Dictamen de Consejo de Estado 2007/2010 de 21 de octubre de 2010

Cuestión

Proyecto de decreto por el que se aprueba el reglamento orgánico de los Institutos de Educación Secundaria.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de octubre de 2010, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 8 de septiembre de 2010, con fecha de registro de entrada del día 20, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria en la Comunidad Autónoma de Cantabria, remitido con carácter urgente.

ANTECEDENTES

Primero.- Sobre el proyecto

La norma proyectada consta de un preámbulo, un artículo único, dos disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única, dos disposiciones finales y un anexo en el que se recoge el proyecto de Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

El preámbulo comienza con una referencia al artículo 28.1 del Estatuto de Autonomía para Cantabria (Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre), que reserva en favor de esta Comunidad la competencia para desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 27 y 149.1.30ª de la Constitución.

Señala a continuación que la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, dedica su título V a la participación, autonomía y gobierno de los centros y que la Ley de Cantabria 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación, impone a los centros educativos una serie de obligaciones en relación con la programación y la evaluación del sistema educativo.

El Decreto sometido a consulta tiene por objeto establecer las reglas de organización y funcionamiento de los institutos de educación secundaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Se aplica a todos los institutos que impartan educación secundaria y formación profesional de grado superior (artículo único). Se dispone que los centros privados concertados de esta Comunidad deberán adaptar la aplicación de lo dispuesto en el Decreto y que lo previsto en el título VI -en relación con la evaluación de los centros (disposición adicional primera)- será de aplicación a todos los centros concertados.

El proyecto establece una serie de disposiciones de carácter general en las que se refiere fundamentalmente a la creación, supresión y modificación de los institutos de educación secundaria. Desarrolla previsiones relativas a los órganos colegiados de gobierno y de coordinación docente (el consejo escolar, el claustro de profesores, la Comisión de coordinación pedagógica, los equipos docentes, los departamentos de coordinación didáctica, el departamento de orientación, el departamento de actividades complementarias y extraescolares, los tutores, la Comisión para la elaboración y seguimiento del Plan de Atención a la Diversidad, el coordinador de interculturalidad y los coordinadores de planes, programas y proyectos).

Se extiende a la regulación de las normas de dirección de los institutos de educación secundaria: equipo directivo, jefe de estudios y secretario. Se prevé la figura del jefe de estudios para cada régimen o turno, cuando los haya, y del jefe de estudios adjunto.

Se recoge el régimen de dirección y de programación de las residencias de los institutos de educación secundaria y se regula también la participación en la comunidad educativa de padres y alumnos a través de las asociaciones de madres y padres de alumnos y de las asociaciones de alumnos.

Se definen las líneas básicas de la autonomía de los institutos en lo que se refiere a la organización y a la gestión. Se establecen igualmente las pautas de autonomía pedagógica a través del llamado proyecto educativo.

La norma proyectada dedica un título especial a la evaluación interna y externa de los centros educativos.

Por lo que hace al articulado;

- El artículo único centra el objeto y el ámbito de aplicación del Decreto.

- La disposición adicional primera establece que los centros docentes privados concertados adaptarán su normativa a lo dispuesto en el proyectado Decreto.

- La disposición adicional segunda se refiere al reconocimiento de competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral o por vías no formales de formación, que serán las que determine el Gobierno de Cantabria en el marco de lo establecido en el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral.

- La disposición transitoria primera establece previsiones para los centros que impartan los primeros cursos de educación secundaria obligatoria.

- La disposición transitoria segunda establece que los consejos escolares continuarán desempeñando sus competencias hasta la finalización del periodo para el que hayan sido nombrados.

- La disposición transitoria tercera prevé la aplicación supletoria del reglamento orgánico proyectado a todos aquellos centros docentes que impartan otras enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

- La disposición derogatoria única deroga cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el Decreto.

- La disposición final primera autoriza al titular de la Consejería de Educación a adoptar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de lo dispuesto en el Decreto.

- La disposición final segunda establece que el Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El Anexo contiene el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria y se divide en nueve títulos.

- El título I agrupa las "disposiciones de carácter general" (artículos 1 a 7).

- El título II regula los "órganos colegiados de gobierno y de coordinación docente" (artículos 8 a 53).

- El título III se refiere a "la dirección de los institutos de educación secundaria" (artículos 54 a 61).

- El título IV recoge las "residencias en institutos de educación secundaria" (artículos 62 a 65).

- El título V articula la "autonomía de los institutos de educación secundaria" (artículos 66 a 76).

- El título VI regula la "evaluación de los Institutos" (artículos 77 a 79).

- El título VII recoge las "Asociaciones de madres y padres de alumnos, y Asociaciones de alumnos" (artículos 80 y 81).

- El título VIII se refiere a la "Junta de delegados de alumnos" (artículos 82 a 85).

- El título IX agrupa "otras disposiciones" que afectan al régimen de las enseñanzas (artículo 86) y a las secciones de educación secundaria obligatoria, que podrán ser creadas o suprimidas por la Consejería de Educación en aquellas localidades en las que, por necesidades derivadas de la planificación educativa, sea aconsejable (artículo 87).

Segundo.- Tramitación del expediente

Además de la Orden de remisión de V. E., integran el expediente los siguientes documentos:

a) Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

b) Dictamen del Consejo Escolar de Cantabria de 12 de marzo de 2009. Realiza observaciones puntuales al articulado y a la puntuación. El dictamen es aprobado por doce votos afirmativos.

c) Informes, sin observaciones, de las distintas Secretarías Generales del Gobierno de Cantabria. En informe de 16 de marzo de 2009 la Dirección General del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Justicia realiza pequeñas consideraciones sobre el articulado.

d) Informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Educación de 16 de julio de 2010. El informe considera que el Decreto proyectado tiene cobertura legal suficiente para ser aprobado y que se adecua a lo previsto en los artículos 18.e) y 33 d) de la Ley 6/2002, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

e) Memoria del proyecto, elaborada por la Dirección General de Coordinación y Política Educativa de la Consejería de Educación, fechada el 26 de agosto de 2010. Justifica legalmente la aprobación del decreto, para lo que se refiere al artículo 28.1 del Estatuto de Autonomía para Cantabria en relación con los artículos 27 y 149.1.30ª de la Constitución y con la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que dedica su Título V a la participación, autonomía y gobierno de los centros, determinando que la comunidad educativa participará en el gobierno de los centros a través del consejo escolar y que tendrán autonomía pedagógica, de organización y de gestión. Menciona asimismo la Ley 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación de Cantabria.

En segundo lugar, la memoria resume brevemente cuáles son las principales medidas que contempla el proyecto. Señala que la norma proyectada concreta la participación de la comunidad educativa en la organización, el gobierno y el funcionamiento de los centros, y que también sienta las bases para el ejercicio por parte de los centros docentes de educación secundaria obligatoria, de la autonomía pedagógica, organizativa y de gestión de recursos. Finalmente, resalta que se extiende también a la regulación de la evaluación y dirección de los institutos.

CONSIDERACIONES

Primera.- Competencia

El proyecto (Decreto por el se aprueba el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria en la Comunidad Autónoma de Cantabria) se informa preceptivamente de acuerdo con el artículo 22, apartado 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a: "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones" en relación con el artículo 24 que establece: "El dictamen será preceptivo para las Comunidades Autónomas que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por esta Ley Orgánica para el Estado".

Segunda.- Tramitación del expediente

Cabe realizar una valoración favorable de la tramitación. En efecto, se han seguido las previsiones del artículo 120 de la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria; se inició a instancia de la Consejería de Educación, que, como centro directivo, elaboró una memoria justificativa y remitió el proyecto a todas las Consejerías.

Han informado, además de las citadas Consejerías, la Asesoría Jurídica de la Consejería de Educación y el Consejo Escolar de Cantabria.

Tercera.- Habilitación normativa, rango y competencia autonómica

La norma proyectada se dicta para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 118 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación -que insta a las Administraciones educativas a fomentar el ejercicio efectivo de la participación del alumnado, profesorado, de las familias, personal de administración y servicios en los centros educativos-, desarrollada a su vez en los artículos 127 y siguientes de la Ley 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación de Cantabria, que encomienda en particular esa tarea a la Consejería de Educación del Gobierno de Cantabria.

El otro gran eje del proyecto es el consistente en establecer criterios para la evaluación del sistema educativo, todo ello de acuerdo con el Título VI de la Ley Orgánica de Educación, desarrollada en este aspecto por el artículo 144 de la Ley 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación de Cantabria, que encomienda la aprobación de los planes de evaluación a la citada Consejería.

El rango de la norma -Decreto del Gobierno de Cantabria- se considera adecuado de acuerdo con el artículo 111 (en relación con los artículos 18.e. y 33 d) de la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

El proyecto sometido a consulta se adecua al orden de competencias establecido en la Constitución y a lo previsto en el artículo 28.1 del Estatuto de Autonomía de Cantabria (aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre), que establece que "corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número treinta del apartado 1 del artículo 149, y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía".

El proyecto desarrolla tanto lo previsto en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, como lo establecido en la Ley 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación de Cantabria. Desarrolla la primera la regulación de los órganos de gobierno y coordinación docente -el Consejo Escolar (artículos 126 y 127) y las funciones de los directores de los centros docentes (artículo 132)- y en lo relativo a la participación, autonomía y gobierno de los centros (artículos 118 y siguientes). Desarrolla la segunda en materia de principios, órganos de coordinación docente, equipos de ciclo (artículo 139 de la Ley de Educación de Cantabria 6/2008, de 26 de diciembre), competencias del Director (artículo 132), así como en materia de autonomía y evaluación de centros (capítulo II, título VII y título VIII de la Ley de Educación de Cantabria).

En ambos casos su contenido se ajusta a lo dispuesto en ambas leyes.

Cuarta.- Observaciones

Aunque en líneas generales cabe realizar una valoración positiva de la norma proyectada, podrían, no obstante, clarificarse algunos aspectos tanto del Decreto de aplicación como del Reglamento.

En primer lugar, el título de la disposición se refiere al "Decreto por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria en la Comunidad Autónoma de Cantabria". Quiere este Consejo de Estado llamar la atención sobre el hecho de que en otros decretos del Gobierno de Cantabria en materia educativa se ha utilizado otra terminología para delimitar territorialmente su aplicación ("en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria"). Esta expresión ha sido utilizada, por ejemplo, en el Decreto 25/2010, de 31 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las escuelas infantiles, de los colegios de Educación primaria y de los colegios de Educación infantil y primaria", sobre el que recayó el dictamen nº 222/2010, de 4 de marzo de 2010. Quizá convendría unificar la terminología empleada en estos decretos para dar mayor uniformidad a este bloque normativo.

En el cuarto párrafo del preámbulo se sugiere revisar la puntuación. En particular quitar la "coma" que hay entre "coordinación docente, y de la dirección de los institutos" (cuarta línea del párrafo), así como sustituir los "puntos y coma por comas" en la enumeración subsiguiente.

El proyecto de Reglamento Orgánico contiene numerosas listas de competencias. En ocasiones estas enumeraciones resultan redundantes, por lo que este Consejo recomienda una revisión general orientada a sintetizar aquellas competencias que pudieran estar duplicadas; por ejemplo, en el artículo 30 se dice: "La comisión de coordinación pedagógica tiene las siguientes competencias:

a) Establecer las directrices generales para la elaboración y revisión de los proyectos curriculares y garantizar la coherencia entre todos ellos.

b) Establecer las directrices para la elaboración y revisión de las programaciones, comprobando su cumplimiento.

c) Establecer directrices para la elaboración del plan de acción tutorial y de la orientación educativa, y de todos los planes, programas y proyectos de carácter pedagógico del instituto, así como realizar su seguimiento y evaluación, y elaborar las correspondientes propuestas de mejora".

Podría resumirse de la siguiente forma:

a) Establecer las directrices para la elaboración del plan de acción tutorial y de la orientación educativa, de los proyectos curriculares de todos los planes, programas y proyectos generales y de carácter pedagógico del instituto, así como realizar su seguimiento y evaluación, y elaborar las correspondientes propuestas de mejora".

La misma síntesis podría realizarse en las letras i), j) y k) de ese mismo artículo, en el artículo 34.1 d) y e) y 34.2 c) y d), en el artículo 44 d), h) e i), en el artículo 53.2 a) y f) y en el 55.2 a) y c).

En el artículo 39.1 b) conviene añadir a la cita que se hace del Decreto 4/2010, de 28 de enero, "por el que se regula la Ordenación General de la Formación Profesional en el Sistema Educativo de la Comunidad Autónoma de Cantabria".

Como ya se señaló en el dictamen nº 222/2010, de 4 de marzo de 2010, en el artículo 59 i) debería sustituirse la expresión "realizar la contabilidad" por la de "llevar la contabilidad".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas, puede V. E. someter al Consejo de Gobierno el proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria en la Comunidad Autónoma de Cantabria."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de octubre de 2010

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.