Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 545/2023 de 28 de diciembre de 2023

Cuestión

Revisión de Oficio

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento administrativo de declaración de la nulidad de la contratación del servicio de soporte y mantenimiento anual de las licencias del software de gestión del Padrón Municipal de Habitantes en el periodo comprendido entre el 2 de junio de 2022 al 1 de enero de 2023.

Contestacion

Numero Expediente: 569/2023

Solicitante:

Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria

Ponente: Sra. De León Marrero

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 5 4 5 / 2 0 2 3

(Sección 2.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 28 de diciembre de 2023.

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de

Las Palmas de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del

procedimiento administrativo de declaración de la nulidad de la contratación

del servicio de soporte y mantenimiento anual de las licencias del software de

gestión del Padrón Municipal de Habitantes en el periodo comprendido entre el 2

de junio de 2022 al 1 de enero de 2023 (EXP. 569/2023 RO)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. Mediante escrito de 22 de noviembre de 2023 (registro de entrada en este

Consejo Consultivo de 24 de noviembre de 2023), la Excma. Sra. Alcaldesa del

Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria interesa de este Consejo Consultivo

preceptivo dictamen en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de

declaración de nulidad de la contratación del Servicio de soporte y mantenimiento

anual de las licencias del software de gestión del Padrón Municipal de Habitantes en

el periodo comprendido entre el 2 de junio de 2022 al 1 de enero de 2023, por

importe total 12.373,05 euros (cantidad correspondiente a las cuatro prórrogas

indebidas del contrato inicial) suscrito con la empresa (...) con NIF/CIF: (...).

En este caso es preciso señalar que se inició la tramitación de cuatro

procedimientos de declaración de nulidad, relacionados todos ellos con el mismo

contrato, servicio administrativo y la misma empresa contratista y se acumularon a

través de la Resolución n.º 42447/2023 de 9 de noviembre, del Concejal de Gobierno

del Área de Presidencia, Hacienda, Modernización y Recursos Humanos.

Así mismo, tales procedimientos se iniciaron mediante las Resoluciones núm.

31415/2023, de 8 de agosto, núm. 31418/2023, de 8 de agosto rectificada por error

* Ponente: Sr. de León Marrero.

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material detectado por Resolución núm. 31747 de 11 de agosto, núm. 31714/2023, de

11 de agosto rectificada por error material detectado por Resolución núm.

39849/2023, de 27 de octubre y la núm. 40492/2023, de 31 de octubre, dictadas

todas ellas por el Concejal de Gobierno del Área de Presidencia, Hacienda,

Modernización y Recursos Humanos del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.

2. La legitimación de la Sra. Alcaldesa para solicitar el Dictamen, su carácter

preceptivo y la competencia de este Consejo Consultivo para emitirlo resultan de los

arts. 11.1.D.b) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de

Canarias, en relación con el art. 41 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de

Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico

español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y

2014/24/UE, de 26 de febrero de 2017 (LCSP), norma básica aplicable al presente

supuesto porque el contrato que se pretende declarar nulo fue iniciado con

posterioridad a su entrada en vigor.

También es de aplicación, subsidiariamente, de acuerdo con lo establecido en la

Disposición final cuarta, apartado 1, LCSP, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP),

porque el presente procedimiento se inició con posterioridad a su entrada en vigor.

Además, resulta aplicable, en lo que no se oponga a la LCSP (Disposición

derogatoria de la LCSP), el Reglamento General de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre,

también de carácter básico.

3. Se ha otorgado el preceptivo trámite de vista y audiencia a la empresa

contratista en todos los procedimientos (que inicialmente se tramitaron de forma

separada), mostrando ésta su conformidad con la declaración de nulidad y sus

efectos a través de los diferentes escritos de alegaciones presentados por ellas (todos

de similar contenido).

Este Consejo Consultivo en su Dictamen 72/2023, de 1 de marzo, seguido, entre

otros, por los Dictámenes 170/2023, de 20 de abril, 318/2023, de 20 de julio y

386/2023, de 5 de octubre, ha considerado que el Dictamen debe ser preceptivo haya

o no oposición del contratista, en los casos de ausencia de actos administrativos

preparatorios o de adjudicación del contrato, por aplicación de lo dispuesto en el

art. 106.1 LPACAP, por remisión del art. 41 LCSP.

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4. La competencia para resolver el presente procedimiento le corresponde al

órgano de contratación, en virtud de lo previsto en el art. 41.3 y en la Disposición

adicional 2.ª LCSP, que en este caso es la Junta de Gobierno Local, de conformidad

con lo previsto en el Decreto del Alcalde-Presidente 48169, de 29 de noviembre de

2018, por el que se modifica su Decreto 21615/2015, de 9 de julio, según expresa la

propia Propuesta de Resolución.

5. En la Propuesta de Resolución, la Administración afirma la nulidad de pleno

derecho del contrato que se somete a Dictamen, por considerar que «Debido a la

necesidad inaplazable de la contratación de las prestaciones descritas, se ha incurrido en

causa de nulidad conforme a lo previsto en el artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en

relación con el artículo 32 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público

aprobado por Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre / artículo 39 de la ley

9/2017, de Contratos del Sector Público, toda vez que se ha procedido a recibir la prestación

del servicio sin la previa tramitación del oportuno expediente de contratación, en los

referido a los actos de preparatorios y actos de adjudicación, por lo que la contratación sería

nula por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido. Siendo tales actos preparatorios nulos, también lo es el contrato (art. 38.b

LCSP)».

6. A su vez, el art. 41.1 LCSP, en relación con la revisión de oficio de los actos

preparatorios y de adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas

viciados de nulidad, remite a la regulación que del correspondiente procedimiento de

revisión de oficio se contiene en la LPACAP, especialmente en su art. 106.5 LPACAP, al

disponer que, cuando estos procedimientos se hubieran iniciado de oficio, como es el

caso, pues el primero de los expedientes acumulados se inició a través de la

Resolución núm. 31415/2023, de 8 de agosto, del concejal de gobierno ya referido, el

transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá su

caducidad, plazo que se cumpliría el 8 de febrero de 2024.

Asimismo, de conformidad con lo previsto en el art. 106.1 LPACAP, es preciso que

el Dictamen sea favorable a la declaración pretendida, no pudiéndose acordar la

nulidad del acto si el Dictamen no lo considera así.

II

1. En el supuesto que nos ocupa, los antecedentes del presente asunto constan

en los cuatro informes que emitió la Jefa de Sección de Asistencia Ciudadana (cada

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uno de los mismos se corresponde a cada una de las Resoluciones de inicio, siendo

todo de similar contenido). Así en el primero de ellos, de 15 de julio de 2022, se

afirma que:

«La empresa (...), resultó adjudicataria del contrato de mantenimiento de las licencias

del software del Padrón Municipal de Habitantes, por resolución número 38336/2017, de 14

de noviembre. Finalizando el mismo el 01/01/2022.

Debido a la necesidad del adecuado funcionamiento para que el ciudadano disponga de

los mejores servicios públicos relacionados a las gestiones del padrón de habitantes, no se

puede cortar el servicio y continuar con las prestaciones del mismo hasta la nueva licitación

del nuevo contrato que ya se encuentra tramitándose en contratación.

Por su parte las Bases de Ejecución Presupuestaria 2022 del Ayuntamiento de Las Palmas

de Gran Canaria establece la BASE 44ª., que cuando el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran

Canaria haya recibido de un tercero una prestación y sea necesaria la tramitación de un

expediente de revisión de oficio tendente a la declaración de nulidad de las actuaciones por

incumplimiento de las normas y procedimientos exigidos en la legislación de contratación

pública, dicho expediente se instruirá de conformidad con el procedimiento aprobado por la

Junta de Gobierno de la Ciudad».

2. Para completar los hechos es necesario manifestar que en este caso se generaron

cuatro facturas, correspondientes a cuatro prórrogas indebidas del contrato inicial, relativas

a cuatro periodos, que son los siguientes:

- Primer periodo de facturación, comprendido entre el 2 de junio al 1 de julio de 2022,

n.º de operación 220230018714 por importe de 1.767,58 euros.

- Segundo periodo de facturación, comprendido entre el 2 de julio al 1 de septiembre de

2022, n.º de operación 220230018715 por importe de 3.535,15 euros.

- Tercer periodo de facturación, comprendido entre el 2 de septiembre al 1 de octubre

de 2022, n.º de operación 220230022586 por importe de 1.767,58 euros.

- Cuarto periodo de facturación, comprendido entre el 2 de octubre de 2022 al 1 de

enero de 2023, n.º de operación 220230043127 por importe de 5.302,74 euros.

3. Así mismo, es preciso tener en cuenta que en el informe de la Intervención General

del Ayuntamiento, emitido el día 27 de enero de 2023 (constan en el expediente varios

informes de este órgano de similar contenido, relativos a las distintas facturaciones), se

afirma acerca de la causa en la que se fundamenta la declaración de nulidad pretendida:

«B) En relación con los incumplimientos normativos que se produjeron con la adopción

del acto, debe señalarse lo siguiente:

Los actos de preparación y adjudicación del contrato se han realizado sin ajustarse al

procedimiento legalmente establecido, bien por ausencia total de procedimiento, bien por

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no seguir el concreto procedimiento previsto en la LCSP para ese supuesto en particular, y/o

con o sin consignación presupuestaria. El incumplimiento concreto figura en el ANEXO.

C) En cuanto a la efectiva realización de las prestaciones.

En el expediente consta certificación del Centro Gestor relativa a la efectiva prestación

del servicio de fecha 26.01.2023.

D) Respecto de la comprobación de que existe crédito presupuestario adecuado y

suficiente.

No se constata la existencia de crédito adecuado y suficiente en el presente ejercicio,

para satisfacer el valor de la prestación que, en su caso, no pudiera ser restituida, cuestión

que se deberá tener en cuenta en el caso de que proceda la revisión de oficio.

E) En relación con la posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con

infracción del ordenamiento.

El artículo 38 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos el Sector Público, por

la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo

y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, dispone que los contratos

celebrados por los poderes adjudicadores serán inválidos cuando lo sea alguno de sus actos

preparatorios o del procedimiento de adjudicación, por concurrir en los mismos alguna de las

causas de derecho administrativo a que se refieren los artículos siguientes de la citada Ley.

Por su parte, el artículo 39 de dicha Ley contempla entre las causas de nulidad de

derecho administrativo de los contratos:

1. Son causas de nulidad de derecho administrativo las indicadas en el artículo 47 de la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas.

2. Serán igualmente nulos de pleno derecho los contratos celebrados por poderes

adjudicadores en los que concurra alguna de las causas siguientes:

a) La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o

profesional, la falta de habilitación empresarial o profesional cuando sea exigible para la

realización de la actividad o prestación que constituya el objeto del contrato; o la falta de

clasificación, cuando esta proceda, debidamente acreditada, del adjudicatario o al estar

incurso en alguna de las prohibiciones para contratar señaladas en el artículo 71.

b) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en la Ley

47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o en las normas presupuestarias de

las restantes Administraciones Públicas sujetas a esta Ley, salvo los supuestos de

emergencia.

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El artículo 47.1 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), enumera los actos de las

Administraciones públicas nulos de pleno derecho, señalando entre otros:

(...)

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del

territorio.

c) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la

voluntad de los órganos colegiados

(...)

El artículo 173.5 del TRLRHL dispone que ?no podrán adquirirse compromisos de gasto

por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo

nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la

expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar?.

Revisado el expediente se deduce la concurrencia de causa de nulidad de la

contratación, y dado el carácter de las prestaciones, el importe y los incumplimientos legales

que se han puesto de manifiesto, esta intervención General considera que debe tramitarse el

procedimiento de revisión de oficio de la contratación.

En relación con el importe de la prestación incursa en nulidad, debe advertirse lo

señalado en distintos dictámenes del Consejo de Estado, entre otros número 680/2019, de 26

de septiembre, números 667/2019 y 679/2019, de 24 de octubre, en los que ha concluido

que, ? (...) en estos casos que, en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 42 de

la LCSP, no debe abonarse a la empresa contratista el precio de la prestación, sino su coste,

que se calculará detrayendo del precio el beneficio industrial que aquella esperaba obtener,

determinado en expediente contradictorio; y si no fuera posible determinar dicho beneficio

la vista de la oferta presentada o de otra forma fehaciente, se considerará como tal el 3 por

100 del precio delos contratos, aplicando lo dispuesto en el artículo 313.3 de la LCSP para el

supuesto de resolución por desistimiento de los contratos de servicios. Finalmente, el

importe a que asciende el coste de la prestación habría de ser actualizado conforme al

artículo 34.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, hasta que se ponga fin al procedimiento de

revisión de oficio (...) ? ».

III

En cuanto a la tramitación del procedimiento de revisión de oficio, constan

practicadas las siguientes actuaciones:

1. El procedimiento se inició mediante las Resoluciones núm. 31415/2023, de 8

de agosto, núm. 31418/2023, de 8 de agosto rectificada por error material detectado

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por Resolución núm. 31747 de 11 de agosto, núm. 31714/2023, de 11 de agosto

rectificada por error material detectado por Resolución núm. 39849/2023, de 27 de

octubre y la núm. 40492/2023, de 31 de octubre, dictadas por el Concejal de

Gobierno del Área de Presidencia, Hacienda, Modernización y Recursos Humanos del

Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y relacionadas todas ellas con el mismo

contrato y la misma empresa contratista.

2. Dichas Resoluciones se acumularon a través de la Resolución n.º 42447/2023

de 9 de noviembre, del Concejal de Gobierno del Área de Presidencia, Hacienda,

Modernización y Recursos Humanos.

3. A la empresa contratista se le otorgó cuatro veces el trámite de vista y

audiencia, una por cada procedimiento, presentado en todas las ocasiones escrito de

alegaciones en el que mostró su conformidad con la declaración de nulidad que se

pretende y los efectos económicos de la misma.

4. Con fecha 17 de noviembre de 2023 se emitió la Propuesta de Resolución que

se somete a Dictamen, por la que se pretende declarar la nulidad de la contratación

ya referida.

IV

1. Este Consejo Consultivo, siguiendo constante y abundante Jurisprudencia del

Tribunal Supremo, ha reiterado que la revisión de oficio supone el examen por la

Administración de la legalidad de sus propios actos y en razón de los vicios e

infracciones legales que le son imputables a los mismos, es decir, que por formar

parte de su contenido, formal o sustantivo, le son atribuibles y susceptibles de

valoración y corrección por la propia Administración autora del acto en el ejercicio

de su potestad de revisión, sin que pueda extenderse al examen de la legalidad de

otros actos dictados por otras administraciones no sujetos a revisión (STS 405/2020,

de 14 de mayo).

La revisión de oficio implica el ejercicio de una facultad exorbitante por parte

de la Administración para expulsar del ordenamiento jurídico actos firmes en vía

administrativa que adolecen de vicios especialmente graves, en cuya aplicación se ha

de ser riguroso por implicar un conflicto entre dos principios generales del derecho:

el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica. De aquí que no

cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ésta

solo es posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad

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de pleno derecho de los legalmente previstos, cuyos presupuestos no pueden

entenderse de manera amplia, sino restrictiva (Dictámenes de este Consejo

302/2018, de 29 de junio y 430/2017, de 14 de noviembre, que reiteran varios

pronunciamientos de este Organismo en el mismo sentido).

Por su parte, en nuestro DCCC 46/2016, de 18 de febrero, afirmábamos que «no

toda infracción del Ordenamiento jurídico conlleva la revisión de oficio, que no está prevista

para corregir errores o deficiencias de la Administración, sino para suprimir actos

administrativos contaminados con vicios graves determinantes del nacimiento del derecho o

facultad (...) ».

En definitiva, «la revisión de oficio en principio no es una técnica al servicio de

la instrucción de una ?causa general? respecto de determinado procedimiento, sino

el instrumento que permite anular actos con vicios de orden público, que son los que

la ley califica como causas de revisión, debidamente interpretadas en función de las

circunstancias del caso, la conducta de los interesados y la actuación de la

Administración» (DCCC 449/2017, de 5 de diciembre).

2. En el presente caso, la Propuesta de Resolución razona que «Debido a la

necesidad inaplazable de la contratación de las prestaciones descritas, se ha

incurrido en causa de nulidad conforme a lo previsto en el artículo 47.1 e) de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas, en relación con el artículo 32 del texto refundido de la

Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto legislativo 3/2011, de

14 de noviembre / artículo 39 de la ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, toda

vez que se ha procedido a recibir la prestación del servicio sin la previa tramitación

del oportuno expediente de contratación, en los referido a los actos de preparatorios

y actos de adjudicación, por lo que la contratación sería nula por haberse dictado

prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Siendo tales actos preparatorios nulos, también lo es el contrato (art. 38.b LCSP)»,

quedando con ello concretado el motivo que justifica la declaración de nulidad que

se pretende.

3. En relación con la causa establecida en el art. 47.1.e) LPACAP, este Consejo

Consultivo ha manifestado, por ejemplo, en el Dictamen 489/2021, de 14 de octubre

(con cita de los DCCC 8/2021, de 15 de enero, y 161/2020, de 1 de junio), lo

siguiente:

«El art. 62.1, e) LRJAP-PAC configura como una causa de nulidad el que los actos sean

dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

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Como las causas de nulidad radical o absoluta de los actos administrativos son tasadas,

tienen carácter excepcional y han de interpretarse de forma estricta, la jurisprudencia del

Tribunal Supremo es especialmente restrictiva en cuanto a la aplicación de esa causa de

nulidad, ya que el empleo por la Ley de los dos adverbios ?total y absolutamente? impone

que los defectos formales necesarios para aplicar esta nulidad radical deben ser de tal

dimensión que es preciso que se haya prescindido de modo completo y absoluto del

procedimiento, no bastando la omisión de alguno de sus trámites. La omisión de algún

trámite se equipara a la omisión total del procedimiento cuando tiene la naturaleza de

esencial en los supuestos en que haya causado indefensión material al interesado (para lo

cual habrán de tenerse en cuenta, entre otras circunstancias, las consecuencias que sufrió

por la omisión del trámite). También se equipara a la omisión total si los trámites

incumplidos, de haberse observado, habrían determinado un acto de contenido distinto.

Consúltense al respecto las SSTS de 23 febrero de 2016; de 26 enero de 2016; de 24 enero de

2014; de 27 junio de 2012 y de 25 abril de 2002 (...) ».

También hemos señalado en los DCCC 84/2014, de 17 de marzo, y 258/2020, de

25 de junio, que «(L)a interpretación jurisprudencial de este precepto considera que se

está ante esta causa de nulidad no sólo cuando el acto se dicta prescindiendo de todo

procedimiento, sino también cuando se dicta a través de un procedimiento que no es el

previsto legalmente; o cuando, aun siguiendo el procedimiento debido, se omiten trámites

esenciales de éste que causan indefensión absoluta a los interesados». Véanse por todas las

SSTS de 25 de abril de 2002 y de 27 de junio de 2012.

A la vista de los antecedentes expuestos en el Fundamento III del presente

Dictamen, resulta ser un hecho indubitado, no cuestionado por la Administración,

que se prorrogó el contrato sin que se hubiera seguido el procedimiento legalmente

establecido, ni las formalidades anteriormente expuestas, tal y como se señala en el

informe de la Intervención General y se deduce sin género de duda de la

documentación obrante en el expediente.

4. Sentado lo anterior, cabe advertir, igualmente, que en el informe previo de la

Intervención General se imputa como causa de nulidad la falta de fiscalización o

intervención previa, tal como exige el art. 214.2.a) del Real Decreto Legislativo

2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley

Reguladora de las Haciendas Locales, que previene que el ejercicio de la función

interventora comprenderá «La intervención crítica o previa de todo acto, documento

o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido

económico o movimiento de fondos de valores», citando, asimismo, el art. 28 del

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Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del

control interno en las entidades del Sector Público Local.

Como hemos señalado en nuestros Dictámenes 318/2023 de 20 de julio, 386/2023

de 5 de octubre, 412/2023 de 19 de octubre y 452/2023 de 7 de noviembre, el

régimen de la fiscalización o intervención previa se encuentra regulado en los arts.

214, apartados 1 y 2.a), y 219 del Texto Refundido de la Ley de las Haciendas

Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL), texto

que también contempla la regulación de los reparos que se puedan efectuar, sus

efectos y la resolución de discrepancias (arts. 215-218).

Sin embargo, la sola omisión del trámite de fiscalización previa no puede

equipararse a una falta total y absoluta de procedimiento que determine la nulidad

del acto.

En efecto, este Consejo Consultivo, desde los Dictámenes 218 y 219/2017, ambos

de 4 de julio, y 232/2017, de 13 de julio, y en los más recientes 318/2023, de 20 de

julio, 386/2023, de 5 de octubre, 412/2023, de 19 de octubre, y 452/2023, de 7 de

noviembre viene expresando que de esta regulación legal resulta que la fiscalización

previa, si bien es un trámite que ha de cumplimentarse en los casos en que el acto

sea susceptible de producir efectos económicos, no puede ser calificado de trámite

esencial que implique su equivalencia con una omisión total y absoluta del

procedimiento, puesto que, de haberse emitido el informe, los reparos que en su

caso pudieran formularse podrían ser solventados por el órgano competente en caso

de discrepancia.

Además, del art. 156 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaria, resulta que la omisión del trámite es subsanable, por lo que en

ningún caso puede ser determinante de la nulidad del acto, sino en todo caso de su

anulabilidad. En este sentido se ha pronunciado además el Consejo de Estado en su

Dictámenes 1436 y 1437/2012, en los siguientes términos:

«La consulta se recaba en el seno de un procedimiento de revisión de oficio de la

resolución estimatoria del recurso, que se entiende incursa en la causa de nulidad de pleno

derecho contemplada en la letra e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común: ?los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido?.

En los supuestos en los que, con arreglo a lo establecido en las disposiciones aplicables,

la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer la

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obligación ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se

subsane dicha omisión en los términos previstos en este artículo.

(...)

El precepto de la Ley General Presupuestaria transcrito se refiere al modo de

?subsanar? la omisión de la fiscalización omitida (apartado 1). A las claras se aprecia que un

defecto subsanable no constituye un vicio de nulidad de pleno derecho, tal y como prevé el

artículo 67.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre: ?La Administración podrá

convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan?. Resulta palmario,

por tanto, que no cabe la declaración de nulidad pretendida».

Sin embargo, en los informes de la Intervención General se mantiene como causa

de nulidad la «omisión de fiscalización», llevando por título el mismo «OMISIÓN DE LA

FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DEL SOPORTE Y MANTENIMIENTO ANUAL DE LAS

LICENCIAS DEL SOFTWARE DE GESTIÓN DEL PADRÓN MUNICIPAL DE HABITANTES,

PERIODO DEL 2 DE JUNIO AL 1 DE JULIO DE 2022. (...) (...). OFI 7-2023 (OFI 88-

2022)». Este informe adolece de una notable imprecisión y falta de rigor, afectando a

la propia función interventora en los términos exigidos por su propia normativa

reguladora, pues, además de no concretar el supuesto de hecho respecto a este

determinado contrato en el que se debe fundar una nulidad de pleno derecho -

genéricamente alude a la «omisión en el expediente de requisitos o trámites

esenciales»-, continúa manteniendo como una de las causas de nulidad la citada

«omisión de fiscalización», dado que se utiliza un mismo modelo o plantilla que se

aplica a este y otros contratos cuya revisión de oficio se pretende, que han llegado a

este Consejo Consultivo y que hemos dictaminado en ocasiones anteriores.

5. Así mismo, tal y como se deduce de lo expuesto en el informe del Centro

Gestor ya reproducido, se permitió que la empresa contratista continuara prestando

el servicio correspondiente sin disponer de la correspondiente consignación

presupuestaria, tal y como consta en los informes de la Intervención General, razón

por la que procede tener en cuenta lo señalado al respecto en el reciente Dictamen

518/2023, de 14 de diciembre, en el que se señala que:

«Por tanto, la cuestión ha de centrarse en la ausencia de crédito para la modificación

del proyecto en cuestión.

Pues bien, en el expediente consta una solicitud de modificación de crédito, efectuada

por el Centro Gestor desde el 22 de agosto de 2022 al Órgano de Gestión Presupuestaria, que

no consta que fuera resuelta, al menos en cuanto a la modificación del proyecto que nos

ocupa, en el ejercicio presupuestario de 2022, puesto que es ya en el ejercicio

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presupuestario de 2023 cuando aparece el correspondiente documento contable de reserva

de crédito (RC), con fecha de 20 de enero de 2023, lo que quiere decir que en el ejercicio

presupuestario de 2022 no existía crédito para el modificado y que la modificación

presupuestaria iniciada no culminó antes de que concluyeran las obras y el ejercicio

presupuestario en el que se ejecutó la obra y el modificado.

No cabe duda, por tanto, de que para contratar -y, en este caso modificar un contratola

Administración Pública ha de disponer de una previa consignación presupuestaria, y que la

ausencia de la misma determina la nulidad de pleno Derecho del contrato.

Sobre esta cuestión, la jurisprudencia viene considerando que no cabe la adjudicación de

ningún contrato sin la existencia de consignación, e incluso que no cabe la iniciación del

expediente de contratación sin ella. El Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencia de 8 de

junio de 2004 (RJ 2004/3882), en cuanto que acepta los fundamentos de la sentencia

apelada, explica lo siguiente: «No pueden adquirirse compromisos de gastos por cuantía

superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gasto, siendo nulos de pleno

derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan esta norma e

igualmente son nulos de pleno derecho los actos de adjudicación de contratos que carezcan

de consignación presupuestaria». En Sentencia de 14 de mayo de 1999 (RJ 1999\5199) se

situaba la nulidad de pleno Derecho en concreto en el acto de la adjudicación, considerando

que en los actos previos era solo motivo de anulabilidad: «Referida con carácter general la

nulidad de pleno derecho en el ámbito de la contratación administrativa a los supuestos del

artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo (artículo 41 del Reglamento General

de Contratación), el sentido propio y sustancial de los tipos en él descritos responden a una

esencial gravedad, intensidad y trascendencia de las infracciones cometidas, como

corresponde a una consecuencia jurídica -cual es la nulidad radical- que se puede hacer valer

incluso fuera de los plazos normalmente establecidos para impugnar las actuaciones

administrativas. Ahora bien, trasladando esta C. a los casos específicos previstos en los

apartados b) y c) del mencionado artículo del Reglamento, también respecto de ellos ha de

predicarse que su ámbito sea solamente comprensivo de los casos de infracciones legales de

más evidente gravedad, de modo que sólo de ellos pueda extraerse la conclusión de que la

nulidad que produzcan alcance el efecto de radicalidad propio de las nulidades absolutas o

de pleno derecho. Atendiendo a este criterio de interpretación, es obligado reconocer que en

nada ha de variarse el literal sentido del citado apartado c) del artículo 141 del Reglamento

de Contratación, que claramente limita el supuesto normativo de la nulidad de pleno

derecho a la circunstancia de que efectivamente se haga la adjudicación sin que medie la

pertinente consignación presupuestaria, sin que por eso pueda entenderse comprendido en el

apartado el caso aquí debatido, en que se tramitó el expediente sin dicha consignación, la

cual, sin embargo, ya existía al tiempo de adjudicarse el contrato, sin que esta doctrina sea

desmentida por las sentencias que cita la parte, porque en ellas se trata de adjudicaciones

en que la falta de consignación presupuestaria no se había limitado a los actos preparatorios,

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sino que había permanecido inexistente al perfeccionarse el correspondiente contrato».

Conforme a esta tesis jurisprudencial, pues, no solo en el momento en que se adjudica el

contrato, se perfecciona el mismo y, por tanto, cuando se adquiere el compromiso de gasto

es cuando debe existir ya la consignación presupuestaria; también cuando se autoriza ese

compromiso de gasto, esto es, cuando se autoriza el gasto, que es al iniciarse el expediente,

aunque la invalidez se vuelva radical y, por tanto, insubsanable a partir de la adjudicación.

Además, como recuerda el Tribunal Supremo en Sentencia de 15 de febrero de 2002 (RJ

2002\2248): «Los Presupuestos Generales de las entidades locales representan el instrumento

mediante el que éstas ejercen la facultad de ordenar los recursos propios con el fin de

disponer libremente de ellos en el ejercicio de sus competencias, como manifestación de la

autonomía local, conforme al artículo 9.1 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de

octubre de 1985, ratificada por Instrumento de 20 de enero de 1988. Sin embargo, el

Presupuesto no tiene como finalidad el reconocimiento de obligaciones de carácter

económico, sino que constituye la forma de autorizar los créditos para el cumplimiento de

las reconocidas o que puedan reconocerse con arreglo al ordenamiento jurídico local,

mediante la fijación de unas previsiones o límites máximos, que han de establecerse

partiendo de la disposición de los recursos previstos en el propio Presupuesto. En consonancia

con ello, el artículo 153 de la Ley de Haciendas Locales dispone que los créditos autorizados

tienen carácter limitativo y vinculante y el artículo 154 añade que las obligaciones de pago

sólo serán exigibles de la Hacienda Local cuando resulten de la ejecución de sus respectivos

Presupuestos con los límites señalados en el artículo anterior, o de sentencia judicial firme.

De ello se infiere que la elaboración de los Presupuestos Generales de la Corporación tiene

como principal finalidad la fijación de los límites económicos a los que debe ajustarse la

contracción de obligaciones durante el ejercicio correspondiente, y por ello el artículo 143

de la Ley de Haciendas Locales los define, en el aspecto pasivo, como la expresión cifrada,

conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Entidad y

sus Organismos Autónomos. El artículo 146, a su vez, define los estados de gastos como

aquellos en los que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para

atender al cumplimiento de las obligaciones».

Precisamente, sobre los créditos presupuestarios en las entidades locales, dice el

Tribunal Administrativo de Navarra, en su Resolución 439/2011, de 25 de enero, con cita de

su Resolución 9484/2010, de 3 de noviembre, que «[e]n la Administración Local no existe el

mecanismo de control parlamentario sobre el ejecutivo; los presupuestos son aprobados por

la propia entidad local y no tienen rango de ley. No obstante, las consecuencias del

incumplimiento de las normas presupuestarias han de ser las mismas. Los presupuestos de las

entidades locales tienen carácter de disposición general; aunque la propia entidad local

puede modificarlos mediante el procedimiento y con los requisitos previstos en la ley, lo que

no puede hacer es incumplirlos y dictar actos que no se sometan a sus límites, pues de otro

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modo infringiría el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Suponer que se

puede iniciar un expediente sin consignación presupuestaria previa para atender los gastos

que va a generar, autorizar el gasto o reservar el crédito sin que esté previsto en el

presupuesto y suponer que tal vicio es subsanable con posterioridad mediante la

modificación presupuestaria efectuada por el propio órgano que aprueba el expediente es

tanto como afirmar que el incumplimiento de la norma es siempre subsanable mediante

modificación de la propia norma, lo que llevaría en la práctica a la negación del principio de

sometimiento de los poderes públicos al ordenamiento jurídico».

En definitiva, la causa de nulidad de pleno derecho contenida en el art. 39.2.b)

LCSP (carencia o insuficiencia de crédito presupuestario) es autónoma y diferente de

la causa contenida en el art. 47.1.e) LPACAP, por remisión del art. 39.1 LCSP

(ausencia total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido), que es

la causa citada en la Propuesta de Resolución, sin concretarse en la misma, además,

en qué ha consistido.

En consecuencia, la actuación administrativa incurre de forma clara, manifiesta

y ostensible en la causa de nulidad establecida en el art. 39.2 b) LCSP (carencia o

insuficiencia de crédito) por cuanto, aunque la modificación del proyecto con

variación económica -y, por tanto del contrato- se ha iniciado por la Dirección

Facultativa y se haya autorizado el proyecto modificado por el órgano de

contratación y el contratista ha mostrado su conformidad, constando también los

demás informes exigidos por el art. 242.5 LCSP para la continuación de las obras, se

ha ejecutado sin la debida existencia de crédito presupuestario para ello.

Por tanto, la Propuesta de Resolución habrá de subsanarse, debiendo citarse

expresamente la causa de nulidad del art. 39.2 b) LCSP, esto es, la carencia o

insuficiencia de crédito para la modificación del contrato», doctrina aplicable al

presente asunto.

6. En relación a los efectos económicos de la anulación de la contratación, de la

documentación obrante en el expediente se pone de manifiesto que el inicio del

presente expediente de revisión de oficio está motivado por la continuidad de la

prestación del servicio referido, durante el periodo de tiempo ya reiterado, y no

haberse realizado aún nueva contratación.

Como se ha señalado en múltiples ocasiones por este Consejo Consultivo, en lo

que se refiere al momento procedimental en el que procede efectuar el cálculo de la

liquidación del contrato, cabe recordar que el art. 42.1 LCSP establece que aquella

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fase se producirá una vez firme la resolución por la que se acuerde la revisión de

oficio (a través del oportuno expediente contradictorio).

Sin embargo, como ya ha indicado el propio Consejo de Estado en su Dictamen

1724/2011, de 21 de diciembre (y este Consejo Consultivo de Canarias -Dictamen

220/2013, de 19 de junio-), « (...) nada impide, por economía procesal, acumular la

declaración de nulidad a la compensación o indemnización que obviamente debe estimarse y

aplicarse según los propios criterios ahora descritos en el artículo 35.1 de la Ley de Contratos

(...), para tramitar simultáneamente el procedimiento de revisión de oficio de la

adjudicación del contrato por ser nula de pleno derecho con la compensación por los trabajos

realizados prevista en ese mismo artículo para el supuesto de nulidad de pleno derecho de la

misma».

De esta manera, resulta posible resolver de forma conjunta sobre la nulidad del

acto de contratación afectado y sobre la liquidación y, en su caso, indemnización que

proceda (art. 42.1 LCSP).

En el presente caso la reparación integral del daño al contratista coincide con la

totalidad del importe de las facturas en su momento presentadas, lo que incluye la

totalidad del precio del contrato efectivamente ejecutado. En este sentido, como

manifestamos en el citado Dictamen 318/2023, de 20 de julio, y en el Dictamen

386/2023, de 5 de octubre, la finalidad del procedimiento indemnizatorio es la

reparación integral del daño causado de forma que los interesados vuelvan a la

misma situación patrimonial que tenían antes del acaecimiento del hecho lesivo, sin

que haya enriquecimiento injusto para ninguna de las partes, sin detraer el 3% del

beneficio industrial (como sucedía en anteriores ocasiones), tal y como detallamos

extensamente en el citado Dictamen 318/2023 de 20 de julio, al que ha de estar esa

Corporación Municipal.

7. De todo lo expuesto cabe concluir que en los supuestos, como en el presente

caso, en que el servicio se ha prestado a satisfacción de la Administración,

interviniendo la buena fe de la contratista, aun concurriendo causa de nulidad al

haberse dictado los actos preparatorios del contrato de servicio que nos ocupa,

prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, tal

como prevé el art. 47.1.e) LPACAP, en relación con el art. 39.1 LCSP, se debe

indemnizar a la contratista en idéntica cuantía al valor de los servicios prestados, por

lo que hay que concluir que la Propuesta de Resolución es conforme a Derecho en ese

punto.

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8. Resta por abordar la cuestión relativa a las consecuencias derivadas de la

prestación del servicio con posterioridad al 1 de enero de 2023, y que se traducen en

las facturas que, con origen en el presente contrato declarado ya nulo, se hayan

podido emitir o, se emitirán, con posterioridad a dicha fecha. Al respecto,

señalábamos en nuestro reciente Dictamen 452/2023, de 7 de noviembre:

«Esta cuestión ya ha sido resuelta por el Consejo Consultivo de Asturias, en su Dictamen

15/2020, de 23 enero, en el que razona lo siguiente:

«En el reiterado Dictamen Núm. 265/2019, remitido a la misma autoridad consultante

en relación con la prórroga y modificación del mismo contrato de prestación del servicio de

ayuda a domicilio en otro periodo, apreciamos que ?la imposibilidad de proceder a la

modificación, por el exceso producido en el precio del contrato inicialmente fijado,

determinaba la procedencia de resolver el contrato y proceder a una nueva licitación. Y si

bien concurre vicio de nulidad por omisión del procedimiento relativo tanto a una nueva

licitación como en la prórroga que de facto se produce, no podemos obviar que al tiempo de

esta última el contrato ya estaba viciado de nulidad radical. En suma, el hecho determinante

de la nulidad es aquí la omisión de la nueva licitación al tiempo del modificado, suplida por

la realización de una `modificación tácita ? cuando lo que procedía abrir era una nueva

licitación, y ese vicio comporta la nulidad del contrato desde ese mismo momento, lo que

afecta también a los postreros 20 días en los que el servicio se presta careciendo además de

amparo en los plazos contractuales?. Segu?n exponi?amos entonces, ?con arreglo a la cla?usula

32 del pliego (...), la superacio?n de los li?mites establecidos en el mismo obligaba a la

resolución del contrato en vigor y al inicio de un nuevo procedimiento de licitación, de

conformidad con la LCSP ya vigente en el mes de noviembre de 2018. Tal prescripción fue

desatendida en favor de la continuidad de la prestación con arreglo a unas nuevas

condiciones; situación que implicó, en definitiva, tanto la vulneración del citado artículo 108

del TRLCSP como del artículo 37.1 de la LCSP, en cuanto que proscribe la contratación

verbal, así como de los demás preceptos de esta Ley que someten a un determinado

procedimiento la adjudicación de servicios en función de su cuantía?.

Tal razonamiento ha de extenderse, por lógica, también a la prestación del servicio con

posterioridad al 1 de enero de 2019, situación idéntica a la producida en el periodo

comprendido entre el 11 y el 31 de diciembre de 2018, lo que nos obliga a remitirnos a las

consideraciones efectuadas en el referido dictamen sobre la causa de nulidad apreciada, que

acabamos de transcribir.

Ahora bien, no puede obviarse que la adjudicación directa, tácita o verbal, del servicio

por el periodo mencionado ya fue anulada por Resolución de la Alcaldía de 12 de diciembre

de 2019, trasladada a este Consejo tras la emisión del Dictamen Núm. 265/2019, en la que se

declara la nulidad de ?los actos administrativos de modificacio?n y pro?rroga del contrato

administrativo de servicios de ayuda a domicilio (...), en tanto la pro?rroga comprendida

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entre el 11 y el 31 de diciembre de 2018 no ha sido objeto de tramitación, ni la misma era

posible, y por cuanto el importe de adjudicación y prórroga ha sido modificado en un 21,78

%, porcentaje superior al que posibilita la realización de un modificado, no habiéndose

procedido a la licitación del nuevo procedimiento de adjudicación que, a la vista de ello,

hubiera resultado necesario?. Siendo asi?, esto es, predicada esa nulidad de la decisio?n

administrativa que dota de cobertura a la prestacio?n continuada del servicio -y no de unas

determinadas facturas, que ni siquiera tienen naturaleza de acto administrativo-, no se

aprecia ninguna decisión posterior diferenciada o distinta, expresa o tácita, con relación a

las nuevas facturas (por el periodo transcurrido entre 1 de enero y 31 de mayo de 2019), de

modo que la nulidad carece ahora de objeto y la invalidez de las últimas facturas no es sino

consecuencia material de la nulidad ya declarada el 12 de diciembre de 2019.

En efecto, aunque aparentemente la nulidad se predica de ?la pro?rroga comprendida

entre el 11 y el 31 de diciembre de 2018?, consta que la voluntad de prorrogar el contrato se

extendi?a mientras se llevaba a cabo ?una nueva licitacio?n?, y que con fecha 13 de diciembre

de 2018 se inicio? el nuevo procedimiento de licitacio?n, por lo que debe entenderse que el

acto tácito de prórroga se adoptó con ese horizonte temporal -en tanto se incorporaba un

nuevo adjudicatario-, sin que pueda concebirse que aquella decisión tácita de prorrogar la

continuidad del servicio se limitara únicamente hasta al 31 de diciembre de 2018 y excluyera

los meses sucesivos cuando es manifiesto que la nueva adjudicación no se resolvería en tan

corto lapso (y ni siquiera en una fecha cierta). Hallándonos ante una prestación continuada,

de tracto sucesivo, en la que tampoco se exterioriza, con posterioridad a aquella decisión

tácita ya anulada, ningún otro acto administrativo de cobertura, es forzoso concluir que el

contrato verbal a cuyo amparo se emiten las nuevas facturas es el ya anulado por Resolución

de la Alcaldía de 12 de diciembre de 2019.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.1 de la LCSP, ?La declaracio?n de

nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicacio?n, cuando sea firme,

llevara? en todo caso consigo la del mismo contrato?. Por tanto, de la nulidad de los actos de

contratación identificados en la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Tineo de 12

de diciembre de 2019 resulta la consecuente nulidad de la contratación bajo cuya vigencia se

prestaron los servicios que dieron lugar a las facturas que ahora se someten a nuestra

consideración.

En cuanto a los efectos de la declaración de nulidad de los actos de contratación

cuestionados -que, se insiste, se declaró ya por Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento

de Tineo de 12 de diciembre de 2019 tras haberse sometido a nuestra consideración-, con

relación ahora a las facturas a las que se refiere este procedimiento concreto ha de estarse a

lo señalado en el Dictamen Núm. 265/2019 y en la propia resolución de anulación, esto es, a

lo dispuesto en el artículo 42.1 de la LCSP; regulación que constituye el cauce legal

específico para garantizar los derechos de quien hubiera prestado servicios a la

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Administración en unas condiciones como las examinadas. Este artículo prescribe que la

?declaracio?n de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicacio?n, cuando

sea firme, llevara? en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de

liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido

en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte

culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido?. Todo

ello sin perjuicio de las responsabilidades que, vinculadas a esta práctica irregular de

contratación pública, pudieran derivarse para el personal al servicio de las Administraciones

públicas (disposición adicional vigésima octava de la LCSP)».

Conforme a la doctrina transcrita, que comparte este Consejo Consultivo, la

declaración de nulidad de la decisión administrativa que dota de cobertura a la

prestación continuada del servicio, al no apreciarse ninguna decisión posterior

diferenciada o distinta, expresa o tácita, con relación a las nuevas facturas que

puedan emitirse hasta que se dote de cobertura contractual a la prestación,

determina que las ulteriores solicitudes de nulidad carezcan de objeto y la invalidez

de las subsiguientes facturas no sean sino consecuencia material de la nulidad ya

dictaminada en el presente Dictamen.

Por tanto, tal como señala el Consejo Consultivo de Asturias, hallándonos ante

una prestación continuada, de tracto sucesivo, en la que no se exterioriza, con

posterioridad a aquella decisión tácita ya anulada, ningún otro acto administrativo de

cobertura, es forzoso concluir que el contrato verbal a cuyo amparo se emiten las

nuevas facturas es el que constituye el objeto del presente Dictamen, por lo que no

procederá dictaminar sobre las facturas posteriores al 1 de enero de 2023 al quedar

afectadas por la nulidad ya dictaminada.

9. Por último, en cuanto a la habitualidad con que se realizan fragmentaciones

de procedimientos de revisión de oficio, ha de recordarse lo razonado por este

Consejo Consultivo en el reiterado Dictamen 452/2023, de 7 noviembre:

«De otro lado, cabe insistir una vez más en que la reiteración de la fragmentación de

procedimientos de revisión de oficio por periodos de facturación, de una misma prórroga

contractual que se mantiene en el tiempo, contraviniendo los principios de racionalización y

agilidad de los procedimientos administrativos, eficacia, economía y eficiencia contenidos en

el art. 3.1 d), h), i) y j) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público (LRJSP), por cuanto ello obliga a sucesivos procedimientos de revisión de oficio,

puede suponer , en su caso, un abuso de derecho o fraude de ley, que puede operar como un

límite a la revisión de oficio del art. 110 LPACAP, tal y como hemos apreciado en algunas

ocasiones, como manifestamos en el Dictamen 318/2023, de 20 de abril, con cita de los

dictámenes 158/2023, de 18 de abril, 80, 81 y 82/2020, de 3 de marzo, así como en los

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Dictámenes 386/2023, de 5 de octubre y 412/2023, de 19 de octubre, a los cuales nos

remitimos para evitar reiteraciones.

Este Consejo Consultivo dictamina, entre otras cuestiones y conforme a su Ley

reguladora, revisiones de oficio de actos preparatorios y de adjudicación de contratos, por lo

que la fragmentación y multiplicación de procedimientos de revisión de oficio por periodos

de facturación de un mismo contrato, con el fin de pagar «facturas» (nótese que cada

procedimiento en sus antecedentes surge por la existencia de una determinada «factura»),

además de contravenir los principios ya citados de la LRJSP, vulnera la finalidad de la

revisión de oficio en los estrictos términos en que esta ha de interpretarse, así como la

naturaleza de este Órgano Consultivo, tratando de implicarlo ilegítimamente en la gestión

económica- financiera diaria de la Administración solicitante.

Además, este Consejo Consultivo no puede sino reiterar la necesidad de que las

Administraciones públicas respeten los principios de publicidad y concurrencia que

fundamentan la regulación de los contratos administrativos, erradicando las prácticas que los

vulneran. Este tipo de irregularidades, frecuentemente provocadas por graves faltas de

diligencia en la gestión de los expedientes de contratación, originan situaciones de hecho en

la prestación de los servicios cuya compensación luego, a su vez, genera distorsiones y

tensiones sobre otras vías a fin de permitir los correspondientes pagos cuando, en puridad,

deberían haberse canalizado en el marco de la relación contractual. Todo ello, sin perjuicio

de las eventuales responsabilidades de orden administrativo o incluso penal en que pudieran

incurrir las correspondientes autoridades o personal al servicio de las Administraciones

públicas.

10. Tampoco debe olvidarse que además de las estrictas causas de nulidad de pleno

derecho contenidas en el art. 47 LPACAP, son actos anulables los actos de la Administración

que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de

poder (art. 48.1 LPACAP), y que estos actos anulables, en casos favorables para los

interesados, se pueden impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo,

previa su declaración de lesividad para el interés público (art. 107.1 LPACAP).

En cualquier caso, y sin perjuicio de que la vía señalada resulta procedente si lo que se

pretende es la anulación de los actos anulables, tampoco está de más recordar que cabe la

convalidación de los actos administrativos anulables con carácter general, mediante el

dictado de un acto que subsane o corrija (acto subsanador) los defectos que presenten (art.

52.1 LPACAP «la Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios

de que adolezcan»); vía que puede servir para soslayar irregularidades y de remedio, en no

pocos casos, para la conservación de los actos.

Dicho en otras palabras: en caso de infracción del ordenamiento jurídico, la regla es la

anulabilidad (art. 48 LPACAP) y la excepción es la nulidad de pleno derecho (art. 47.1

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LPACAP). La contratación irregular es un fenómeno que encubre diferentes realidades que

lejos están de poderse reconducir siempre a la vía de la revisión de oficio. Recordando lo

indicado al inicio de este Fundamento IV, y con esto concluimos, se trata, por tanto, la

revisión de oficio de una potestad excepcional -porque son a los órganos judiciales a los que

le incumben la anulación de los actos administrativos ilegales con carácter general-. La

revisión de oficio no puede convertirse en la vía ordinaria para la depuración de los defectos

ilegales de cualquier índole. Sólo si se trata de infracciones notorias, palmarias y evidentes,

cabe apreciar la concurrencia de la concreta causa de nulidad que se pretende hacer valer en

cada caso. Se hace preciso distinguir para circunscribir la revisión de oficio a los supuestos en

los que se acredite de forma manifiesta la concurrencia de una causa de nulidad radical; y,

por tanto, cuando se invoca o se aduce el art. 47.1.e) LPACAP (los actos «dictados

prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido»), le

incumbe a la Administración identificar el vicio cometido y el procedimiento omitido o el

trámite que se haya incumplido y su esencialidad».

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución por la que se pretende la declaración de nulidad de

la contratación servicio de soporte y mantenimiento anual de las licencias del

software de gestión del Padrón Municipal de Habitantes en el periodo comprendido

entre el 2 de junio de 2022 al 1 de enero de 2023, es conforme a Derecho en virtud

de los razonamientos expuestos en el Fundamento V del presente Dictamen sin

perjuicio de lo señalado en el apartado 5 de dicho Fundamento.