La prueba en el procedimiento administrativo

Regulación de la prueba en el procedimiento administrativo

La prueba viene definida por la RAE como:

«Actuación procesal de parte, a través de los medios regulados en la norma procesal, por la que intenta acreditar los hechos que invoca como fundamento de su pretensión, con el propósito de acreditar al tribunal su certeza probatoria».

Asimismo, añade que es la:

«Actividad encaminada a procurar la fijación de los hechos vertidos en los escritos de calificación y la convicción del juez sobre los mismos».

En la sección 2.ª de la LPAC, capítulo IV, título IV, relativa a la prueba, se regulan por un lado los «medios y período de prueba» (art. 77 de la LPAC) y por otro, la «práctica de prueba» (art. 78 de la LPAC). Los medios de prueba son el vehículo a través del cual se fundamenta lo alegado.

En primer lugar, vamos a analizar los apartados contenidos en el artículo 77 de la LPAC.

Así, los hechos objeto del procedimiento podrán acreditarse a través de cualquier medio de prueba admisible en derecho y la valoración de los mismos se hará conforme a los criterios fijados en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC).

CUESTIÓN

¿Cuáles son los medios de prueba?

Los medios de prueba se enumeran en el artículo 299 de la LEC y como tales cabe señalar: el interrogatorio de las partes y de los testigos, los documentos públicos y los privados, el dictamen de peritos, el reconocimiento judicial, los medios de reproducción de la palabra, el sonido y la imagen, así como los instrumentos que permitan archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el proceso.

Añade el artículo 299.3 de la LEC que «Cuando por cualquier otro medio no expresamente previsto en los apartados anteriores de este artículo pudiera obtenerse certeza sobre hechos relevantes, el tribunal, a instancia de parte, lo admitirá como prueba, adoptando las medidas que en cada caso resulten necesarias».

En su numeral 2, el artículo 77 de la LPAC dispone que «Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba». Por tanto, no es imprescindible que el interesado en el procedimiento solicite la apertura del período probatorio, sino que lo hará la propia Administración bajo el principio de oficialidad al que se sujeta. El período para la propuesta y práctica de las pruebas durará entre 10 y 30 días, pudiendo ampliarse de manera extraordinaria 10 días más a petición de los interesados. 

En su numeral 3, el artículo 77 de la LPAC permite que el instructor del procedimiento, mediante resolución motivada, rechace aquellas pruebas aportadas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias. De lo contrario, se podría estar ante una indefensión determinante de nulidad, siempre y cuando se cumplan las condiciones señaladas, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4131/1999, de 11 de noviembre de 2003, ECLI:ES:TS:2003:7031: «(...) para que la omisión de un trámite genere una indefensión con efectos anulatorios debe haber dejado al administrado en una situación en la que le haya sido imposible alegar o defenderse, con exposición de cuál hubiera sido la situación a la que podría haberse llegado de cumplirse los requisitos legales (...)».

En este sentido, resulta interesante la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía n.º 1425/2023, de 25 de mayo, ECLI:ES:TSJAND:2023:4676, que señala en cuanto a la posibilidad de rechazar las pruebas aportadas que:

«(...) cierto es que los artículos 53 e) y 77 de la Ley 39/2015 (...) recogen como derecho del presunto responsable el de utilizar los medios de prueba admitidos por el ordenamiento jurídico; sin embargo, ello ha de entenderse siempre que los mismos resulten procedentes y necesarias, por lo que no toda prueba propuesta debe admitirse. (...) Por otra parte, es doctrina del Tribunal Supremo la que señala que corresponde al Instructor del expediente discernir si las pruebas propuestas son de utilidad para el esclarecimiento de los hechos, así como la amplia libertad que posee la Administración para decidir sobre los hechos que se pretenden probar, y si son pertinentes o no los medios de prueba propuestos por los interesados (SSTS de 15 de diciembre de 1987 y de 4 de marzo de 1997, entre muchas otras), de tal manera que sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable (...)».

Y añade, en cuanto a la nulidad de las actuaciones a causa de indefensión por haberse prescindido de un trámite en el procedimiento, que:

«(...) no cabe extraer la simple consecuencia de que la mera omisión de tal trámite provoque siempre y, en todo caso, la nulidad de lo actuado (TS 21-2-00, EDJ 1543), pues la teoría de la nulidad radical de los actos administrativos ha de ser apreciada con especial moderación y cautela, de suerte que no basta solo con que se produzcan infracciones, sino que los trámites sean esenciales y que, en todo caso, su omisión acarree la indefensión del administrado (TS 15-7-02, EDJ 28546)».

Existe una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional sobre la utilización de los medios de prueba pertinentes en relación con la tutela judicial efectiva (art. 24.2 de la CE). Entre otras, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 165/2001, de 16 de julio, ECLI:ES:TC:2001:165, sintetiza esta doctrina en los siguientes puntos: 

• El derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye solo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes.
• La prueba ha de haberse solicitado en la forma y momento legalmente establecidos, admitiéndose solo los medios de prueba autorizados por el ordenamiento jurídico.
• Corresponderá a los jueces y tribunales el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas y al Tribunal Constitucional controlar las decisiones judiciales dictadas en esta materia cuando se hayan inadmitido pruebas relevantes para la decisión final sin motivación alguna o mediante una interpretación y aplicación de la legalidad arbitraria o irrazonable o cuando la falta de práctica de la prueba sea imputable al órgano judicial.
• La falta de actividad probatoria debe haberse traducido en una efectiva indefensión o haber sido decisiva en términos de defensa. A estos efectos corresponde al recurrente alegar y fundamentar adecuadamente la indefensión material en la demanda. En este sentido, debe el recurrente razonar la relación entre los hechos que no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas, así como argumentar que la resolución final podría haberle sido favorable de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia.

A TENER EN CUENTA. El artículo 108.2 de la Ley General Tributaria cuando se refiere a las presunciones en materia tributaria, exige, para que las mismas puedan admitirse como medio de prueba, que «entre el hecho demostrado y aquel que se trate de deducir haya un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano».

¿Qué sucede cuando el interesado alega y fundamenta la concurrencia de discriminación? En estos casos, tras la publicación de la Ley 15/2022, de 12 de julio, —en vigor desde el 14/07/2022— el nuevo apartado 3 bis del artículo 77 de la LPAC prevé que:

«Cuando el interesado alegue discriminación y aporte indicios fundados sobre su existencia, corresponderá a la persona a quien se impute la situación discriminatoria la aportación de una justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad.

A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano administrativo podrá recabar informe de los organismos públicos competentes en materia de igualdad».

En relación con el efecto probatorio, si se trata de un procedimiento de carácter sancionador, los hechos que se declaren probados en las resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien (artículo 77.4 de la LPAC).

Y, añade el apartado 5 del artículo 77 de la LPAC que «Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquellos harán prueba de estos salvo que se acredite lo contrario». Lo que significa que cuentan con una presunción iuris tantum, o lo que es lo mismo, presunción de veracidad, que admite como cierto un hecho mientras no se pruebe lo contrario.

Asimismo, cabe mencionar como excepción los procedimientos de carácter sancionador. Tal y como se expone en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 208/2019, de 18 de marzo, ECLI:ES:TSJM:2019:2783:

«(...) como en el procedimiento penal, en los procedimientos sancionadores se exige una actividad probatoria de cargo que, si no existe, o si la que existe es de valoración prohibida, o es insuficiente para acreditar los hechos constitutivos de la infracción, determina la obligación de absolver (...).

(...) como el principio constitucional de presunción de inocencia establecido en el artículo 24 de la Constitución Española es plenamente aplicable en el ámbito administrativo sancionador, ha de ser la Administración la que soporte la carga de probar la realización por el administrado de la conducta que integra la infracción así como, en su caso, la concurrencia de las circunstancias agravantes. La presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario, es una presunción iuris tantum que desplaza el onus probandi a la Administración, y que solo puede destruirse mediante la aportación de pruebas suficientes y obtenidas con las debidas garantías sobre las cuales el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de tipicidad y de culpabilidad».

Si la prueba consiste en la emisión de un informe por parte de los órganos administrativos, organismos públicos o entidades de derecho público, ¿qué ocurre? En estos casos, se considera que el informe tiene carácter preceptivo (art. 77.6 de la LPAC).

Asimismo, conforme al artículo 77.7 de la LPAC, deberá incluirse en la propuesta de resolución la valoración de las pruebas que se practiquen cuando la misma pueda ser fundamento básico de la decisión del procedimiento al constituir pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos.

CUESTIÓN

¿Podría un interesado que forma parte en un procedimiento proponer la práctica de una prueba determinada? 

Sí, se puede proponer la práctica de una prueba por parte del interesado, pero hay que tener en cuenta que, si su realización implica gastos que la Administración no tiene el deber de soportar, el artículo 78.3 de la LPAC establece que la propia Administración podrá exigir el anticipo de los gastos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1599/2023, de 29 de noviembre, ECLI:ES:TS:2023:5147

Interpretación del artículo 77 de la LPAC.

«Sabemos que la Administración adopta sus resoluciones a partir de las diversas situaciones de hecho previstas por las disposiciones que le habilitan para ejercer sus potestades, las que le han conferido las leyes. Es, pues, necesario probarlas si la propia Administración no tiene certeza sobre ellas o si los interesados discuten las que considera constatadas, ya que constituyen el presupuesto imprescindible de la actuación administrativa. Por eso, vemos que el artículo 77 comienza sentando la regla de que tales hechos pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, remite a la Ley de Enjuiciamiento para su valoración y habla del período de prueba que puede acordar de oficio el instructor o a solicitud del interesado.

No parece discutible el derecho del afectado por un procedimiento sancionador a pedir un período de prueba y a proponer en él los medios probatorios con los que demostrar que no son ciertos en todo o en parte los hechos que se le imputan. Está claro que, una vez abierto, no es ilimitada la facultad de propuesta que implica ese derecho. Ahora bien, es igualmente cierto que el instructor del expediente solamente podrá denegar mediante resolución motivada, de entre las pruebas pedidas, aquellas que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias. Así lo dice expresamente el artículo 77.3. Por tanto, el instructor no es el dueño absoluto del procedimiento.

De igual modo, si la denuncia de los agentes de la autoridad hace prueba de los hechos que recoge, salvo que se acredite lo contrario (artículo 77.5), adquiere una relevancia esencial el derecho del afectado a proponer y a que se admitan y practiquen los medios probatorios con los que demostrar que lo sucedido no es lo que esos agentes dicen que ocurrió.

Así, resulta con naturalidad del artículo 77 que nos ocupa, cuyas prescripciones no son sino el resultado al que ha llegado la interpretación de las garantías que contempla el artículo 24 de la Constitución y de su mandato de proscripción de la indefensión, garantías especialmente exigentes cuando del procedimiento sancionador se trata, pues a él se aplican, en principio, las establecidas para el proceso penal».