La responsabilidad de la Administración por los daños ocasionados en desbordamientos de ríos

Responsabilidad patrimonial de la Administración pública

La responsabilidad patrimonial de la Administración pública aparece reconocida en el art. 106.2 de la CE que determina «2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».

El desarrollo normativo de ese derecho lo encontramos en los arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP).

El art. 32 de la LRJSP en sus apartados 1 y 2 establecen:

«1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».

El Tribunal Supremo en múltiples ocasiones, como la sentencia n.º 903/2021, de 23 de junio, ECLI:ES:TS:2021:2624 ha señalado que la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial requiere:

«a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta"».

CUESTIÓN

¿Todo daño que sea causado por la Administración debe ser indemnizado?

No, para que el daño sea indemnizable la lesión resarcible debe tener la calificación de antijurídica en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa. Así lo ha señalado el Tribunal Supremo en la sentencia, rec. 1515/2005, de 1 de julio de 2009, ECLI:ES:TS:2009:5042.

Uno de los requisitos fundamentales para poder determinar la responsabilidad de la Administración es que concurra «nexo de causalidad», es decir, que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de modo que entre uno y otro requisito exista una relación causal.

Debemos recordar que la responsabilidad de la Administración es objetiva y por tanto la misma no requiere culpa o negligencia en el actuar administrativo. Los hechos que pueden determinar la ruptura del nexo de causalidad son, según ha señalado en reiteradas ocasiones el Tribunal Supremo (entre otras, sentencia, rec. 3939/2013, de 19 de diciembre de 2014, ECLI:ES:TS:2014:5394):

• Fuerza mayor. Es la única admitida por la ley con efecto excluyente.
• Comportamiento de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte.

Responsabilidad en caso de desbordamiento de ríos

La jurisprudencia, según ha recogido la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2102/2003, de 26 de abril de 2007, ECLI:ES:TS:2007:3201, reconoce la responsabilidad de la Administración en los casos en los que la inundación o el desbordamiento es originado:

• Por una actividad administrativa positiva.
• Omisión unida a la creación de una situación previa de riesgo —podría caracterizarse como equivalente a la comisión por omisión—.
• Incumple de modo omisivo puro el deber de poner fin o impedir hechos o actos ajenos a su actuación.

«La obligación de los organismos de cuenca de realizar las correspondientes actuaciones tendentes al mantenimiento y conservación de los cauces que constituyen parte del dominio público hidráulico se sustenta en los arts. 23, 40, 42, 92 y 94 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, de los que se deduce la obligación de las Administraciones públicas hidráulicas competentes, encargadas de la administración y control del dominio público hidráulico, de mantenerlo en buen estado y de asegurar su adecuada protección con arreglo a lo previsto en el correspondiente plan hidrológico de cuenca, que comprenderá los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos».

CUESTIÓN

¿Qué es un organismo de cuenca?

La naturaleza de los organismos de cuenca aparece definida en el art. 22 del TR de la Ley de aguas el cual también se encarga de establecer su régimen jurídico:

«1. Los organismos de cuenca, con la denominación de Confederaciones Hidrográficas, son organismos autónomos de los previstos en el artículo 43.1.ª) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscritos, a efectos administrativos, al Ministerio de Medio Ambiente.

2. Los organismos de cuenca dispondrán de autonomía para regir y administrar por sí los intereses que les sean confiados ; para adquirir y enajenar los bienes y derechos que puedan constituir su propio patrimonio ; para contratar y obligarse y para ejercer, ante los Tribunales, todo género de acciones, sin más limitaciones que las impuestas por las Leyes. Sus actos y resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

3. Su ámbito territorial, que se definirá reglamentariamente, comprenderá una o varias cuencas hidrográficas indivisas, con la sola limitación derivada de las fronteras internacionales.

4. Los organismos de cuenca se rigen por la Ley 6/1997, de 14 de abril, y demás disposiciones de aplicación a los organismos autónomos de la Administración General del Estado, así como por la presente Ley y por los Reglamentos dictados para su desarrollo y ejecución».

«(...) , la Administración tiene la obligación de realizar actuaciones o impedir hechos que pueden provocar el desbordamiento y la perniciosa acción de las aguas que discurren por los cauces naturales, con la excepción de los acontecimientos de lluvias torrenciales o a destiempo que son considerados como casos de fuerza mayor excluidos expresamente por la Ley, tal y como se recoge en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia anteriormente transcrita. La fuerza mayor, como tantas veces hemos declarado, no sólo exige que obedezca a un acontecimiento que sea imprevisible e inevitable, como el caso fortuito, sino también que tenga su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito de actuación del agente (Sentencias, entre otras, de 26 de febrero de 1998 , recurso de apelación número 4587/1991, 6 de febrero de 1996 , recurso número 13862/1991, 18 de diciembre de 1995 , recurso número 824/1993, 30 de septiembre de 1995 , recurso número 675/1993, 11 de septiembre de 1995 , recurso número 1362/1990, 11 de julio de 1995 , recurso número 303/1993, 3 de noviembre de 1988, 10 de noviembre de 1987 y 4 de marzo de 1983 ). "».

CUESTIÓN

¿Si el terreno está clasificado como «zona inundable» supone que el propietario debe soportar cualquier daño por inundación?

No, así lo ha señalado la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 1775/2021, de 22 de febrero de 2024, ECLI:ES:AN:2024:653:

«El art. 14 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprueba el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, considera "zonas inundables" las delimitadas por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo período estadístico de retorno sea de quinientos años, atendiendo a estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, así como de series de avenidas históricas y documentos o evidencias históricas de las mismas, a menos que el Ministerio de Medio Ambiente, a propuesta del organismo de cuenca fije, en expediente concreto, la delimitación que en cada caso resulte más adecuada al comportamiento de la corriente.

Dispone también que la calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica y la titularidad dominical que dichos terrenos tuviesen, si bien podrá incidir en las autorizaciones de usos que se acuerden en las tales zonas, pues podrán establecerse las limitaciones en el uso de las zonas inundables que se estimen necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes.

Pues bien, la mera inclusión de una finca en la Cartografía de Zonas Inundables no conlleva "per se" un riesgo tal de inundación de ese terreno por circunstancias naturales que determine el deber jurídico de su propietario de soportar cualesquiera daños causados por el desbordamiento de los cauces, sean cuales fueran las circunstancias concurrentes y las concretas causas del desbordamiento, en particular, las relacionadas con el estado de conservación del cauce y su eventual colmatación».

«La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial».

«Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales».

«Sin embargo, no puede entenderse que el criterio de delimitación territorial utilizado por el legislador sea contrario a lo dispuesto en el art. 149.1.22ª de la Constitución y preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía. La expresión «aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma» es un concepto constitucional cuyo significado debe desentrañarse atendiendo a criterios lógicos, técnicos y de experiencia. Desde el punto de vista de la lógica de la gestión administrativa, no parece lo más razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma, pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los caudales de los mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras Comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios. Este condicionamiento, por lo demás, no sólo se produce aguas arriba en perjuicio de los territorios por los que una corriente desemboca en el mar, sino también aguas abajo, en posible perjuicio de los territorios donde nace o por donde transcurre, ya que la concesión de caudales implica en todo caso el respeto a los derechos preexistentes, de manera que los aprovechamientos concedidos en el tramo inferior o final de un curso pueden impedir o menoscabar las facultades de utilización de las aguas en tramos superiores. Por el contrario, el criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión permite una administración equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención al conjunto de intereses afectados que, cuando la cuenca se extiende al territorio de más de una Comunidad Autónoma, son manifiestamente supracomunitarios. Desde un punto de vista técnico, es claro también que las aguas de una misma cuenca forman un conjunto integrado que debe ser gestionado de forma homogénea».

«Las funciones que, de acuerdo con esta Ley, ejercen los Organismos de cuenca en aquellas que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, corresponderán a las Administraciones hidráulicas de aquellas Comunidades que en su propio territorio y en virtud de sus estatutos de autonomía, ejerzan competencias sobre el dominio público hidráulico y se trate de cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su ámbito territorial».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 30/2011, de 16 de marzo, ECLI:ES:TC:2011:30

«Nuestro punto de partida ha de ser necesariamente el integrado por las consideraciones fundamentales de la STC 227/1988, ratificada por las SSTC 161/1996, de 17 de octubre, y 11/1998, de 13 de enero, que ahora nos llevan a concluir que aunque el criterio de la cuenca hidrográfica no sea el único constitucionalmente viable en el marco del art. 149.1.22 CE, sí ha de declararse que no le es dado al legislador estatal concretar las competencias del Estado en esta materia mediante una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias de cada curso fluvial y sus afluentes.

En efecto, como señalábamos en la citada STC 227/1988, una interpretación sistemática del art. 149.1.22 CE, en su relación con el art. 45.2 CE que reclama una “utilización racional de los recursos naturales”, nos llevó a sostener que “entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato”, añadiendo que “no parece lo más razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los caudales de los mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras Comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios”, en tanto que “por el contrario, el criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión permite una administración equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención al conjunto de intereses afectados que, cuando la cuenca se extiende al territorio de más de una Comunidad Autónoma, son manifiestamente supracomunitarios”, de modo que “es claro también que las aguas de una misma cuenca forman un conjunto integrado que debe ser gestionado de forma homogénea” (STC 227/1988, FJ 15).

En definitiva, hemos de concluir que el conjunto de esos intereses “manifiestamente supracomunitarios”, “debe ser gestionado de forma homogénea”, lo que excluye la viabilidad constitucional de la compartimentación del “régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma” (STC 227/1988, de 29 de noviembre FJ 15)».

«Las actuaciones en cauces públicos situados en zonas urbanas corresponderán a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sin perjuicio de las competencias de la Administración hidráulica sobre el dominio público hidráulico (...)».

«Pues bien, según ha quedado expuesto al analizar los arts. 23 y 24 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , la limpieza del cauce de los ríos a su paso por zonas urbanas no es competencia del organismo de cuenca. Ello significa, por lo que ahora importa, que dicha actividad queda fuera "de las competencias de la Administración Hidráulica sobre el dominio público hidráulico" de que habla el art. 28.4 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional y, por consiguiente, que cae dentro del ámbito de aplicación de la regla general establecida por dicho precepto legal, a saber: que se trata de una de esas "actuaciones" genéricamente encomendadas a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo

(…)

Dicho todo ello, para disipar cualquier posible duda o equívoco, es importante hacer dos observaciones adicionales. Una es que la expresión "zonas urbanas" que el mencionado precepto legal emplea no puede ser entendida -como en algún momento sugiere el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación- como equivalente de lo que, con arreglo a la antigua legislación urbanística, era el suelo urbano. La idea de "zonas urbanas" tiene aquí un significado autónomo, pues lo determinante no es tanto la concreta clasificación urbanística de los terrenos que atraviesa el río, cuanto que se trate de un espacio materialmente urbano; esto es, de un pueblo o ciudad y de sus aledaños».

«De conformidad con los anteriores razonamientos y en respuesta a la cuestión que nos formuló el auto de admisión, debemos concluir que la atribución legal de la competencia administrativa para el mantenimiento de los cauces del dominio público a favor de la Comisaría de Aguas del correspondiente organismo de cuenca conlleva, con carácter general, el deber de conservación y limpieza de los cauces públicos, correspondiendo a dicho organismo justificar motivadamente cuándo tal deber sea competencia de otras Administraciones o usuarios. Y este deber general de mantenimiento y limpieza ordinarias de los cauces públicos que como deber de policía corresponde a los organismos de cuenca constituye una potestad reglada que ha de ejercerse en los términos establecidos en la normativa sobre planificación hidrológica y territorial, así como de medio ambiente».