Sentencia Administrativo Nº 658/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 732/2015 de 28 de Septiembre de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33010280

NIG:28.079.45.3-2010/0027025

RECURSO DE APELACIÓN 732/2015

SENTENCIA NÚMERO 658

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a veintiocho de septiembre dos mil dieciséis

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos de recurso de apelación número 732/2015, interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Letrado Consistorial, contra la Sentencia dictada el 22 de junio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 132/2010. Ha sido parte apelada D. Balbino , representado por la Procuradora Dª. Susana Hernández del Muro.

Antecedentes

PRIMERO.-Notificada la Sentencia que ha quedado descrita en el encabezamiento de la presente resolución, se interpuso recurso de apelación por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos por diligencia de ordenación en la que también se acordó dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición.

SEGUNDO.-Formuladas alegaciones por la parte apelada, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo elevó los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a la Sala de lo Contencioso-administrativo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 22 de septiembre de 2016, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

CUARTO.-En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 22 de junio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 132/2010, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el aquí apelado contra la resolución de la Concejal Delegado del Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 23 de agosto de 2010, por la que, en expediente NUM000 , se convocaba la enajenación de la parcela NUM001 del sector de suelo urbanizable no programado, UNP 04/01 'Ciudad Aeroportuaria Parque Valdebebas', del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

La precitada Sentencia, tras exponer que por Auto de 25 de noviembre de 2011 se desestimó la alegación previa formulada por la Administración demandada referida a la falta de legitimación activa del recurrente al no estar sometido el acto administrativo impugnado al ejercicio de la acción pública, y ya en relación con la cuestión de fondo controvertida, constata la declaración de nulidad por sentencia judicial firme del proyecto de reparcelación de la unidad de ejecución en suelo urbanizable no programado UNP 4.01 'Ciudad Aeroportuaria Parque de Valdebebas', donde se ubica la parcela aquí cuestionada, concluyendo que como quiera que de las expresadas operaciones de reparcelación deriva la titularidad dominical del Ayuntamiento de Madrid no puede considerar válida la convocatoria para su enajenación (FJ tercero).

El Ayuntamiento de Madrid muestra su disconformidad con la argumentación y fallo contenido en la Sentencia apelada. A tal efecto, aduce como concretos motivos de impugnación los que, de forma sucinta, se exponen a continuación: (i) Falta de legitimación activa del recurrente al entender no gozaba de la acción pública en materia de contratación, por lo que no ostentaba interés legítimo habilitador para la impugnación de los actos recurridos; (ii) Que no cabe aquí aplicar la nulidad en cascada en cuanto que un proyecto de reparcelación no es un instrumento de planeamiento sino de gestión, siendo las aprobación de los pliegos de contratación un acto autónomo, y que se ha consumado ya mediante la adjudicación de la parcela y su formalización en escritura pública, cuya legalidad ha sido confirmada mediante Auto de 11 de septiembre de 2012, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 31 de Madrid (PO 70/2011), por el que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el aquí recurrente contra la adjudicación de la parcela. Añadiendo que la configuración física de la parcela, titularidad jurídica del enajenante y edificabilidad no han sufrido variación alguna como consecuencia de la nulidad del proyecto de reparcelación; quedando además la finca protegida por la fe pública registral. Además indica que las deficiencias que motivaron la anulación de los instrumentos de planeamiento han sido subsanadas por la aprobación del Proyecto de Reparcelación Económica aprobado en fecha 29 de enero de 2015. Y por último, en este apartado, se invocan los principios de conservación de los actos administrativos y el de seguridad jurídica; (iii) La enajenación de la parcela no puede entenderse anulada por el hecho de anularse el proyecto de reparcelación en la medida en que dicha enajenación ha accedido al Registro, invocando los artículos 34 y 38 de la Ley Hipotecaria ; y (iv) Entiende que la declaración de nulidad del proyecto de reparcelación sí podría tener incidencia en el negocio jurídico patrimonial cuya celebración se produjo previa aprobación de los pliegos que ahora se anulan por sentencia, si bien, no en la fase de preparación del negocio, como confunde la sentencia, sino en la de ejecución del mismo. En todo caso, tal incidencia debe de ser examinada por la jurisdicción civil, tal como señala el artículo 21 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público .

Por el contrario, la representación procesal del recurrente-apelado se mostró conforme con los criterios sustentadores de la Sentencia apelada, por lo que solicita su confirmación.

SEGUNDO.-Examinado el contenido de los razonamientos jurídicos de la Sentencia apelada, así como los concretos motivos de impugnación aducidos en esta alzada por el Ayuntamiento apelante, un orden lógico-jurídico nos impone que comencemos por el examen de la falta de legitimación activa del recurrente, que el Ayuntamiento fundamenta en la carencia en el actor de acción pública para impugnar el concreto acto impugnado.

Pues bien, para dar una adecuada respuesta a dicha cuestión conviene que, con carácter previo, pongamos de relieve que la causa de nulidad de los actos impugnados esgrimida por el recurrente, según se desprende del suplico de la demanda, consistía en la infracción de los artículos 178.1 , 28 y 29 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid y los artículos 12 y 13 del texto refundido de la Ley de Suelo de 2008 , 'al pretenderse, en contra de los usos permitidos legalmente y sin el presupuesto de titularidad necesario para tal fin, la enajenación como urbanos o urbanizables de fincas con destino a edificación de viviendas, fincas que por sentencia firme ostentan a día de hoy la clasificación de No Urbanizables de Protección, y por consiguiente infracción de los artículos 103.2 y 4 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , al haberse dictado dicha resolución en flagrante contravención del fallo de la sentencia 2016/2003 '.

Pues bien, si se tiene en cuenta la concreta causa de nulidad invocada en el escrito de demanda resulta evidente, a juicio de la Sala, que lo pretendido por el recurrente es la observancia de la legalidad urbanística que debe considerarse amparada, como tal acción pública o popular, en lo dispuesto por el artículo 48 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (vigente en la fecha de interposición del recurso) y, por consiguiente, el recurrente estaba, conforme a lo establecido por el artículo 19.1 h) de la Ley de esta Jurisdicción , legitimado para su ejercicio.

Como es sabido, en materia de urbanismo existe acción pública 'para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística' (artículo 48.1 del T.R.L.S. de 2008 -hoy, artículo 62.1 del T.R.L.S. de 2015), de forma que para accionar en la vía contencioso administrativa en esta materia no es preciso demostrar relación alguna con el objeto del pleito, que es en lo que consiste la legitimación. La regla de la acción pública sólo quiebra cuando lo que se ejercita es una acción de reconocimiento de una situación jurídica individualizada referida a intereses exclusivamente privados del interesado, cosa que aquí no ocurre.

En definitiva, el recurrente denunciaba que la parcela en concreto se enajenaba como urbana o urbanizable con destino a edificación de viviendas, siendo así que ostentaba la clasificación de no urbanizable de protección (como consecuencia de la declaración de nulidad por Sentencia firme de concretas determinaciones del PGOU de Madrid de 1997), lo que suponía vulneración del artículo 178.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , en cuanto que solo posibilita la enajenación de bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo en tanto sean urbanos o urbanizados.

En consecuencia, procede que desestimemos el motivo de impugnación analizad.

TERCERO.-En relación con la cuestión de fondo controvertida, en los estrictos términos en los que quedó planteada en la instancia con los escritos de demanda y de contestación, resulta conveniente poner de relieve que por Sentencia firme ( Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de febrero de 2003 y del Tribunal Supremo de fechas 3 de julio de 2007 , 28 de septiembre de 2012 -por la que se anula el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 24 de enero de 2008 y el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 31 de marzo de 2009, apartados 1 y 3- y 11 de diciembre de 2013 -referida al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2008, en el que se acordaba aprobar definitivamente la Segunda Modificación del Plan Parcial 16.202 correspondiente al Sector de Suelo urbanizable No Programado 4.01 'Parque Valdebebas-Ciudad Aeroportuaria', promovido por la Junta de Compensación Parque Valdebebas-) se declaró la nulidad de determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 que suponían la desclasificación del suelo no urbanizable especialmente protegido para su incorporación al ámbito UNP 4.01 'Ciudad Aeroportuaria Parque de Valdebebas', en cuyo ámbito se encuentra la parcela objeto de la enajenación impugnada por el recurrente.

Pues bien, como es bien sabido, el efecto típico y característico de la anulación judicial de todo plan comporta que recobre su vigencia la ordenación urbanística prexistente, pudiendo al efecto citarse, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2006 (rec. 2713/2012 ) y de 2 de marzo de 2016 (rec. 1626/2015 ). Lo que en el caso concreto que aquí nos ocupa impone que la parcela objeto de enajenación deba entenderse encuadrada dentro de la clasificación de suelo no urbanizable especialmente protegido.

Sentado ello, debe recordarse que el recurrente postuló y fundamentó la nulidad del acto impugnado (convocatoria de enajenación de la parcela) en la vulneración, entre otros, del artículo del artículo 178.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , en cuanto que solo posibilita la enajenación de bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo en tanto sean urbanos o urbanizados, lo que debe ser aquí acogido puesto que, como ya hemos dicho, la parcela cuestionada no tenía ninguna de dichas clasificaciones.

En efecto, de conformidad con la doctrina tradicional de la invalidez, la nulidad de pleno derecho tiene efectos 'ex tunc', por lo que los efectos de la nulidad no se producen a partir de su declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, por lo que, en principio, desaparecen las consecuencias derivadas de la disposición anulada. En relación con los planes de ordenación podemos traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2016 (rec. 1626/2015 ), en la que de forma categórica afirma que la nulidad de pleno derecho de una disposición general 'Produce efectos ex tunc, originarios, lo que coloca a la norma anulada en una situación equiparable a la inexistencia, esto es, que la nulidad radical conlleva la pérdida de eficacia ex tunc (desde su origen) según el principio enunciado en los aforismos latinos 'quod nullin est, nullum priducit efectum' y 'quod ab initio vitiosum est, nom potest tractu tempore convalescere'' (FJ séptimo)

La declaración de nulidad se produce 'erga omnes' o con efectos generales, para todos, hayan sido o no parte en el proceso correspondiente, según se desprende de los artículos 70.2 , 71.1.a ) y 72.2 de la Ley Jurisdiccional , como nos lo recuerda la ya citada STS 2 de marzo de 2016 .

Es, precisamente, la aplicación de los efectos 'ex tunc' y 'erga omnes' derivados de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición general, la que nos lleve a interrogarnos sobre la problemática de los actos de dictados en aplicación del instrumento de planeamiento cuya nulidad se ha declarado.

Es en relación con los actos de aplicación de una disposición general declarada nula de pleno derecho donde la inicial eficacia 'ex tunc' de dicha declaración debe ser matizada. En efecto, el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción dice que: 'Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente'.

El precedente más inmediato de dicho precepto lo encontramos en el derogado artículo 120.1 de la LPA, que disponía que 'la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma', a cuyo amparo el Tribunal Supremo vino entendiendo, salvo alguna excepción, que la declaración de nulidad de un reglamento no afecta a los actos firmes dictados a su amparo (por ejemplo, en relación con la denominada 'reparcelación económica' pueden citarse las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2001, rec. 4192/1995 , 13 de marzo de 2001, rec. 9331/1995 , 12 de marzo de 2001, rec. 1026/1995 , y 25 de octubre de 2010, rec. 7104/1994 ).

Pues bien, tomando en consideración el citado artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción , el Tribunal Supremo atempera las consecuencias de la declaración de nulidad con efectos 'ex tunc' a los actos que no sean firmes (Vid. Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2003 -rec. 380/1990 -, así como la ya citada de 2 de marzo de 2016 ).

En el caso presente, habiéndose impugnado oportunamente el acto administrativo que procede a convocar la enajenación de la parcela, ninguna objeción cabe aducir frente a su eventual declaración de nulidad como consecuencia de la declaración de nulidad de aquellas determinaciones del planeamiento que suponían la desclasificación del suelo no urbanizable especialmente protegido para su incorporación al ámbito UNP 4.01 'Ciudad Aeroportuaria Parque de Valdebebas', por cuanto que en la fecha en que se lleva a cabo la convocatoria de la enajenación de la parcela cuestionada debía considerarse como suelo no urbanizable especialmente protegido como consecuencia de la reviviscencia del planeamiento anteriormente vigente (consecuencia jurídica, como ya hemos visto, de la declaración de nulidad del planeamiento general de 1997 en el ámbito donde se sitúa la parcela objeto de enajenación), por lo que su eventual enajenación vulneraba el ya citado artículo 178.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , en cuanto que solo posibilita la enajenación de bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo en tanto sean urbanos o urbanizados.

CUARTO.-En el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Madrid se refiere, como ya se ha dicho en el punto primero de la presente fundamentación, a que la enajenación se ha consumado mediante la adjudicación de la parcela y su formalización en escritura pública, cuya legalidad, se dice, ha sido confirmada mediante Auto de 11 de septiembre de 2012, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 31 de Madrid (PO 70/2011), por el que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el aquí recurrente contra la adjudicación de la parcela. Añade que la configuración física de la parcela, titularidad jurídica del enajenante y edificabilidad no han sufrido variación alguna como consecuencia de la nulidad del proyecto de reparcelación; quedando además la finca protegida por la fe pública registral. Añadiendo que la enajenación de la parcela no puede entenderse anulada por el hecho de anularse el proyecto de reparcelación en la medida en que dicha enajenación ha accedido al Registro, invocando los artículos 34 y 38 de la Ley Hipotecaria . Entendiendo, que la declaración de nulidad del proyecto de reparcelación sí podría tener incidencia en el negocio jurídico patrimonial cuya celebración se produjo previa aprobación de los pliegos que ahora se anulan por sentencia, si bien, no en la fase de preparación del negocio, como confunde la sentencia, sino en la de ejecución del mismo. En todo caso, tal incidencia debe de ser examinada por la jurisdicción civil, tal como señala el artículo 21 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público .

Pues bien, dichas alegaciones, en tanto que suponen el planteamiento de cuestiones nuevas en esta segunda instancia, no planteadas en la primera instancia, suponen una vulneran el artículo 456.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que restringe la argumentación del recurso de apelación a la fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia, impide que las mismas puedan ser aquí examinadas sin perjuicio, en su caso, que los citaos avatares puedan ser tomados en consideración a efectos de determinan, en ejecución de sentencia, el concreto alcance de la misma.

QUINTO.-Y por último, el Ayuntamiento de Madrid argumenta que las deficiencias que motivaron la anulación de los instrumentos de planeamiento han sido subsanadas por la aprobación del Proyecto de Reparcelación Económica aprobado en fecha 29 de enero de 2015, invocando a tal efecto los principios de conservación de los actos administrativos y el de seguridad jurídica.

Pues bien, en cuanto supone una alegación nueva que pretende fundamentar el recurso de apelación que nos ocupa resulta evidente la vulneración del ya citado artículo 456.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . En todo caso, la eventual incidencia que la aprobación del expresada reparcelación pudiera tener en la ejecución de esta Sentencia deberá ser examinada, si así se solicita por la Administración municipal mediante el planteamiento del oportuno incidente de ejecución al amparo del artículo 105.2 de la Ley de la Jurisdicción , como eventual causa legal obstaculizadora de ejecución.

En consecuencia, de cuanto antecede se desprende la procedencia de desestimar el recurso de apelación.

SEXTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se imponen a la recurrente las costas causadas, con el límite ( artículo 139.3 LJCA ) de 1.500 € en cuanto a la minuta de honorarios del Letrado de la parte apelada, atendida la complejidad del caso enjuiciado, el contenido del escrito de oposición al recurso de apelación y la actividad desplegada en el presente recurso.

VISTOS. -Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que con DESESTIMACIÓN del recurso de apelación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Letrado Consistorial, contra la Sentencia dictada el 22 de junio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 1 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 132/2010, debemos CONFIRMAR y CONFIRMAMOS la referida Sentencia; y todo ello con expresa imposición al apelante de costas causadas con la limitación establecida en el último fundamento jurídico de la presente.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que la misma es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justificando el interés casacional objetivo que se pretenda.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

D. José Ramón Chulvi Montaner Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera