Recuperación de la actividad externalizada por la Administración y puestos calificados como «personal a extinguir»

La STS n.º 32/2025, de 16 de enero del 2025, ECLI:ES:TS:2025:232, establece que, en el contexto de la recuperación de la actividad externalizada por parte de la Administración, el personal subrogado se mantiene en su relación laboral bajo la condición de «personal a extinguir». Esto significa que, aunque la Administración asuma la gestión directa del servicio, el personal afectado conserva su puesto de trabajo como personal laboral hasta que se produzca alguna de las causas legales de extinción de sus contratos.

La falta de jurisprudencia sobre la validez de la transformación de la naturaleza de la relación laboral de los trabajadores subrogados fijos de plantilla en «personal a extinguir» en casos de extinción de concesiones de servicios públicos y sobre la posibilidad de que una Administración autonómica se arrogue competencias en materia laboral como las del caso, justifican el interés casacional advertido por la Sección Primera del TS, según explica en sus razonamientos jurídicos el auto de admisión, que también tiene en cuenta el elevado contingente de personal afectado por la subrogación y la posibilidad de que se extrapole a otros supuestos semejantes la solución controvertida.

En el caso analizado es pacífico que hubo una sucesión empresarial según el artículo 44 del ET entre una unión de empresa y  la Consejería de Sanidad Universal y Salud Pública. En la misma no se extinguieron las relaciones laborales y el nuevo empleador (Administración valenciana)  se subrogó en los derechos y obligaciones laborales (artículo 44.1 del ET) . No obstante, se reprocha a la Administración que, «de manera totalmente inaudita», mutara el status quo del personal afectado por la subrogación «a través de la figura de personal laboral a extinguir, que no tiene cabida --dice-- en el propio ordenamiento administrativo ni laboral».

Es decir, el TS debe decidir si es válida la «solución jurídica» del Decreto 22/2018, de 23 de marzo, del Consell Valencià, por el que se regulan los efectos de la extinción del contrato de gestión de servicio público por concesión del Departamento de Salud de La Ribera, calificando como «personal a extinguir al personal laboral subrogado en base al artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores procedente de empresa concesionaria de contrato de gestión de servicio público cuando dicho contrato finaliza y la Administración pasa a prestar directamente el servicio; y (ii) si este personal a extinguir tiene la condición de empleado público».

Normativa analizada

Las normas jurídicas objeto de interpretación son:

• Artículo 8, 9.3 y 14 del Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
• Artículo 44 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
• Artículo 149.1.7ª de la CE.
• Artículo 3 de la Directiva 23/2001/CE, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspaso de empresas
• Decreto 22/2018, de 23 de marzo, del Consell Valencià, por el que se regulan los efectos de la extinción del contrato de gestión de servicio público por concesión del Departamento de Salud de La Ribera.

Recuperación de la actividad externalizada por la Administración y puestos del «personal a extinguir»

Conocida la normativa laboral y administrativa, conviene especificar que según el cual el artículo 3.1 del Decreto 22/2018:

«1. El personal objeto de subrogación que se relaciona en el anexo, mantendrá su relación laboral en la condición de personal laboral a extinguir, pasando a prestar sus servicios bajo la dependencia orgánica y funcional de la conselleria competente en materia de sanidad, hasta la extinción del contrato de trabajo por cualquiera de las causas legalmente previstas».

Por otro, impugnó el artículo 4.1 que dice:

«1. El personal laboral subrogado desempeñará sus tareas en las mismas condiciones de trabajo que le fueran de aplicación de conformidad con su contrato, el convenio colectivo que resulte de aplicación y supletoriamente, por lo dispuesto en el texto refundido del Estatuto de los Trabajadores».

Y, también, cuestionó el artículo 2.2, que dispone:

«2. Igualmente, la Generalitat se subrogará en aquellos contratos de trabajo que siendo originariamente temporales se transformaran en indefinidos, así como en los contratos de trabajo de naturaleza temporal o indefinida suscritos por la empresa concesionaria por necesidades del servicio, de acuerdo con el texto refundido del Estatuto de los Trabajadores, en el tiempo que medie desde la fecha tomada como referencia en el anexo del presente decreto y el día 31 de marzo de 2018, siempre que hayan contado con el preceptivo informe favorable de la Dirección General de Recursos Humanos y Económicos de conformidad con la norma séptima de las Normas encaminadas a la reversión del servicio público de asistencia sanitaria integral en el Departamento de Salud de La Ribera, así como del personal e instalaciones, equipamientos, inversiones y demás elementos vinculados con dicho servicio público».

Específicamente, el Decreto 22/2018, en el que se basa esta sentencia, aclara que el personal subrogado se verá afectado de la siguiente manera:

• El personal existente seguirá en sus puestos como "personal a extinguir", lo que les permite mantener sus condiciones laborales mientras el contrato no se extinga por causas legales.
• La subrogación de personal implica que la Administración asume los derechos y obligaciones laborales que anteriormente tenían con la empresa concesionaria, lo que garantiza la continuidad de la relación laboral en condiciones similares a las previas a la subrogación.
• El personal no adquirirá automáticamente la condición de empleado público hasta que no superen los procesos selectivos establecidos conforme a la legislación aplicable. Esto implica que aunque trabajen para la Administración, no ostentan las condiciones de empleado público ni forman parte de la plantilla en un sentido formal.

En conclusión, la recuperación de la actividad externalizada implica que el personal subrogado mantendrá su estabilidad y condiciones laborales hasta que su contrato laboral se extinga por las causas legalmente previstas, aunque no se convierta en personal estatutario automáticamente.

STSJ de la Comunidad de Valenciana n.º 297/2022, de 19 de abril, ECLI:ES:TSJCV:2022:1087

La sentencia de lo contencioso-administrativo declara la conformidad a Derecho del Decreto analizado a pesar de la creación de una nueva categoría de personal empleado público (el personal a extinguir) no reconocida en el artículo 8 EBEP.

Para el TTS no se trata tanto de la creación de una nueva figura de empleado público, para lo cual afirma que la Generalitat Valenciana carecería de competencias, sino que más bien se trata de procurar una solución jurídica que resuelva la antinomia que se produce al aplicar el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores a una Administración Pública conjugándolo con los principios constitucionales y legales sobre el acceso al empleo público con carácter permanente. Y así, tras repasar diversas normas en las que también se contempla la figura del personal a extinguir, la sentencia concluye que esta clase de personal no es empleado público en sentido formal, no formando parte de la plantilla de la Consellería de Sanidad ni consolidando plaza en el Departamento de Salud de La Ribera; añade que su contratación se vincula al puesto y a las funciones que se venían desarrollando con anterioridad a la subrogación, siendo por ello que este personal no puede concurrir a los procesos de movilidad entre empleados públicos ni es considerado formalmente como tal, aunque se mantiene la estabilidad en el puesto que venía desempeñando. Niega además el carácter temporal del vínculo, siendo irrelevante la denominación que se le otorga».

STS n.º 32/2025, de 16 de enero del 2025, ECLI:ES:TS:2025:232

El TS desestima el recurso de casación sacando la conclusión de que el Decreto 22/2018 no altera en nada las condiciones laborales y económicas del personal afectado por la subrogación. 

La sentencia subraya que la calificación «personal a extinguir» no implica la creación de una nueva categoría de empleado público, sino que es una característica propia de la subrogación. 

No sólo resulta así de los términos del propio Decreto y de lo que, al respecto, dice la sentencia, sino que, significativamente, «(...) el escrito de interposición no ha conseguido decirnos en qué extremo o aspecto concreto se habría visto alterada su relación laboral».

«Según se ha podido constatar, nada apunta sobre el particular. Si acaso, la mención a una hipotética disposición de la Administración valenciana a la extinción de los contratos de trabajo. Así, dice que el Decreto "implica una conducta activa por parte del empleador a la hora de proceder a la extinción --como si de una "muerte anunciada" se tratase-- (...)" y "genera una situación de total incertidumbre jurídica puesto que no se alcanza a comprender en qué condiciones se incorpora ese personal laboral a extinguir a la Administración". No repara, sin embargo el recurrente, en que esa extinción solamente puede suceder en virtud de las causas legales y no de la presumida voluntad administrativa.

De otro lado, la figura del "personal a extinguir", en la que tanto insiste el escrito de interposición, ya hemos visto que es de creación legal en este caso, no de la Administración, que se limita a seguirla en cumplimiento de la disposición adicional octava de la Ley valenciana 17/2021, cuyo tenor es el siguiente:

«Disposición adicional octava. Efectos en materia de personal de la extinción del contrato de gestión de servicio público por concesión del departamento de salud de La Ribera.

1. En fecha 31 de marzo de 2018 se producirá la extinción del contrato de gestión de servicio público por concesión del departamento de salud de La Ribera formalizado entre la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública y Ribera Salud II, Unión Temporal de Empresas, Ley 18/82, de acuerdo con lo establecido en la cláusula 5 del contrato.

En consecuencia, en fecha 1 de abril de 2018 el servicio revertirá a la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública, con los efectos previstos en el artículo 283 del Real decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público.

De conformidad con la disposición adicional 26 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2017 y en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 del Real decreto legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores, relativo a la sucesión de empresas, de aplicación en este caso, en fecha 1 de abril de 2018 la Generalitat, a través de la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública, se subrogará en la condición de empleador que la empresa concesionaria, Ribera Salud, ostentaba en los contratos de trabajo celebrados al amparo del Estatuto de los trabajadores para la incorporación del personal necesario para la prestación del servicio, ya fueran temporales o indefinidos. El personal afectado seguirá en sus puestos en condición de personal a extinguir, desempeñando sus tareas y con idéntica condición de personal laboral hasta que cese por las causas legales de extinción de los contratos laborales previstas en el Estatuto de los trabajadores. No será obstáculo a lo anterior la calificación de las plazas que pueda ocupar este personal como propias de personal estatutario, pudiendo desempeñarlas transitoriamente en la condición a extinguir.

En todo caso, la adquisición por este personal de la condición plena de personal estatutario solo podrá hacerse mediante la superación de los procesos normativamente establecidos al efecto y con respeto a los principios constitucionales y legales aplicables.

2. Se reconoce al personal estatutario fijo al servicio de las instituciones sanitarias dependiente de la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública, declarado en la situación administrativa de servicios bajo otro régimen jurídico de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, al haber formalizado un contrato de trabajo por tiempo indefinido con la empresa concesionaria Ribera Salud, el derecho de opción entre mantener la vinculación laboral derivada de la empresa concesionaria o, bien, solicitar la reincorporación al servicio activo como estatutario fijo en los términos y condiciones previstos en el citado artículo 65.

3. El mismo derecho de opción se reconoce al personal estatutario fijo al servicio de las instituciones sanitarias dependientes de la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública que fue declarado en la situación de excedencia por incompatibilidad, prevista en el artículo 10 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidad del personal al servicio de las administraciones públicas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, al haber formalizado un contrato de trabajo por tiempo indefinido con la empresa concesionaria Ribera Salud, entre mantener la vinculación laboral derivada de la empresa concesionaria o, bien, solicitar la reincorporación al servicio activo como estatutario fijo en los términos y condiciones previstos en el citado artículo 116.

La opción recogida en los puntos 2 y 3 relativa al personal estatutario deberá ejercitarse en el plazo máximo de tres meses a partir de la fecha de efectividad de la reversión.

En el supuesto de que optare por mantener la vinculación laboral derivada de la empresa concesionaria, será declarado, previa su solicitud, en la situación administrativa de excedencia por prestación de servicios en el sector público respecto de condición de personal estatutario fijo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre.

4. Se habilita para el desarrollo reglamentario de esta disposición adicional a la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública».

En definitiva, no sometiéndose al personal afectado a ningún requisito para gozar de continuidad, manteniéndose en los mismos términos su relación contractual desde el punto de vista de los derechos y deberes, no cabe hablar de infracción del artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, ni de la Directiva 2001/23/CE en la interpretación que le ha dado el Tribunal de Justicia. Tampoco se ha creado ninguna nueva categoría de personal público pues la precisión "a extinguir" no tiene más relevancia que la de que las vacantes que se produzcan se proveerán por personal estatutario y conforme a su Estatuto Marco, de manera que no hay infracción tampoco ni del artículo 8 del Estatuto Básico del Empleado Público, ni del artículo 149.1ª.7ª de la Constitución. Estamos, pues, ante un personal laboral de la Consejería de Sanidad Universal y Salud Pública que se distingue por proceder de la subrogación por ésta en los contratos de trabajo suscritos en su día por Ribera Salud.

Este fallo podría establecer un precedente en el uso de nomenclaturas y categorías que afectan las relaciones laborales en la administración pública, sugiriendo que la administración puede definir el estatus de los trabajadores bajo su jurisdicción, siempre que se respete el marco legal establecido.