Encabezamiento
JDO. CONTENCIOSO/ADMTVO. N. 1
TOLEDO
SENTENCIA: 00128/2021
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Modelo: N11600
C/MARQUES DE MENDIGORRIA N.2
Teléfono:925 396097-100 Fax:925 39 61 01
Correo electrónico:
Equipo/usuario: 006
N.I.G:45168 45 3 2018 0001161
Procedimiento:PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000397 /2018 /
Sobre:PROCESOS CONTENCIOSOS-ADMINISTRATIVOS
De D/Dª : SOCIEDAD COOPERATIVA LIMITADA DE PATATAS DE SONSECA COPASO, S.C.L., JUNTA DE PROPIETARIOS DE CAZA DEL COTO DE CAZA SAN ISIDRO 11371 , LA ASOCIACION AGRARIA DE JOVENES AGRICULTORES DE TOLEDO
Abogado:, ,
Procurador D./Dª : PEDRO EMILIO SERRADILLA SERRANO, PEDRO EMILIO SERRADILLA SERRANO , PEDRO EMILIO SERRADILLA SERRANO
Contra D./DªAYUNTAMIENTO DE SONSECA
Abogado:
Procurador D./DªMARIA JESUS PUCHE PEREZ-BOSCH
SENTENCIA 128/2021
En Toledo, 7 de Mayo de 2021.
La dicta D. BENJAMÍN SÁNCHEZ FERNÁNDEZ, Magistrado del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Toledo, habiendo conocido los autos de la clase y número anteriormente indicados, seguidos entre:
I) LA ASOCIACIÓN AGRARIA DE JÓVENES AGRICULTORES DE TOLEDO (ASAJA TOLEDO), DE LA JUNTA DE PROPIETARIOS DE CAZA DEL COTO DE CAZA SAN ISIDRO 11.371 Y LA COOPERATIVA DE PATATAS Y ACEITES DE SONSECA, S.COOP. DE CLM, debidamente representadas por D. PEEDRO EMILIO SERRADILLA SERRANO y asistidos por D. LUIS PINTADO DE ROA como demandantes.
II) EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SONSECA, debidamente representado por DÑA. Mª JOSÉ PUCHE PÉREZ- BOSCH y asistido por D. RAÚL GUZMÁN LÓPEZ- OCÓN como parte demandada.
Ello con base en los siguientes
Antecedentes
PRIMERO.-Que en fecha de 8 de Octubre de 2018 se interpuso recurso contencioso administrativo por el representante de la parte demandante frente a la parte demandada, acompañando cuantos documentos exige el art. 45 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa tras los requerimientos para subsanar los mismos.
SEGUNDO.-Es objeto del procedimiento contencioso administrativo la Resolución del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sonseca de 29.05.2018 relativo a la reversión de terreno cedido a la Cámara Agraria Local de Sonseca (según la literalidad que se aprecia en la misma), resolviendo el recurso de reposición presentado por ésas dos, dentro del expediente número 1470/2018, DESESTIMANDO ESE RECURSO y confirmando el acto impugnado: esto es, la reversión del bien cedido a la Cámara Local Agraria por incumplimiento de condiciones y fines de la cesión(todo ello, nuevamente según la literalidad que se aprecia al final de la citada resolución.
TERCERO.-Que mediante decreto del LAJ y tras los oportunos requerimientos se admitió a trámite el recurso contencioso administrativo por el Letrado de la Administración de Justicia, acordando requerir el expediente administrativo a la administración demandada y ordenando que la misma practicara los emplazamientos a que hubiera lugar de conformidad a lo dispuesto en el art. 49LJCA, constando realizados los mismos.
CUARTO.-Que se incorporó el expediente administrativo, siendo presentada la demanda rectora del procedimiento en fecha de 8 de Marzo de 2019, y siendo contestada la misma en fecha de 28 de Junio de 2019.
En el suplico de la demanda se solicitaba que dictando en su día sentencia en la que, estimando en todas sus partes este recurso, se ANULE Y SUBSIDIARIAMENTE SE REVOQUE la Resolución del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sonseca de 29.05.2018 relativo a la reversión de terreno cedido a la Cámara Agraria Local de Sonseca (según la literalidad que se aprecia en la misma), resolviendo el recurso de reposición presentado por ésas dos, dentro del expediente número 1470/2018, DESESTIMANDO ESE RECURSO y confirmando el acto impugnado: esto es, la reversión del bien cedido a la Cámara Local Agraria por incumplimiento de condiciones y fines de la cesión (todo ello, nuevamente según la literalidad que se aprecia al final de la citada resolución, en el apartado del Acuerdo), ... con expresa condena en costas a la Administración Local que tan temerariamente nos ha hecho abocarnos a la presente vía jurisdiccional, obligando por ello a la Administración demandada a estar y pasar por tales pronunciamientos.
QUINTO.-Que por petición de las partes se acordó el recibimiento del pleito a prueba, debiendo la misma versar, tal y como se expone en los escritos rectores sobre los hechos que constan en la demanda y en el expediente administrativo remitido a los presentes autos.
SEXTO.-. Fue admitida la prueba por auto de fecha de 21 de Febrero de 2020 consistiendo la misma en la documental que obraba en los autos y que se aportó por las partes, así como los oficios reclamando aportación documental que consta en los autos.
SÉPTIMO.-Que practicada la prueba acordada y unido el resultado de la misma, se dio traslado a las partes para que formularan las conclusiones en la forma prevista en el art. 64LJCA, siendo presentados los escritos en tiempo y forma de manera sucesiva por demandante y demandado, quedaron conclusas las presentes actuaciones a la espera del dictado de la presente.
Fundamentos
PRIMERO.- De las alegaciones de las partes.
1.1º.- La demanda.Sostiene la demandante que el presente procedimiento tiene su origen la escritura notarial de fecha 07.04.1981 (número 209 del Notario Don Rafael Vallejo Zapatero) que protocoliza el previo acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 18.08.1980 por el que se cede un inmueble para oficinas de los agricultores de Sonseca. En la mención de tal escritura y del acta de tal Plenario (unimos a tal efecto copia de ésos como DOCUMENTOS 1 Y 2), se lee claramente que esa hipotética reversión sólo tendrá razón de ser en caso de que 'el edificio que se construya para oficinas de los agricultores ... pierda su destino o carácter'. Así las cosas señala que dichas oficinas llevan desde entonces, hace más de cuarenta años, dando servicio a los agricultores con las oficinas de entidades como Asaja o las hoy demandantes.
Afirma que todo empieza con la remisión de un requerimiento de desalojo por parte del ayuntamiento en Octubre de 2018 sin previa mención ni tampoco ningún tipo de actuación que realizara una modificación de la situación del mencionado inmueble, que sin embargo se informa que se habría producido el día 29 de Mayo de ese año 2018 como actuación legitimadora y previa de la mencionada situación pero que niega haber recibido en forma de notificación de manera alguna por parte de Asaja Toledo, manifestando la legitimación que tiene Asaja Toledo para esta notificación y esta participación en los autos por las circunstancias que enumera (representatividad, objeto, participación en actuaciones previas, naturaleza asociativa, etc).
Tras ello describe el acto impugnado y señala la escritura en virtud de la cual se impugna la reversión, señalando que estaría condicionada tanto al mantenimiento del uso para los agricultores como al pago de los gastos de inscripción y registro por parte de los agricultores del inmueble que se construya, añadiendo la naturaleza política más que jurídica de la disputa que se produce en este proceso atendiendo a que la verdadera razón de la reversión instada es la desaparición de la cámara local agraria, frente a lo cual muestra su disconformidad al considerar que no estaba vinculada la cesión a esta corporación sino que lo era a un uso para los agricultores que aquí no se habría incumplido ni desnaturalizado, añadiendo que la cámara provincial ha reconocido como propio el inmueble que ahora pretende recuperar el ayuntamiento y que ha actuado sobre él con conocimiento del ayuntamiento, así como que consta que las asociaciones hoy demandantes lo están usando con conocimiento del propio ayuntamiento, tal y como consta en las comunicaciones que se han recibido por parte del mencionado ayuntamiento.
Reproduce literalmente el recurso de reposición presentado en los autos y se remite al mismo. En síntesis estos recursos alegan que tienen interés legítimo, que el ayuntamiento es conocedor del uso que está dándose al inmueble desde hace años por parte de los interesados en este proceso judicial sin que pueda desconocerlo porque van abonando los recibos de IBI que se van generando, que no se les puede aplicar retroactivamente las disposiciones del RBEL en relación a las cesiones gratuitas al ser su título anterior al mismo, habiendo caducado la posibilidad de reversión de los bienes, así como que el destino del inmueble es el que estaba originariamente previsto en la escritura de cesión. Igualmente señala que respecto de las personas que fueron expulsadas por no acreditar legitimación manifiesta que no se lese permitió subsanar y que además hay actos propios del ayuntamiento permitiendo actuar en nombre de dichas entidades a los hoy demandantes, manifestando que hay uso por los agricultores de manera continuada y sin interrupción de tipo alguno.
En sede de fundamentación jurídica razona reproduciendo los mismos alegatos que ya habría realizado preliminarmente sobre la legitimación de Asaja Toledo sobre la cuestión que aquí se discute y se remite a lo anteriormente alegado.
1.2º.- La contestación de la administración.Afirma la administración que debe inadmitirse el presente recurso contencioso administrativo por haberse producido una desviación procesal al considerar que hay discordancia entre pedir el archivo por anulabilidad y pedir la nulidad en la demanda.
Afirma igualmente que el recurso contencioso administrativo también debe ser inadmitido porque los hoy demandantes no tienen legitimación activa. La discusión sobre la reversión afecta al derecho de propiedad y no a la posesión del inmueble ni a su uso. La propiedad corresponde a la cámara provincial agraria y sólo a ella, por lo que los hoy demandantes no tendrían legitimación para recurrir en las presentes actuaciones, pues su uso o posesión no se vería afectado. Ciertamente, el interés legítimo que pueden predicar en este recurso tiene por objeto la potencial, -no acreditada al tiempo del dictado del acto recurrido-, pérdida de posesión del bien, por destinarlo el Ayuntamiento a fines distintos, pero esta cuestión es de índole posesoria, no dominical. Afecta directa y exclusivamente a la posesión del bien, no al dominio del mismo y, el acto recurrido tiene por objeto exclusivo la propiedad del bien, no su posesión.
Así las cosas manifiesta que el patrimonio de las cámaras locales agrarias se transfirió por virtud de la ley 1/1996 a las cámaras agrarias de ámbito provincial. Afirma que la cámara agraria local no inscribió su derecho de propiedad y que, por ello, no puede ser propiedad de la cámara provincial, porque nunca lo fue al no inscribirlo de la cámara local. la cesión que la Ley autorizaba a realizar a las Cámaras Agrarias Provinciales, era exclusivamente respecto del 'uso y disfrute' de los inmuebles, no de la propiedad de los mismos, cuestión que hay que imbridar con lo expuesto anteriormente relativo a la falta de legitimación de las recurrentes, por cuanto, constituye cuestión indubitada que en ningún caso, los hipotéticos cesionarios del bien a virtud de contrato suscrito con la Cámara Agraria Provincial resultarían propietarios del bien, sino meros usuarios. No concurre tal condición dominical en los recurrentes.
Igualmente señala que a partir de 1996, el local no solo ha sido utilizado por los agricultores recurrentes. Otras asociaciones agrícolas y numerosos agricultores y ganaderos no se han servido del local, evidenciando que éste no ha servido a la generalidad o, a todos los agricultores de Sonseca, hecho que no ocurrió constante la cesión del local a la Cámara Agraria Local. Al no servir a la generalidad, sino a una parte del todo, el hecho supone incumplimiento de la carga impuesta en el acuerdo plenario de cesión.
Finalmente, una de las recurrentes es una Asociación vinculada a la caza, recogiendo la demanda, -pág 13 y subrayado- con relación al bien litigioso, la siguiente manifestación de un Concejal de la oposición: ' actualmente se sigue utilizando parareuniones de agricultores, ganaderos y cazadores.' No siendo precisamente los cazadores el colectivo al que debía destinarse el bien, resulta palmario el uso actual contrario al acuerdo de pleno de 18.5.1980 y, por tanto, el incumplimiento del mismo, añadiendo como incumplimientos la utilización por asociaciones diferentes en objeto a aquellas que fueron destinatarias de la cesión.
En sede de fundamentación jurídica, tras exponer la legitimación y reiterar los argumentos de la sucesión de las cámaras provinciales respecto de las cámaras locales, señala que la potestad de reversión no prescribe.
SEGUNDO.- Expediente administrativo y documentación esencial.
I.- Elementos esenciales del expediente administrativo.
2.1º.-Se inicia el expediente con el acta de pleno en que se acuerda la cesión y la escritura de cesión fechada el día 7 de Abril de 1981. En la misma se señala que se cede el derecho de superficie sobre un inmueble conforme al art. 171 de la ley del suelo de 1976 y del art. 96 del Reglamento de Bienes de las Entidades locales aplicables en aquel momento. El inmueble era un solar ubicado entre las calles Fray Gabriel de La Magdalena y del Cristo, y el beneficiario de ese derecho de superficie sería la cámara local agraria de Sonseca. En dicha escritura consta que la cesión queda condicionada a:
a) Que el edificio se destine a oficinas para los agricultores. Cuando pierda su destino o carácter revertirá la superficie que ocupe como lo construido sobre ella a la propiedad municipal.
b) Que el derecho de inscripción en el Registro de la Propiedad y gastos de escritura pública deberán ser abonados por la cámara agraria.
2.2º.-La realidad es que las actuaciones propiamente dicha para la actuación administrativa se inician el 25 de Septiembre de 2017 con la petición de información por el ayuntamiento de Sonseca de los bienes que hayan pasado a la cámara agraria provincial procedentes de la cámara agraria local de Sonseca. No consta respuesta a esta cuestión, sin embargo en la providencia de alcaldía por la que se pide informe para la reversión, se hace constar que la respuesta es que no le constan a dicha cámara provincial ningún inmueble de la cámara agraria local y se incorpora posteriormente el escrito con fecha de salida de 11 de Octubre de 2017. En dicho escrito se puede ver que no le consta patrimonio inmobiliario de la cámara agraria (punto 2º), así como una serie de circunstancias sobre el remanente líquido del cual finalmente se hizo uso por el ayuntamiento a través de la cesión de una subvención por la cámara provincial.
2.3º.-Formalmente se inicia el procedimiento de reversión en fecha de 28 de Diciembre de 2017, notificándose a la cámara provincial agraria este y realizándose alegaciones en fecha de 18 de Enero de 2018 por parte de la mencionada cámara provincial agraria de Toledo en la que le exponía que ha tenido conocimiento de la cesión con posterioridad y que, además, le constan actividades de los agricultores de Sonseca en el mencionado edificio por lo que reclaman la concesión de una prórroga.
2.4º.-Consta seguidamente un informe del secretario sobre las alegaciones de los aquí demandantes y otros en relación a la reversión. En él se manifiesta que carecen de legitimación porque la reversión sólo afecta al propietario y no afecta en modo alguno a los usuarios del mismo. Afirma que no se ha acreditado el uso del inmueble para los fines a los que se cedió, debiendo por tanto asumirse que se ha incumplido las condiciones por las cuales se cedió el bien y que en base a ello se debe considerar procedente la reversión, por lo que se propone la inadmisión de las alegaciones que constan en los expedientes y que han sido extractadas analizadas y sistematizadas en la demanda ya estudiada. Igualmente considera que la cámara provincial agraria carece de legitimación activa.
2.5º.-En base a las anteriores consideraciones el pleno del ayuntamiento demandado, en sesión de 29 de Mayo de 2018 adopta los siguientes acuerdos (en lo que aquí interesa) ' Primero: Inadmitir a trámite el escrito presentado por Santos, Secundino y Víctor, por falta de legitimación activa en el procedimiento. Segundo: Inadmitir a trámite el escrito presentado por el Secretario de la Cámara Agraria Provincial de Toledo, por falta de legitimación activa en el procedimiento. Tercero: Resolver la cesión del bien inmueble patrimonial sito entre calles Fray Gabriel de la Magdalena y del Cristo, recuperando el pleno dominio y los derechos de uso cedidos por este Ayuntamiento, incluyendo en la reversión todas sus pertenencias y accesiones, por incumplimiento de las condiciones y fines de la cesión del bien. Cuarto: Notificar el presente acuerdo a la Cámara Agraria Provincial de Toledo, así como a las personas que presentaron los escritos inadmitidos a trámite'. La fundamentación del mencionado acuerdo señala que ' Visto que se notificó el inicio del expediente y la apertura de trámite de alegaciones a la Cámara Agraria Provincial de Toledo, como entidad sucesora de la Cámara Agraria Local de Sonseca. Obrando en el expediente escrito presentado, el 18 de enero de 2017 con R.E. nº 267, por Santos, Secundino y Víctor. Dado que no acreditan la representación en la que manifiestan comparecer, procede inadmitir sus alegaciones y no tomar por parte en el expediente. Visto el escrito remitido y suscrito por el Secretario de la Cámara Agraria Provincial de Toledo, con fecha 18 de enero de 2018, en el cual no se cita o refiere acuerdo del Pleno de la Cámara, órgano que conforme a lo dispuesto en el artículo 8.3 d) de la Ley 1/1996, de 27 de junio, por el que se establece la regulación de las Cámaras Agrarias en Castilla La Mancha, sería competente para: Administrar el patrimonio y demás recursos de la Cámara. Considerando que no existe acuerdo del órgano competente, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1/1996, de 27 de junio, por el que se establece la regulación de las Cámaras Agrarias, para la solicitud de prórroga de la cesión del bien. Considerando probados los hechos, siendo notorios y de conocimiento público, por los cuales se acredita el incumplimiento de las condiciones y fines de la cesión: destinando el inmueble a usos distintos de aquellos que motivaron la cesión, y haciendo uso, entidades privadas distintas a la Cámara Agraria Local de Sonseca o su sucesora, la Cámara Agraria Provincial de Toledo, de dicho inmueble. Considerando que, por lo dispuesto en la Ley 1/1996, de 27 de junio, por el que se establece la regulación de las Cámaras Agrarias, quedaron extinguidas las Cámaras Agrarias Locales en el territorio de Castilla La Mancha'.
2.6º.-Tras ello constan los recursos que también han sido analizados (y reproducidos) por la demanda y que dan pie a la resolución que aquí se impugna.
II.- Prueba del proceso judicial.
2.7º.-En relación con los documentos y actos relacionados con el objeto del proceso que haya dictado la cámara consta que no hay prácticamente actividad en relación a la misma, pues no constaba inscrito el inmueble a favor de la cámara en cuestión.
TERCERO.- Sobre la desviación procesal.
Sirva la STS de 1 de Febrero de 2005, donde se afirma que '...Una reiterada jurisprudencia de esta Sala, ( sentencias 28 de Febrero de 1994 , 11 de Febrero de 1995 , 16 de Diciembre de 1997 y 23 de Enero de 2002 , entre otras) recuerda que la Ley de la Jurisdicción, pese al carácter revisor de la misma que impide que puedan plantearse ante ella pretensiones que no hayan sido previamente formuladas en vía administrativa, y superando viejas concepciones sobre la imposibilidad de atacar un acto con argumentos no articulados previamente, permite alegar, en favor de la misma pretensión ejercitada ante la Administración, cuantos motivos procedan, se hubieran o no invocado antes, al corresponder la distinción entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican, de tal modo que mientras aquéllos no puedan ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada...'
La STC 23/2018 expone de manera clara el límite cuando dice ' este Tribunal tiene ya una consolidada doctrina, de la que resulta exponente la STC 180/2005, de 4 de julio , según la cual no resulta atendible 'desde la óptica constitucional que nos es propia la consideración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales de la actuación administrativa, eso sí, dentro de lo aducido por las partes ( art. 43 de la Ley de la jurisdicción contencioso- administrativa de 1956 y art. 33LJCA)'.
No se puede asumir la desviación procesal. La petición de archivo de un procedimiento administrativo lo es en referencia a que no procede el presupuesto habido por este, esto es, el presupuesto de hecho que legitima la consecuencia jurídica consistente en la reversión que aquí se impugna. No hay elemento alguno por ello que permita tal desviación procesal. El archivo se plantea contra una actuación no dictada para poner de relieve que no se dan los presupuestos de su adopción. Si se dicta sin archivar se pide la anulación. La petición de archivo de un acto ya dictado, más allá de un error, no supone una pretensión diferente aunque improcedente por definición que el análisis de sobre la inexistencia de los presupuestos de hecho sobre los que se asienta una resolución o acto. En definitiva es lo mismo que pedir la nulidad.
En relación a la fundamentación y alegación es difícil apreciar una desviación procesal cuando lo que se hace es alegar una y otra vez los mismos hechos y basarlos en las mismas causas que ya se hicieron en unos recursos que se presentaron en la vía administrativo. Si no se estudiaron en dicha vía fue porque el ayuntamiento consideró que nadie tenía legitimación activa para oponerse a lo que él decidió (no se la reconoció finalmente ni a la cámara provincial agraria), lo cual no es una cuestión de la pretensión, sino de la posición de la administración.
CUARTO.- La legitimación activa para impugnar la presente actuación administrativa.
4.1º.- El planteamiento.La administración considera que al ser la reversión una cuestión que afecta al derecho de propiedad no puede afectarse al uso y que, por tanto, no tiene legitimación ninguno de los aquí recurrentes. Su concepción de la legitimación ha sido tan rígida que incluso se la ha negado a la cámara provincial agraria, a quien en un principio se la tenía por interesada como propietaria.
4.2º.- La doctrina sobre la legitimación y su interpretación constitucional.Dice la STS 408/2020 de 14 de Mayo de 2020 (Rec. 329/2018) ' En la STC 220/2001 el Tribunal Constitucional declaró que 'cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso-administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2), 'ya que, como dice la STC 24/1987 , y en el mismo sentido la STC 93/1990 , al conceder el art. 24.1CEel derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ---de 1956 ---'. En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000 , FJ 2, subraya que 'pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio 'pro actione', con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo )'. Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que 'para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés' ( STC 252/2000 , FJ 3).
Por su parte, esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 20 de Marzo de 2012 (RC 391/10 ), ha señalado que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, 'implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.'
4.3º.- La legitimación de asociaciones para recurrir.Sobre lo anterior cabe además analizar la legitimación de asociaciones legalmente constituidas para la defensa de intereses comunes a sus miembros e incluso para intereses generales. La STS 1817/2020 de 23 de Diciembre de 2020 (Rec. 386/2019) dice ' En suma, la jurisprudencia define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , como la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, de la que son muestra las sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003 ) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004 ).
En lo que se refiere a la legitimación de Asociaciones, el apartado b) del artículo 19.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, prevé como título legitimador el supuesto de que resulten afectados sus intereses legítimos por la disposición o el acto administrativo impugnado, para lo cual habrá de comprobarse que por disposición legal o por atribución estatutaria la Asociación recurrente asume la representación y defensa de los intereses económicos o de otra naturaleza de sus asociados, y que éstos obtendrán un beneficio o utilidad de la anulación del acto o disposición'.
4.4º.- Análisis del supuesto.Pues bien la demandada tiene una concepción excesivamente restrictiva de la legitimación en las resoluciones que inadmiten los recursos y alegaciones de los hoy demandantes. Los mismos sí que se ven afectados por la decisión que aquí se plantea:
I.- Primero y, aunque no sea objeto de recurso, porque parte de una errónea atribución de valor a una inscripción registral que, como bien dice, es una prueba y una presunción ( art. 38 y 1.3LH), pero no es un requisito en el sistema español de título y modo para la adquisición de la propiedad.
LA DA 2ª de la ley 1/1996 de CLM lo que ordena es la subrogación de las Cámaras agrarias provinciales en el patrimonio a las Cámaras Agrarias locales. El patrimonio, la propiedad no depende de su inscripción, sino de la existencia de los bienes en el mencionado patrimonio.
Volvemos a señalar que lo que se cedía no era la propiedad del suelo, sino un derecho de superficie para edificar sobre un solar propiedad del ayuntamiento, lo que es sustancialmente diferente y tiene un régimen diferente y que en aquellas épocas se especificaba en la ley del suelo (art. 171 y ss TRLS1976).
Pues bien, el art. 172 del TRLS1976, aplicable por razón temporal al derecho cedido por el ayuntamiento dice ' Uno. La concesión del derecho de superficie por el Estado y demás personas públicas se efectuará por subasta o por adjudicación directa o como consecuencia de haberse procedido a una expropiación parcial del dominio del suelo, por así permitirlo la ejecución del Plan. La adjudicación directa podrá hacerse gratuitamente o por precio inferior al coste, siempre que los terrenos sean destinados a los fines previstos en los artículos ciento sesenta y seis y ciento sesenta y nueve. Requerirá además autorización del Ministro de la Vivienda o del de la Gobernación, según que dicha adjudicación se verifique por órganos urbanísticos de la Administración del Estado o por las Entidades Locales. Dos. La constitución del derecho de superficie deberá ser en todo caso formalizada en escritura pública y, como requisito constitutivo de su eficacia, inscribirse en el Registro de la Propiedad.Tres. Cuando se constituyere a título oneroso, la contraprestación del superficiario podrá consistir en el pago de una suma alzada por la concesión o de un canon periódico, o la adjudicación en viviendas o en locales o en derechos de arrendamiento de unas u otros o en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversión total de lo edificado al finalizar el plazo que se hubiera pactado al constituir el derecho de superficie'.
Ante esta situación cabe decir:
I.- No nos consta que se haya inscrito.
II.- El hecho que no se exponga como requisito o condición resolutoria la inscripción no elimina el marco legal al que el derecho cedido en adjudicación directa y gratuita por el ayuntamiento. Para su efectividad se debería inscribir.
III.- Ahora bien, la cuestión aquí es qué efectos tiene la 'falta de eficacia', pues una cuestión es 'eficacia respecto de terceros de buena fe' y otra la falta 'validez' y considerar que ni siquiera se ha llegado a transmitir.
Son cuestiones distintas y así lo ha entendido el Tribunal Supremo en la STS, secc. 6ª, de 31 de Enero de 2001 (rec. 507/1998) que dice (respecto del art. 288.2 TRLS1992, sucesor del que aquí analizamos y que tiene exactamente la misma redacción) ' Efectivamente, el artículo 288.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , vigente según Ley 6/1998, de 13 de abril, requiere para la constitución del derecho de superficie su formalización en escritura pública y, como requisito constitutivo de eficacia, su inscripción en el Registro de la Propiedad, pero de este precepto no se deriva que para la válida constitución de dicho derecho sea preceptiva su inscripción sino que para que tenga eficacia frente a terceros debe inscribirse en el Registro de la Propiedad, a pesar de lo cual el precepto del Reglamento Hipotecario, que examinamos, va más lejos, incluso con la interpretación que para preservar su legalidad hacen los demandados, pues requiere la inscripción para la eficaz constitución del derecho de superficie, sin que, en contra del parecer de éstos, tengan idéntico significado el citado precepto legal y el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento Hipotecario, ya que, mientras el citado artículo de laLey del Suelo requiere, como requisito constitutivo de su eficacia frente a terceros, su inscripción, el artículo 16.1 del Reglamento recurrido impone la inscripción como requisito de su eficaz constitución, de modo que el cambio del adjetivo válida por el de eficaz, propuesto por el Consejo de Estado en su dictamen, realmente no ha corregido el exceso reglamentario'.
Esta misma cuestión ha sido apreciada en similar sentido por la jurisprudencia civil en que se distingue la eficacia respecto de terceros de la validez de la constitución del derecho en cuestión (vg. SAP de Málaga, secc. 4ª, de 24 de Enero de 2019; o SAP de Madrid, secc. 8ª, de 2 de Diciembre de 2019 por citar alguna de las más recientes).
Por tanto lo que se ve afectado no es la existencia del derecho entre las partes, que existe, sino la afectación de terceros de buena fe y que estén amparados por el art. 34LH. El ayuntamiento no es un tercero y no puede ignorar el derecho de superficie sin faltar a la buena fe por el simple hecho que él mismo lo cedió y no se niega. El sucesor de la cámara agraria adquiere conforme a la DA 2ª 1/1996 de CLM todos los bienes y derechos del patrimonio de la misma, por lo que también el derecho de superficie válidamente constituido pero ineficaz frente a terceros en tanto no se inscriba, dejando a salvo los derechos de terceros de buena fe, que evidentemente no engloban al ayuntamiento que participó en la constitución del mencionado derecho y por tanto no puede alegar la falta de inscripción ni para desconocer el derecho, ni para ignorar la propiedad de la construcción derivada del mismo de la entidad sucesora, la cámara agraria provincial. Menos aún para utilizarlo como una condición resolutoria que no estipuló, aunque sobre ello volveremos después.
El hecho de haberse otorgado un derecho de superficie, actualmente regulado en los arts. 53 y ss TRLS y en aquellas fechas regulado en el art. 171 y ss de la Ley del suelo de 1976 implica la cesión de las facultades para la construcción de un inmueble que pertenecerá al superficiario ( art. 171 TRLS1976) durante el plazo de duración de ese derecho. Aquí no se discute que se haya construido por lo que la propiedad correspondía al superficiario y por sucesión y ministerio de la ley (esté o no inscrita) a la Cámara Provincial (DA 2ª de la L. 1/1996 de CLM), sin que la falta de inscripción le permita al ayuntamiento desconocer sus propios actos de reconocer la propia existencia de esa cesión y del derecho de superficie, pues ello ampararía quebrar la doctrina de los actos propios que ha sido igualmente reconocida. El principio de no actuar contra los propios actos es aplicable a cualquier relación jurídica, pública o privada. Hay que partir del concepto de los actos propios, concepto que surge en la teoría general del derecho. Así, sirva de ejemplo lo que dice la STS de 9 de Marzo de 2012 (Sala 1ª), la doctrina de los actos propios tiene su fundamento en la protección de la confianza y en el principio de la buena fe, que impone un deber de coherencia y limita la libertad de actuación cuando se han creado expectativas razonables. Los presupuestos esenciales fijados por esta teoría aluden a que los actos propios sean inequívocos, en el sentido de crear, definir, fijar, modificar, extinguir o esclarecer, sin ninguna duda, una determinada situación jurídica afectante a su autor, y, además, para apreciar que existen actos propios que impedirían un determinado comportamiento se exige que exista una incompatibilidad entre la conducta anterior y la pretensión actual, según la manera que, de buena fe, hubiera de atribuirse a aquélla ( SSTS 1 de julio y 28 de diciembre 2011 , 31 de enero 2012 ).
La STS, secc. 2ª, (sala 3ª) de 22 de Junio de 2016 (rec. 2218/2015) se ha de entender en la forma que jurisprudencialmente se ha configurado, concretamente '... Al respecto, resulta oportuno recordar la doctrina de nuestra jurisprudencia sobre los actos propios. « [...] En la STC. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de 'venire contra factum propium' surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 . La Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, altera la redacción del artículo el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: 'Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima', expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: 'En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente ».'
II.- Aclarado lo anterior cabe decir que los hoy demandantes (al menos algunos de ellos) tienen un interés legítimo en el sentido que antes hemos descrito con las resoluciones del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. Lo tienen por el derecho y facultad limitativa del dominio a la que la cesión del derecho de superficie estaba destinada.
La cesión del derecho de superficie (que en puridad es lo que se cedió) y por ende de la propiedad de las construcciones sobre el solar en cuestión no era una cesión libre de límites o para libre disposición. La cesión era condicional, tal y como hemos recogido en la escritura. La condición era un uso en favor de los agricultores. Las asociaciones que hoy disfrutan de este bien inmueble con tan dilatada historia ostentan no sólo un derecho de uso, sino una garantía del mismo respecto del propietario. La imperatividad del destino al uso agrario.
La reversión implica que la cesión desaparece y con ella las condiciones a las que estaba sujeta la propiedad derivada del derecho de superficie. Por tanto la desaparición de esas condiciones afecta a las hoy demandantes en la medida en que pasa a ser un bien integrante del patrimonio municipal sin destino afectado, por lo que la garantía jurídica que hoy actúa en su favor, la imperatividad del uso por los agricultores para oficinas, desaparece.
III.- Por tanto hemos de decir que hay un interés legítimo en que se mantenga la cesión en su día acordada y una afectación a la posición jurídica de los hoy demandantes. Más allá del derecho de propiedad están las limitaciones a las facultades del dominio que se constituyen en favor de terceros (de los agricultores en general) ajenos al acto traslativo de dominio (derivado de la superficie) entre el ayuntamiento y la corporación agraria originaria y posteriormente la provincial. Su eliminación es un efecto directo, real e inmediato sobre esos 'agricultores' y por tanto si se demuestra la condición de agricultor se provoca la lesión jurídica que legitima la impugnación que aquí se hace. Cualquier otra interpretación dejaría en indefensión la posición de los agricultores en relación a la protección de esa garantía, que va más allá de la propiedad y afecta a la garantía del uso (que no necesariamente exclusividad del mismo, atendiendo a otros de los incumplimientos que se imputan y sobre el que volveremos después).
4.5º.- En conclusiónlos hoy demandantes tienen legitimación en cuanto a representantes de agricultores (especialmente en el caso de Asaja, organización representativa del sector) o bien propiamente agricultores para impugnar el acuerdo que aquí se debate a excepción, claro está, de la asociación de cazadores que por su propio objeto social no defiende la agricultura entendida en sentido estricto, sino otra actividad del sector primario y relacionada con el medio natural pero que no puede ser considerada agrícola.
QUINTO.- Sobre la legalidad del acto.
Pues bien, atendiendo a todo lo anteriormente expuesto cabe decir lo que sigue:
1º.- Las condiciones eran los abonos de los gastos de escritura y de inscripción. Nada más. No hay una obligación de inscribir ni para adquirir la titularidad del derecho que se cede (respecto de quien lo cede, pues ello convertiría la cesión en revocable contra las normas y condiciones aplicadas) ni como una condición resolutoria para el caso de incumplimiento.
Cabe recordar que las condiciones de tipo resolutorio están sujetas a la interpretación restrictiva que le es inherente. Así se deduce de la escritura de cesión que es el instrumento que debemos analizar, pues recordemos que el art. 1283Cc impide establecer un contenido obligacional no pactado de manera expresa, más cuando va en contra de la efectividad del propio contrato ( Art. 1284Cc). En este sentido podemos recordar que la STS 126/2016, Sala Civil, de 3 de Marzo de 2016 (rec. 295/2014) dice ' Tanto la doctrina como la jurisprudencia rechazan la existencia de condiciones, en su sentido auténtico de los artículos 1113 y siguientes, que sean presuntas. Pero sí admiten las tácitas. Así, las antiguas sentencias de 5 diciembre 1953 y 31 marzo 1964 . Y las de 20 junio 1996 y 21 abril 1987 declaran como doctrina que «aunque no resulta preciso que se mencione la palabra condición, ésta sólo cabe entender que se pactó cuando del contenido contractual se deduzca de forma totalmente clara y contundente, la intención de los contratantes de hacer depender el negocio concertado de un acontecimiento futuro e incierto (...)'.
No estaba supeditada la cesión a la inscripción, sino a que se asumieran los gastos de notaría y de inscripción, pero no más. No se puede introducir un añadido que las partes no introdujeron, pues sacrificaríamos en el caso de las actuaciones públicas, el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE) y confianza legítima (Art. 3.1.e L. 30/2015). La inscripción no se pactó como condición resolutoria, sino que los gastos que se originaran serían sufragados y ello hoy no es objeto de debate.
2º.- El uso no puede considerarse que no se haya dado. Así las cosas lo primero es que el uso que, como condición resolutoria se pactó, no era un uso exclusivo. Era compatible con otros usos siempre que aquellos no supusieran un impedimento o una eliminación del uso de los agricultores para sus oficinas. Por tanto:
A.- El hecho que se hayan realizado puntualmente usos diferentes no elimina el hecho del uso de los agricultores. Los usos diferentes no están prohibidos, pues lo que está exigido es el uso para los 'agricultores' no excluido otros usos que sean compatibles con ello.
B.- A quien correspondería acreditar el incumplimiento que motivara la reversión es al ayuntamiento, cosa que no ha realizado ni en el expediente ni en sede judicial. Ni siquiera se ha hecho un informe por algún funcionario o policía local sobre el uso de ese inmueble. Es el ayuntamiento el que ejercita la acción de reversión y es el ayuntamiento el que debe acreditar esa falta de uso.
No constan en la escritura obligaciones de acreditar a requerimiento del ayuntamiento nada. Consta una condición resolutoria en una cesión y para su ejercicio debe acreditar su presupuesto el ayuntamiento mínimamente y no le era difícil de producirse el mismo (no hay tan siquiera un informe sobre los usos a que está destinado el mencionado edificio o su abandono). No hay nada más que una traslación de la carga de probar, siendo que además al no reconocer legitimación a nadie, simplemente estableció una presunción iuris et de iurede la concurrencia de una condición resolutoria, lo que es contrario a las reglas de la carga de la prueba ( Art. 217.1 y 217.2LEC).
Es más, la única prueba que hay en autos, consistente en los informes de se acepta la existencia de actividad por las demandantes, pues está acreditado que Asaja presta servicios en dicho servicio desde 1997 según el certificado que aporta a requerimiento del juzgado la Cámara provincial. Son servicios de oficina y relacionado con las actividades agrarias, así como actividad de defensa del porcino por la entidad correspondiente.
Ninguna prueba se ha llevado a cabo para desvirtuarla, pues ni siquiera se reconoció a nadie la posibilidad de discutirlo, lo que es una posición difícilmente sostenible.
C.- El uso por esas entidades privadas que dice el ayuntamiento implica el uso por parte de 'agricultores', más cuando alguno de los demandantes (Asaja) es una asociación representativa del sector. La definición del uso protegido por la escritura de cesión no la vinculaba a los participantes en la asociación o cámara agraria local de Sonseca (que tras las reformas legales no era de participación obligatoria, esencia de la especificidad de ese tipo de entes, y que los aleja del concepto clásico de entidad corporativa), sino que la definía con un uso en favor de los agricultores, lo que es una categoría profesional que si bien es limitada, es más amplia que agricultores miembros de la corporación o asociados a la corporación o cualquier restricción que se quiera imponer.
En conclusión.El edificio que es propiedad aunque no esté inscrita de la Cámara Provincial Agraria de Toledo (mientras el derecho de superficie no expire) está destinado a servicios de oficinas destinados a los 'agricultores' y junto al mismo se ha cedido puntualmente (al parecer, pues nada sabemos más que las afirmaciones de unos y otros) a otros usos que no han eliminado el principal. Los hoy demandantes estarán en precario, pero ostentan un interés legítimo en que no revierta el edificio perdiendo la garantía de reserva para las actividades relacionadas con la agricultura de la que gozan y gozarán en tanto la cesión del derecho de superficie (que se vuelve a insistir es lo que se cedió y la propiedad de la construcción lo es como resultado de ese derecho de superficie) no se revierta por incumplimientos que aquí desde luego no se demuestran.
Por ello la actuación del ayuntamiento no es conforme a derecho.
SEXTO.- Pronunciamientos, costas y recursos.
6.1º.-Procede:
a.- Inadmitir el recurso contencioso administrativo formulado por LA JUNTA DE PROPIETARIOS DE CAZA DEL COTO DE CAZA SAN ISIDRO 11.371 por carecer de legitimación para ello ( art. 69.b LJCA).
b.- Estimar el recurso contencioso administrativo presentado por el resto de demandantes ( art. 70.2LJCA) y en consecuencia anular la resolución impugnada ( art. 71.1.a LJCA).
6.2º.-Atendido que se producía una acumulación subjetiva de acciones y que uno de los recursos ha sido inadmitido, compareciendo todas las partes con una misma defensa y representación, se considera que procede la no imposición de costas al equivaler a una estimación parcial ( Art. 139.1 LJCA), pues en puridad sólo había una parte demandante formada por las tres demandantes.
6.3º.-La presente resolución es susceptible de apelación ( art. 81.1LJCA).
Por todo ello, viendo los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. El Rey y en uso de la potestad que me confiere la Constitución Española,
Fallo
1º.- Que DECLARO LA INADMISIBILIDAD del recurso contencioso administrativo presentado por LA JUNTA DE PROPIETARIOS DE CAZA DEL COTO DE CAZA SAN ISIDRO 11.371.
2º.- Que ESTIMO el recurso contencioso administrativo presentado y que dio lugar a los presentes autos del resto de los demandantes, y en consecuencia ANULO la resolución impugnada.
3.- Sin costas a ninguna de las partes.
La presente resolución no es firmey podrá ser recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha conforme a lo dispuesto en el art. 81 y ss. por los trámites y en los plazos previstos en el art. 85 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa, previa constitución de un depósito de 50 € conforme a la DA 15ª de la LOPJ en la cuenta de consignaciones ----------------------------------.
Procédase a dejar testimonio de esta sentencia en las actuaciones, y pase el original de la misma al Libro de Sentencias. Una vez declarada la firmeza de la sentencia, devuélvase el expediente a la Administración pública de origen del mismo.
Así lo acuerdo, mando y firmo.
