Dictamen de Consejo de Estado 1613/2007 de 13 de septiembre de 2007

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos mínimos para ejercer la actividad profesional como marinero en buque de pesca.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de septiembre de 2007, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 25 de julio de 2007, recibida el 26 de julio, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos mínimos para ejercer la actividad profesional como marinero en buque de pesca.

I ANTECEDENTES

1. El Decreto 2483/1966, de 10 de septiembre, por el que se crean certificados de competencia para marineros de la Marina Mercante y de Pesca, reguló las condiciones y conocimientos que tiene que cumplir el personal subalterno en barcos tanto de la marina mercante como del sector pesquero.

El Real Decreto 2062/1999, de 30 de diciembre, por el que se regula el nivel mínimo de formación en profesiones marítimas, derogó dicha norma en lo que afecta a barcos mercantes, quedando únicamente en vigor para todas aquellas personas que realizaran labores de personal subalterno en barcos de pesca. La Orden FOM/2296/2002, de 4 de septiembre, por la que se regulan los programas de formación de los títulos profesionales de Marineros de Puente y de Máquinas de la Marina Mercante, y de Patrón Portuario, así como los certificados de especialidad acreditativos de la competencia profesional, desarrolla el referido Real Decreto 2062/1999, de 30 de diciembre, obligando a todo el personal que ejerza funciones profesionales marítimas en los buques civiles a estar en posesión del Certificado de Formación Básica y actualizando sólo en parte la formación que afecta a los marineros de pesca, lo que impulsa aún más la actualización de la norma para buques pesqueros adecuándolo a la situación actual. Por otra parte, en el seno de la Organización Marítima Internacional (OMI) se aprobó en julio de 1995 el Convenio Internacional sobre Normas de Formación, Titulación y Guardia para el personal de los buques pesqueros, en el que se incluía una resolución sobre la formación de los marineros de cubierta de buques pesqueros de eslora igual o superior a 24 metros, en el que se entendía por marinero de cubierta todo miembro de la tripulación del buque que no sea ni capitán ni oficial. Las referidas circunstancias son las que, a juicio del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, hacen necesario regular la formación del marinero que ejerce sus funciones en barcos de pesca y que se establezcan las correspondientes tarjetas profesionales, de contenido similar a las de las restantes tarjetas profesionales náutico- pesqueras, expedidas por las Comunidades Autónomas. El proyecto opera basándose en el artículo 42 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima, el cual establece que el Gobierno, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, regulará las titulaciones profesionales del sector pesquero, estableciendo los requisitos de idoneidad y las atribuciones profesionales correspondientes de cada título.

2. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ha hecho diversas observaciones sobre el texto, atendidas en la redacción final.

3. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia (Subdirector General Adjunto de Títulos, Convalidaciones y Homologaciones) ha señalado que el proyecto pretende regular la profesión de marinero en buques de pesca, o marinero pescador, según se manifiesta de manera expresa en la memoria justificativa del proyecto y en su articulado. Contiene elementos de regulación profesional en todo su texto. Por tanto, atendido el artículo 36 de la Constitución, que reserva a la ley el régimen del ejercicio de las profesiones tituladas, la regulación profesional que se pretende en principio debería ser establecida por ley "sin perjuicio de la vigencia, en su caso, de las regulaciones profesionales preconstitucionales materializadas a través de instrumentos normativos de menor rango". Pero existe una base legal para la regulación propuesta, que salvaría el problema del rango normativo: "El artículo 42 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima, señala que el Gobierno, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, regulará las titulaciones profesionales del sector pesquero (...) estableciendo los requisitos de idoneidad y las atribuciones profesionales correspondientes a cada título". Y "el artículo 86.9 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, atribuye al actual Ministerio de Fomento la competencia para la determinación de las condiciones generales de idoneidad, profesionalidad, y titulación para formar parte de las dotaciones de todos los buques civiles españoles, sin perjuicio de las competencias del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en materia de capacitación y de enseñanzas de formación profesional respecto de las dotaciones de los buques pesqueros". Concluye, pues, que puede entenderse que el proyecto de Real Decreto completa la regulación profesional en uso de la habilitación que para ello hacen al Gobierno las citadas Leyes 3/2001 y 27/1992. Observa, además, que en el proyecto se utilizan diferentes fórmulas para denominar al documento que debe acreditar la habilitación profesional del marinero en buques de pesca, que puede resultar confusa "dado que no queda claro si la "tarjeta" y el "título" son lo mismo, o bien si la "tarjeta" viene a ser una acreditación del "título"". El origen del equívoco es que no es adecuada la denominación de "título" para referirse a la cualificación profesional de que se trata. "Esa denominación puede producir confusión con los títulos establecidos en el sistema educativo, cuando se trata de una cualificación que se obtiene mediante un curso de 23 horas lectivas, más el período de embarque que se exige para ejercer el mando". La propia memoria justificativa del proyecto señala que la profesión de que se trata no es "titulada", pues sólo se exigen requisitos profesionales. Tampoco se considera correcta la denominación de "certificado profesional", que puede confundirse con la de "certificado de profesionalidad", que tiene un contenido distinto y regulado por la ley, siendo preferible otra denominación ("licencia", "habilitación", "tarjeta profesional"). También el Gabinete Técnico de la Secretaría General de Educación ha señalado que la utilización del término "Título" para designar la acreditación con que deben contar las personas que presten servicio en este ámbito, puede provocar confusión con los títulos establecidos en el ámbito de competencia del sistema educativo. Debe quedar claro, también en el preámbulo del proyecto, que "la profesión objeto del proyecto no es titulada, únicamente se exigen requisitos estrictamente profesionales, y sin embargo, el proyecto denomina a la acreditación como "título"". Y se añade que "con el fin de evitar confusiones, se sugiere cambiar a lo largo del texto del proyecto de real decreto la denominación de "título de Marinero Pescador" por la de "licencia de marinero pescador" o "tarjeta profesional de marinero pescador"."

4. El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento es más explícito en cuanto a los motivos que impulsan la nueva norma y señala que "teniendo en cuenta la antigüedad de la norma, que ya había sido derogada en lo que afecta a marina mercante, se hace necesaria una nueva regulación de los requisitos y conocimientos mínimos que acreditan el ejercicio de las correspondientes profesiones a los poseedores de los mencionados títulos. Hay que tener en cuenta que esta actualización ya se ha producido en relación con las profesiones de Patrón local de pesca y Patrón costero polivalente, a través del Real Decreto 662/1997, de 12 de mayo y de Patrón de altura, Patrón de litoral, Mecánico mayor naval y Mecánico naval con el Real Decreto 930/1998, de 14 de mayo, sobre condiciones generales de idoneidad y titulación de determinadas profesiones de la Marina Mercante y del sector pesquero". Señala que no tiene ninguna objeción que oponer a la aprobación de la norma, salvo que, en lo que afecta a la capacitación profesional para obtener el título de marinero pescador "se sugiere la posibilidad de suprimir la necesidad de superar la prueba de aptitud", siendo suficiente la asistencia a un curso de formación con criterio similar al adoptado para la obtención de los títulos de marinero de puente y marinero de máquinas de la marina mercante. Se sugiere además que, en lo que afecta a las atribuciones profesionales, se siga el criterio propuesto para los marineros de puente de la Marina Mercante en el proyecto de Real Decreto sobre titulaciones profesionales actualmente en proceso de elaboración, y se propone que queden facultados para manejar con fines comerciales embarcaciones de menos de 10 metros de eslora, dedicadas a la pesca auxiliar de acuicultura, siempre y cuando no transporten pasajeros y operen exclusivamente dentro de aguas interiores y tengan una potencia adecuada a la embarcación. 5. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales señala que la justificación de esta nueva regulación se encuentra en la necesidad de actualizar y adaptar a la normativa más reciente el perfil profesional del marinero en buques de pesca, tal y como ya se ha realizado con otras profesiones y titulaciones del sector, y ha hecho una serie de observaciones, atendidas en el texto finalmente aprobado.

6. El proyecto ha sido remitido a todas las Comunidades Autónomas. El representante de la Junta de Galicia sostiene que el proyecto recibido -la quinta versión- contiene cambios significativos. En un principio se proponía la obligatoriedad del certificado de marinero pescador en buques pesqueros de eslora igual o superior a 24 metros y se establecía atribuciones de mando de embarcaciones de hasta 7 metros de eslora que operasen en aguas interiores de puertos, aspecto "que consideramos de gran importancia puesto que en nuestra Comunidad Autónoma hay una considerable actividad pesquera en embarcaciones de estas características (sirva de ejemplo que constan registradas 3.426 embarcaciones de menos de 6 metros de eslora dedicados en su gran mayoría a actividades marisqueras con artes menores)". Pero en el último borrador se han eliminado las atribuciones para gobierno de embarcaciones de las características indicadas en el párrafo anterior "por lo que el certificado de marinero pescador propuesto es una mera sustitución y adecuación a los tiempos actuales del certificado de competencia de marinero en vigor". Entiende que la nueva propuesta no se corresponde con las necesidades reales del sector en Galicia y que no aportará beneficio al sector, dejando nuevamente el gobierno de las embarcaciones pequeñas a cargo del título profesional de Patrón Local de Pesca, cuyas atribuciones (y programa formativo) exceden en mucho las necesarias para embarcaciones de hasta 7 metros con actividad pesquera en aguas interiores de puertos. Propone que se mantengan las condiciones iniciales para el certificado de marinero pescador, necesario para los subalternos en servicios de cubierta de buques pesqueros de eslora igual o superior a 24 metros y con atribuciones para mando de embarcaciones de hasta 7 metros de eslora en aguas interiores, con contenidos formativos acorde con las atribuciones especificadas en el punto anterior. Sus observaciones han sido asumidas en el texto definitivo, que permite el manejo de embarcaciones de hasta 10 metros de eslora con fines comerciales en las aguas interiores de los puertos siempre que no transporten pasajeros (artículo 3). Las alegaciones de la Generalidad de Cataluña señalan que del texto del proyecto se desprende que el marinero de puente y el de pesca no son la misma figura y por tanto un marinero de pesca necesitará estar en posesión del certificado de formación básica para poder embarcar, del marinero de pesca si además quiere embarcar en un buque de pesca y del de marinero de puente si ha de realizar las guardias de navegación, con lo que se está penalizando al profesional que desea embarcarse en buques de pesca. Recuerda que ha propuesto en diferentes ocasiones la necesidad de un nuevo modelo de formación para la incorporación de profesionales en el sector pesquero dado que se está penalizando al sector porque para realizar funciones de subalterno en buques de pesca es más que suficiente con estar en posesión del Certificado de Formación Básica. También han hecho observaciones los representantes del Gobierno de las Illes Balears.

7. Han intervenido en el expediente la Federación de Cofradías de Pescadores del Principado de Asturias, la Federación Española de Armadores de Buques de Pesca (AETINAPE), la Asociación Española de Titulados Náutico-Pesquera y la Federación de Cofradías de Pescadores de Santa Cruz de Tenerife. En particular es de destacar que AETINAPE ha señalado que "cuando se habla de capacitación profesional de los marineros que ejerzan su actividad en buques pesqueros, se está hablando de habilitarles para dicho trabajo, por lo tanto, la formación debe centrarse en las distintas clases y tipos de pesca donde puedan realizar su trabajo, equipos y elementos que se van a utilizar para realizarlos, principales riesgos según la clase y tipo de pesca y equipos de protección personal, y con todo esto, crear una metodología adaptada hacia las personas a quien va dirigida, ya que muchos son inmigrantes que no hablan español". Señala asimismo que "cuando se hable de capacitación profesional no puede dejarse al margen los riesgos laborales y los equipos de protección personal". Se han incluido modificaciones en el programa formativo. El Presidente de la Federación de Cofradías de Pescadores de Santa Cruz de Tenerife ha señalado que el título de marinero pescador se obtiene tras superar una serie de materias que coinciden sensiblemente con uno de los módulos del título de formación básica ya existente "por lo que consideramos que ambos se solapan en parte, y que no se debería exigir el primero a quienes ya estuvieran en posesión del segundo, por lo que deben dictarse normas complementarias que establezcan la convalidación automática o semiautomática, y en todo caso mediante un procedimiento lo menos burocratizado posible". También señala que el título en cuestión, lo mismo que sucede al de formación básica, "debería otorgarse después de un periodo de prácticas a bordo, siendo el patrón de la embarcación el que diera el certificado de capacidad que permitiese al marinero obtener el título. Como se sabe, esta es una vieja reivindicación del sector, cuyo mercado laboral está estrangulado por culpa de las exigentes regulaciones de la Administración para acceder a un puesto de simple marinero".

8. La memoria justificativa explica diversas circunstancias que ya han sido expuestas en estos antecedentes. La memoria económica señala que "el proyecto que tiene también la conformidad del sector y de las Comunidades Autónomas no genera gasto. Su contenido es meramente normativo y debe ser aplicado por las Comunidades Autónomas". Obra en el expediente una "memoria de género" en la que se afirma que "a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cabe destacar que el presente proyecto no tiene impacto en función del género, ya que regula los requisitos necesarios para acceder a la profesión de marinero en buques de pesca, sin distinción ni discriminación alguna por razón del género".

9. El proyecto consta de un preámbulo, seis artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales. Contiene dos anexos.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen.

II CONSIDERACIONES

I. Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los conocimientos y requisitos mínimos para ejercer la actividad profesional como marinero en buques de pesca.

II. El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, número 3, de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el cual, en su redacción actual, establece que "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) 3. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". III. En la tramitación del expediente, aunque en el mismo figura el borrador de disposición preparado por el Centro directivo competente y se han recabado los informes que se han estimado convenientes para garantizar la oportunidad, el acierto y la legalidad del texto y ha informado la Secretaría General Técnica del departamento, debería haber informado también el Ministerio de Administraciones Públicas a la vista de lo dispuesto en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme al cual es necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando una norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

IV. El Consejo de Estado ha informado en diversas ocasiones reglamentos cuyo contenido hacía referencia al régimen de habilitación para concertar relaciones laborales en el ámbito profesional de la marina mercante o flota pesquera. Cuando menos, en los siguientes dictámenes:

* Dictamen n.º 5977/98, relativo al proyecto de Orden por la que se incorpora al Derecho español la Directiva 94/58/CE del Consejo, relativa al nivel mínimo de formación en profesiones marítimas, aprobado el 26 de febrero de 1998. * Dictamen n.º 1187/98, relativo al proyecto de Real Decreto sobre condiciones generales de idoneidad y titulación de determinadas profesiones de la marina mercante y del sector pesquero, aprobado el 25 de marzo de 1998. * Dictamen n.º 2808/99, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se transpone la Directiva 98/35/CE del Consejo, de 25 de mayo de 1998, relativa al nivel mínimo de formación de profesiones marítimas y por la que se implantan las Enmiendas de 1995 al Convenio Internacional sobre normas de formación, titulación y guardias para la gente del mar de 1978, aprobado el 4 de noviembre de 1999. * Dictamen n.º 3036/2003, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 930/1998, de 14 de mayo, sobre condiciones generales de idoneidad y titulación de determinadas profesiones de la Marina Mercante y del sector pesquero, aprobado el 9 de octubre de 2003. * Dictamen n.º 649/2004, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 662/1997, de 12 de mayo, por el que se establecen los requisitos mínimos para ejercer la actividad profesional de patrón local de pesca y patrón costero polivalente. * Dictamen n.º 1657/2004, relativo al proyecto de Real Decreto sobre condiciones generales de idoneidad y titulación del capitán de pesca, aprobado el 15 de julio de 2004. * Dictamen n.º 1658/2004, relativo al proyecto de Real Decreto sobre atribuciones de las titulaciones de patrón de pesca de altura, patrón de primera clase de pesca de litoral y mecánico naval de primera clase. * Dictamen n.º 632/2005, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 930/1998, de 14 de mayo, sobre condiciones generales de idoneidad y titulación de determinadas profesiones de la Marina Mercante y del sector pesquero, aprobado el 5 de mayo de 2005. * Dictamen n.º 724/2005, relativo al proyecto de Orden por la que se modifica la Orden de 21 de junio de 2001 sobre tarjetas profesionales de la Marina Mercante, aprobado el 19 de mayo de 2005. * Dictamen n.º 725/2005, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 2062/1999, de 30 de diciembre, por el que se regula el nivel mínimo de formación en profesiones marítimas, aprobado también el 19 de mayo de 2005.

En ninguno de ellos el Consejo de Estado ha objetado la legalidad de las reformas operadas, primero con fundamento en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y más tarde con fundamento en esta y también en el artículo 42 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado. Ahora bien, aunque no haya un problema de rango normativo o de competencias para que el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación o el Ministro de Fomento aprueben o propongan las reformas necesarias al existir suficiente habilitación legal, el conjunto de las normas enumeradas y el modo como las reformas y derogaciones se vienen realizando, revelan la necesidad de modificar la técnica normativa que se viene siguiendo para clarificar las diversas situaciones creadas en un único texto que regule de modo homogéneo lo que hasta hoy viene produciendo resultados desordenados, máxime cuando las Leyes Orgánicas 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, han creado un sistema integrado de titulaciones. Cuando la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (en su artículo 42) señala que "el Gobierno, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, regulará las titulaciones de los profesionales del sector pesquero", expresamente hace notar que esto tendrá lugar -eso sí, "cuando proceda"- "en el marco del sistema educativo general, estableciendo los requisitos de idoneidad y las atribuciones profesionales correspondientes a cada título, sin perjuicio de las competencias del Ministerio de Fomento". Esta tarea, después de la entrada en vigor de las referidas Leyes Orgánicas 5/2002 y 2/2006, puede hacerse ordenando el sistema educativo al mismo tiempo que se ordena el sector profesional, tal y como acertadamente hace notar el Presidente de la Federación de Cofradías de Pescadores de Santa Cruz de Tenerife, cuando indica que el título de marinero pescador y el título de formación básica ya existentes, se solapan.

Puede optarse, para evitar este solapamiento, por la existencia de normas automáticas de convalidación, que es lo que el proyecto propone, pero sería más conveniente evitar la incoherencia del sistema educativo con el régimen vigente de titulación profesional, debiendo aconsejarse que unos y otros sean pronto concertados en un único real decreto con la doble función de ordenar las titulaciones y las formaciones específicas para los trabajos relacionados con la marina mercante y pesquera. Máxime cuando, como indica el representante del Ministerio de Educación y Ciencia, desde el artículo 1 del proyecto se hace notar que la tarjeta profesional de marinero, además de permitir concertar el contrato de trabajo, acredita una capacitación profesional, como si de un título educativo se tratara. Por tanto, si bien la disposición adicional del proyecto sometido a consulta, en su apartado 2, remite a una futura norma la determinación conjunta por el Ministerio de Educación y Ciencia y por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de los títulos de formación profesional que capacitarán de por sí para el desempeño de la profesión de marinero de pesca, habría resultado más lógico que esta operación conjunta se hubiera producido desde el primer momento -debía tener lugar ya en este mismo Real Decreto- y además estar ordenada para todas las titulaciones de esta familia profesional, especialmente cuando para muchas familias profesionales se están publicando ya desde hace tiempo los correspondientes reales decretos de complemento del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales.

Ello contribuiría, además, a dotar de la seriedad y rigor necesarios a las profesiones en las que unos conocimientos incluso mínimos pueden contribuir a salvar vidas humanas.

V. Señalado esto, procede hacer algunas observaciones al proyecto de Real Decreto. Son las siguientes: * La Directiva 94/58/CE del Consejo, de 22 de noviembre de 1994, relativa al nivel mínimo de formación en profesiones marítimas, señala en su artículo 14.2 que, cuando los Estados miembros adopten disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la misma (que afecta también a los marineros, según los artículos 2 y 4) "éstas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial", por lo que en el preámbulo del Real Decreto debe hacerse referencia a la mencionada Directiva. * Resultaría conveniente que en todo el texto del Real Decreto se utilizara la misma terminología para hacer referencia a la tarjeta, como "tarjeta profesional del marinero pescador", sin dispersiones terminológicas como "náutico-pesquera" u otras análogas. * En el artículo 2 hubiera sido deseable, como indica el Ministerio de Educación y Ciencia, que se concretara más en qué consistirá el curso que se ha de superar. * El plazo de 5 años para realizar el canje (disposición transitoria) resulta excesivo y de algún modo creará confusión entre quienes tienen la tarjeta antigua y la nueva. Debería recortarse este periodo de tal modo que los titulares de la tarjeta actual resulten de algún modo urgidos a realizar el cambio y adaptarse a la nueva situación. * Hay dos disposiciones finales segundas. Evidentemente, la última es disposición final tercera. * En el texto inglés de la tarjeta profesional (anexo II) el primer párrafo no está traducido. III CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se contienen en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los conocimientos y requisitos mínimos para ejercer la actividad profesional de marinero en buques de pesca."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de septiembre de 2007

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.

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