Ética y conducta de los empleados públicos y régimen de incompatibilidades

Deberes de los empleados públicos. Código de conducta

Un buen gobierno se preocupa por el fomento de los valores éticos en sus miembros y en sus instituciones a través de los códigos éticos. Históricamente, los códigos han sido importantes en los gobernantes por un lado para fomentar en ellos los valores deseables y, por otro, para evitar actitudes poco éticas. El único objetivo del código de conducta es el de avanzar hacia una Administración pública que, dotada de los medios legales y materiales necesarios, cumpla las legítimas aspiraciones de la ciudadanía, ofrezca unos servicios públicos de calidad y desempeñe, en consecuencia, el importante papel que debe cumplir en una sociedad democrática.

¿Cuál es el objetivo del Código de Conducta?

El código pretende implantar modelos de acción pública más comprometidos y responsables, que promuevan mejores prácticas de dirección y que, además, se conviertan en instrumentos para reforzar la confianza entre la ciudadanía y el personal directivo. Se trata por tanto de establecer para la incorporación en el quehacer diario del personal directivo de una serie de principios de carácter ético tales como la honestidad, la transparencia, la participación, la responsabilidad, la voluntad de servicio público, etc.

El buen gobierno supone ausencia de corrupción, fraude, arbitrariedad, incompetencia, despilfarro, ineficacia e ineficiencia, etc. En sentido positivo, el buen gobierno debe procurar que el proceso de toma de decisiones y en su implementación (lo que llamamos gobernanza) responda a un conjunto de reglas como son: la participación democrática, la transparencia, la rendición de cuentas, el respeto a las leyes, etc.; reglas que están basadas en valores morales o éticos. Estos valores y actitudes forman parte de lo ético, es decir, de lo que es obligatorio pero que no se impone desde el exterior, sino que se asume íntima y deliberadamente por aquellos que ejercen temporalmente responsabilidades públicas.

El código tiene un carácter eminentemente positivo y promocional, en cuanto que recoge pautas de comportamiento que están más relacionadas con la moral y los usos sociales que con las normas jurídicas. El código de conducta de los empleados públicos se encuentra configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos 53 y 54 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

El artículo 52 del TREBEP dispone que los empleados públicos están regidos por un código de conducta que les exige adherirse a altos estándares éticos en la realización de sus tareas y por ello deben actuar con:

• Objetividad.
• Integridad.
• Neutralidad.
• Responsabilidad.
• Imparcialidad.
• Confidencialidad.
• Dedicación al servicio público.
• Transparencia.
• Ejemplaridad.
• Austeridad.
• Accesibilidad.
• Eficacia.
• Honradez.
• Promoción del entorno cultural y medioambiental.
• Respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.

JURISPRUDENCIA

Sentencia de la Audiencia Nacional n.º 830/2022, de 9 de marzo de 2022, ECLI:ES:AN:2022:830

«Como razona la sentencia de instancia [FJ. 23.º]: "A través de estas normas se trata de garantizar el deber de imparcialidad y neutralidad que debe guiar la actuación de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones (artículo 52 Ley 7/2007 de 12 Abril (Estatuto Básico del Empleado Público)). No obstante, ese deber de abstención, no comporta que en todo caso la consecuencia sea la declaración de nulidad de las actuaciones en las que haya intervenido el funcionario en cuestión. Tal consecuencia sucederá cuando la vulneración de las normas sobre abstención tenga un reflejo efectivo en los derechos que corresponden al reclamante, provocándole una situación de indefensión material por falta de imparcialidad del funcionario actuante. Fuera de tal supuesto no cabe entender que estemos ante un vicio invalidante"».

Principios éticos

• Respetar la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico.

• Perseguir la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos con imparcialidad y velando por el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.

• Ajustar su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la administración en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.

• Respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación e identidad sexual, expresión de género, características sexuales, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

• Abstenerse en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público.

• No contraer obligaciones económicas ni intervenir en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.

• No aceptar ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada.

• Actuar de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilar la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.

• No influir en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.

• Cumplir con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y resolver en plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.

• Ejercer sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.

• Guardar secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantener la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

A TENER EN CUENTA. El art. 53 del TREBEP ha sido modificado por la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, con entrada en vigor el 02/03/2023.

Principios de conducta

Por su parte, los principios que ordenarán la conducta de todo empleado público serán los que establece con el siguiente literal el artículo 54 del TREBEP:

• Tratar con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos. 

• Realizar de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos, las tareas asignadas a su puesto de trabajo.

• Obedecer las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.

• Informar a los ciudadanos sobre las materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

• Administrar los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizar los mismos en provecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación. 

• Rechazar cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.

• Garantizar la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables. 

• Mantener actualizada su formación y cualificación. 

• Observar las normas sobre seguridad y salud laboral.

• Poner en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados. 

• Garantizar la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio.

A TENER EN CUENTA. Establecer una distinción entre qué son los principios éticos y qué los principios de conducta, no es tarea fácil. Podríamos decir, que los principios éticos son aquellos que han de seguirse por parte de los funcionarios públicos como parte de la Administración pública y como guardianes del interés público. Los principios de conducta podrían relacionarse más a la actuación que realice un determinado empleado público. Si bien es cierto que el listado de sanciones que pueden imponerse por la desatención a los principios mencionados no establece distinción entre unos y otros. 

SENTENCIA

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Albacete n.º 205/2019, de 30 de septiembre de 2019

«A lo anterior debemos añadir que el Artículo 109 de la LEPCLM establece (...) en su apartado primero que "El personal empleado público de las Administraciones públicas de Castilla-La Mancha debe ajustar su actuación a los principios y reglas previstos en los Arts. 52 a 54 del EBEP, así como a los previstos en otras normas", añadiendo el apartado segundo que "Los principios y reglas a que se refiere el apartado 1 informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario del personal empleado público"».

Régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas

Por lo que se refiere al régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas, hay que atender a lo que dispone la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. En su propio preámbulo se anuncia que la regulación de las incompatibilidades que en ella se contiene «(...) parte, como principio fundamental, de la dedicación del personal al servicio de las Administraciones públicas a un solo puesto de trabajo, sin más excepciones que las que demande el propio servicio público, respetando el ejercicio de las actividades privadas que no puedan impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia».

La ley diferencia dos tipos de incompatibilidades, las que se refieren a la incompatibilidad respecto de otro empleo público, contempladas en su capítulo III, y las incompatibilidades con actividades privadas, contempladas en su capítulo IV.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1574/2023, de 27 de noviembre de 2023, ECLI:ES:TS:2023:4947

«A la vista de la regulación expuesta de la regulación funcionarial sobre la concesión de "servicios especiales", de la regulación del cuerpo de destino del recurrente, Magistrado del Tribunal Supremo, y de la del cuerpo de procedencia, Registrador de la Propiedad, no cabe entender los conceptos "cargo público", artículo 552 Reglamento Hipotecario y "órgano constitucional", artículo 87. 1h) Estatuto Básico del Empleado Público, en el sentido pretendido por el recurrente para ser declarado en la situación administrativa de servicios especiales.

(...)

La respuesta a la cuestión suscitada es que la situación administrativa correspondiente a los Registradores de la Propiedad que son nombrados Magistrados del Tribunal Supremo es la de excedencia voluntaria por incompatibilidad».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1458/2023, de 16 de noviembre de 2023, ECLI:ES:TS:2023:4705

«Defiende que la sentencia objeto de este recurso de casación infringe la normativa estatal relativa a las compatibilidades de los empleados públicos desde el momento que no tiene en consideración el hecho de que la actividad que se pretende compatibilizar con el puesto de trabajo que se ocupa en el sector público es el ejercicio de la abogacía en el turno de oficio y ésta resulta excluida de tal posibilidad según las previsiones del Real Decreto 598/1985 ya que la exigencia horaria de esta profesión respecto de la presencia ante los tribunales de justicia hace incompatible su ejercicio con el cumplimiento de las obligaciones horarias del empleado público.

(...)

Resulta, pues, patente que la nueva redacción hace más imposible si cabe, por razón del horario de trabajo de la funcionaria demandante en instancia, atender a la asistencia letrada al detenido y al turno de oficio que obligaría a modificar su jornada de trabajo y horario lo que veda el artículo 14 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre.

(...)

La respuesta a la cuestión suscitada es que no cabe otorgar compatibilidad para el ejercicio de la actividad profesional como abogada del turno de oficio mientras la solicitante este ocupando un puesto de trabajo del sector público, cuyo horario le impida cumplir con las obligaciones propias del mismo al ejercer la abogacía».

Así, el apartado 1 del artículo 3 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, dispone que:

«1. El personal comprendido en el ámbito de aplicación de esta Ley sólo podrá desempeñar un segundo puesto de trabajo o actividad en el sector público en los supuestos previstos en la misma para las funciones docente y sanitaria, en los casos a que se refieren los artículo 5.º y 6.º y en los que, por razón de interés público, se determine por el Consejo de Ministros, mediante Real decreto, u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, en el ámbito de sus respectivas competencias; en este último supuesto la actividad sólo podrá prestarse en régimen laboral, a tiempo parcial y con duración determinada, en las condiciones establecidas por la legislación laboral.

Para el ejercicio de la segunda actividad será indispensable la previa y expresa autorización de compatibilidad, que no supondrá modificación de la jornada de trabajo y horario de los dos puestos y que se condiciona a su estricto cumplimiento en ambos.

En todo caso la autorización de compatibilidad se efectuará en razón del interés público».

Por otro lado, y respecto de la incompatibilidad del puesto de funcionario público con una actividad privada, el apartado 1 del artículo 11 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre señala lo siguiente: 

«1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º,3, de la presente Ley, el personal comprendido en su ámbito de aplicación no podrá ejercer, por sí o mediante sustitución, actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sean por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares que se relacionen directamente con las que desarrolle el Departamento, Organismo o Entidad donde estuviera destinado.

Se exceptúan de dicha prohibición las actividades particulares que, en ejercicio de un derecho legalmente reconocido, realicen para sí los directamente interesados».