Dictamen de Consejo de Estado 320/2013 de 26 de junio de 2013

Cuestión

Expediente sobre responsabilidad patrimonial del Estado nº 604/2011 por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, incoado a instancia de ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de junio de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 20 de marzo de 2013, con registro de entrada el siguiente día 27 de marzo, el Consejo de Estado ha examinado el expediente sobre responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento de la Administración de Justicia promovido por ...... .

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El 22 de noviembre de 2011, ...... presentó ante el Ministerio de Justicia una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento de la Administración de Justicia.

Manifiesta el promotor del expediente que, con ocasión de la ruptura de su matrimonio con ...... en el año 2009, y a raíz de una denuncia formulada por la Sra. ...... , el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 1 de Chiclana de la Frontera (Juicio de Faltas 13/2009), dictó medidas urgentes en las que se estableció un régimen de guarda y custodia materna de los dos hijos habidos en el matrimonio. Posteriormente, el 22 de abril de 2009, se formuló solicitud de medidas provisionales previas cuyo conocimiento correspondió al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 3 de Chiclana (Autos 523/2009), y por Auto de 20 de julio de 2009 se acordó la acumulación de las medidas solicitadas por la Sra. ...... . Se señaló para la celebración de la comparecencia el 24 de junio de 2009, siendo a partir de este momento cuando considera que se produjo el funcionamiento anormal del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 3, alegando que el 23 de junio de 2009, tan solo un día antes del señalado para la comparecencia, se notificó la suspensión de la misma, citándose de nuevo a las partes para el día 11 de septiembre de 2009 y, posteriormente, mediante providencia de 2 de septiembre de 2009, se acordó nuevamente la suspensión de la comparecencia señalándose de nuevo para el 15 de diciembre, fecha en que tuvo lugar. Por auto de 7 de enero de 2010 se dictaron medidas provisionales previas, que fueron aclaradas por auto de 4 de febrero de 2010.

Prosigue el reclamante que, el 8 de marzo de 2010, presentó demanda de divorcio que, según manifiesta, nunca fue tramitada porque el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 3 "la extravió", por lo que tuvo que presentar contestación a la demanda de divorcio que interpuso su exmujer el 23 de marzo de 2010, fecha posterior a la de la presentación de su demanda. A la vista de ello, presentó recurso de reposición el 29 de junio de 2010, toda vez que el auto de admisión a trámite de dicha demanda se le notificó personalmente en fecha 22 de junio anterior.

El 11 de noviembre de 2010 se dictó providencia señalando para la celebración de la vista el día 5 de mayo de 2011. Añade el reclamante que en el acto de la vista se ordenó la suspensión del juicio para la práctica de la prueba pericial interesada por el Ministerio Fiscal, consistente en la emisión de informe por el gabinete psicosocial. El Juzgado fijó de nuevo para la celebración de la vista el 27 de octubre de 2011. Toda vez que el equipo psicosocial había programado la entrevista de las partes para el día 23 de enero de 2012, el Juzgado solicitó que se indicaran los motivos por los que el informe no podía realizarse antes de octubre de 2011, a lo que se contestó por el equipo psicosocial de Algeciras que "la documentación del presente expediente se solicitó el 7 de junio de 2011, se volvió a recordar el 30 de junio de 2011, llegando el día 18 de julio de 2011", añadiendo que por el volumen de trabajo el tiempo para elaborar un informe es de una media de 4 a 6 meses. Finalmente la vista se señaló para el 20 de abril de 2012. Además continúa indicando el reclamante que tampoco se han diligenciado los oficios dirigidos al Hospital de Puerto Real, para la práctica de la prueba propuesta por su representación y que fue admitida en la vista de medidas provisionales.

Aduce asimismo que en fechas 24 de abril de 2010 y 29 de junio de 2010, presentó solicitud de cese temporal en el pago de la pensión alimenticia a su cargo por carecer de recursos al haber variado sus circunstancias económicas, sin que, a fecha actual, haya sido resuelto, ni en un sentido ni en otro, habiendo sido denunciado por su exmujer por impago de pensiones.

Señala que más grave aún es lo acontecido con la solicitud que efectuó, al amparo del artículo 158 del Código Civil, el 15 de marzo de 2011, en que presentó escrito manifestando la situación de desprotección y desamparo en la que se encuentran sus hijos, indicando que las condiciones que entonces se tuvieron en cuenta para otorgar la custodia a la madre las reunía ahora el reclamante (actualmente ella trabajaba y el exponente disponía de tiempo para sus hijos). Alega que el Juzgado actuó diligentemente señalando la comparecencia para el día 25 de abril de 2011, fecha en que tuvo lugar, pero sin que hasta la fecha de la presente reclamación, 7 meses después, se haya dictado resolución alguna.

El reclamante considera que se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por dilaciones indebidas, que le han originado un daño que no tiene obligación de soportar. Por todo ello, suplica al Ministerio de Justicia que se estime la reclamación que plantea, y se le indemnice con 4.044.000 euros.

SEGUNDO.- La Subdirección General de Relaciones con la Administración de Justicia y el Ministerio Fiscal tramitó el expediente administrativo, acusando recibo al interesado y solicitando al órgano judicial la remisión de testimonio de las actuaciones judiciales tanto en el procedimiento de medidas provisionales núm. 523/09, como en el procedimiento de medidas urgentes y en el proceso de divorcio contencioso núm. 285/2010.

El expediente fue enviado a informe del Consejo General del Poder Judicial (en adelante, CGPJ), que lo emitió el 19 de abril de 2012, concluyendo que se aprecia funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

TERCERO.- Con fecha 25 de octubre de 2012, se concedió el trámite de audiencia al reclamante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

No consta en el expediente que haya presentado escrito de alegaciones alguno.

CUARTO.- El órgano instructor ha elevado propuesta de resolución desestimatoria.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

El expediente remitido a la consideración del Consejo de Estado versa sobre una solicitud de indemnización fundamentada en una posible responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia. Siendo ello así, el presente caso está regido, básicamente, por los artículos 292 a 297 de la LOPJ, de 1 de julio de 1985, y restantes disposiciones con ellos concordantes.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, en aplicación del artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

El escrito de reclamación está basado en una serie de supuestos perjuicios derivados, según el interesado, principalmente de las dilaciones indebidas constitutivas de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

A este respecto y por lo que se refiere a las dilaciones indebidas invocadas, con carácter general, el Consejo de Estado ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones, reiterando una consolidada jurisprudencia constitucional, que el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas no puede interpretarse sin más como un derecho a exigir que los plazos procesales legales sean observados de modo estricto, sino como un derecho a la resolución del proceso en "plazo razonable", teniendo en cuenta diversas circunstancias (entre otras, la complejidad del litigio, la duración normal de procesos similares, la actuación del órgano judicial en el supuesto concreto y la conducta del recurrente).

En el presente caso, la reclamación efectuada incumbe a diferentes procesos y el interesado plantea distintas cuestiones que han de ser consideradas de forma separada:

a) En lo atinente al proceso de medidas provisionales previas a la demanda

Es importante recordar a estos efectos que no existió uno, sino dos procesos de tal naturaleza, iniciados por sendas solicitudes de medidas: (i) el núm. 523/2009, incoado a raíz de la solicitud formulada el 22 de abril de 2009 por el ahora reclamante (sustanciado en el Juzgado Mixto núm. 3 de Chiclana de la Frontera) y (ii) el núm. 610/2009, incoado a raíz de la solicitud formulada el 30 de abril de 2009 por la Sra. ...... (sustanciado en el Juzgado Mixto núm. 2 de Chiclana de la Frontera).

En primer lugar, respecto de estas medidas provisionales previas impetradas en el referido proceso núm. 523/09 (y 610/09 acumulado), hay que señalar que tales medidas se adoptaron por el Juzgado Mixto núm. 3, por Auto de 7 de enero de 2010 (aclarado por Auto de 4 de febrero de 2010).

De ello se infiere que la acción de responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia en relación con el proceso de medidas provisionales previas ha prescrito, toda vez que cuando se ejercitó en fecha 22 de noviembre de 2011, había transcurrido más que sobradamente el plazo de un año a que la citada LOPJ sujeta su ejercicio, y sin que ni la demanda ni el proceso de divorcio posterior tengan la virtud de reabrir el plazo para su ejercicio respecto a la resolución que pone término a aquellas.

En todo caso, aun si se entrara a efectos meramente dialécticos a examinar el fondo del asunto, el Consejo de Estado coincide con el parecer de la propuesta de resolución en que procedería desestimar la pretensión del reclamante pues el reclamante se refiere a una serie de suspensiones de la comparecencia cuando el mismo omite en su exposición que, una vez el Juzgado había dictado, en el proceso 523/2009, auto de 29 de mayo de 2009 señalando fecha para la comparecencia el 11 de septiembre de 2009, el propio interesado, el 8 de junio de 2009, solicitó al Juzgado la acumulación del proceso 610/2009, en que se había señalado la comparecencia para el 24 de junio de 2009. En el núm. 523/2009 se atiende diligentemente la petición de acumulación, comunicándola al Juzgado afectado que dictó providencia en fecha 22 de junio de 2009, dando traslado a las partes y acordando la suspensión de la comparecencia señalada para el 24 de junio de 2009. Ninguna de las partes impugnó dicha Providencia de suspensión de la comparecencia, y en concreto no lo hizo el ahora reclamante.

Es cierto que la vista señalada para el 11 de septiembre de 2009 fue suspendida el 2 de septiembre de 2009, señalándose para el 15 de diciembre de 2009, pero también lo es que dicha suspensión se basó en la imposibilidad de una de las partes para acudir al interrogatorio, en concreto de la Sra. ...... , que acreditó dicha imposibilidad de acuerdo con lo previsto en el artículo 188.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por lo que ningún reproche cabe efectuar a la actuación judicial, respecto de la que no consta recurso ni protesta alguna por las partes.

Sin perjuicio de lo anterior, del examen de las actuaciones judiciales que obran en el expediente resulta, además, que el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 1 de Chiclana de la Frontera, en el marco del Juicio de Faltas seguido contra el reclamante, y mediante Auto de fecha 11 de mayo de 2009, ya había adoptado medidas provisionales "hasta tanto no sean resueltas estas medidas en el orden jurisdiccional oportuno", lo que pone de manifiesto que las partes no carecían en modo alguno de medidas de guarda y custodia, frente a lo que alega el reclamante; cuestión distinta y ajena a esta vía de responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia es que las medidas acordadas no fueran favorables a los intereses del reclamante.

b) Por lo que se refiere a las que el reclamante identifica como "solicitudes del artículo 152 y del artículo 158 CC"

Con fecha 24 de abril de 2010, el reclamante formuló solicitud de modificación de medidas -aprobadas apenas hacía dos meses- al amparo del artículo 152 del Código Civil y por providencia de 13 de mayo de 2010 se inadmitió "por pretender mediante una modificación de las medidas acordadas al margen del procedimiento legalmente establecido - procedimiento de modificación de medidas que debe instarse mediante demanda en forma-. No consta que frente a dicha providencia de inadmisión el reclamante interpusiera recurso alguno.

El 29 de junio de 2010 solicitó -por vía del artículo 152 del Código Civil nuevamente- que se suspendiera temporalmente el abono de la pensión alimenticia por el reclamante, lo que fue inadmitido igualmente por providencia de 1 de septiembre de 2010 y respecto de la cual tampoco se interpuso recurso alguno. El 15 de marzo de 2011, invocando el artículo 158 del Código Civil, el reclamante manifestó la situación de desprotección y desamparo en la que se encontraban sus hijos. El día siguiente, 16 de marzo de 2011 y, por tanto, con toda celeridad, el Juzgado, convocó a las partes a una comparecencia a celebrar el 25 de abril de 2011 y en la cédula de citación que se expidió el 17 de marzo de 2011 se advertía que a dicha comparecencia debían asistir con las pruebas de que intentaran valerse. Aparte de que el reclamante, en lugar de ceñirse a lo ordenado, comenzó a presentar escritos en cascada desde el 15 de abril haciendo manifestaciones sobre su incapacidad de llegar a acuerdos para cambios del régimen de visitas, la comparecencia se celebró el día 25 de abril de 2011. A la vista de dicha comparecencia, el Juzgado suspendió el señalamiento del juicio de divorcio fijado para el 5 de mayo de 2011, y lo hizo con el acuerdo de las partes y el día siguiente, 6 de mayo, el Juzgado acordó solicitar un informe psicosocial a la Consejería de Justicia y Administración Pública, a fin de que se pronuncie sobre la custodia compartida o, en su caso, la atribución de la misma al padre o a la madre, toda vez que el único elemento con que contaba es un informe emitido a instancia exclusiva del ahora reclamante.

En definitiva, no puede deducirse de las actuaciones que obran en el expediente una suspensión injustificada del juicio de divorcio, ni dilación indebida constitutiva de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

Tampoco resultan del expediente las manifestaciones que hace el reclamante sobre el hecho de que el 6 de octubre de 2011 el equipo psico-social no había recibido todavía la documentación requerida al Juzgado cuando de las actuaciones judiciales obrantes en el expediente se deduce que el juicio se señaló para el 27 de octubre de 2011, y se requirió a la Consejería de Justicia y Administración Pública para que emitiera el informe interesado el 6 de mayo de 2011; el 7 de junio de 2011 el equipo psico-social solicitó del Juzgado copia de la documentación obrante en autos, y en menos de un mes se accedió a lo solicitado. Además fue la representación procesal de la Sra. ...... quien, el 7 de octubre de 2011, manifestó que entendía que, a la vista del oficio del equipo psico-social, consideraba necesario más tiempo para evacuar el correspondiente informe, por lo que debería acordarse la suspensión de la vista del juicio de divorcio, lo que fue aceptado de mutuo acuerdo por el ahora reclamante. Por ello, por diligencia de ordenación de 19 de octubre de 2011, a la vista de las alegaciones de las partes, se acordó la suspensión del acto del juicio previsto para el 27 de octubre de 2011 y se señaló para el día 20 de abril de 2012.

Ante los numerosos escritos que iba presentando el propio reclamante (el 31 de octubre, el 25 de noviembre y el 5 de diciembre de 2011, entre otros) de comunicación de nuevas circunstancias, por diligencias de ordenación de 16 de enero de 2012 se acordó citar al reclamante y a la Sra. ...... , para que comparecieran ante el equipo psico-social el 25 de enero de 2011, siendo las últimas actuaciones que constan al formular la reclamación que ahora se dictamina.

En suma, el Consejo de Estado coincide también en este punto con el parecer del órgano instructor en que, en lo que se refiere a la solicitud de medidas al amparo de los artículos 152 y 158 del Código Civil, la reclamación carece de todo fundamento pues lejos de existir unas dilaciones indebidas, y mucho menos de paralización o falta de atención o de resolución, lo que se aprecia es una actuación del Juzgado diligente y condicionada, eso sí, por lo que las propias partes han solicitado y reconocido como necesario para la adopción de la resolución final -en este caso la emisión del informe del equipo psico-social-.

c) En cuanto al proceso de divorcio propiamente dicho

El reclamante alude, en primer lugar, a un "extravío de la demanda", lo que difícilmente puede apreciarse toda vez que, como pone de manifiesto el órgano instructor del presente expediente, se comprueba que dicho escrito de demanda obra al inicio del proceso de divorcio remitido por el Juzgado Mixto núm. 3, con sello de registro de entrada en el Servicio común del partido judicial de fecha 8 de marzo de 2010, por lo que al existir un auto de 1 de septiembre de 2010, de admisión a trámite de dicha demanda, tal y como advierte el CGPJ en su informe, lo único que, en su caso, cabría cuestionarse es una posible dilación en la admisión a trámite de la demanda, pero no un extravío imputable al Juzgado.

También invoca una dilación indebida en la admisión a trámite de la demanda de divorcio. A este respecto conviene recordar que, un mes después de que se presentara la demanda -el 24 de abril de 2010-, el propio reclamante formuló solicitud al amparo del artículo 152 del Código Civil y, en respuesta a dicho escrito, el 13 de mayo de 2010 el Juzgado dictó providencia inadmitiendo tal solicitud. Seguidamente, el 29 de junio de 2010, el reclamante volvió a presentar otro escrito solicitando que se suspendiera temporalmente el abono de la pensión alimenticia. Por providencia de 1 de septiembre de 2010, el Juzgado volvió a inadmitir la citada solicitud "haciéndose saber a las partes que deben de hacer las manifestaciones oportunas por el procedimiento pertinente". Es a continuación de dicha última Providencia cuando el Juzgado dictó el Auto de fecha 1 de septiembre de 2010, de admisión a trámite de la demanda.

A la vista de todo ello, el Consejo de Estado coincide con la propuesta de resolución en que no se aprecia que la dilación en la admisión a trámite de la demanda obedezca a un aquietamiento, paralización o desatención del Juzgado en relación con el reclamante, sino a la propia actividad procesal que este lleva a cabo.

En todo caso, aun cuando pudiera considerarse un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia el tiempo transcurrido entre la presentación de la demanda y la admisión a trámite de la misma, como ha puesto de manifiesto este Consejo de Estado en numerosas ocasiones, no basta que se hayan producido dilaciones para causar derecho a una indemnización. Es preciso determinar que esas dilaciones han producido el perjuicio por el que se reclama; en este sentido, también ha reiterado el Tribunal Supremo que las dilaciones indebidas, "en sí mismas consideradas", no generan derecho a indemnización, sino que debe quedar acreditado el perjuicio que han producido, circunstancia que tampoco concurre en el presente caso con relación a esta supuesta dilación alegada por el reclamante.

Por todo lo expuesto, entiende el Consejo de Estado que procede desestimar la reclamación de indemnización formulada por el Sr. ...... pues no concurren en el presente caso los presupuestos legalmente previstos para reconocerle el derecho a una indemnización de daños y perjuicios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación a que se refiere el expediente ahora dictaminado."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de junio de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.