Los efectos del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado

¿Qué efectos tendrá el silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte?

El silencio administrativo, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, conlleva una serie de efectos:

• Si es silencio positivo genera un acto administrativo.
• Si es silencio negativo genera una ficción: se entenderá que tiene efectos desestimatorios con la exclusiva finalidad de que los interesados puedan interponer recurso administrativo o contencioso-administrativo. 

Lo dice bien claro el artículo 24.2 de la LPAC:

«La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente».

CUESTIONES

1. En un caso de silencio administrativo positivo, si se resuelve un procedimiento con una resolución desestimatoria tardía, ¿esa resolución desestimatoria ha de considerarse nula de pleno derecho?

No, y así lo argumenta el TS en su sentencia n.º 603/2022, de 23 de mayo, ECLI:ES:TS:2022:1921: 

«La respuesta a este interrogante no puede ser afirmativa. De entrada, es bien sabido que los supuestos de nulidad de pleno derecho están legalmente tasados, actualmente en el art. 47 LPAC. Y es jurisprudencia constante de esta Sala que dichos supuestos no pueden ser interpretados con laxitud, pues ello equivaldría a socavar el valor central que la firmeza de los actos administrativos tiene en el entero sistema del Derecho Administrativo. La estabilidad de las situaciones jurídicas y la misma seguridad jurídica quedarían puestas en entredicho si se adoptara una visión abierta de los vicios determinantes de la nulidad radical. La revisión de oficio de los actos administrativos es, así, una vía excepcional.

No es irrelevante, así, que la razón principal de la sentencia impugnada para rechazar que la nulidad de pleno derecho invocada por la recurrente sea que ésta no identificó en qué supuesto se apoyaba. Es carga de quien sostiene la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo señalar con precisión en qué supuesto está incurso. No haberlo hecho así es razón suficiente para rechazar una solicitud de revisión de oficio.

Es verdad que, con posterioridad, la recurrente sostiene que el supuesto de nulidad de pleno derecho aplicable a este caso es haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, actualmente recogido en la letra e) del art. 47.1 LPAC. Pero la Administración universitaria no ha actuado en ningún momento eludiendo los requisitos y trámites procedimentales: no consta que las resoluciones de 22 de noviembre de 2013 y 28 de mayo de 2015 omitieran alguna exigencia esencial del procedimiento administrativo, al evaluar negativamente a la recurrente; y tampoco consta que algo así ocurriese cuando se inadmitió su solicitud de revisión de oficio de esas dos resoluciones. A este último respecto, conviene recordar que el art. 106.3 LPAC establece que "el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas del artículo 47. 1 o carezcan manifiestamente de fundamento". No se ha mostrado, en suma, ninguna irregularidad procedimental en el conjunto de la actuación de la Administración universitaria y, desde luego, ninguna lo suficientemente grave como para ser subsumible en el supuesto de la letra e) del art. 47.1 LPAC».

2. Ante el silencio administrativo, ¿procede la inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía administrativa previa?

El Tribunal Supremo a través de su sentencia n.º 280/2023, de 7 de marzo, ECLI:ES:TS:2023:799, ha dictado una sentencia en la que fija jurisprudencia en realización al silencio administrativo y la admisión de recurso contencioso-administrativo sin agotamiento de la vía administrativa previa. 

Así, no procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 de la LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos. 

La referida sentencia reza el tenor literal siguiente: «En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución».

• En los supuestos de estimación por silencio, el acto presunto es vinculante para la Administración. Es ejecutable. Si dicta posterior resolución expresa solo podrá ser confirmatoria del acto presunto.
• En los supuestos de desestimación ficticia por silencio administrativo, no hay acto presunto que vincule a la Administración. No hay, por tanto, acto ejecutable; y, si dicta posterior resolución expresa, es libre de estimar o desestimar la pretensión del interesado, sin vinculación alguna al sentido del silencio.

Concluye este artículo 24 de la LPAC:

 «Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquel en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para resolver».

A efectos prácticos, veamos un supuesto ejemplificativo y muy recurrido en la actualidad, como es la solicitud de ERTE y la aplicación del silencio administrativo:

CUESTIONES  

1. ¿El silencio administrativo en los ERTE de fuerza mayor se considera positivo?

Como regla general, el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, según lo regulado en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se entiende en sentido positivo.

En las solicitudes de ERTE a causa del COVID, en las primeras regulaciones publicadas, como en el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, no se hacía pronunciación expresa sobre el silencio en la solicitud de estos expedientes de empleo. No obstante, en la actualidad sí disponemos de regulación específica para estos casos, por lo que acudiendo al Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre, de medidas sociales en defensa del empleo, vemos que este regula en el mismo sentido que la norma general de la LPAC, estimando como positivo el silencio administrativo en las solicitudes de ERTE.

Al margen de esta norma concreta, con anterioridad los tribunales ya se pronunciaron declarando el sentido estimatorio del silencio administrativo. Véase por ejemplo, la sentencia de la Audiencia Nacional n.º 38/2020, de 15 de junio, ECLI:ES:AN:2020:994.

2. ¿Es posible que una vez tramitado (el ERTE) ante silencio administrativo sea revisado y anulado?

Todo acto presunto es revisable por lesividad con amparo en el 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

«1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

(...) f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición».

Esto significa que bien de oficio, bien en caso de posterior reclamación judicial por parte de los trabajadores, sería posible que un ERTE por fuerza mayor u objetiva validado vía silencio administrativo pueda ser considerado no ajustado a derecho y por lo tanto anulado. Es importante justificar bien tanto la causa de fuerza mayor como cualquier otra que se aluda. 

3. ¿Cómo puede obtenerse un certificado de silencio administrativo como positivo para aportar en caso de que con posterioridad resulte necesario?

Siguiendo lo establecido en el artículo 24 apartado 4 de la LPAC, el certificado del silencio administrativo podrá ser pedido por el interesado en cualquier momento ante el organismo competente, sin perjuicio de la obligación de este de expedirlo de oficio. Este certificado gozará de efectos probatorios si queremos hacer valer el acto administrativo ante cualquier otra Administración o persona física o jurídica.

Otra materia que origina gran casuística son los procedimientos de extranjería. Para este tipo de solicitudes, el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre en su D.A. 13.ª, contempla como norma general el silencio desestimatorio, sin perjuicio de las excepciones que sean aplicables. 

De gran interés en el ámbito de la jurisdicción social y con resolución relativamente reciente del Tribunal Supremo, es la tramitación por el FOGASA de las solicitudes de los prestacionistas. Siendo el Fondo de Garantía Salarial órgano administrativo, conforme al artículo 2 de la LPAC y siguiendo lo establecido por esa norma, su falta de resolución se debe traducir en silencio estimatorio, a todos los efectos, al margen de posibles carencias o defectos en las solicitudes, ya que se antepone el silencio positivo. Así se pronuncia el Alto Tribunal (sala 4.ª), en sentencia, rec. 802/2014, de 16 de marzo, ECLI:ES:TS:2015:1450, donde razona: 

«La referida normativa no regula los efectos que para el administrado pudiera tener el incumplimiento del referido plazo, razón por la que ha de acudirse a la Ley 30/92 (LRJS de AP y PAC) que en su artículo 2.2 comprende al FOGASA en su ámbito de aplicación. El artículo 43.1 de esta Ley (redacción dada por Ley 25/2009 sobre Libre Acceso a Actividades y Servicios) dispone que, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista...,"el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado... para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en que una norma con rango de ley.... o una norma de Derecho Comunitario establezcan lo contrario", excepción que no se da en el caso de autos, donde sí se dictó, en cambio, resolución expresa extemporánea. El n.º 2 de este artículo establece, a su vez, que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento". Y el n.º 3 del mismo precepto condiciona el sentido de la resolución expresa, al disponer que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".

Podemos adelantar, por tanto, que entendemos como doctrina correcta la de la sentencia de contraste, que se apoya en la sentencia de la Sala 3.ª de este Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2012, doctrina coincidente con la sentencia de la misma Sala de 15 de marzo de 2011, que interpretan y aplican la legislación vigente, al contrario que la sentencia en que se apoyó la recurrida, anterior a las leyes administrativas y reglamentos vigentes».

También es interesante la STS n.º 603/2017, de 6 de julio, ECLI:ES:TS:2017:3145:

«El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado». En esos idénticos términos se pronuncia la STC 52/2014, de 10 de abril , confirmando que en la norma legal que se aplica el juego del silencio no está en conexión directa con la legitimidad de la solicitud del interesado, sino que aparece como la consecuencia directa del incumplimiento de la obligación legal de la Administración pública de resolver expresamente dentro del plazo máximo fijado a tal fin».

O en STS n.º 139/2020, de 13 de febrero, ECLI:ES:TS:2020:785:

«Esta doctrina no significa que la Sala entienda que, como regla general, pueden obtenerse prestaciones del FOGASA superiores o no previstas en la normativa vigente en cada momento. Por el contrario: resulta evidente el carácter imperativo del artículo 33 del ET. Ocurre, sin embargo, que el citado organismo está obligado a resolver en el plazo previsto en su propia norma de funcionamiento (Real Decreto 505/1985). Si no lo hace, es la propia ley (LRJPAC) la que establece que la solicitud del interesado ha sido estimada por silencio administrativo —resolución tácita equiparada legalmente a resolución expresa— y es la propia ley la que prevé que, posteriormente, tal resolución presunta no puede dejarse sin efecto por la propia Administración al establecer que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".

QUINTO. De la doctrina unificada transcrita, reiterada por SS 25 noviembre 2019, recud. 3293/17 y 3293/17, se desprende que la contenida en la sentencia recurrida se opone en los términos que antes hemos señalado, lo que ha de conducir, tal y como propone el Ministerio Fiscal en su informe, a la estimación del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto y dar cumplimiento a las previsiones del art. 228.2 LRJS para casar y anular la sentencia recurrida y resolver el debate de suplicación planteado en su día, estimando el mismo en términos ajustados a la unidad de doctrina sobre los efectos del silencio administrativo positivo que ha resultado de aplicación, y con revocación de la sentencia de instancia, estimando la demanda planteada por el actor en la cuantía de 19.855, 75 euros, una vez deducidas las cantidades abonadas por el FOGASA, que ascendieron a 12.772 euros».