Dictamen de Consejo de Estado 682/2002 de 11 de abril de 2002

Cuestión

Solicitud indemnización formulada por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de abril de 2002, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V.E de 8 de marzo de 2002 (registro de entrada del día 11), ha examinado el expediente instruido con motivo de la reclamación formulada por ...... (debe decir, ...... ) y ...... , en solicitud de indemnización de daños y perjuicios por la posible responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, derivada de la aplicación de las leyes reguladoras de la edad de jubilación de los funcionarios públicos.

De antecedentes resulta:

Primero.- El artículo 38.2 del texto articulado parcial de la Ley 41/1975 de Bases del Estatuto de Régimen Local, aprobado por Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, establecía que "la jubilación forzosa por edad de los funcionarios de la Administración Local tendrá lugar a los setenta años...". En el mismo sentido se expresaba el Decreto 784/1961, de 8 de mayo.

En el Boletín Oficial del Estado de 3 de agosto de 1984 fue publicada la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública, cuyo artículo 33 establecía lo siguiente:

"La jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años de edad".

La disposición transitoria novena de dicha Ley completaba la norma anterior especificando la fecha de jubilación de los funcionarios mediante un calendario escalonado para su entrada en vigor.

La Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artículo 107 da una nueva redacción al artículo 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que queda así:

"La jubilación forzosa de los funcionarios públicos se declarará de oficio al cumplir los sesenta y cinco años de edad.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, tal declaración no se producirá hasta el momento en que los funcionarios cesen en la situación de servicio activo, en aquellos supuestos en que voluntariamente prolonguen su permanencia en la misma hasta, como máximo, los setenta años de edad. Las Administraciones Públicas dictarán las normas de procedimiento necesarias para el ejercicio de este derecho.

De lo dispuesto en el párrafo anterior quedan exceptuados los funcionarios de aquellos cuerpos y escalas que tengan normas específicas de jubilación".

La disposición adicional séptima de esta Ley señala que la prolongación de la permanencia en la situación de servicio activo hasta que cumplan, como máximo, los setenta años de edad para los funcionarios de las distintas Administraciones Públicas, conforme a lo establecido en el artículo 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, será de aplicación a partir de 1 de enero de 1997.

Segundo.- En cumplimiento de lo establecido en el artículo 33 de la Ley 30/1984, se acordó la jubilación forzosa por haber cumplido los 65 años de ...... y de ...... . El primero ingresó en el Cuerpo de Secretarios de la Administración Local por resolución de 23 de junio de 1963. Después de prestar servicios en diversos Ayuntamientos, se incorporó a la plantilla de la Generalitat Valenciana. El 9 de enero de 1996 cesó en el servicio activo al ser jubilado con carácter forzoso a los 65 años de edad por resolución de la Dirección General de la Función Pública de la Generalitat Valenciana de 18 de diciembre de 1995, en aplicación, como se ha dicho, de lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 30/1984.

...... , funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional, escala de Secretarios, fue jubilado con efectos de 25 de abril de 1996 al cumplir los sesenta y cinco años de edad.

El 11 de septiembre de 2001 los anteriores interesados presentan escritos de reclamación de indemnización por los perjuicios que les ha originado el haber sido jubilados con carácter forzoso al cumplir los sesenta y cinco años, en aplicación del artículo 33 de la Ley 30/1984. Alegan que, si no hubieran sido jubilados, hubieran percibido unas retribuciones mayores. Destacan el cambio de criterio del legislador en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre. ...... reclama 16.110.558 pesetas, que es la diferencia económica entre la cuantía de las retribuciones que hubiera percibido de haber permanecido en servicio activo y la cantidad que ha percibido en concepto de pensión de jubilación durante el período comprendido entre el 9 de enero de 1996 y el 9 de enero de 2001. ...... reclama 18.930.039 ptas., diferencia entre las retribuciones percibidas y las que hubiera obtenido de haberse jubilado a los setenta años. Solicitaron la apertura de un período probatorio para que se aporten al expediente los documentos y pruebas relativos a lo alegado y a los daños y perjuicios ocasionados. Se han incorporado al expediente las certificaciones solicitadas por los interesados.

Tercero.- El 26 de diciembre de 2001 fue concedida audiencia a los interesados. ...... solicita que la Generalitat Valenciana realice el cálculo de las retribuciones que hubiera percibido continuando en el servicio activo desde el 9 de enero de 1996 al 9 de enero de 2001 y amplía la reclamación, si resulta una cantidad mayor que la solicitada inicialmente. ...... presenta dos escritos (23 de enero y 7 de febrero de 2002) en los que reitera su reclamación y especifica la cuantía de la indemnización que solicita.

Cuarto.- El Servicio Instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación. En la misma se indica que:

1º- Se han acumulado los expedientes por la intima conexión que guardan entre ellos, dándose las circunstancias previstas en el artículo 73 de la Ley 30/1992.

2ª.- Las reclamaciones han sido tramitadas por el Ministerio de la Presidencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de marzo de 1989, y sustanciadas por los trámites establecidos en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

3º.- Es competente para su resolución el Consejo de Ministros, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo, manifestada en numerosas Sentencias, como las de 15 de julio y 25 de septiembre de 1987 y de 12 de febrero, 17 de marzo, 25 de abril y 20 de octubre de 1988. También lo ha señalado así el Consejo de Estado en reiteradas ocasiones.

4ª- Los reclamantes entienden que las modificaciones legislativas (Ley 30/1984 y Ley 13/1996) les han producido una lesión económica, cuyos daños y perjuicios no tienen la obligación de soportar, y alegan que a los funcionarios que han cumplido la edad de sesenta y cinco años después del 1 de enero de 1997 se les ha permitido la prórroga para permanecer en activo. El Servicio proponente cita el dictamen 2.972/2001, de 25 de octubre, que expone la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la incidencia del principio de igualdad en la sucesión temporal de las normas, recogida ya en anteriores dictámenes del Consejo de Estado (777/93, 2.875/95, 294/98 y 1.719/98, entre otros); invoca también las Sentencias del Tribunal Constitucional 119/1987, de 9 de julio, y 89/1994, de 17 de marzo; considera que no puede calificarse de arbitraria y discriminatoria una Ley que introduce un cambio legislativo favorable, por no aplicarse a las situaciones nacidas y agotadas durante la vigencia de la Ley anterior.

5ª- Finalmente, la propuesta recuerda la Sentencia de 13 de junio de 2000 del Tribunal Supremo, según la cual, en materia de responsabilidad del Estado legislador, el plazo de prescripción empieza a computarse a partir del momento en que se completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción. El artículo 142.5 de la Ley 30/1992 sólo admite, en el caso de daños de carácter físico o psíquico, que el plazo comience desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. Ello obligaría a entender que las reclamaciones se encontrarían prescritas tanto si se considerase que el hecho que motiva la indemnización es la Ley 30/1984, de 2 de agosto, como si se considera que los daños se manifiestan sólo el día en que se acuerda jubilar a los reclamantes.

Quinto.- El 21 de febrero de 2002 la Abogacía del Estado informa que la propuesta de resolución es conforme al ordenamiento jurídico. Sugiere incorporar el argumento complementario de la prescripción de la acción.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

1. El Consejo de Estado informa a tenor de lo dispuesto en el artículo 22.13 de su Ley Orgánica que establece la necesidad de consultar a la Comisión Permanente las "reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del Estado".

2. Las reclamaciones formuladas el 11 de septiembre de 2001 por ...... y ...... parten de la consideración de que la aplicación de la edad de jubilación a los 65 años prevista en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, les ha producido un perjuicio que valoran, al menos, en la diferencia entre lo que han percibido como pensión de jubilación y las retribuciones que hubieran percibido de haber permanecido en activo hasta los setenta años.

El Consejo de Estado ha dictaminado sobre numerosas reclamaciones con igual fundamento y ha señalado que, bajo la expresión "responsabilidad del Estado legislador", se viene refiriendo la doctrina, especialmente a partir de la vigencia de la Constitución, a la responsabilidad por perjuicios causados por una ley constitucionalmente legítima pero de cuya aplicación se siga para un particular un daño de carácter individualizado que, por estar más allá del deber general de sometimiento a las obligaciones y cargas públicas, dicho particular no estaría en la obligación de soportar y, por tanto, de dicho daño podría el particular pedir al Estado la correspondiente indemnización.

Tanto la doctrina como, singularmente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han entendido que este concepto de responsabilidad por actos del legislador no resulta equivalente al concepto de expropiación legislativa, por cuanto, al referirse éste a la privación de bienes o de derechos totalmente consolidados, la obligación de indemnizar nace de la obligación constitucional de pagar el justiprecio establecida en el artículo 33.3 de la Constitución. En cambio, el concepto de responsabilidad del Estado legislador se extendería a zonas más amplias que la de los derechos plenamente consolidados para incluir también y precisamente las privaciones de expectativas de derechos o intereses legítimos.

El Tribunal Constitucional abordó la cuestión de referencia por adelanto de la edad de jubilación o de retiro en varias sentencias, en las que, con distintos matices, aunque negaba la existencia de una situación de expropiación de un derecho consolidado, recomendaba la adopción de medidas de contenido compensatorio por el quebranto de expectativas producido.

El Consejo de Estado en los dictámenes sobre la materia ponderó la doctrina de la responsabilidad por actos del legislador en otros Estados de ordenamiento constitucional próximo al nuestro, advirtiendo que el reconocimiento de una responsabilidad económica del Estado legislador estaba reservado al propio legislador, con alguna salvedad excepcional, como fue en Francia la admitida por el Consejo de Estado en vía administrativa y para casos muy singulares e individualizados. En Italia la doctrina sostiene que cabe una interpretación favorable a la responsabilidad del Estado legislador cuando pueda entenderse que ésta haya sido la voluntad implícita del propio legislador.

En aquellos dictámenes se decía que, si el legislador se pronuncia por la exclusión de la responsabilidad, ni el Consejo de Ministros podrá admitir una responsabilidad, porque traspasaría, violándolos, los límites que le impone la Constitución (artículo 97), ni el Juez podría, en tanto mantuviera su vigencia, resolver fuera del marco trazado por ella (artículo 163); la necesidad de ley que expresamente admita la responsabilidad no debe, sin embargo, llevarse a extremos tan excluyentes que, ante el silencio del legislador, no pueda el intérprete y aplicador de la ley llegar a una conclusión favorable, basada en un juicio razonable partiendo de la voluntad legislativa y de una interpretación de la norma en la forma más idónea para la efectividad de los principios constitucionales.

El Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sus Sentencias de 30 de noviembre y de 1 de diciembre de 1992, examinó, por primera vez en cuanto al fondo, reclamaciones de responsabilidad del Estado legislador por la medida legislativa de adelanto de la edad de jubilación, sentencias que adoptan un criterio todavía más restrictivo que el contenido en los dictámenes del Consejo de Estado referidos. La doctrina de dichas sentencias ha sido luego reiterada en términos de la mayor literalidad por un número importante de sentencias que ha dictado la Sala. En tales sentencias se dice que "si, respecto de la existencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque es objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, éstos se remiten y, por tanto, hacen necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones".

Más adelante, las sentencias expresan que, negada por el Tribunal Constitucional la naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación, "no parece que pueda ampararse en dichos preceptos (artículos 1 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa) la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las leyes que se modifican".

Por último, las sentencias se refieren al artículo 139.3 de la Ley 30/1992 en el que se establece la orientación de la voluntad del legislador al regular por primera vez esta materia, limitando la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto. 1º. Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º. Que se establezca en los propios actos legislativos; y 3º. Que la indemnización tenga lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos; requisitos todos ellos que también excluyen la indemnización por jubilación anticipada, tanto en el aspecto orientativo de la norma durante el período de su vacatio legis como también en el aspecto normativo después de producida ya su entrada en vigor.

En resumen, pues, la situación concreta del principio jurídico de responsabilidad del Estado legislador en nuestro Derecho es, en el momento presente, la establecida en el citado artículo 139.3 de la Ley 30/1992, que atribuye exclusivamente al legislador la facultad de determinar los eventuales casos y cuantías de indemnización por actos legislativos que puedan comportar situaciones de privación de expectativas o de intereses legítimos sin alcanzar a la privación de bienes o derechos totalmente consolidados, que tendría carácter expropiatorio. Y dicha norma legislativa es la también reconocida en la citada jurisprudencia del Tribunal Supremo que viene examinando las reclamaciones por adelanto de la edad de jubilación o de retiro o pase a la reserva, desestimándolas al no encajar en los supuestos previstos por el repetido artículo 139.3 más allá de las compensaciones establecidas en las Leyes de Presupuestos Generales para 1985 y 1989.

3. Los reclamantes formulan su reclamación en los referidos términos relativos al daño producido por el adelanto de la edad de jubilación respecto de la edad fijada en el momento de su ingreso en el cuerpo y, además, añaden el dispar tratamiento de quienes hubieran debido jubilarse a partir de enero de 1997 y que, de conformidad con la Ley 1/1996, de 30 de diciembre, pueden continuar en el desempeño de su puesto de trabajo hasta que cumplan los setenta años.

Tal alegación obliga a acudir a la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la incidencia del principio de igualdad en la sucesión temporal de las normas, recogida en anteriores dictámenes del Consejo de Estado (55.763, 777/93, 2.875/95, 2.367/96, 3.600/96 y 294/98), en los que se señalaba que el Tribunal Constitucional en la Sentencia 119/1987, de 9 de julio, ha declarado que "el artículo 14 de la Constitución ampara la igualdad ante la Ley pero ello no impide que a través de cambios normativos se ofrezca un tratamiento desigual a lo largo del tiempo: el principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o en que se produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, puesto que con ello se incidiría en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del ordenamiento jurídico. La desigualdad de trato entre diversas situaciones, derivada únicamente de un cambio normativo y producida tan sólo por la diferencia de las fechas en que cada una de ellas tuvo lugar, no encierra discriminación alguna y no es contraria al principio de igualdad ante la Ley (STC 70/1983, de 26 de julio)".

La misma doctrina se mantiene en las Sentencias 236/1988, de 12 de diciembre, 100/1989, de 5 de junio, 89/1991, de 25 de abril, 39/1995, de 13 de febrero, y en numerosos Autos del Tribunal Constitucional (1021/1988, de 26 de septiembre, 1044/1988, de 26 de septiembre, 1118/1988, de 10 de octubre, 1199/1988, de 24 de octubre).

Resulta claro, pues, que el principio de igualdad no resultaría infringido por el solo tratamiento distinto derivado de la sucesión de normas en el tiempo. No existe un deber de normación retroactiva exigido por el artículo 14 de la Constitución. Como dice el Tribunal Constitucional en la Sentencia 89/1994, de 17 de marzo, la diferenciación normativa entre sujetos debida a una sucesión legislativa no puede considerarse, por sí sola, generadora de discriminación; dada la complejidad que puede presentar un cambio de regulaciones, es el legislador quien debe ordenar las características de la transición normativa, bien estableciendo diversos grados de retroactividad, bien limitando la aplicación de la nueva norma a las situaciones que nazcan tras su promulgación, todo ello según fórmulas y técnicas muy variadas, a la luz de los intereses que el legislador estime conveniente proteger y preservar.

Por consiguiente y a la vista de la jurisprudencia constitucional, no puede calificarse de arbitraria y discriminatoria una Ley que introduce un cambio legislativo favorable, por no aplicarse a las situaciones jurídicas nacidas y agotadas durante la vigencia de la Ley anterior. El establecimiento de la jubilación forzosa por cumplimiento de una concreta edad obliga a la fijación de determinadas fechas como límite temporal que permita su aplicación. Y son razones de política legislativa (dirigidas -en este caso- a la mejor ordenación de la función pública y fijación del régimen jurídico del personal al servicio de la Administración Pública) las que legitiman que, ante ciertas y mudables circunstancias, se proceda a alterar (a veces con el reconocimiento de la posibilidad de opción) dicha edad. También la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha negado la procedencia de indemnización por esta causa (Sentencia de 6 de julio de 2000).

Así pues, a juicio del Consejo de Estado, tampoco desde esta perspectiva pueden ser estimadas las reclamaciones objeto de la presente consulta.

4. Por último, la propuesta de resolución cuestiona la interposición de las reclamaciones dentro del plazo de un año establecido antes por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y ahora por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992. La jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia de 13 de junio de 2000 y, en el mismo sentido, la de 5 de julio de 2001) considera tal plazo aplicable a la responsabilidad del Estado legislador y entiende que comienza a computarse a partir del momento en que se completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción, con arreglo a la doctrina de la actio nata o nacimiento de la acción. Desde esta perspectiva, los daños causados por la Ley 30/1984 se manifestarían a partir de la aplicación de la Ley 30/1984 a los reclamantes, es decir, a partir del momento de su jubilación (lo que tuvo lugar en 9 de enero y 25 de abril de 1996), por lo que en el momento de la interposición de la reclamación (11 de septiembre de 2001) las reclamaciones resultan extemporáneas.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar las reclamaciones formuladas por ...... y ...... ."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de abril de 2002

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE LA PRESIDENCIA.