Ordenación de la actividad profesional de las Administraciones públicas en el TREBEP

Planificación de recursos humanos en las Administraciones públicas

Los artículos 69-71 del capítulo I del título V del TREBEP regulan la planificación de los recursos humanos en las Administraciones públicas. 

Objetivos e instrumentos de la planificación

El artículo 69 del TREBEP dispone que la planificación de los recursos humanos en las AA. PP. tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad. Para ello implementarán planes para la ordenación, los cuales incluirán algunas de estas medidas: 

• Análisis de necesidades de personal.
• Previsiones sobre sistemas de organización.
• Modificaciones estructurales de los puestos de trabajo.
• Medidas de movilidad, promoción interna, de formación del personal y de movilidad forzosa.
• Previsión de la incorporación de RR. HH. a través de la oferta de empleo público.

Oferta de empleo público

El artículo 70 del TREBEP establece que la incorporación de personal a las Administraciones públicas se realizará a través de la oferta de empleo público o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal.

El obligatorio convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un 10 % adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 270/2022, de 3 de marzo de 2022, ECLI:ES:TS:2022:747

«(...) Esta conclusión viene a coincidir con una interpretación amplia del concepto de oferta de empleo público, como comprensiva de todas las plazas vacantes y dotadas presupuestariamente que vayan a ofertarse a la incorporación de nuevo personal, que entendemos conveniente para llegar a precisar el alcance del transcrito inciso inicial del artículo 70.1 del EBEP y que, ante todo, consideramos adecuada a los principios esenciales de buena regulación que consagra el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, particularmente el de transparencia. Este principio contribuye a garantizar la clara delimitación y concreción de los objetivos de la oferta de empleo y, además, posibilita que los potenciales destinatarios de la oferta tengan un conocimiento más exacto de las plazas que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso.

Aunque la promoción interna es una modalidad de carrera profesional y no un sistema para el acceso (nuevo ingreso) al empleo público y, por ello, pudiera efectuarse una primera y negativa aproximación a la respuesta que demos a la cuestión de interés casacional planteada, afirmando que el artículo 70.1 del EBEP no se estaría refiriendo directamente a la promoción interna cuando habla de necesidades de recursos humanos que deban proveerse mediante la "incorporación de personal de nuevo ingreso", la conclusión ha de ser otra de signo contrario(...) ».

Registros de personal y gestión integrada de recursos humanos 

En cuanto a los registros de personal y la gestión integrada de RR. HH., el art. 71 del TREBEP dispone en su primer apartado que «Cada Administración Pública constituirá un Registro en el que se inscribirán los datos relativos al personal contemplado en los artículos 2 y 5 del presente Estatuto (...) y que tendrá en cuenta las peculiaridades de determinados colectivos».

Estos registros incluirán información agregada de recursos humanos sectoriales y se regirán por un convenio de conferencia sectorial que establecerá los contenidos mínimos comunes de los registros de personal y los criterios que permitan el intercambio homogéneo de la información entre Administraciones.

Además, se promueve la gestión integrada de recursos humanos y se contempla la cooperación de la Administración General del Estado y comunidades autónomas con entidades locales con limitaciones financieras o técnicas:

«(...)

5. Cuando las Entidades Locales no cuenten con la suficiente capacidad financiera o técnica, la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas cooperarán con aquéllas a los efectos contemplados en este artículo».

Asimismo, existe el Registro Central de Personal que se regula en el artículo 13 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública, en el que ha de inscribirse todo el personal al servicio de la Administración del Estado. 

Estructuración del empleo público

Los artículos 72-77 del capítulo II del título V del TREBEP se encargan de regular la estructuración del empleo público. En la gestión de las Administraciones públicas, la estructuración de los recursos humanos se realiza de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones.

Agrupación y ordenación de los puestos de trabajo

a) Desempeño y agrupación de puestos de trabajo

El artículo 73 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) se enfoca en lo referente al desempeño de puestos de trabajo de acuerdo con el sistema de estructuración del empleo público.

Asimismo, las Administraciones públicas tienen la facultad de asignar funciones diversas a sus funcionarios cuando las necesidades del servicio lo requieran, siempre y cuando estas estén acordes con la clasificación profesional del trabajador y no impliquen una reducción en las retribuciones. También establece la posibilidad de agrupar puestos de trabajo similares para optimizar los procesos de selección, formación y movilidad profesional.

b) Ordenación de los puestos de trabajo

En cuanto a la ordenación de los puestos de trabajo, el TREBEP, en su artículo 74, detalla cómo las Administraciones públicas deben estructurar sus organizaciones, a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 270/2022, de 3 de marzo de 2022, ECLI:ES:TS:2022:747

«[...] existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o qué puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro».

Clasificación del personal funcionario

En España, los funcionarios públicos se organizan a través de cuerpos, escalas, especialidades o sistemas similares, basados en competencias y conocimientos específicos validados por procesos selectivos. La creación, modificación y eliminación de estos cuerpos y escalas están legisladas por las Cortes Generales o las asambleas legislativas de las comunidades autónomas (art. 75 del TREBEP).

En lo referente a su clasificación, el art. 76 del TREBEP dispone que el personal funcionario se clasifica acorde a la titulación exigida para el acceso a dicho cuerpo o escala, en los siguientes grupos:

• Grupo A. Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2:
• A1: para el acceso se exigirá estar en posesión del título universitario de grado.
• A2: para el acceso se exigirá estar en posesión del título universitario de grado.
• Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del grupo B se exigirá estar en posesión del título de técnico superior.
• Grupo C. Dividido en dos subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso:
• C1: título de bachiller o técnico.
• C2: título de graduado en educación secundaria obligatoria.

Respecto a la clasificación del personal laboral de la Administración General del Estado, hay que atender a la Resolución de 13 de mayo de 2019, de la Dirección General de Trabajo, por la que se registra y publica el IV Convenio colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado.

Los grupos profesionales en el artículo 8 del IV Convenio colectivo único para el personal laboral establece los siguientes grupos profesionales de acuerdo con la titulación exigida para el ingreso en los mismos:

a) Grupo profesional M3: título clasificado en el nivel 3 del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior o equivalentes.

b) Grupo profesional M2: título clasificado en el nivel 2 del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior o equivalentes.

c) Grupo profesional M1: título clasificado en el nivel 1 del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior o equivalentes.

d) Grupo profesional E2: título de bachiller o técnico o equivalentes.

e) Grupo profesional E1: título de graduado en educación secundaria obligatoria o título profesional básico o equivalentes.

f) Grupo profesional E0: sin titulación prevista en el sistema educativo.

Provisión de puestos de trabajo y movilidad

Los artículos 78-84 del capítulo III título V del TREBEP regulan la provisión de puestos de trabajo y movilidad. No obstante, como indicamos anteriormente, la disposición final 4.ª «entrada en vigor» también afecta a este capítulo III, ya que producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del mencionado Estatuto, quedando suspendidos hasta entonces los siguientes preceptos: 

• Artículo 78. Principios y procedimientos de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera.
• Artículo 79. Concurso de provisión de los puestos de trabajo del personal funcionario de carrera.
• Artículo 80. Libre designación con convocatoria pública del personal funcionario de carrera.
• Artículo 81. Movilidad del personal funcionario de carrera.
• Artículo 82. Movilidad por razón de violencia de género y por razón de violencia terrorista.
• Artículo 83. Provisión de puestos y movilidad del personal laboral.
• Artículo 84. La movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas.

En relación con la provisión de puestos de trabajo y a la promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, hay que atender al Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Sentencia del Tribunal Superior de Galicia n.º 104/2022, de 16 de febrero de 2022, ECLI:ES:TSJGAL:2022:1011

«Por su parte, en la sentencia de 20 de abril de 2021 (RC 7137/2018) se argumenta: "... el contenido del deber de motivación exigible en las resoluciones administrativas que acuerdan el cese de funcionarios públicos en puestos de libre designación consiste en expresar que las razones de oportunidad basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron al nombramiento ya no concurren o, si concurren, qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese, sin que sirvan para ello expresiones opacas, estandarizadas o ajenas a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron al nombramiento Igual la STS sentencia núm. 712/2020, de 9 de junio (rec. cas. núm. 1195/2018), núm. 919/2020, de 2 de julio (rec. cas. 2053/2018), y núm. 1198/2019, de 19 de septiembre (rec. cas. núm. 2740/2017).

No se trata, por tanto, de la mera confianza personal entre quien debe decidir la provisión de este modo y el nombrado. La idoneidad en la que piensa la Ley es otra cosa, tiene carácter profesional, dice relación a la capacidad para asumir la responsabilidad que entraña el desempeño del puesto y es la que ofrece el fundamento al nombramiento que, dentro de esos márgenes, puede hacer libremente el órgano competente. La motivación necesaria a la hora del nombramiento ha de discurrir en este sentido, tal como ha señalado la jurisprudencia que condensan las sentencias núm. 1198/2019 (rec. cas. 2740/2017) y la núm. 712/2020 (rec. cas. 1195/2018)"».

Principios y procedimientos de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera

El artículo 78 del TREBEP establece que las AA. PP. proveerán los puestos de trabajo mediante procesos basados en los principios fundamentales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad y se realiza principalmente a través de concursos y libre designación con convocatoria pública.

Además, las leyes de Función Pública pueden introducir otros métodos de provisión como parte del desarrollo de este Estatuto, facilitando así la movilidad (art. 81.2 del TREBEP), permutas entre puestos, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos.

Esto se relaciona con el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.

Concurso de provisión de los puestos de trabajo del personal funcionario de carrera

El artículo 79 del TREBEP establece que el concurso es el procedimiento estándar para la provisión de puestos del personal funcionario de carrera, basándose en la evaluación de méritos y capacidades. La selección se realiza por órganos colegiados técnicos, que deben ser imparciales y objetivos, respetar la paridad de género, y estar compuestos por miembros especializados y profesionales. Las leyes de Función Pública dictadas en el desarrollo del TREBEP definirán el plazo mínimo para ocupar los puestos obtenidos antes de poder concursar por otros puestos de trabajo. 

La Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, en su art. 35, proporciona a las víctimas del terrorismo una puntuación especial en las convocatorias de concursos, equiparable a la otorgada por la antigüedad. Esta medida busca facilitar que las víctimas alcancen los puestos necesarios para su protección y asistencia social integral. La acreditación de esta condición se regirá por normativas específicas y en casos de protección, se requerirá un informe emitido por el Ministerio del Interior.

En cuanto a la supresión o remoción de puestos que se han obtenido mediante concurso en la Administración pública es esencial que se asigne un nuevo puesto de trabajo que cuente con las garantías inherentes a dicho sistema.

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Sentencia Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 115/2019, de 29 de mayo de 2019, ECLI:ES:JCA:2019:601

«El procedimiento general de provisión, por funcionarios de carrera, de los puestos de trabajo de la Administración pública local es el de concurso (Artículo 79 del EBEP y 67.2 de la LEPCLM). Dicho procedimiento se rige por los principios de publicidad, mérito y capacidad y engarza con el derecho a la carrera profesional reconocido a los empleados públicos en los artículos 16 y ss. EBEP. En ese contexto, el mecanismo de provisión de puestos de trabajo mediante sistemas extraordinarios y excepcionales como es la comisión de servicios debe estar justificado por razones coyunturales de extraordinaria y urgente necesidad, con carácter muy limitado en el tiempo. En primer lugar, porque priva al personal así nombrado (fácilmente removible) de la necesaria independencia y objetividad con la que debe actuar en el ejercicio de la función pública. En segundo lugar, porque cercena el legítimo derecho de los demás funcionarios aptos e interesados en acceder a ese puesto de competir por el mismo».

Libre designación con convocatoria pública del personal funcionario de carrera

El proceso de libre designación con convocatoria pública permite al órgano competente evaluar la idoneidad de los candidatos de forma discrecional en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. Los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente. En este caso, se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración pública y con las garantías inherentes de dicho sistema (art. 80 del TREBEP).

Movilidad del personal funcionario de carrera

En su artículo 81 el TREBEP aborda la movilidad del personal funcionario de carrera, permitiendo a las Administraciones públicas establecer reglas para la movilidad voluntaria cuando considere que existen sectores prioritarios de la actividad pública con necesidades específicas de efectivos. 

Por otra parte, las Administraciones públicas están facultadas para trasladar funcionarios motivadamente debido a necesidades de servicio o funcionales, asignándoles a diferentes unidades, departamentos u organismos públicos o entidades distintos a los de su destino, sin afectar sus retribuciones o condiciones laborales esenciales. En situaciones donde el cambio de residencia es requerido, se favorece la voluntariedad, aunque se garantiza indemnización para traslados forzosos.

Adicionalmente, se establece que, ante una necesidad de urgencia inaplazable, los puestos se podrán ocupar provisionalmente, pero se debe convocar a una provisión pública en plazos determinados por las normas aplicables.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 524/2022, de 4 de mayo de 2022, ECLI:ES:TS:2022:1692

«Aunque las previsiones del 81.2 del EBEP tienen diferente alcance que las del artículo 20.1,c) de la Ley de Medidas 30/1984, en cuanto que reconoce derecho a la indemnización en todo supuesto de traslado que implique cambio de destino de centro de trabajo, con independencia de que se produzca el efecto de originar cambio de término municipal de residencia, lo cierto es que la redacción de ambos preceptos es coincidente en lo que hemos denominado hecho base: la existencia de traslado del funcionario, por necesidades de servicio, a unidades, departamentos u organismos públicos distintos a los de su destino.

Por tanto, la posible aplicación del artículo 20.1.c) de la Ley de Medidas 30/1984 (o del artículo 81.2 del EBEP) estaría condicionada a la necesidad de determinar si en el caso de autos existió un traslado forzoso de la funcionaria a unidades o departamentos distintos al de su destino».

Movilidad por razón de violencia de género y por razón de violencia terrorista

El artículo 82 del TREBEP establece el derecho al traslado de las mujeres víctimas de violencia de género a otro puesto de trabajo sin necesidad de que haya una vacante de necesaria cobertura. Las AA. PP. están obligadas a comunicarle las vacantes ubicadas en la misma localidad o en las localidades que la interesada expresamente solicite.

Este traslado es considerado forzoso. Además, en las actuaciones y procedimientos relacionados con la violencia de género, se protegerá la intimidad de las víctimas, en especial, sus datos personales, los de sus descendientes y las de cualquier persona que esté bajo su guarda o custodia.

En cuanto a las víctimas de terrorismo, la legislación otorga el derecho a protección y asistencia social integral a funcionarios y familiares afectados por actividad terrorista. Esto incluye el traslado a otro puesto de trabajo dentro de su comunidad autónoma o en la localidad solicitada, reconocido como traslado forzoso. Los beneficiarios deben ser reconocidos como víctimas del terrorismo por el Ministerio del Interior o mediante sentencia judicial firme según la Ley 29/2011 de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo para hacer efectivo este derecho.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía n.º 756/2017, de 15 de septiembre de 2017, ECLI:ES:TSJAND:2017:16896

«Se trata por tanto de hacer efectiva su protección o su derecho a las asistencia social integral. Por lo que no puede, como pretende la actora, ser desligada de esa acción protectora destinada a superar tradicionales situaciones de desigualdad. Se trata de una derogación excepcional del sistema normal de cobertura de puestos de trabajo de acuerdo con el principio de mérito y capacidad, que sólo puede actuarse con una justificación cumplida de la situación y de la necesidad de la medida para hacer efectiva la protección de las mujeres víctimas de la violencia de género.

(...) En definitiva, nada que acredite que efectivamente la actora haya solicitado ni sea beneficiaria de ninguna acción de protección como víctima de violencia mas allá de la mera información, que la actora no necesita, ya que, como funcionaria del Cuerpo Nacional de Policía, debe conocer de sobra esa acción de protección penal y social».

Provisión de puestos y movilidad del personal laboral

Este proceso se realizará por lo dispuesto en los convenios colectivos aplicables y, en su ausencia, sigue las normas establecidas para el sistema de provisión de puestos y movilidad personal funcionario de carrera (art. 83 del TREBEP). 

La movilidad voluntaria entre Administraciones públicas

El TREBEP en su artículo 84 promueve la movilidad voluntaria entre distintas administraciones públicas (Administración General del Estado, comunidades autónomas y entidades locales) para un mejor aprovechamiento de los recursos humanos. Con ello se busca garantizar la eficacia de prestación de servicios a ciudadanos preferentemente mediante convenio de conferencia sectorial u otros instrumentos de colaboración. Esta conferencia sectorial «podrá aprobar los criterios generales a tener en cuenta para llevar a cabo las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad».

Los funcionarios de carrera que se trasladan a otra Administración pública mediante procesos de movilidad se quedarán respecto de su Administración de origen en la situación administrativa de servicio en otras Administraciones públicas. En el supuesto de remoción o supresión del puesto obtenido por concurso, permanecen en la Administración de destino, la cual está obligada a asignarles otro puesto conforme al sistema de carrera y provisión de puestos. 

En el supuesto de cese de un puesto obtenido por libre designación, la Administración de destino, en el plazo máximo de un mes a contar desde el día siguiente al del cese, podrá acordar la adscripción del funcionario a otro puesto de la misma o le comunicará que no va a hacer efectiva dicha adscripción. Transcurrido el plazo o recibida la comunicación de que la misma no va a hacerse efectiva, el funcionario deberá solicitar en el plazo máximo de un mes el reingreso al servicio activo en su Administración de origen, la cual deberá asignarle un puesto de trabajo conforme a los sistemas de carrera y provisión de puestos vigentes en dicha Administración, con efectos económicos y administrativos desde la fecha en que se hubiera solicitado el reingreso. De no hacerlo, se le declara en excedencia voluntaria.