Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 525/2023 de 21 de diciembre de 2023

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público viario.

Contestacion

Numero Expediente: 488/2023

Solicitante:

Ayuntamiento de La Laguna

Ponente: Sra. De León Marrero

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 5 2 5 / 2 0 2 3

(Sección 2.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 21 de diciembre de 2023.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de

San Cristóbal de La Laguna en relación con la Propuesta de Resolución del

procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de

indemnización formulada por (...), por daños ocasionados como consecuencia del

funcionamiento del servicio público viario (EXP. 488/2023 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El objeto del presente Dictamen es la Propuesta de Resolución de un

procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de La

Laguna, a instancias de (...), por los daños sufridos como consecuencia del

funcionamiento del servicio público viario.

2. Se reclama una indemnización de 11.990,62 ?, cantidad que determina la

preceptividad del Dictamen, la competencia del Consejo Consultivo de Canarias para

emitirlo y la legitimación del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de La Laguna para

solicitarlo, según los arts. 11.1.D.e) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del

Consejo Consultivo de Canarias, en relación el primer precepto, con el art. 81.2 de la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPACAP).

3. En el análisis a efectuar resultan de aplicación la citada LPACAP, los arts. 32 y

siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público (en adelante, LRJSP), el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora

de las Bases de Régimen Local (LRBRL), la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias y la Ley 7/2015, de 1 de abril,

de los municipios de Canarias (LMC).

* Ponente: Sra. de León Marrero.

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4. En el presente expediente se cumple el requisito del interés legítimo, y, por

ende, del derecho a reclamar de la interesada, de acuerdo con lo dispuesto en el art.

32.1 de la citada LRJSP, puesto que sufrió daños personales derivados de un hecho

lesivo. Por lo tanto, la interesada tiene legitimación activa para presentar la

reclamación e iniciar este procedimiento en virtud de lo dispuesto en el art. 4.1.a)

LPACAP.

Por otro lado, el Ayuntamiento está legitimado pasivamente porque se imputa la

producción del daño al funcionamiento anormal de un servicio público de titularidad

municipal ex art. 25.2, apartados b), c) y d) y 26.1, apartados a) y b) LRBRL.

Asimismo, se encuentra legitimada la empresa (...), en su condición de

adjudicataria del servicio, la cual ha sido convenientemente llamada al

procedimiento.

5. El daño por el que se reclama no deriva de un acuerdo plenario. Por lo que, al

amparo de lo establecido en el art. 107 LMC, la competencia para resolver el

presente procedimiento de responsabilidad patrimonial le corresponde al Sr. Alcalde,

sin perjuicio de las delegaciones que éste pueda efectuar en otros órganos.

6. Se ha sobrepasado en exceso el plazo máximo de seis meses para resolver

(arts. 21.2 y 91.3 LPACAP); sin embargo, aún expirado este, y sin perjuicio de los

efectos administrativos y, en su caso, económicos que ello pueda comportar, sobre la

Administración pesa el deber de resolver expresamente (art. 21.1 y 6 LPACAP).

7. El procedimiento se inició dentro del plazo de un año desde la producción del

daño, tal y como exige el art. 67.1 LPACAP, pues la reclamación se presentó el 9 de

noviembre de 2021 respecto de unos daños ocasionados el 21 de enero de 2021, por

lo que se cumple el requisito de no extemporaneidad.

8. No se aprecia la existencia de deficiencias en la tramitación del

procedimiento que impidan un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión

planteada.

II

1. El relato fáctico de la interesada, según la reclamación presentada el 9 de

noviembre de 2021, es el siguiente:

«PRIMERO.- Que quien suscribe venía caminando por la Avenida (...), a la altura del

establecimiento (...) el día 21 de enero de 2021, cuando siendo las 11 y media de la mañana

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aproximadamente, sufrió una caída como consecuencia del mal estado del pavimento,

faltando hasta cuatro baldosas en el área donde sufrió la caída.

SEGUNDO.- Como consecuencia de la caída, fue auxiliada por unos viandantes, un señor

y una señora, que la ayudaron a levantarse y la sentaron en el asiento del copiloto de su

propio vehículo ante el mal estado de quien suscribe. Ella misma llamó a la ambulancia, que

acudió junto con la policía, siendo que para ese momento mi patrocinada se encontraba con

una fatiga por la caída sufrida.

Que la ambulancia trasladó a quien suscribe al HUC, habiéndose extendido el parte,

relativo al traslado a las 11.56 de su mañana.

TERCERO.- Que las lesiones que sufrió quien suscribe se encuentran relacionadas en los

informes médicos que se aportan».

Junto con la reclamación, aporta Acta de denuncia ante la Policía Local de 26 de

enero de 2021 e informes médicos. Asimismo, señala que se cuantificará la

indemnización que se solicita en un momento posterior.

2. Consta en el expediente Atestado de la Policía Local de 21 de enero de 2012,

en el que se informa:

«La Oficial con número de identificación profesional 11419, perteneciente a la Unidad

de Refuerzo al servicio e intervención (URSI) informa lo siguiente:

?Que siendo aproximadamente las 12:15 horas del día 21 del presente son comisionados

por la Central emisora a la Avd. (...), más concretamente a la altura del número 253, ya que

al parecer se había producido la caída de una persona en la vía.

Que personados en el lugar identifican a (...), la cual manifiesta haberse caído

momentos antes en el socavón que se encuentra en la acera justo antes del paso de

peatones, refiriendo dolor en tobillo y rodilla.

Que se activa recurso sanitario, personándose momentos después el soporte vital básico

4331 (SVB) que tras asistirla in situ la traslada al HUC (Hospital Universitario de Canarias)?.

Se adjunta foto del socavón (Se observa la falta de cuatro baldosas cerca del paso de

peatones)».

3. Consta asimismo en el expediente, informe del Área de Obras e

Infraestructuras, del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, de 4 de marzo de

2021, en relación con el citado incidente, indicando:

«a) El mantenimiento de las vías municipales es competencia del Área de Obras e

Infraestructuras del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna.

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b) El 9 de junio de 2017 comenzó a funcionar el "Servicio de Mantenimiento,

Conservación y Mejora de las vías y Espacios Públicos", adjudicado a la empresa (...)

c) Tras visita de inspección, se comprueba que faltan cuatro losetas en el rebaje del

paso de peatones ubicado frente al número 253 de la Avenida (...).

d) El Servicio se presta por la empresa adjudicataria.

e) Desde esta Área no se ha emitido con anterioridad informe acerca de este incidente.

f) No existe señalización al respecto en el lugar de referencia.

g) Existe riesgo de tropiezo en el lugar, por lo que se pone en conocimiento del Servicio

de mantenimiento de vías con el fin de que proceda a subsanar el desperfecto y así evitar

otros posibles incidentes. En cuanto a la visibilidad del mismo, se indica que el incidente

tuvo lugar en horario diurno, aproximadamente a las 12.00 horas.

h) No consta en esta Área los hechos y circunstancias que se indican, salvo el presente

expediente.

i) No se ha tenido conocimiento con anterioridad de otros incidentes ocurridos en el

lugar por las mismas razones».

III

En cuanto al procedimiento de responsabilidad patrimonial, constan en el

expediente los siguientes trámites:

1. Mediante Resolución de 15 de marzo de 2023, se acordó admitir la

reclamación e iniciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial, requiriendo a

la interesada para que aportara la documentación necesaria para la tramitación del

expediente.

2. De dicha Resolución se dio traslado a la empresa (...), en su condición de

adjudicataria del servicio.

3. Igualmente, El 11 de febrero de 2022 se dio traslado del expediente a la

compañía aseguradora.

4. El 24 de marzo de 2023, la adjudicataria (...), presentó alegaciones en las

que, en síntesis, alega la caducidad del expediente, la ausencia de relación de

causalidad y la conducta diligente de la empresa.

5. El 14 de abril de 2023, por la reclamante se presentaron alegaciones

aportando informes médicos y cuantificando la indemnización solicitada en 11.990,62

?.

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6. Por último, el 10 de agosto de 2023, se procedió a la apertura del trámite de

audiencia por un plazo de quince días, sin que conste la presentación de nuevas

alegaciones.

7. La Propuesta de Resolución desestima la reclamación de responsabilidad

patrimonial presentada por la interesada, por los daños físicos sufridos el día 21 de

enero de 2021, según alega a causa del mal estado de la acera, ubicada en la Avenida

(...), n.º 253, al no apreciarse relación de causalidad entre el desperfecto existente y

los daños ocasionados.

IV

1. La Propuesta de Resolución desestima la reclamación formulada por la

interesada, puesto que el órgano instructor considera que no se ha probado la

existencia de relación de causalidad entre el actuar administrativo y los daños

reclamados.

2. La jurisprudencia ha precisado (entre otras STS de 26 de marzo de 2012; STS

de 13 de marzo de 2012; STS de 8 de febrero de 2012; STS de 23 de enero de 2012)

que «para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son

necesarios los siguientes requisitos:

? La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

? Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa inmediata

y exclusiva de causa efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir

alterando el nexo causal.

? Ausencia de fuerza mayor.

? Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño».

3. Respecto a la carga de la prueba en el ámbito de la responsabilidad

patrimonial de la Administraciones Públicas este Consejo Consultivo ha venido

manteniendo reiteradamente la siguiente doctrina (ver, por todos, el Dictamen

297/2023, de 6 de julio):

«2. Según el art. 139.1 LRJAP-PAC, el primer requisito para el nacimiento de la

obligación de indemnizar por los daños causados por el funcionamiento de los servicios

públicos es, obvia y lógicamente, que el daño alegado sea consecuencia de dicho

funcionamiento. La carga de probar este nexo causal incumbe al reclamante, según el art.

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6.1 RPAPRP, precepto éste que reitera la regla general que establecen los apartados 2 y 3 del

art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), conforme a la cual

incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su extinción al

que la opone. Por esta razón el citado art. 6.1 RPAPRP exige que en su escrito de reclamación

el interesado especifique la relación de causalidad entre las lesiones y el funcionamiento del

servicio público; y proponga prueba al respecto concretando los medios probatorios dirigidos

a demostrar la producción del hecho lesivo, la realidad del daño, el nexo causal entre uno y

otro y su evaluación económica. Sobre la Administración recae el onus probandi de la

eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del

daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción, sin perjuicio del

deber genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre

la Administración, (arts. 78.1 y 80.2 LRJAP-PAC) y del principio de facilidad probatoria (art.

217.7 LEC) que permite trasladar el onus probandi a quien dispone de la prueba o tiene más

facilidad para asumirlo.

3. Toda la actividad de la Administración está disciplinada por el Derecho (art. 103.1 de

la Constitución, arts. 3, 53, 62 y 63 LRJAP-PAC), incluida la probatoria (art. 80.1 LRJAP-PAC).

Para poder estimar una reclamación de responsabilidad por daños causados por los servicios

públicos es imprescindible que quede acreditado el hecho lesivo y el nexo causal (art. 139.1

LRJAP-PAC, arts. 6.1, 12.2 y 13.2 RPAPRP), recayendo sobre el interesado la carga de la

prueba (art. 6.1 RPAPRP).

Esta prueba puede ser directa o por presunciones, pero para recurrir a éstas es

necesario que exista un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano entre

un hecho probado y aquel cuya certeza se pretende presumir, debiendo incluir el órgano

instructor en su propuesta de resolución el razonamiento en virtud del cual establece la

presunción (art. 386 LEC en relación con el art. 80.1 LRJAP-PAC).

Pero sin prueba del acaecimiento del hecho lesivo, la Administración no lo puede

considerar probado con base en la mera afirmación de la reclamante porque ésta no

constituye prueba (art. 299 LEC en relación con el art. 80.1 LRJAP-PAC).

La Administración, cuya actividad está siempre dirigida a la consecución del interés

público y por ello regida por el principio de legalidad, no puede disponer el objeto de un

procedimiento de reclamación de su responsabilidad patrimonial (art. 281.3 LEC en relación

con el art. 80.1 LRJAP-PAC) y admitir sin prueba la existencia del hecho lesivo; puesto que la

indemnización sólo procede en caso de que la lesión haya sido producida por el

funcionamiento del servicio público (art. 139.1 LRJAP-PAC), por cuyo motivo la resolución (y

por ende su propuesta y el Dictamen sobre ella) debe pronunciarse necesariamente sobre la

existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida (art. 13.2 RPAPRP y concordante art. 12 del mismo). Como no existe

relación de causalidad sin que exista la causa que es el hecho lesivo, la propuesta de

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resolución debe pronunciarse sobre la existencia de éste, fundamentándola en las pruebas

aportadas; y si éstas no son directas, razonando por qué a partir de las indirectas debe

presumirse su realidad. Esta motivación sobre la prueba del acaecimiento del hecho lesivo es

ineludible tanto en virtud de la remisión del art. 80.1 LRJAP-PAC al art. 386 LEC, como por

el art. 54.1, f) LRJAP-PAC en relación con el art. 13 RPAPRP.

El procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración es uno de aquellos

cuya naturaleza exige la prueba de la causa de la lesión, como resulta de que el art. 6.1

RPAPRP obligue a que el escrito de reclamación debe proponer los medios de prueba y

aportar los documentos e informes oportunos; del art. 7 RPAPRP que prescribe

taxativamente que se realicen los actos de instrucción oportunos para la determinación,

conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la

reclamación, entre los que se hallan, según los arts. 12 y 13 RPAPRP, la causa de la lesión o

hecho lesivo; del art. 9 RPAPRP que contempla un período probatorio; y, por último, del art.

14 RPAPRP que permite recurrir al procedimiento abreviado únicamente cuando de las

actuaciones, documentos e informaciones del procedimiento general resulte inequívoca,

además de otros datos, la relación de causalidad.

El art. 80.2 LRJAP-PAC sólo permite que la Administración pueda tener por ciertos los

hechos alegados por los interesados cuando su realidad le conste por actuaciones y

documentos anteriores, por ser notorios o porque el interesado, al iniciar el procedimiento,

ha aportado pruebas documentales o de otro tipo que los demuestren incontestablemente,

deviniendo innecesaria la práctica de prueba.

Por último, si se admitiera que la Administración puede admitir sin prueba la realidad

de la causa de la lesión o, lo que es lo mismo, sin razonar por qué establece la presunción de

su certeza, entonces se lesionaría la prohibición de interdicción de la arbitrariedad, porque

sus agentes, según su libre albedrío y sin parámetro legal alguno, en unos casos admitirían su

existencia y en otros la negarían; y, además, todo el sistema de la responsabilidad

patrimonial de la Administración, basado en el requisito de que la lesión sea causada por el

funcionamiento de un servicio público, se derrumbaría, porque bastaría que cualquiera

alegara sin más que la actividad de la Administración le ha causado un daño y probara su

cuantía para que automáticamente obtuviera su reparación».

Esta doctrina resulta ser plenamente aplicable al presente asunto.

4. En el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial la pretensión

resarcitoria de la reclamante se fundamenta en que los daños que sufrió se deben a

la caída como consecuencia de la existencia de una loseta de la acera que estaba

rota, tal como se aprecia en la fotografía existente en el atestado policial.

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Sin embargo, del estudio de la documentación obrante en el expediente, se

entiende que las circunstancias concretas en que se produjo el hecho lesivo no han

quedado acreditadas, pues, aun teniendo por cierto que, efectivamente, la

interesada se cayó y sufrió los daños por los que reclama, había visibilidad suficiente,

destacándose los desperfectos perfectamente dada su magnitud (cuatro losetas

despegadas del suelo) y no se aprecia entidad suficiente en estos para imputar la

responsabilidad a la Administración por los daños que se reclaman, dada la amplitud

de la acera y la hora en que se produjo el accidente (11:30 de la mañana).

5. Como hemos dicho, siguiendo abundante jurisprudencia, el hecho de que una

persona sufra una caída o cualquier otro daño en un espacio público no convierte sin

más a la Administración en responsable patrimonial de esos perjuicios, ya que la

responsabilidad de aquella no es una responsabilidad por el lugar, como ha declarado

reiteradamente la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo

en su Sentencia de 5 de junio de 1998, que se pronunció sobre la desestimación por

el Tribunal a quo de una reclamación de indemnización de daños personales a

consecuencia de una caída en una infraestructura pública. Señaló que « (...) la

prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por

parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente

sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

estas en aseguradores universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier

eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con

independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el

recurrente, se transformaría aquel en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico". Ello es así porque "Aun cuando la responsabilidad de la

Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de

responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un

responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de

instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean

consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla" (STS de

13 de noviembre de 1997)».

A lo que hay que añadir, de acuerdo con nuestro DCC 174/2022, de 4 de mayo,

entre otros muchos, que: «Este Consejo Consultivo ha reiterado en supuestos similares que

la existencia de irregularidades en el pavimento no produce siempre e inevitablemente la

caída de los peatones, pues la inmensa mayoría transitan sobre ellos o los sortean sin

experimentar caídas. En muchos casos la caída de un peatón no se debe por tanto a la mera

existencia de esa deficiencia, sino, como en este supuesto, a que a ella se ha unido de

manera determinante la negligencia del transeúnte. En este sentido, en el Dictamen

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142/2016, de 29 de abril, se señala por este Organismo lo siguiente: ? (...) de la presencia de

obstáculos o desperfectos en la calzada no deriva sin más la responsabilidad patrimonial de

la Administración, siempre que tales irregularidades, de existir, resulten visibles para los

peatones, porque estos están obligados a transitar con la debida diligencia al objeto de

evitar posibles daños (DDCC 216/2014, de 12 de junio; 234/2014, de 24 de junio; 374/2014,

de 15 de octubre; 152/2015, de 24 de abril; 279/2015, de 22 de julio; 402/2015, de 29 de

octubre; 441/2015, de 3 de diciembre; y 95/2016, de 30 de marzo, entre otros muchos)?».

Esta doctrina resulta ser plenamente aplicable al presente asunto.

Así mismo, en el Dictamen 382/2019, de 29 de octubre, se afirma: « (...) En lo que

atañe al nexo causal, se ha superado la inicial doctrina que supeditada la responsabilidad de

la Administración a la existencia de una relación no solo directa sino exclusiva entre el

funcionamiento del servicio y el resultado lesivo (STS 28-1-1972), lo que suponía excluir

dicha responsabilidad cuando en el proceso causal incidía el comportamiento del perjudicado

o la intervención de tercero, de manera que la jurisprudencia viene manteniendo que dicha

intervención no supone excluir la responsabilidad de la Administración, salvo que aquella

resulte absolutamente determinante. (...) No obstante, el carácter objetivo de esta

responsabilidad no supone que la Administración haya de responder de todas las lesiones que

se produzcan en el ámbito del servicio público, siendo preciso para ello que la lesión pueda

imputarse al funcionamiento del servicio, quedando exonerada la Administración cuando la

intervención de tercero o del propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para

resultar determinante del resultado lesivo, quebrando la relación con el servicio público en

cuyo ámbito se han producido los hechos, aun cuando el funcionamiento del mismo sea

defectuoso», doctrina que también es aplicable al presente asunto.

6. De acuerdo con todo lo anterior, este Consejo coincide con la Propuesta de

Resolución en que no concurre relación causal entre el adecuado funcionamiento del

servicio y los daños por los que se reclama, pues aun cuando existieran desperfectos

en la acera, esto por sí solos no provocaron la caída, pues había espacio y visibilidad

suficientes para sortearlos si se hubiera deambulado diligentemente.

En definitiva, el necesario nexo causal entre el servicio público implicado y la

lesión soportada por la reclamante se manifiesta inexistente cuando los interesados

no prueban que la causa que motivó la caída es imputable directa y exclusivamente

al funcionamiento de los servicios públicos, elemento requerido para apreciar la

responsabilidad patrimonial de la administración pública actuante. En este caso, hay

ruptura del nexo causal, aun cuando hubiera habido deficiencias en la acera, al no

prestar la debida atención pues había mucho espacio y visibilidad para evitar las

deficiencias a plena luz del día.

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Por todo ello debemos concluir que la Propuesta de Resolución, que desestima la

pretensión resarcitoria de la reclamante, es conforme a Derecho, al no poder

acreditar la existencia de relación de causalidad entre los daños sufridos y el

funcionamiento de los servicios municipales.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución, que desestima la reclamación patrimonial formulada

por la interesada, se ajusta a Derecho, tal como se razona en el Fundamento IV del

Dictamen.