Dictamen de Consejo de Estado 425/2016 de 16 de junio de 2016

Cuestión

Anteproyecto de ley de Medidas Tributarias, Patrimoniales, Financieras y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de junio de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por oficio de V. E. de fecha 6 de mayo de 2016 (con registro de entrada el mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias, Patrimoniales, Financieras y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del anteproyecto

El anteproyecto de ley remitido en consulta consta de una parte expositiva y una parte dispositiva.

A) La parte expositiva está dividida, a su vez, en tres partes.

La primera parte explica que la presente ley tiene por objeto adoptar las medidas tributarias, financieras y administrativas necesarias para la consecución de los objetivos establecidos en la Ley 3/2016, de 7 de abril, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para el año 2016. A continuación se destaca que, a pesar de las restricciones presupuestarias impuestas por la necesaria reducción de déficit público, los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2016 registran un aumento de las dotaciones destinadas a la prestación de los servicios públicos fundamentales. Por último, enumera las medidas más importantes contenidas en el anteproyecto.

La segunda parte resume el contenido de la parte dispositiva.

La tercera parte se limita a destacar que el presente anteproyecto se adecua a lo dispuesto tanto en la Ley 8/2011, de 23 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género en Extremadura, como en la Ley 12/2015, de 8 de abril, de igualdad social de lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales y de políticas públicas contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género en la Comunidad Autónoma de Extremadura. Por último, añade que "En todos los casos en que esta Ley utiliza sustantivos de género gramatical masculino para referirse a diversos sujetos debe entenderse que se emplea para designar a individuos de ambos sexos y que se refiere de forma genérica, tanto a mujeres como a hombres, con estricta igualdad en cuanto a sus efectos jurídicos y sin que dicho uso comporte intención discriminatoria alguna. Esta opción lingüística tiene como única finalidad facilitar la lectura de la norma y lograr una mayor economía en la expresión".

B) La parte dispositiva

La parte dispositiva consta de veintiún artículos, que se organizan en cuatro títulos, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El Título I, dedicado a los tributos cedidos, se divide en cuatro capítulos.

En el Capítulo I, artículo 1, con relación al Impuesto sobre el Patrimonio, se modifica el mínimo exento general, que pasará de 700.000 euros a 500.000 euros y el mínimo exento previsto para los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales.

En el Capítulo II, artículo 2, en cuanto al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, se mantienen todas las bonificaciones en la cuota en las adquisiciones mortis causa hasta ahora existentes pero se suprimen las bonificaciones del 99%, 95% y 90% en la cuota del Impuesto para las donaciones (transmisiones inter vivos).

En el Capítulo III, artículo 3, respecto al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, se eleva el tipo impositivo en la modalidad de actos jurídicos documentados, documentos notariales, que pasa a ser del 1,50%. Igualmente, se incrementa el tipo de gravamen del impuesto que recae sobre las escrituras públicas en las que se formalicen operaciones inmobiliarias con renuncia a la exención del IVA, que pasa del 2% al 3%.

En el Capítulo IV, artículo 4, respecto a los tributos sobre el juego, se establece la fiscalidad de una nueva modalidad de máquina recreativa de tipo "B" con apuesta limitada a 10 céntimos de euro, siempre que se cumplan los requisitos previstos legalmente.

El Título II, dedicado a los tributos propios, se divide en cuatro capítulos.

El Capítulo I, artículo 5, revisa los tipos de gravamen del Impuesto sobre Instalaciones que incidan en el medio ambiente.

El Capítulo II, artículo 6, revisa al alza los tipos impositivos del Impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero.

El Capítulo III, artículo 7, establece un mínimo exento de dos metros cúbicos por vivienda y mes en el consumo de agua gravado por el canon de saneamiento.

El Capítulo IV, lleva por título "Tasas y precios públicos" y abarca los artículos 8 a 11.

El artículo 8 crea y regula la tasa por el uso compartido de las canalizaciones de telecomunicaciones de titularidad de la Junta de Extremadura.

El artículo 9 crea y regula la tasa por la instalación de equipos radioeléctricos en edificios públicos de titularidad de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

El artículo 10 modifica la tasa por actividades administrativas en materia de concesiones de televisión digital y la tasa por la prestación de servicios en materia de concesiones de radiodifusión.

El artículo 11 crea y regula la tasa por actividades administrativas en materia de comunicación audiovisual.

En el Título III, que sólo contiene el artículo 12 y está destinado a las normas de gestión de los tributos, se da nueva redacción a los artículos 33 y 37.a) de la Ley 1/2015, de 10 de febrero, de medidas tributarias, administrativas y financieras de la Comunidad Autónoma de Extremadura, referentes a la comprobación de valores y a los actos y disposiciones no impugnables ante la Junta Económico-Administrativa, relativos a los actos de aplicación de los tributos cedidos por el Estado.

En el Título IV, se incluyen una serie de medidas patrimoniales, financieras y administrativas divididas en cuatro capítulos.

El Capítulo I está dedicado a las medidas patrimoniales, artículo 13, y a las medidas financieras, artículo 14.

El artículo 13 modifica la Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, estableciendo que el Consejo de Gobierno, con carácter previo, deberá aprobar o autorizar la aprobación y modificación de los estatutos de las sociedades públicas, fundaciones públicas, consorcios y demás entidades pertenecientes al sector público autonómico por parte de los respectivos órganos competentes según su forma jurídica. Asimismo, se establece que todas las dependencias, instalaciones y edificios afectos al Servicio Extremeño de Salud, organismos autónomos y consejerías de la Junta de Extremadura en las que se impartan enseñanzas regladas o no regladas, de grado o postgrado, tendrán la afectación simultánea a efectos educativos.

El artículo 14 adapta la regulación en materia de endeudamiento y avales, que se contiene en la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Pública de Extremadura, a los nuevos requerimientos resultantes de las últimas modificaciones introducidas en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), y en la Ley 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Las medidas administrativas se afrontan en los Capítulos II, III y IV.

En el Capítulo II se modifica la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, con el objetivo de adaptar la legislación autonómica a las últimas modificaciones introducidas en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (que tiene carácter básico), por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Asimismo se incluyen modificaciones para seguir los criterios o recomendaciones del Tribunal de Cuentas.

El Capítulo III, artículo 16, contiene una serie de medidas en materia de contratación que trasponen algunas previsiones contenidas en la Directiva 2014/24/UE del Parlamento y del Consejo, de 26 de febrero de 2014. En concreto, establece que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Extremadura podrá disponer, mediante acuerdo dictado al efecto, la reserva a determinadas organizaciones del derecho de participación en procedimientos de adjudicación de contratos públicos exclusivamente en el caso de los servicios sociales, culturales y de salud que se contemplan en el artículo 74 de la citada directiva. También incorpora previsiones en relación con los procedimientos de imposición de penalidades y de resolución de contratos, artículo 17, y sobre el reconocimiento de obligaciones por parte de la Administración, artículo 18.

En el Capítulo IV se incluyen medidas sobre procedimiento y organización. En concreto, en el artículo 19 se reforma en profundidad el régimen sancionador contenido en el Estatuto de Consumidores de Extremadura, aprobado por la Ley 6/2001, de 24 de mayo; en el artículo 20 se establece, en relación con el informe de afección de Zonas integrantes de la Red Natura 2000, que el silencio será negativo; y el artículo 21, introduce algunas modificaciones en la Ley de 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura, y habilita al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para su desarrollo.

La disposición adicional única especifica cuál será el régimen jurídico aplicable a las reclamaciones económico-administrativas relativas a los tributos cedidos en el caso de que la Comunidad Autónoma de Extremadura asuma efectivamente la resolución de dichas reclamaciones.

En la disposición transitoria única se prevé la derogación de la deducción en la cuota íntegra autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas por adquisición o rehabilitación de segunda vivienda en el medio rural con efectos de 1 de enero de 2016. No obstante, establece que sí será aplicable a los supuestos de fallecimiento que hayan tenido lugar antes de la entrada en vigor de la ley.

La disposición derogatoria establece que quedarán derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a esta ley y, a continuación, dispone la derogación expresa de diversos artículos concretos de distintas leyes.

La disposición final primera incluye una nueva disposición adicional cuarta en la Ley 15/2015, de 16 de abril, por la que se ordena el ejercicio de las profesiones del deporte en Extremadura, que versa sobre la acreditación de los grados de formación en competencias y capacitación para el ejercicio de ciertas profesiones relacionadas con el deporte. La disposición final segunda habilita al Consejo de Gobierno para dictar las normas necesarias para el desarrollo y ejecución de la ley.

La disposición final tercera prorroga, durante un año, la autorización para la elaboración de los textos refundidos de las disposiciones legales vigentes en materia de tributos propios y tributos cedidos aprobadas por la Comunidad Autónoma de Extremadura.

La disposición adicional cuarta regula la entrada en vigor de la ley, que, salvo excepciones, tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura (DOE).

SEGUNDO. Contenido del expediente

En el expediente, además de la versión definitiva del anteproyecto, obran los siguientes documentos:

1. Estudio de estimación de costes y procedimientos de cálculo para la actualización de las tasas relativas a actividades administrativas en materia de radiodifusión y televisión y creación de nueva tasa por actividades administrativas en materia de comunicación audiovisual, de 23 de octubre de 2015.

2. Memoria de la estimación del impacto económico de los cambios propuestos en tasas relativas a actividades administrativas en materia de radiodifusión y televisión y creación de nueva tasa por actividades administrativas en materia de comunicación audiovisual, de 3 de noviembre de 2015.

3. Estudio económico para determinar los costes de las tasas de telecomunicaciones de los bienes de titularidad de la Junta de Extremadura, de 6 de noviembre de 2015.

4. Informe de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, de 22 de febrero de 2016, sobre la comunicación previa a la tramitación del anteproyecto de ley de medidas tributarias, patrimoniales, financieras y administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

5. Informe de la Dirección General de Tributos sobre la incidencia en la unidad de mercado del anteproyecto, de 26 de febrero de 2016, en el que afirma que "las medidas contenidas en el anteproyecto de Ley sujeto a tramitación no afectan a la unidad de mercado".

6. Certificado del Acuerdo del Consejo de Gobierno de comunicación previa a la tramitación del anteproyecto, de 1 de marzo de 2016.

7. Resolución de 2 de marzo de 2016, de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se acuerda la apertura del período de información pública en relación con el anteproyecto de Ley de medidas tributarias, patrimoniales, financieras y administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Esta Resolución fue publicada en el DOE de 4 de marzo de 2016, en el Portal de la Transparencia y Participación Ciudadana y en la página web de la Junta de Extremadura.

8. En el trámite de información pública, se han presentado las siguientes alegaciones:

- Asociación de Consumidores y Usuarios en Acción- FACUA, de 7 de marzo de 2016. Solicita la eliminación del canon de saneamiento con base en las promesas electorales hechas por el partido socialista y en las dificultades económicas que está padeciendo la población o que no se incluya en el presente anteproyecto ninguna mención a este canon y que se abra un posterior proceso de estudio y debate en el que se tome audiencia tanto a FACUA como a los demás interesados en la materia.

- Ayuntamiento de Almendralejo, de 11 de marzo de 2016. Solicita que se retire del texto del anteproyecto el apartado 2 del artículo 13, por el que se crea la disposición adicional duodécima ("Afectación a servicios educativos") de la Ley 2/2008, de 16 de junio, o que, en su defecto, se le dote de una redacción más precisa, que determine claramente a qué inmuebles y en qué condiciones, se aplicaría la afectación a servicios educativos. Sostiene que dicha disposición adicional puede pretender dos cosas: "La primera extender los beneficios fiscales previstos inicialmente para edificios destinados a fines educativos a otros inmuebles cuya finalidad principal no es esa en concreto, sino otras tan distintas como la sanidad, por ejemplo. La segunda pretensión, sería modificar directamente la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, añadiendo una exención tributaria nueva a su artículo 62, para aquellos inmuebles que sólo en parte o coyunturalmente se destinen a servicios educativos (enseñanzas regladas o no regladas). Para lo que la Junta de Extremadura carece de competencias".

- Ayuntamiento de Badajoz, de 11 de marzo de 2016. Se refiere al artículo 13.2 que se acaba de mencionar y sostiene que dicho artículo "no es conforme a derecho por ir contra la normativa estatal y de régimen local y contra la propia Constitución".

- Ayuntamiento de Cáceres, de 11 de marzo de 2016. Solicita la supresión de la disposición adicional duodécima del anteproyecto antes mencionada sobre argumentos similares a los utilizados en las alegaciones anteriormente citadas.

- Asociación Española de Empresarios de Salones de Juegos y Recreativos (ANESAR) y Asociación de Empresarios Extremeños del Automático (AEMEXA), de 11 de marzo de 2016. Concluyen que "a fin de evitar una contracción mayor del sector del juego en la Comunidad Autónoma de Extremadura, y por ende de una reducción en la recaudación de impuestos y de pérdida de puestos de trabajo, consideramos que la tasa sobre las máquinas de juego se debe mantener en su cuantía actual (850 euros al trimestre), ...". Esta solicitud ha sido atendida.

- Consejo Empresarial del Juego, de 16 de marzo de 2016. Contiene la misma conclusión que el escrito de ANESAR y AEMEXA.

9. Informe de la Inspección General de Servicios, de 2 de marzo de 2016, emitido a solicitud de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, en el que afirma que "no procede emitir el informe previo de simplificación de procedimientos que exige el artículo 24 del Decreto 206/2010, de 12 de noviembre, por cuanto de su contenido no se desprende que se creen o modifiquen efectivos procedimientos administrativos de gestión, cauces formales de actos o reglas de tramitación para la realización de un fin administrativo, quedando fuera del ámbito y materia sujeta a informe que se pretende con el precepto invocado".

10. Solicitud al Instituto de la Mujer de Extremadura de los informes sobre el impacto de género y sobre el impacto de diversidad de género de las medidas contenidas en el anteproyecto, previsto en el artículo 66.1 de la Ley 1/2002, de 2 de marzo.

11. Informe del impacto de género del Instituto de la Mujer de Extremadura, de 18 de marzo de 2016, en el que se valora positivamente el anteproyecto.

12. Informe de la Secretaría General sobre el trámite de información pública, de 29 de marzo de 2016, en el que se limita a enumerar las alegaciones presentadas.

13. Informe de la Dirección General de Tributos sobre las alegaciones sobre el canon de saneamiento, de 30 de marzo de 2016. Concluye que "En estos momentos de restricciones presupuestarias, impuestas por el proceso de consolidación fiscal, que implican acometer una reducción del déficit público, la Comunidad Autónoma de Extremadura no puede prescindir de los ingresos del canon de saneamiento, por muy reducidos que éstos sean".

14. Informe de la Dirección General de Tributos sobre las alegaciones en materia de juego, de 30 de marzo de 2016. Se aceptan la mayoría de las propuestas recogidas en las alegaciones.

15. Tabla de vigencias de las disposiciones afectadas por la aprobación del anteproyecto, elaborada por la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública.

16. Informe de impacto sobre el empleo del Servicio Extremeño Público de Empleo, de 4 de abril de 2016. El informe concluye que el anteproyecto no tendrá inicialmente un impacto significativo sobre el empleo.

17. Dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura, de 26 de abril de 2016. Hace un análisis pormenorizado del anteproyecto e incluye unas breves observaciones al articulado que, en general, han sido adoptadas. Se incluye un voto particular al dictamen por parte de la Unión General de Trabajadores (UGT) de Extremadura en el que se critica su contenido porque transmite una resistencia al pago de impuestos.

18. Memoria económica del anteproyecto elaborada por la Dirección General de Tributos, de 28 de abril de 2016. En este documento, se examina por separado el impacto económico de cada una de las medidas dirigidas contenidas en el anteproyecto.

19. Informe de la Secretaría General, de 28 de abril de 2016. Se limita a resumir el contenido del anteproyecto y a verificar que se han observado los trámites exigidos por los artículos 65 y siguientes de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

20. Informe favorable de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, de 3 de mayo de 2016, en el que no se aprecia obstáculo legal para la tramitación del anteproyecto. No obstante, incluye una serie de observaciones que, en su mayoría, han sido aceptadas y que ya se encontraban en el anterior informe de la Abogacía General de la Junta de Extremadura al que se ha hecho referencia más arriba.

21. Informe de 3 de mayo de 2016, de la Intervención General de la Junta de Extremadura, en el que se indica que, al tratarse de la tramitación de un anteproyecto de ley, no procede emitir informe de fiscalización previa.

22. Informe de la Secretaría General en el que se asumen la mayor parte de las observaciones vertidas en el informe de la Abogacía General, de 3 de mayo de 2016. El asunto más problemático, contenido en el artículo 13.2 del anteproyecto, se trata en las consideraciones.

23. Informe de la Dirección General de Tributos de adaptación al informe de la Abogacía General de 3 de mayo de 2016. En él se afirma que se han corregido los problemas de retroactividad que se habían puesto de manifiesto y que el texto respeta la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto.

24. Moción de 4 de mayo de 2016, de pronunciamiento favorable a la continuación de la tramitación del anteproyecto de Ley de medidas tributarias, patrimoniales, financieras y administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de solicitud, con carácter de urgencia, de dictamen del Consejo de Estado sobre el mismo.

25. Certificado de 5 de mayo de 2016, de la Consejera de Hacienda y Administración Pública y Secretaria del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, en el que se pone de manifiesto que este órgano, en su sesión del día 3 de mayo de 2016, acordó la citada moción.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre el anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias, Patrimoniales, Financieras y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

La consulta se formula por la Junta de Extremadura que solicita la emisión de dictamen por el Consejo de Estado. A tal efecto, de manera particular, cita la Orden de remisión del expediente el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y el apartado cuarto de la disposición adicional primera de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura, en relación con lo previsto por el artículo 45.2 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Debe en este punto destacarse que este artículo 45 del Estatuto de Autonomía dispone, en sus dos primeros apartados, lo siguiente:

"1. El Consejo Consultivo, con sede en la ciudad de Badajoz, es el órgano consultivo superior de las instituciones y de las administraciones de la Comunidad Autónoma. Por ley de la Asamblea, aprobada por mayoría absoluta, se regulará su composición, su régimen jurídico, su organización y su funcionamiento, determinando los casos en los que su dictamen deba ser vinculante.

2. El Consejo dictaminará sobre la adecuación a la Constitución, al presente Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico, de los anteproyectos de reforma estatutaria, de los proyectos de ley, de los anteproyectos de otras normas con rango de ley, de la interposición o mantenimiento de recursos y acciones ante el Pleno del Tribunal Constitucional y su personación en ellos, y de los demás supuestos previstos en este Estatuto. Igualmente, dictaminará, en los casos que establezca su ley constitutiva, sobre la legalidad de las disposiciones generales y actos de las instituciones autonómicas, de la Administración regional, de las universidades públicas y de las corporaciones locales de Extremadura, y de los organismos y entes de derecho público dependientes o vinculados a ellas".

El mencionado Consejo Consultivo ha sido suprimido como consecuencia de la aprobación de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, en cuyo artículo único se procede a la derogación de la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura, y en cuya disposición adicional primera se procede a la creación de la Comisión Jurídica de Extremadura, sobre cuya competencia establece su apartado cuarto lo siguiente:

"4. La Comisión Jurídica de Extremadura deberá ser consultada en todos aquellos asuntos que por ley resulte preceptiva la emisión de dictamen por la Administración consultiva, así como en los dispuestos por esta ley, a excepción de los supuestos previstos por el Estatuto de Autonomía de Extremadura en los que se estará a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Sin perjuicio de los casos en los que resulte preceptivo, el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por conducto de su Presidente, podrá recabar dictamen del Consejo de Estado en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente.

Los dictámenes de la Comisión Jurídica de Extremadura no serán vinculantes, salvo en los casos que legalmente se establezca".

Por consiguiente, la Comisión Jurídica de Extremadura es el órgano llamado a sustituir al extinto Consejo Consultivo autonómico, si bien debe ponerse de manifiesto que el análisis de sus competencias (apartado quinto de la disposición adicional primera de la Ley 19/2015) revela que no coinciden con las previstas en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía, ni con las que la Ley de Extremadura 16/2001 atribuía al Consejo Consultivo. A lo anterior se suma que la Ley 19/2015 no prevé de manera expresa la posibilidad de que los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Extremadura efectúen consultas con carácter facultativo a la referida Comisión Jurídica. En estos términos, la Comisión Jurídica solo podrá emitir dictamen preceptivo en las materias que expresamente se prevén en la Ley 19/2015 y, conforme al apartado 4 de la disposición adicional primera citada, "en todos aquellos asuntos que por ley resulte preceptiva la emisión de dictamen por la Administración consultiva".

En relación con esta cláusula, el Consejo de Estado entiende que debe operar en aquellos casos en los que no interfieran previsiones legales específicas y, por expresa voluntad del legislador autonómico, deben quedar al margen los previstos en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía que no se recojan en la Ley 19/2015.

Esto es, deberá consultarse a la Comisión Jurídica de Extremadura en aquellos casos que prevean la Ley 19/2015 y otras leyes que contemplen la consulta preceptiva a la Administración consultiva, salvo que esas mismas normas establezcan limitaciones a esa consulta. Es el caso, por ejemplo, de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial en las que la indemnización solicitada supere la cuantía de 50.000 euros, pues la Ley 19/2015 limita la intervención preceptiva de la Comisión Jurídica a las "Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros e inferior a cincuenta mil euros" (apartado 5.d).a) de la disposición adicional primera). En las que se supere esta última cantidad, entrará en juego la competencia del Consejo de Estado (artículo 142.3 de la Ley 30/1992: "3. Para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica"). También será el caso de los supuestos del artículo 22.11 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado ("Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado"), salvo en aquellas cuestiones atribuidas a la competencia de la Comisión Jurídica sobre "recursos contractuales" por el apartado 6 de la disposición adicional primera de la Ley 19/2015.

La consulta al Consejo de Estado, en definitiva, será preceptiva en dichos casos y en aquellos otros que pudieran resultar de su Ley Orgánica reguladora y del resto del ordenamiento y facultativa en los restantes, de conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980:

"Las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente.

El dictamen será preceptivo para las comunidades autónomas que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por esta ley orgánica para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes".

A la vista de los razonamientos expuestos, puede afirmarse que el Consejo de Estado en el presente caso ha de emitir dictamen con carácter facultativo, conforme al primer párrafo del citado artículo 24 de su Ley Orgánica reguladora.

II. Procedimiento

A este respecto ha de estarse a lo previsto en el artículo 69 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Este precepto regula el procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley, previendo lo siguiente:

"1. El procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley se iniciará conforme a lo establecido en el artículo 66.1 de la presente Ley para la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, a no ser que por previsión legal esté sujeto a otro procedimiento. 2. El titular de la Consejería correspondiente elevará el anteproyecto de ley al Consejo de Gobierno para que éste se pronuncie sobre su tramitación.

3. Una vez evacuados los trámites procedentes, el anteproyecto se elevará al Consejo de Gobierno para su aprobación como proyecto de ley y su remisión a la Asamblea de Extremadura.

4. El informe del Consejo Consultivo será solicitado por el Presidente conforme se determine en la Ley reguladora de aquél".

Estas disposiciones han sido observadas, así como la mayoría de las contenidas en el mencionado artículo 66.1 del mismo texto legal, conforme al cual:

"1. El procedimiento para la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general se iniciará en el centro directivo correspondiente o por el órgano al que en su caso se encomiende, mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como los estudios e informes previos que hubieren justificado, en su caso, la resolución o propuesta de la iniciativa. Además, se incorporará, en su caso, una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar, un informe acerca del impacto de género de la totalidad de las medidas contenidas en la disposición, así como la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia y de disposiciones que pudieran resultar afectadas".

Figura la versión definitiva del anteproyecto, elaborada por la Consejería proponente (Consejería de Hacienda y Administración Pública, a través de la Dirección General de Tributos), aunque no están incluidas las versiones anteriores del anteproyecto. Se han acompañado, además, el informe sobre la necesidad y oportunidad del anteproyecto, la memoria económica, el informe de impacto por razón de género y la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia y de disposiciones que pudieran resultar afectadas, como exige el artículo 66.1 antes citado. El anteproyecto ha sido objeto de un trámite de información pública. Asimismo, figura el informe emitido por la Secretaría General de la Consejería proponente sobre las alegaciones realizadas durante el trámite de audiencia pública.

Se ha certificado que el Consejo de Gobierno de Extremadura, en la sesión celebrada el día 3 de mayo, se pronunció en sentido favorable sobre la tramitación del anteproyecto de Ley de medidas tributarias, patrimoniales, financieras y administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura (artículo 68 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero).

No obstante lo anterior, hubiera resultado idónea una mayor concreción, en la memoria económica, de los costes que podrá generar la aplicación de la norma proyectada. También hubiese facilitado una mejor valoración de las observaciones realizadas en la tramitación del expediente el haber unido a este las versiones anteriores del anteproyecto. Y, debería haberse incluido en el informe emitido por la Secretaría General de la Consejería una valoración de las alegaciones hechas durante el trámite de información pública y no una mera enumeración de las alegaciones presentadas.

III. Consideraciones de técnica normativa

Con carácter previo al examen de los preceptos sometidos a consulta, debe formularse una observación de técnica legislativa, que ha sido reiterada por este Consejo en varios dictámenes (entre otros, el n.º 3.445/96, de 3 de octubre y el n.º 4.908/97, de 25 de septiembre) y en la Memoria de 1999.

Esta memoria señaló lo siguiente: "En el desempeño de su función consultiva, el Consejo de Estado percibe las graves distorsiones que, con creciente intensidad, se siguen de la periódica incorporación al ordenamiento jurídico -incorporación, a veces, asistemática y por aluvión- de innovaciones normativas heterogéneas y dispares en cuanto a su relevancia e, incluso, en cuanto al fundamento -correcto o no- de su inserción en tan singulares instrumentos legales, como son las llamadas leyes de "acompañamiento" a las de Presupuestos Generales del Estado o leyes de medidas usualmente identificadas como "fiscales, administrativas y del orden social"".

El Consejo de Estado considera que no es una solución correcta ni adecuada la de incluir en una misma "sedes materiae" cuestiones tan diferentes y diversas como las que se regulan en el anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias, Patrimoniales, Financieras y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura. A título de ejemplo, baste mencionar que, a través de dicho anteproyecto, se modifican regímenes tan diversos como el de los tributos cedidos (en concreto Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y Tributos sobre el Juego); el de los tributos propios (Impuesto sobre Instalaciones, Impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero, canon de saneamiento y tasas y precios públicos); se reforman preceptos sobre gestión tributaria; y se incluyen una serie de medidas patrimoniales, financieras (en materia de endeudamiento y avales) y administrativas (en materia de subvenciones, contratación, consumo, medioambiente y función pública).

El empleo de esta técnica legislativa no hace sino aumentar la dispersión normativa existente; dispersión que dificulta la aplicación de las normas jurídicas.

IV. Competencia de la Comunidad Autónoma de Extremadura

La Constitución española establece las líneas maestras del sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en sus artículos 148 y 149. Este reparto ha sido concretado por los Estatutos de Autonomía de cada Comunidad Autónoma y por las sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional sobre la materia.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, las competencias que ha asumido están recogidas en los artículos 8 y siguientes de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Además, se han aprobado una serie de leyes que han concretado el alcance de dichas competencias, en especial, en el ámbito del anteproyecto que ahora se examina: es el caso de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, y de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

Desde el punto de vista del respeto del reparto competencial, el análisis de los distintos preceptos del anteproyecto no suscita, con carácter general, objeción alguna. No obstante, debe destacarse lo siguiente en relación con la reserva de contratos públicos establecida en el artículo 16 (Título IV, capítulo III) del anteproyecto.

El artículo mencionado procede a trasponer, al menos en parte y para el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, el régimen del Capítulo I (Servicios sociales y otros servicios específicos) del Titulo III de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. En particular, el artículo 77 de la Directiva 2014/24/UE dispone que los Estados miembros podrán disponer que los poderes adjudicadores estén facultados para reservar a determinadas organizaciones el derecho de participación en procedimientos de adjudicación de contratos públicos exclusivamente en el caso de los servicios sociales, culturales y de salud que se contemplan en el artículo 74 y que lleven los códigos CPV 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000- 8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, desde 85000000-9 hasta 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4 y 98133110-8.

El artículo 149.1.18ª de la Constitución Española atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas. El artículo 10.1 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomi´a de la Comunidad Auto´noma de Extremadura, atribuye a dicha Comunidad Autónoma competencias de desarrollo normativo y de ejecución en materia de contratación del sector público. Lógicamente la competencia del desarrollo normativo se atribuye respecto de la legislación básica del Estado, pues la competencia para el desarrollo y, en su caso, la ejecucio´n de la normativa de la Unio´n Europea se atribuye por el propio Estatuto de Autonomía en su artículo 12.1 "en los a´mbitos materiales de competencia autono´mica", correspondiendo en este caso la competencia básica al Estado.

Como expresara el Consejo de Estado en su Informe sobre la inserción del Derecho europeo en el derecho español, de 14 de febrero de 2008, "El Gobierno tiene funciones capitales en la fase de incorporacio´n al ordenamiento interno de las normas comunitarias, pues sobre e´l recae la mayor parte de dicha tarea, ya sea de modo indirecto, a trave´s de los anteproyectos de ley presentados a las Cortes Generales, ya sea de modo directo, a trave´s del ejercicio de la potestad reglamentaria o, cuando asi´ se le autorice por las Cortes Generales, de la correspondiente delegacio´n legislativa".

El citado informe resaltaba que el Tribunal Constitucional ha reconocido con naturalidad la implicacio´n de las Comunidades Auto´nomas en la ejecucio´n del ordenamiento de la Unión Europea, aunque destacaba a continuación que, en la pra´ctica, la labor de trasposicio´n es asumida generalmente por el Estado.

En el presente caso, según ha quedado expresado, la competencia de trasposición por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura de directivas comunitarias en materia de contratación del sector público debe ejercitarse en el marco que disponga la legislación básica del Estado en este ámbito, correspondiendo a este último determinar con carácter general en cuáles de los tipos contractuales que llevan los códigos antes citados puede quedar reservado el derecho de participación, que podrá abarcar todos o algunos de dichos tipos.

El Capítulo I (Servicios sociales y otros servicios específicos) del Título III (Regímenes de contratación particulares) de la Directiva 2014/24/UE no ha sido objeto de trasposición por el Estado. En particular, la posibilidad de reservar a ciertas organizaciones contratos por determinados servicios que recoge el artículo 77 de la citada Directiva no se recogió en el anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público que elaboró el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para la trasposición de la Directiva 2014/24/UE, el cual fue objeto del dictamen del Pleno de este Consejo de Estado de 10 de marzo de 2016 (recaído en el expediente nº 1.116/2015). Mientras no se apruebe la legislación básica del Estado de trasposición de la Directiva 2014/24/UE, la Comunidad Autónoma de Extremadura no podrá aprobar normas de desarrollo de esa legislación básica que, en cualquier caso, deberán respetar el marco creado por dicha legislación.

Así las cosas, debe suprimirse el artículo 16 del anteproyecto en cuanto lleva a cabo un desarrollo de la legislación básica en materia de contratación del sector público en la que no existe legislación estatal que delimite, con carácter básico, la posibilidad de reservar a determinadas organizaciones el derecho de participación en procedimientos de adjudicación.

Esta observación reviste el carácter de esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

V. Observaciones

V.1. Parte expositiva

Con independencia de la corrección de otros aspectos menores, que se señalan en el último apartado de este dictamen, la parte expositiva de la ley ganaría en claridad y rigor si se atendieran las observaciones que se realizan a continuación:

1. El último párrafo de la primera parte de la exposición de motivos enumera las medidas tributarias que el anteproyecto contiene pero no hace referencia alguna a las medidas patrimoniales, financieras y administrativas. Sería recomendable incluir todas las medidas en dicho párrafo con el objeto de no dar una visión parcial del contenido del anteproyecto.

2. La segunda parte está dedicada a resumir el contenido del anteproyecto. Sin embargo, en ocasiones se incluyen explicaciones del porqué del contenido del artículo que encajarían mejor en la primera parte de la exposición de motivos (pues es en esta primera parte donde se explican los motivos por los cuales se aprueba la ley y por los que tiene un determinado contenido). Por ejemplo: "Las Tasas de la Comunidad Autónoma de Extremadura no experimentan, con carácter general, incremento alguno para el ejercicio 2016, salvo en determinados supuestos puntuales en los que se ha hecho imprescindible ajustar las tarifas a los verdaderos costes del servicio prestado, y ciertas precisiones técnicas para su mejor gestión, tanto desde el punto de vista de la Administración tributaria como de los ciudadanos obligados a su liquidación"; como puede observarse, lo que realiza este párrafo es una explicación del motivo por el que se aumentan las tasas pero no se está refiriendo al contenido de los artículos en los que se incrementan dichas tasas o cuáles son las mejoras que se han introducido en la gestión de las mismas. En conclusión, todas las alusiones de este tipo, es decir, que no resuman el contenido de los artículos del anteproyecto, deberían ser eliminadas de la segunda parte de la exposición de motivos y trasladadas a la primera.

3. Por último, se pone de manifiesto que la exposición de motivos no contiene mención alguna a los títulos competenciales y habilitaciones en virtud de las cuales se adopta el presente anteproyecto. A juicio de este Consejo, debería incluirse una referencia a los mismos.

V.2. Parte dispositiva

A) Título IV, Capítulo I, artículo 13. - Modificación de la Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Extremadura

1.- El artículo 13.2 del anteproyecto incluye una disposición adicional duodécima en la Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Extremadura. El contenido del nuevo precepto es el siguiente:

"Disposición adicional duodécima. Afectación a servicios educativos. Sin perjuicio de la afectación establecida en el inventario del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, todas las dependencias, instalaciones y edificios afectos al Servicio Extremeño de la Salud, Organismos Autónomos y Consejerías de la Junta de Extremadura en las que se impartan enseñanzas regladas o no regladas, de grado o postgrado, tendrán por ministerio de esta Ley la afectación simultánea y directa a servicios educativos".

Se resalta la generalidad de los términos de la citada disposición, ya que la afectación que opera por ministerio de la ley comprende toda construcción en la que se impartan enseñanzas de cualquier tipo, ya sea con carácter ocasional o permanente, ya se presten, en todo o en parte, en la respectiva construcción incluyendo, por tanto, elementos principales y accesorios.

2.- Los Ayuntamientos, entidades y organismos que han presentado alegaciones en el expediente, incluyendo el Consejo Económico y Social de Extremadura, han objetado el contenido de dicha regulación, recordando que supone volver a introducir una previsión que ya estuvo incluida en la Ley 2/2008 y que fue suprimida por la Ley 2/2012, de 28 de junio, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y de juego de la Comunidad Autónoma de Extremadura, debido a las dudas existentes sobre su ajuste al reparto competencial establecido en la Constitución española.

(a) Durante el trámite de información pública se formularon las siguientes objeciones de índole legal:

El artículo 62.1.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, establece que estarán exentos del Impuesto de Bienes Inmuebles, entre otros, los siguientes inmuebles:

"Los que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales que estén directamente afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional".

De acuerdo con la consulta vinculante de la Dirección General de Tributos de 30 de octubre de 2009 (Consulta V2440-09):

"La exención regulada en el artículo 62.1.a) del TRLRHL requiere para su aplicación que se cumplan dos requisitos simultáneamente:

- Un requisito subjetivo: que el titular del bien inmueble sea el Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales. No estarán exentos cuando dichos bienes inmuebles pertenezcan a otras entidades, que aun dependientes del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, tengan personalidad jurídica propia, tales como Organismos Autónomos, Entidades públicas empresariales, sociedades públicas, entes públicos, etc.

- Un requisito objetivo: que el destino o afección de los bienes inmuebles sea la seguridad ciudadana, los servicios educativos y penitenciarios o la defensa nacional. Esta afección debe ser directa, quedando excluidos los edificios o inmuebles auxiliares o complementarios de aquellos propiamente destinados a la prestación de los servicios educativos, penitenciarios o de seguridad ciudadana. Esta interpretación se ajusta a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, de prohibición de la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito de las exenciones. Por el contrario, en los bienes destinados a la defensa nacional no se requiere la afección directa.

En el caso planteado en la consulta, el bien inmueble destinado a colegio mayor es propiedad de un organismo público integrado en la Administración del Estado, pero que goza de personalidad jurídica propia, de acuerdo con lo dispuesto en su normativa reguladora. Por tanto, no se cumple el requisito subjetivo exigido en el artículo 62.1.a) del TRLRHL, no siendo de aplicación, en consecuencia, la exención en el IBI, con independencia de que pudiera cumplirse el requisito objetivo establecido en función del destino o afección directa del bien inmueble a los servicios educativos".

(b) El informe de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, de 22 de febrero de 2016, consideró que puede llevarse a cabo la afectación prevista, pues se efectúa por norma con rango de ley, según previene el artículo 45.1 de la Ley 2/2008.

(c) No existe duda de que el establecimiento y la modificación de cualquier exención tiene que ser declarada por norma con rango de ley, de conformidad con el artículo 8 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. El problema que suscita la proyectada disposición adicional duodécima de la Ley 2/2008 es si la afectación declarada "ex lege" por una norma con rango de ley de la Comunidad Autónoma modifica o no los términos de la exención del artículo 62.1.a) del TRLRHL y, si lo hace, si es competente para hacerlo.

El artículo 61 del TRLRHL, al definir el hecho imponible del tributo, toma en consideración el concepto de inmueble como un todo y no hace distinciones entre los diversos elementos o partes que lo integran. La consulta antes citada exige la vinculación directa del inmueble al fin educativo para que proceda aplicar la exención recogida en el artículo 62.1.a) del TRLRHL. Esa afección debe ser directa y, en consecuencia, la aplicación de la exención requiere que la actividad educativa se desarrolle en las dependencias de forma efectiva y continuada, pues de otro modo solo estarían indirecta y ocasionalmente destinadas a ese fin.

Resulta, por tanto, que si la Comunidad Autónoma de Extremadura puede declarar por ley afectaciones de bienes integrantes de su patrimonio, tales afectaciones tendrán eficacia exclusiva en el ámbito propio de la Ley 2/2008 pero no puede fundamentarse en tal previsión la correlativa exención del Impuesto de Bienes Inmuebles de los que así han quedado afectados, pues mientras no cumplan los requisitos del artículo 62.1) del TRLRHL, cada uno de los inmuebles incluidos en el ámbito de la disposición adicional duodécima de la Ley 2/2008, continuará sujeto y no exento del Impuesto de Bienes Inmuebles.

Así las cosas, el artículo 13.2 citado debería precisar los dos extremos siguientes. De una parte, que la afectación legal que declara solo comprende las dependencias, instalaciones y edificios que sean de la titularidad de la Comunidad Autónoma de Extremadura en cuanto persona jurídica. De otra parte, que la afectación de tales construcciones a los servicios educativos debe ser directa, como requiere el artículo 62.1.a) del TRLRHL. De no incorporarse las dos precisiones indicadas, deberá suprimirse el artículo 13.2 del anteproyecto.

Esta observación reviste el carácter de esencial de acuerdo con el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de abril.

B) Título IV, Capítulo IV, artículo 19.- Modificación de la Ley 6/2001, de 24 de mayo, por la que se aprueba el Estatuto de Consumidores de Extremadura

1. Comentarios generales

Antes de realizar observaciones concretas al contenido del citado capítulo, conviene efectuar una serie de comentarios de índole general que sirven para enmarcar las observaciones que se formularán a continuación:

- En primer término, llama la atención que se invierta el orden usual de tipificación de las infracciones en función de su gravedad: en lugar de tipificar las diversas infracciones por orden decreciente de gravedad, el anteproyecto parte de las de menor gravedad y termina con las de mayor. La técnica usual permite incluir supuestos de hecho similares o idénticos como tipos de infracciones de distinta naturaleza, en los que alguna circunstancia modificativa del tipo común rebaja el reproche que merece la conducta tipificada y, con ello, disminuye su gravedad. Aunque, teóricamente, cabría aplicar similar técnica en el texto del anteproyecto según la ordenación que recoge, la redacción sería bastante más complicada y menos clara porque habría que introducir las circunstancias modificativas en el precepto inicial correspondiente a los tipos leves, para ir suprimiendo dichas circunstancias en los tipos más graves. Este enfoque se complica por la generalidad de los supuestos de hecho que configuran muchas de las infracciones leves, que pueden englobar conductas tipificadas en otros sectores del ordenamiento jurídico, lo que puede ocasionar problemas potenciales de doble sanción por los mismos hechos. - En segundo lugar, se observa también, frente a las fórmulas más usuales, que la lista de infracciones leves es significativamente más amplia que la de las graves y muy graves. Ello puede deberse, al menos en parte, a las peculiaridades del sector en el que se inserta el régimen sancionador (esto es, el de consumidores y usuarios) en el que no tienen por qué seguirse miméticamente los esquemas corrientes en sectores regulados, ya que el que tiene por objeto la protección de consumidores y usuarios tiene carácter más bien transversal. El régimen sancionador previsto en el anteproyecto se elabora en relación con actividades profesionales no pertenecientes necesariamente a sectores regulados, de manera que cuando la actividad se enmarca en un ámbito de libertad la necesidad de concreción de la conducta infractora, aunque sea de menor gravedad, probablemente requiera de un grado mayor de precisión que cuando se tipifiquen conductas de igual gravedad en ámbitos de mayor intervención, en los que la diferente sujeción sobre los potenciales sujetos infractores permite que se tipifiquen con mayor generalidad conductas constitutivas de infracciones leves (como, por ejemplo, cualquier vulneración de la legislación especial aplicable al sector regulado de que se trate, siempre que la violación en concreto no aparezca tipificada como infracción de mayor gravedad).

- En tercer lugar e íntimamente ligado con el párrafo anterior, resulta difícil apreciar qué criterios se utilizan para clasificar las conductas en función de su gravedad. Además, no parece que se hayan tenido en cuenta en la clasificación los criterios utilizados en otras leyes; ya sea en el ámbito específico de consumidores y usuarios (como, por ejemplo, la misma Ley 6/2001, de 24 de mayo, por la que se aprueba el Estatuto de Consumidores de Extremadura; la ley del Estado en la materia, integrada en el Real Decreto Legislativo 1/2007, el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (en adelante, Ley de Consumidores y Usuarios), que contiene el grueso de la regulación estatal en la materia, o la Ley 22/2007, de 11 de julio, sobre comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores), como en otras disposiciones con importante incidencia en el régimen de protección a los consumidores, como son la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, y la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. - Por último, en lugar de operarse sobre el tipo de las infracciones introduciendo las correspondientes circunstancias modificativas como se apunta en el primer inciso (método que, por cierto, utiliza la versión actual de la Ley 6/2001 de 24 de mayo que se modifica), el anteproyecto defiere a lo que resulte de los expedientes sancionadores tramitados la posibilidad de rebajar la sanción aplicable a las sanciones graves, cuando dicha sanción resulte desproporcionada en función de las concretas circunstancias concurrentes, lo que puede plantear problemas de legalidad, como se verá continuación.

2. Artículo 19.2 del anteproyecto

El citado precepto modifica el artículo 32 de la Ley 6/2001, de 24 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto de Consumidores de Extremadura (en adelante, la Ley 6/2001), cuyo apartado 2 dispone lo siguiente:

"Las infracciones que tengan la calificación de graves deben calificarse como leves si, por su escasa entidad y/o transcendencia, queda probado en el expediente sancionador que existe una desproporción manifiesta entre los efectos de la infracción cometida y la sanción a imponer".

El precepto tiene, en primer lugar, una formulación equívoca. Si existe una conducta que merece ser calificada como constitutiva de infracción grave, no cabe expresar a continuación que la sanción prevista para una infracción de tal gravedad resulta desproporcionada. Lo que ocurre es que se está sustituyendo por vía de una fórmula general la inclusión de circunstancias modificativas que deberían incorporarse al tipo de la infracción, de forma que por configurar una infracción diferente, en este caso leve, correspondería la imposición de una sanción de la misma gravedad, lo que impide de raíz que surja desproporción alguna entre infracción y sanción.

La formulación del anteproyecto puede incurrir en un problema parecido (al menos, formalmente) al que apuntó el Tribunal Constitucional al declarar inconstitucional y nulo el artículo 50.1 de la Ley de Consumidores y Usuarios en su Sentencia de la Sala Primera, 10/2015, de 2 de febrero. Dicho artículo establecía que "las infracciones podrán calificarse por las Administraciones públicas competentes como leves, graves y muy graves, atendiendo a los criterios de riesgo para la salud, posición en el mercado del infractor, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social producida, generalización de la infracción y reincidencia".

Señalaba el Tribunal Constitucional en la citada sentencia que "el derecho a la legalidad sancionadora comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho artículo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora" (entre muchas, STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2). En relación con la vertiente material de este derecho, hemos puesto de relieve que "la necesidad de que la ley predetermine suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la correspondencia entre unas y otras, no implica un automatismo tal que suponga la exclusión de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta", pero en modo alguno cabe encomendar por entero tal correspondencia a la discrecionalidad judicial o administrativa, "ya que ello equivaldría a una simple habilitación en blanco a la Administración por norma legal vacía de contenido material propio" (STC 113/2002, de 9 de mayo, FJ 6). Consecuentemente, el artículo 25.1 de la CE limita, no ya el ejercicio administrativo de la discrecionalidad, sino su atribución misma por parte del legislador. En particular, para el caso de leyes que remiten la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves a un órgano administrativo, hemos declarado: "la graduación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa" (STC 252/2006, de 25 de julio, FJ 4, que remite a la STC 100/2003, de 2 de julio). Aunque la trascendencia material del artículo 32.2 de la Ley 6/2001 es más reducida si se compara con el citado artículo 50.1 de la Ley de Consumidores y Usuarios, en cuanto introduce un criterio de atemperación de la sanción aplicable, desde el punto de vista formal incide en similar reproche al que mereció el artículo 50.1 de la citada ley antes de ser declarado inconstitucional y nulo. La razón es la anteriormente indicada de no operar sobre el tipo de la infracción e incluir un criterio de graduación de la sanción aplicable que se remite al juicio de la Administración competente.

Como las infracciones graves que tipifica el artículo 19.4 del anteproyecto al modificar el artículo 34 de la Ley 6/2001, de 24 de mayo, del Estatuto de los Consumidores de Extremadura, no incluyen, en general, circunstancias que cualifiquen la gravedad del reproche que merecen las conductas que constituyen las diversas infracciones graves, no resulta factible utilizar la técnica usual de tipificarlas como infracciones leves cuando no concurren las circunstancias incorporadas a los tipos de las graves, pues no cabe proceder a su supresión para incluirlas entre las leves.

Para que se produzca el ajuste con la legislación estatal el anteproyecto deberá hacer una de las dos cosas siguientes. O bien llevar a la lista de infracciones leves las conductas que no se considere que merezcan la calificación de graves, introduciendo en su definición las correspondientes circunstancias que modifican la responsabilidad del autor, o bien suprimir el artículo 32.2 que se modifica de la Ley 6/2001. Esta observación reviste el carácter de esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 130.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

3. El artículo 19.2 (que debería figurar como apartado 3) se refiere a las infracciones leves.

El precepto en cuestión modifica el artículo 33 de la Ley 6/2001 que tipifica las infracciones leves en materia de consumidores y usuarios. Como se anticipó, contiene una lista excesivamente amplia en comparación con otros sectores del ordenamiento. El texto del anteproyecto presenta diversos problemas potenciales derivados tanto de la excesiva generalidad de algunas formulaciones y la correlativa ausencia de matices en las mismas, como ambigüedades y otros defectos en la formulación de ciertos tipos. Se procede a continuación a resaltar los que parecen más significativos por el orden de su aparición en el texto.

- Letra a). El ámbito resulta excesivamente amplio al incluir una serie de incumplimientos en la elaboración, distribución, suministro o venta de bienes o servicios que afecten a la composición, cantidad, peso, medida, calidad o características de los mismos, hechos que pueden constituir tipos de infracciones más graves en otros sectores del ordenamiento (incluso de naturaleza penal), que pudieran resultar en la imposición de sanciones diferentes por unos mismos hechos, lo que potencialmente vulneraría el principio del "non bis in idem". Además de revisarse la excesiva generalidad del contenido, debería introducirse la cautela de que el tipo solo resultaría de aplicación si la misma conducta no apareciera tipificada en algún otro sector del ordenamiento.

- Letra b). Entre otras conductas, recoge la referente a la "imposición injustificada de condiciones sobre prestaciones no solicitadas". Parece que la conducta reprobada debería ser la imposición injustificada de prestaciones no solicitadas sin más, de manera que convendría suprimir la referencia a la condición en el texto, al resultar la imposición de prestaciones adicionales lo sustantivo, mientras que la imposición de condiciones sería una modalidad específica incluida en los términos generales del tipo.

- Letra c). Además de solaparse parcialmente con la letra a) (rebajas en la cantidad o calidad de las prestaciones), el texto incluye una frase oscura que debe aclararse ("formas de pago prestación no manifiestas").

- Letra d). También se aprecia una excesiva generalidad en el texto, pues puede resultar legítimo imponer cantidades mínimas en algunos casos, cuando dicha cantidad constituya la base de la oferta o resulten conformes con convenciones o prácticas generalmente admitidas en el mercado (como podría resultar, por ejemplo, rehusar entregar cantidades nimias de peso basadas en el gramo en lugar del kilo).

- Letra e). El denominador común de las conductas que recoge el precepto es proceder de forma discriminatoria en relación con distintos consumidores. El texto, sin embargo, incluye un caso específico de discriminación basado en la nacionalidad o lugar de residencia del consumidor, no siendo evidente la necesidad de mencionar este supuesto, cuando todo trato discriminatorio cabe dentro del tipo. Por otro lado, convendría precisar mejor el sentido de la frase "cuando su satisfacción esté dentro de las disponibilidades del empresario", porque la expresión "disponibilidades" no es necesariamente unívoca en cuanto puede abarcar tanto existencias en un momento concreto como bienes que puedan ser objeto de pedido cuando no figuren en almacén.

- Letra f). La Ley 6/2001 configura un amplio derecho a la información para los consumidores extremeños (dedica su Capítulo III a la materia), siendo la información precontractual una de las informaciones que tiene derecho a recibir el consumidor de acuerdo con el artículo 20 de la Ley de Consumidores y Usuarios. Al igual que en bastantes otros supuestos de infracciones leves, se echa en falta la inclusión de circunstancias en el tipo que reflejen la escasa gravedad de la conducta.

- Letras g) y h). Los supuestos a los que se refieren dichas letras (incumplimiento de plazos de entrega y devolución de mercancías) requieren también la introducción de matices, pues el anteproyecto no distingue entre retrasos y la duración de los mismos, sino que se tipifica únicamente, y como infracción leve, el incumplimiento simple de los plazos. Parece que tendría sentido distinguir entre retrasos en función de su duración, reservando los más breves para las infracciones leves, y tipificando como infracciones de mayor gravedad los demás retrasos e incumplimientos. Además y en relación con la letra h), no parece que tenga mucho sentido circunscribir su ámbito a contratos celebrados dentro del establecimiento y en cambio tipificar como infracción grave, en el artículo 34.h), la misma conducta pero llevada a cabo fuera del establecimiento.

- Letras i), j) y k), referentes a la emisión y entrega de facturas y contratos. Se relacionan (el artículo 21 de la Ley de Consumidores y Usuarios así lo hace) con el derecho de reclamación, que se considera un derecho básico de los consumidores por el artículo 9.f) de la Ley de Consumidores y Usuarios (protección de sus derechos mediante procedimientos eficaces). Siendo esto así, parecería importante que algunas conductas que entorpecieran de modo especial el ejercicio del derecho a reclamar por parte de los consumidores se llevaran a la lista de sanciones de mayor gravedad, incluyendo tipos cualificados a tal efecto.

- Letra m). Debería precisarse mejor el supuesto de hecho, estableciendo la base de comparación del incremento de precio (sobre qué magnitud se incrementa) que se tipifica, así como una referencia a las condiciones ofertadas si es que existen y algún límite temporal, porque es usual que las listas de precios de repuestos varíen con el transcurso del tiempo.

- Letra p). La conducta contemplada (informar sobre el derecho de desistimiento) se circunscribe a contratos celebrados en el establecimiento del empresario solamente, de modo que quedan fuera de su ámbito los contratos celebrados a distancia. Dispone el artículo 68.2 de la Ley de Consumidores y Usuarios que "el consumidor tendrá derecho a desistir del contrato en los supuestos previstos legal o reglamentariamente y cuando así se le reconozca en la oferta, promoción, publicidad o en el propio contrato". Existen disposiciones vigentes (como la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, en relación con seguros de vida de duración superior a seis meses; cfr. artículo 83) que conceden un derecho a desistir (llamado de resolución unilateral en la Ley 50/1980) que se reconoce con independencia de la forma concreta (presencial o a distancia) de contratar utilizada. Es cierto que la letra g) del artículo 34 de la Ley 6/2001, que el apartado 4 del artículo 19 del anteproyecto modifica, tipifica como infracción grave similares conductas realizadas a distancia. No parece que tenga mucho sentido definir el ámbito respectivo de los tipos leve y agravado en función de que se trate, respectivamente, de contratación presencial o de contratación a distancia.

- Letra r). La amplitud de la conducta tipificada (normas de presentación, normalización, marcado, etiquetado o envasado) puede solaparse con otras disposiciones aplicables que incluyan infracciones de igual o mayor gravedad que cubran conductas que caen también dentro del ámbito del precepto (lo que podría dar lugar otra vez a supuestos de doble sanción por los mismos hechos), lo que de por sí bastaría para revisar la amplitud del tipo o excluir expresamente las conductas sancionadas en otros ordenamientos sectoriales. Además, convendría suprimir la referencia a productos o servicios "que existan en el mercado". En efecto, no se alcanza a comprender el sentido que pueda tener esa expresión, cuando los que se produzcan o comercialicen también tengan existencia en el mercado. Posiblemente la referencia correcta sería a productos o servicios que se importen.

- Letra s). Se aprecia una excesiva generalización de las conductas tipificadas, algunas de las cuales (como la llevanza de los libros y tenencia de información) forman parte del ámbito de otros sectores como el Código de Comercio y una multiplicidad de leyes que ordenan diversos sectores regulados incluyen obligaciones específicas de documentación y conservación y tipifican infracciones de diversa gravedad por su incumplimiento. Para evitar incurrir en duplicidades, se sugiere que se excluyan del tipo las citadas conductas cuando constituyan infracción en el respectivo ordenamiento sectorial.

- Letra w). Debería precisarse frente a quién se realiza la acción obstructiva. Al igual que en la letra d) del artículo 35 de la Ley 6/2001, que modifica el apartado 5 del artículo 19 del anteproyecto, debería insertarse la referencia a los servicios de control e inspección competentes.

4. El artículo 19.4 del anteproyecto

El apartado 4 del artículo 19 del anteproyecto modifica el artículo 34 de la Ley 6/2001 que tipifica las infracciones graves. Las diferentes letras de dicho apartado suscitan las siguientes observaciones:

- Letra c). Al tipificarse como infracción incumplimientos de requerimientos al objeto de evitar acciones de contaminación u otras potencialmente perjudiciales para la salud, se está invadiendo el régimen de otros sectores del ordenamiento que prevén infracciones específicas para dichas conductas, cuya regulación puede estar atribuida a la competencia de autoridad distinta de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Se sugiere que se revise la amplitud del enunciado y, en cualquier caso, se excluya de su ámbito la misma conducta cuando sea objeto de infracción tipificada en otro sector del ordenamiento.

- Letra d). Aparte del solapamiento (al menos parcial) con el tipo de la letra a) del artículo 33 modificado, suscita los mismos comentarios que se realizaron anteriormente respecto de dicha letra en el apartado anterior.

- Letras g) y h). Al incluir sus respectivos ámbitos incumplimientos de obligaciones en materia de contratación a distancia y fuera del establecimiento mercantil, provoca potenciales problemas de solapamiento con infracciones tipificadas en otros sectores como, por ejemplo, en la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico, y en la Ley 22/2007, de 11 de julio, sobre comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores. También aquí deberían excluirse del tipo conductas que constituyan infracciones en otros sectores normativos.

- Letra k). No resulta evidente la necesidad de incluir una referencia específica al "agua, gas o electricidad, de calefacción mediante sistemas urbanos, de contenido digital" cuando el enunciado del tipo abarca cualquier clase de bienes o servicios. Este comentario puede extenderse a la letra p).

- Letra s). Existe un claro solapamiento entre el tipo de la letra s), consistente en la obstrucción reiterada, y la absoluta de la letra d) del artículo 35 siguiente pues en ambos apartados se facilita información o presta colaboración a los servicios de control e inspección. En efecto, no queda claro cuándo la reiteración en la negativa se convierte en conducta absolutamente obstaculizadora de tales funciones. Por eso, la contraposición podría establecerse entre la ocasionalidad, que quedaría reservada para el tipo grave, mientras que la reiteración correspondería al de muy grave.

- Letra u). También se aprecia un evidente solapamiento entre la infracción grave de la letra u) del artículo 34 con la infracción leve del artículo 33.e), pues en el primero se alude a discriminaciones injustificadas, mientras en el segundo excluye de su ámbito a las discriminaciones justificadas en criterios objetivos, que es expresar lo mismo con distinta formulación. Deberán describirse con precisión ambos tipos para discernir cuándo una infracción es grave o leve.

5. A la vista de lo anterior, deberá revisarse en profundidad el contenido del Capítulo III del Título IV del anteproyecto; revisión que se apoyaría en las siguientes orientaciones:

En primer lugar, ajustar el texto a la observación que se formula con carácter esencial al artículo 19.2 del anteproyecto, que modifica el artículo 32.2 de la Ley 6/2001, de 24 de mayo, del Estatuto de los Consumidores de Extremadura. Para graduar correctamente las sanciones, es preciso operar sobre los tipos de infracciones, incorporando circunstancias a los tipos en función de su gravedad, de manera que no puedan quedar disociadas infracciones y sanciones aplicables.

En segundo lugar, cambiar la sistemática en la tipificación de infracciones, sustituyendo la ordenación actual del anteproyecto que va de menos a mayor gravedad por la inversa de mayor a menor.

En tercer lugar, reducir la excesiva generalidad en la tipificación de bastantes de las infracciones que recoge el anteproyecto.

En cuarto y último lugar, excluir de los tipos de infracciones las conductas que forman parte de infracciones previstas en otros sectores del ordenamiento, distintos del de consumidores y usuarios.

C) Título IV, Capítulo IV, artículo 20.- Modificación de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de conservación de la naturaleza y de espacios naturales de Extremadura

El artículo 20 modifica el apartado 4 del artículo 56 quáter de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de conservación de la naturaleza y de espacios naturales de Extremadura, y propone la siguiente redacción: "El plazo para emitir el informe de afección a que se refiere este artículo será de 40 días naturales. De no emitirse el informe en el plazo establecido se entenderá que es negativo".

La redacción actualmente vigente establece lo siguiente: "El plazo para emitir el informe de afección a que se refiere este artículo será de 40 días naturales. De no emitirse el informe en el plazo establecido se entenderá que es positivo". Esta redacción fue introducida por el apartado 27 del artículo único de la Ley 9/2006, de 23 de diciembre, por la que se modifica la Ley 8/1998, de 26 de junio, de conservación de la naturaleza y de espacios naturales de Extremadura. Con esto, se adelantó la Comunidad Autónoma de Extremadura a la trasposición de la mencionada Directiva por parte del Estado, a través de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

A la vista de lo anterior, podría parecer que la cuestión que plantea este artículo es la de determinar si el sentido propuesto del silencio se adapta a la regulación general de esta institución en nuestro ordenamiento jurídico (artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y a lo previsto en materia medioambiental. Sin embargo, la cuestión que debe plantearse es previa a la que se acaba de mencionar: la de si cabe aplicar al informe de afección la institución del silencio.

En primer lugar, debe señalarse que la regulación de la Red Natura 2000 en el ordenamiento jurídico español, tanto estatal como autonómico, es fruto de la trasposición de Directivas europeas (especialmente, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) y que el derecho de la Unión Europea desconoce la institución del silencio y, por tanto, dicha institución no aparece en la Directiva mencionada.

En segundo lugar, debe recordarse que la normativa estatal en materia de medioambiente tiene, ex artículo 149.1.23ª de la Constitución, carácter básico y que esta normativa, por lo que se refiere a la Red Natura 2000 (que está contenida en los artículos 42 y siguientes de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y en los artículos 6 y 7 y en la disposición adicional séptima de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental), no hace alusión alguna a la figura del silencio y, por tanto, tampoco a su sentido. La mención al silencio en este ámbito ha sido introducida por la Comunidad Autónoma.

En tercer lugar, y por lo que respecta al informe de afección, debe señalarse lo siguiente:

a) El artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, establece:

"Cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho espacio. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el espacio y supeditado a lo dispuesto en el apartado 5, los órganos competentes para aprobar o autorizar los planes, programas o proyectos sólo podrán manifestar su conformidad con los mismos tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del espacio en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. Los criterios para la determinación de la existencia de perjuicio a la integridad del espacio serán fijados mediante orden del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, oída la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente".

b) El artículo 56 quáter, en sus apartados 2, 3 y 4, de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de conservación de la naturaleza y de espacios naturales de Extremadura, establece:

"2. La realización de proyectos, actuaciones o actividades no contempladas en el apartado anterior, incluyendo la realización de cualquier tipo de construcción, requerirá la previa valoración de sus efectos sobre los hábitat o especies que, en cada caso, hayan motivado la designación o declaración de la zona. En estos casos, el promotor del proyecto, actuación o actividad, a través del órgano sustantivo, remitirá al competente en materia de medio ambiente una copia del proyecto o bien una descripción de la actividad o actuación.

3. En función de los efectos que se prevean y de su trascendencia sobre los valores naturales de la Zona de la Red Natura 2000, el órgano ambiental emitirá un informe de afección que contendrá alguno de los siguientes pronunciamientos:

a) Si entendiera que la acción pretendida no es susceptible de afectar de forma apreciable al lugar, o estimara que las repercusiones no serán apreciables mediante la adopción de un condicionado especial, informará al órgano sustantivo para su consideración e inclusión de dicho condicionado en la resolución.

b) Si considerara que la realización de la acción puede tener efectos negativos importantes y significativos, dispondrá su evaluación de impacto ambiental, salvo que, de acuerdo con lo regulado por la legislación sectorial existente en la materia, la actuación ya estuviera sometida a la misma.

En aquellos casos en los que el proyecto o actividad esté sujeta a evaluación de impacto ambiental, ya sea por la legislación estatal o autonómica específica en esta materia, o bien por así disponerlo el informe de afección, éste último formará parte del procedimiento de evaluación de impacto ambiental".

4. El plazo para emitir el informe de afección a que se refiere este artículo será de 40 días naturales. De no emitirse el informe en el plazo establecido se entenderá que es positivo".

c) De la lectura conjunta de los artículos se desprende lo siguiente:

Primero, que deben elaborarse informes sobre todos los planes, programas o proyectos que puedan afectar a las especies o hábitats integrados en la Red Natura 2000 para determinar los efectos que pueden tener sobre los mismos. La Comunidad Autónoma de Extremadura llama a estos informes de afección.

Segundo, que aquellos planes, programas o proyectos que, según el informe de afección, puedan afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de espacios integrados en la Red Natura 2000 deben ser sometidos a evaluación de impacto ambiental. Por tanto, el hecho de que se realice, o no, la evaluación de impacto ambiental depende, salvo en los casos en los que esté prevista expresamente, del contenido del informe de afección.

Tercero, el artículo 56 quáter, párrafo 4, establece actualmente que en caso de no emitirse el informe de afección en plazo el silencio será positivo. Por su parte, el anteproyecto remitido en consulta establece que el silencio será negativo. En este punto surge el siguiente interrogante: ¿qué significa que el silencio sea positivo o negativo?; ¿positivo significa que no hay afección y que por tanto no es necesario realizar la evaluación ambiental o que sí la hay y, en consecuencia, es necesario realizar la evaluación ambiental? Esta interrogante no tiene una respuesta ni en el texto actualmente vigente ni en el que el anteproyecto propone.

Cuarto, la normativa estatal no contempla que, en ningún caso, deje de emitirse el informe (llamado informe de afección por la Comunidad Autónoma de Extremadura) en el que se valore el plan, programa o proyecto correspondiente ni que, en caso de no emitirse, pueda atribuírsele un sentido a través de la institución del silencio.

Quinto, según la legislación estatal en materia de evaluación ambiental (artículos 6 y 7 y disposición adicional séptima de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre) la evaluación de impacto ambiental (estratégica, ordinaria o simplificada según los casos) es obligatoria en caso de que el informe de afección establezca que un plan, programa o proyecto puede afectar de forma apreciable a un espacio integrado en la Red Natura 2000.

A la vista de lo anterior, a juicio de este Consejo de Estado, para cumplir con la exigencia de la normativa estatal de que se realice la evaluación de impacto ambiental de todos los proyectos, programas o normas que puedan afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de espacios integrados en la Red Natura 2000, debe establecerse que la emisión del informe de afección es obligatoria y que, en caso de que no se emita en el plazo previsto (y siempre y cuando no se quiera interrumpir la tramitación), deberá realizarse necesariamente dicha evaluación pues esta evaluación se configura como imprescindible en la legislación estatal (en este sentido, la disposición adicional séptima de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, establece lo siguiente: "1. La evaluación de los planes, programas y proyectos que, sin tener relación directa con la gestión de un lugar Red Natura 2000 o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá, dentro de los procedimientos previstos en la presente ley, a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar, conforme a lo dispuesto en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad"). La falta del informe de afección no puede, en ningún caso, eliminar la exigencia de evaluación de impacto ambiental por lo que la evaluación se tendrá que emitir en todos aquellos supuestos en los que se haya omitido el informe de afección, incluso en aquellos supuestos en los que, de haberse emitido informe de afección, no hubiera procedido realizar la evaluación.

En conclusión, debe establecerse que la emisión del informe de afección es obligatoria y que, en caso de no emitirse, deberá realizarse la correspondiente evaluación de impacto ambiental, en la modalidad (estratégica, ordinaria y simplificada) que corresponda, sin que quepa acudir para la regulación de esta materia a los efectos de la institución del silencio administrativo.

Esta observación reviste el carácter de esencial de acuerdo con el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de abril.

D) Disposición adicional única

La disposición adicional única del anteproyecto remitido en consulta establece lo siguiente:

"En el supuesto de que se llegue a materializar la asunción efectiva por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura de la competencia para la resolución de las reclamaciones económico- administrativas relacionadas con la aplicación de los tributos cedidos por el Estado, éstas se sustanciarán en única instancia ante la Junta Económico- Administrativa, que habrán de tramitarse, en cuanto resulten de aplicación, por las disposiciones contenidas en la Ley General Tributaria y sus normas de desarrollo".

A juicio de este Consejo de Estado, la disposición adicional que se acaba de citar debe ser suprimida porque carece de valor normativo alguno. El momento en el que deberá regularse la cuestión será aquel en el que la Comunidad Autónoma de Extremadura asuma la competencia para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas relacionadas con la aplicación de los tributos cedidos por el Estado. No tiene sentido establecer una regulación hipotética en una disposición adicional pues el derecho no tiene por objeto regular hipótesis futuras.

A mayor abundamiento, debe hacerse referencia a la modificación que, en este aspecto, introduce el artículo 12 del anteproyecto, en su apartado segundo (que se refiere al artículo 37.a) de la Ley 1/2015, de 10 de febrero, de medidas tributarias, administrativas y financieras de la Comunidad Autónoma de Extremadura):

La redacción actualmente vigente del precepto mencionado es la siguiente: "a) Los actos de aplicación de los tributos cedidos por el Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura, de los recargos establecidos por ésta sobre los tributos estatales y la imposición de sanciones derivadas de unos y otros, que se regirán por lo previsto en la legislación general tributaria, hasta tanto no se lleve a cabo la asunción efectiva por la Comunidad Autónoma de Extremadura de la resolución de las reclamaciones económico-administrativas relacionadas con los citados actos".

El anteproyecto, por su parte, propone suprimir el último inciso: "hasta tanto no se lleve a cabo la asunción efectiva por la Comunidad Autónoma de Extremadura de la resolución de las reclamaciones económico-administrativas relacionadas con los citados actos".

A la vista de esta supresión, puede considerarse que se ha producido uno de los dos siguientes escenarios: primero, que la Comunidad Autónoma de Extremadura haya renunciado a asumir dicha competencia y, por tanto, se suprime el inciso que contempla esta posibilidad; segundo, que ya la haya asumido y, por tanto, no tiene sentido mantener dicho inciso.

Sin embargo, el escenario actual, de acuerdo con lo que establece la disposición adicional única, no coincide con ninguno de los dos mencionados: ni la Comunidad Autónoma ha renunciado a asumir dicha competencia ni la ha asumido expresamente. Así las cosas, el Consejo de Estado considera que lo más acertado es suprimir la disposición adicional única por carecer de carácter normativo y mantener el inciso que el artículo 12.2 del anteproyecto propone suprimir y que hace referencia a la posibilidad de que la Comunidad Autónoma asuma dicha competencia. En este sentido, cuando se produzca, si se produce, la definitiva asunción de la competencia para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas relacionadas con la aplicación de los tributos cedidos por el Estado por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura, se podrá suprimir el inciso al que se ha hecho referencia.

V.3. Observaciones de técnica normativa y de redacción

1. La exposición de motivos está dividida en tres partes. La numeración de dichas partes no es correcta, pues la tercera está encabezada por "IV".

2. Se recomienda una revisión general de la exposición de motivos. Entre otros errores, se pueden destacar los siguientes:

- Tercer párrafo. "Frente a las restricciones presupuestarias..."; debe ser sustituido por "Ante las restricciones presupuestarias..." si se tiene en cuenta el sentido global del párrafo.

- Cuarto párrafo. "... que ha implicado un necesario ejercicio de priorización del gasto público, para mantener, desarrollar e incrementar los servicios públicos fundamentales, prioritarios en toda acción de Gobierno": se utiliza una coma donde no procede y se utilizan dos palabras con el mismo lexema.

3. A lo largo del texto del anteproyecto se encuentran numerosas normas que no están citadas correctamente. Como ejemplo, se mencionan las siguientes:

- El segundo párrafo de la exposición de motivos alude a la "Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2016"; esta ley, al menos en la primera ocasión que se refiera, debe citarse como sigue: "Ley 3/2016, de 7 de abril, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2016".

- Cuando la exposición de motivos alude al artículo 15 del anteproyecto (Título IV, capítulo II) y se refiere a la "LOFCA y a la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera". La cita correcta es la siguiente: "de Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y en la Ley 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera".

4. Las referencias al texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos cedidos, aprobado por Decreto Legislativo 1/2006, de 12 de diciembre, debe hacerse tal como se acaba de escribir (es decir, sin utilizar mayúsculas en "tributos cedidos"), pues es así como aparece en el DOE. Sin embargo, el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de Tributos Propios, aprobado por Decreto Legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, se escribe, según el DOE, de la forma que se acaba de transcribir.

5. Artículo 4

- Apartado 2.A).b).2). No resulta claro su texto en cuanto ordena multiplicar "por el coeficiente 615", cuando lo que se está consignando es una cantidad determinada (615). Deberá precisarse el sentido del precepto en la versión definitiva del anteproyecto.

- Apartado 2.A).c).4º. Se sugiere suprimir la expresión "en tal caso" que figura al final de la penúltima línea del precepto, porque éste no contempla ningún supuesto concreto, sino que establece unos límites a cierto tipo de máquinas recreativas cuya titularidad devenga un tributo anual.

6. Artículo 8

- Entre las especificaciones de la fórmula para el cálculo de la tasa por uso compartido de canalizaciones de telecomunicaciones, se requiere mayor precisión en dos de ellas. En primer lugar, en cuanto a la variable "D", ha de concretarse la magnitud "m" del diámetro del cableado. En segundo lugar, debe aclararse qué se quiere decir con la expresión "valor tipificado" de la variable "VB".

- En el último párrafo, "EXENCIÓN", la expresión "Administración local" debe figurar en plural.

7. Artículo 9

- En el apartado 2.2 del cuadro que figura en este artículo, se añade como hecho imponible, junto con la antena, al "sector" que cubra la antena. No resulta evidente qué quiere expresarse con dicha expresión. Como se está configurando uno de los elementos esenciales del tributo regulado, debe concretarse con rigor este aspecto.

- También en el último párrafo sobre exenciones debe figurar en plural la expresión "Administración Local".

8. Artículo 19. La numeración de los apartados no es correcta, se repite el número 2.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas en relación con los artículos 13.2, 16, 19.2 y 20 del anteproyecto, y consideradas las restantes, puede V. E. someter al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, para su posterior elevación al Parlamento de Extremadura, como proyecto de ley, el anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias, Patrimoniales, Financieras y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de junio de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.