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02/07/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 672/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 4100/2018 de 04 de Junio de 2020
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Tiempo de lectura: 50 min
Orden: Administrativo
Fecha: 04 de Junio de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: HUET DE SANDE, ÁNGELES
Nº de sentencia: 672/2020
Núm. Cendoj: 28079130052020100141
Núm. Ecli: ES:TS:2020:1871
Núm. Roj: STS 1871:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 04/06/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4100/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 22/04/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Procedencia: Tribunal Superior de Justicia de Cataluña
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: CPB
Nota:
R. CASACION núm.: 4100/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Segundo Menéndez Pérez, presidente
D. Rafael Fernández Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Francisco Javier Borrego Borrego
Dª. Ángeles Huet de Sande
En Madrid, a 4 de junio de 2020.
Esta Sala ha visto los recursos de casación interpuestos por el
Ha sido parte recurrida la 'Associació d'estacions de servei de Girona' representada por la procuradora Dª Isabel Julia Corujo, bajo la dirección letrada de D. Pablo Feu Fontaiña.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande.
Antecedentes
'ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Gerona, en el procedimiento núm. 393/2012, resolución que revocamos y, en su lugar, dictamos otra por la que estimamos el recurso y anulamos el acto impugnado, sin costas en ninguna de las instancias.'.
'
Fundamentos
Fundamenta la sentencia su decisión en el art. 3 del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, modificado por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, en cuya virtud, los establecimientos comerciales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, y en su interpretación por la STSJ Madrid, Sección Segunda, núm. 1008/2014, de 19 de noviembre, que, con cita de anteriores pronunciamientos de dicha Sección, sostiene que: '... si bien resulta incombatido que el suelo en el que se ubica el establecimiento comercial ... no tenía previsto el uso de estación de servicio, no es menos cierto que es 'uso comercial'; por lo que se autorizó la gran superficie, y al establecer el art. 3 RDL 6/2000 que la estación de servicios es un equipamiento indisociable al de gran establecimiento comercial, se trataría no sólo de un uso permitido sino obligatorio, por lo que no sería precisa una recalificación del suelo donde se ubica,.... Nos hallaríamos pues ante una redefinición del uso que ni infringe el PGOU ni lo modifica, y que siendo el RDL 6/2000 norma de obligatorio cumplimiento en todo el territorio del Estado, el otorgamiento de la licencia para la instalación de estaciones de servicio anejas a los grandes establecimientos comerciales es obligatorio, al tratarse de una potestad eminentemente reglada conforme al art. 22 RSCL. ...'
Y tras esta cita (que hemos extractado) de la Sentencia de la Sala de Madrid, concluye el Juzgado que: 'En consecuencia resulta estéril iniciar un debate sobre una controversia que ha sido objeto de abundante jurisprudencia. Así, no puede acogerse la pretensión de que el Real Decreto Ley 6/2000 invade competencias urbanísticas, ya que la normativa estatal impera sobre la legislación autonómica en virtud del principio de jerarquía normativa. Tal prevalencia origina que sea indiferente que el suelo sobre el que se quiere realizar las obras no esté calificado para la actividad de estación de servicio por el POUM de Palamós, puesto que ello viene permitido por la legislación estatal.'
El Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, es normativa básica dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución española , que confiere al Estado la competencia para regular las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético. En su título I, capítulo I, establece unas medidas que pretenden aumentar el grado de competencia en el sector de los hidrocarburos líquidos, mediante la ampliación, mediante la ampliación del número de oferentes que interviene en el mercado de distribución de hidrocarburos líquidos. En su artículo 3- en la redacción resultante de la modificación realizada por la ley 25/2009, de 22 de diciembre - dispone que 'los establecimientos comerciales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, para cuyo abastecimiento, con carácter preferente, no podrán celebrar contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolíferos. Estas instalaciones deberán cumplir las condiciones técnicas de seguridad que sean exigibles, así como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotécnia y a la protección de consumidores y usuarios' a lo que se añade en el apartado segundo que 'en los supuestos a que se refiere el apartado anterior, el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevará implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos'. En definitiva, se abre la posibilidad a la distribución de hidrocarburos líquidos en establecimientos comerciales.'
En la STC 34/2017, de 1 de marzo , examinando la redacción dada al artículo 3.1 por el artículo 40 del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero , de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo, se comienza razonando que 'el precepto determina la compatibilidad entre los usos del suelo atribuido a diferentes instalaciones, aunque lo hace de forma limitada al no obligar sino posibilitar la incorporación de una instalación de suministro de carburantes en centros comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y polígonos industriales mediante una fórmula en la que no se varía el uso del suelo, sino que, a partir del uso ya asignado que corresponde a las actividades antes indicadas, permite la instalación de una estación de servicio de modo complementario' y luego al comentar el artículo 43.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos que se introduce por el propio real decreto ley, desarrolla esta idea diciendo que 'no se incorporan aquí determinaciones materialmente urbanísticas, pues se limita, en consonancia con la previsión del mencionado artículo 3.1, a establecer la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales (...)
La determinación de los usos compatibles con un uso principal es, sin lugar a dudas, una técnica urbanística. Como lo es la definición de lo que es un concreto uso, en lo que aquí nos interesa el uso comercial, porque es un presupuesto del establecimiento del régimen de uso del suelo. El planeamiento puede considerar la necesidad de diferenciar entre el uso genérico comercial y el uso comercial específico de venta de carburante en estaciones de servicio. Son ambos usos comerciales, pero si en el planeamiento se diferencian y se autoriza solo uno de ellos, se está determinando materialmente el uso del suelo, de manera que si una norma básica declara 'la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales (...)
Ahora bien, el Tribunal Constitucional en su razonamiento también dice- a nuestro juicio de manera contradictoria- que 'se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos de suelo que condicione el planeamiento urbanístico ...' de lo cual parece poder concluirse que según la interpretación que el Tribunal Constitucional da a la norma básica ésta no impide que el planeamiento urbanístico establezca expresamente la incompatibilidad para una determinada área del uso de estación de servicio con el uso comercial principal, pues de lo contrario sí se estaría condicionando el planeamiento urbanístico.'
No cabe duda alguna que el planeamiento municipal de Palamós al diferenciar los usos comerciales genéricos del uso específico para estaciones de servicio se ajusta a la legislación urbanística de Cataluña, que hace expresa referencia a este uso en los artículos 47.6 c ) y 49.1 d) del Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo (TRLUC).
En consecuencia, no admitiendo el Plan General de Ordenación Urbana de Palamós para la parcela el uso de estación de servicio, éste no podía ser autorizado ni de manera independiente ni vinculado a un establecimiento comercial, razón por la cual debe estimarse el recurso de apelación'.
Este auto precisa que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia 'consiste en determinar si a la previsión normativa contenida en el artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de julio, que prescribe que los grandes establecimientos comerciales han de incorporar, entre sus equipamientos, una instalación, al menos, para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, puede oponerse la eventual compatibilidad o no con el uso característico del suelo que se determine en el planeamiento municipal a efectos de la concesión de la correspondiente licencia.' E identifica como normas que, en principio, deben ser objeto de interpretación 'el artículo 3 en relación con la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios; y el artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, en relación con el artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución Española.'
Sus razonamientos son en suma los siguientes:
- 'El razonamiento de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya recurrida obvia que la disposición transitoria primera y el artículo 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio (en su redacción dada por el artículo 44 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, aplicable por razón temporal), permite la instalación de una estación de servicio junto a un establecimiento comercial, ya sea de nueva instalación o que disponga ya de licencia de apertura. (...) el Tribunal Constitucional declaró ajustado al régimen competencial esta normativa, y en particular, que los establecimientos comerciales - entre sus servicios -, pueden tener una gasolinera.
En consecuencia, la regulación prevista en el artículo 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, que permite que en relación a los establecimientos comerciales se vinculen los usos de gasolinera o estación de servicio, no supone ninguna vulneración del régimen competencial que en materia urbanística se establece a favor de la Comunidades autónomas ( artículo 148.1.3 de la CE y 149.5.a del Estatuto de autonomía de Catalunya).
Además, la Sentencia del Tribunal Constitucional número 34/2017 considera que no se produce una regulación de los usos del suelo, sino que la normativa básica estatal se limita a permitir que, a partir del uso previamente asignado por el planeamiento y sin modificarlo, se posibilite la instalación de una estación de servicio.
No hay duda que el artículo 3 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio permite que los establecimientos comerciales pueden incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos. En consecuencia, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya incurre en error al considerar que la licencia no es ajustada a Derecho porque en la parcela concreta el planeamiento municipal no prevé el uso de estación de servicio, sino el comercial.'
-'Según la doctrina de las Sentencias del Tribunal Constitucional número 170/2012, 233/2012 y, especialmente, por la número 34/2017 de fecha 1 de marzo de 2017, se establece que no tendría sentido que el órgano municipal pudiera denegar la instalación de una estación de servicio basándose en la inexistencia de un uso del suelo específico para esta actividad, pues no es exigible esa condición dado que, cumpliendo la normativa aplicable, la implantación de esa instalación ya es posible por mandato de la norma en los términos del artículo 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 d junio. Eso significa que con mayor razón no se puede prohibir el emplazamiento de la estación de servicios en un establecimiento comercial pues esa instalación resulta amparada por el artículo 3 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, precepto estatal de carácter básico cuya constitucionalidad se ha declarado por el Tribunal Constitucional y que prevalece sobre el planeamiento urbanístico municipal. En el mismo sentido, ya se pronunció la Sentencia del Tribunal Supremo de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 16 de julio de 2008 (recurso de casación 5440/2004).... '
-'La doctrina fijada por el Tribunal Constitucional (tanto en la anterior Sentencia número 34/2017 como ya en su Sentencia anterior número 170/2012) - contrariamente a lo mantenido por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya objeto del presente recurso -, consiste en que la posibilidad de instalación de una estación de servicio depende del reconocimiento del planeamiento urbanístico y existencia previa de determinados usos en una determinada parcela. (...) En definitiva, la Sentencia del Tribunal Constitucional número 34/2017 considera que a través de la nueva redacción al artículo 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio y del artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre dada por los artículos 39.2 y 40 del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo, no se produce una regulación de los usos del suelo, sino que la normativa básica estatal se limita a permitir que, a partir del uso previamente asignado por el planeamiento y sin modificarlo, se posibilite la instalación de una estación de servicio.
En consecuencia, si el planeamiento urbanístico general determina un uso concreto para el suelo, en el presente caso el uso determinado es el comercial, inherente a este uso comercial se entiende incluido el de suministro de hidrocarburos líquidos al por menor, aumentando de esta manera la gama de productos para el consumidor que conlleva el uso genérico de comercial y ya previsto en el planeamiento urbanístico y con el objetivo básico de liberalizar el mercado, ampliando la oferta de los puntos de distribución de combustibles, en concreto en el subsistema de la distribución al por menor.'
-'En conclusión, entendemos que los razonamientos de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya número 176/2018 de fecha 28 de febrero no interpretan correctamente la doctrina constitucional sobre la materia de referencia en el presente recurso que resulta especialmente de la Sentencias del Tribunal Constitucional números 170/2012 y 34/2017, que básicamente disponen que la regulación establecida sobre instalaciones de suministro al por menor de carburantes a vehículos en establecimientos comerciales y otras zonas de desarrollo de actividades empresariales e industriales no supone una invasión de competencias que, en materia de urbanismo son propias de la Comunidades Autónomas. Además, la doctrina del Tribunal Constitucional ha establecido que la regla de compatibilidad establecida por el Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, no sustituye al instrumento de planificación urbanística aplicable, sino que solamente cuando el uso comercial esté previsto por el planeamiento urbanístico municipal será posible, por ser inherente al mismo, la venta al por menor de productos derivados del petróleo.'
'La interpretación que el TSJC da a las sentencias del Tribunal Constitucional, que expresamente declararon, con las excepciones que en su momento se dirán, que el artículo 3º del citado Real Decreto Ley 6/2000, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, no invadía competencias exclusivas propias de la Generalidad de Cataluña en materia de urbanismo, supone dejar vacía y sin contenido dicha regulación relativa a la implantación de estaciones de servicios, por cuanto deviene ineficaz si la normativa urbanística no prevé o prohíbe dicho uso.'
Que la interpretación del art. 3 del Real Decreto Ley 6/2000, por la STC 34/2017, 'según el TSJC, permite afirmar que dicha norma no desplaza las previsiones concretas que respecto al uso del suelo contienen los planeamientos urbanísticos, y particularmente con respeto a los usos principales y compatibles, Y en ese sentido, si el planeamiento no prevé expresamente como uso específico, en relación al genérico comercial, el de estación de servicio, dicha instalación no puede implantarse en ese tipo de suelo, por cuanto la interpretación que ha dado al Tribunal Constitucional a la norma básica excluye que la misma condicione el planeamiento urbanístico'. Y considera el recurrente que 'Al hacer [la sentencia recurrida] aquella afirmación niega efectos al Real Decreto Ley 6/2000 en el particular de las previsiones contenidas en su artículo 3.1, norma que fue dictada como básica al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución Española, que otorga al Estado la competencia para regular las bases del régimen minero y energético, y con el objetivo de incrementar la competencia en la distribución de hidrocarburos; y a su vez omite que el Tribunal Constitucional avaló la incidencia respeto al suelo, donde se implantan aquellas instalaciones, en base a las facultades competenciales estatales.'
'La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña interpreta a partir de la afirmación contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 34/2017, que el artículo 3 del Real-Decreto Ley, 6/2000, no establece una regla general de compatibilidad de usos que condicione el planeamiento urbanístico, que dicho planeamiento prevalece en relación a la normativa estatal, y en consecuencia si dicho planeamiento no recoge aquel uso específico de estación de servicio, no podrá concederse la licencia ambiental correspondiente.
Cuando el Tribunal Constitucional lo que dice es que los usos vendrán determinados por el planeamiento urbanístico, y solamente cuando determinados usos venga previstos en la ordenación urbanística, y en virtud de dichas competencias básicas, dicho usos, particularmente el genérico comercial para el supuesto que no ocupa, conllevará inherente el uso de estación de servicio, y por tanto en esos supuestos será de aplicación el artículo 3.1 del Real Decreto 6/2000, frente al régimen de incompatibilidades establecidas en el planeamiento, por cuanto el legislador estatal puede en virtud de sus competencias básicas incidir en el destino del suelo, y por tanto modelar las competencias urbanísticas correspondientes a las comunidades autonómicas, en el presente caso la Generalidad de Cataluña.
Por tanto el Tribunal Constitucional ha establecido que a partir de un régimen de uso genérico del suelo, en este caso el comercial, se entenderá comprendido en el mismo el de gasolinera, y por tanto se habilita la instalación de dicho equipamiento independientemente del régimen de incompatibilidades que recoja el planeamiento.'
Considera que 'la argumentación interpretativa de la Sentencia del TSJC, en el sentido que tanto el artículo 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000, como la indicada transposición al artículo 43.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos, impiden que la dicha normativa puede sobreponerse al régimen de incompatibilidades fijado por el planeamiento, es contraria al desarrollo estatal del contenido del artículo 140.1.13 y 25 de la Constitución Española, mediante la indicada normativa, que establece que para determinados usos preestablecidos por el planeamiento, podrán instalarse y serán compatibles las instalaciones de combustibles al por menor.'
Sus argumentos pueden resumirse en estos términos:
-Que los recurrentes no tienen en cuenta que en el caso resuelto en la sentencia recurrida el uso de estación de servicio está expresamente prohibido por el POUM de Palamós, 'Por tanto, no se está aquí ante un caso en el que un instrumento de planeamiento general admite en una concreta finca un uso comercial pero no se pronuncia sobre la posibilidad de implantar o no el uso de estación de servicio, sino que se está ante un caso en el que el instrumento de planeamiento general se pronuncia de una forma concreta e indubitada, prohibiendo expresamente ese uso de estación de servicio, en la misma finca en la que admite el uso comercial, constituyendo ésta la cuestión esencial a los efectos de dilucidar los recursos de casación interpuestos.'
-Que el razonamiento contenido en la STC 34/2017, 'le sirve al órgano sentenciador en este recurso para considerar que el art. 3.1 y la Disposición transitoria primera del Real Decreto Ley 6/2000 no imponen el uso de estación de servicio como complementario al comercial, en los grandes establecimientos comerciales, sino que sólo lo posibilitan, porque si lo impusieran, estarían alterando el régimen urbanístico en aquellos supuestos en los que el planeamiento, haciendo uso de su legítima potestad urbanística de definir que uso es compatible con un uso principal, haya prohibido ese uso de estación de servicio complementario, como sucede en este caso.'
-Que todas las sentencias que se citan por los recurrentes, incluido la STS de 16 de julio de 2008, rec. 5440/2004, 'versan todas ellas, sobre casos enlos que el instrumento de planeamiento en cuestión no prohibía el uso de estación de servicio en una zona en la que sí autorizaba el uso comercial, como sucede en este caso, sino que todas esas sentencias se refieren a casos distintos a este, en los que el planeamiento admitía el uso comercial y no preveía nada sobre el uso de estación de servicio.'
-Que en interpretación de la doctrina constitucional sobre el alcance de la actividad legislativa del Estado y su incidencia en el planeamiento urbanístico, 'la sentencia recurrida en casación ha concluido, con pleno acierto a juicio de esta parte, que el legislador estatal no tiene competencia en materia de urbanismo y, por tanto, al legislar en las materias sobre las que sí tiene competencias, no puede definir e imponer usos complementarios que constituyan un supuesto claro de técnica urbanística.
Partiendo de esa premisa básica, en plena coherencia interpretativa del alcance constitucional máximo que puede tener el artículo 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000, el órgano sentenciador ha considerado en la sentencia recurrida que la admisibilidad de un uso concreto requiere como presupuesto necesario para su ejercicio, que ese uso no esté prohibido de forma expresa por el planeamiento.
Esa interpretación, de nuevo, es plenamente compatible con la doctrina constitucional que se contiene en la sentencia del Tribunal Constitucional 34/2017, (...) porque el Tribunal Constitucional ha establecido claramente en dicha sentencia que 'se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos del suelo que condicione el planeamiento urbanístico'.
Así, lo que sienta la doctrina constitucional es que el art. 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000 no establece una regla general de compatibilidad del uso de estación de servicio que pueda condicionar a los instrumentos de planeamiento que, como en este caso, prohíben expresamente ese uso y esa interpretación sólo permite concluir que tal uso complementario no se podrá implantar nunca si el planeamiento lo prohíbe.
(...)
Por tanto, el alcance constitucional máximo que puede tener el artículo 3.1 del Decreto Ley 6/2000, es el de que se admitirá el uso de estación de servicio como complementario al comercial, si dicho uso complementario está admitido o no está expresamente prohibido, pero no se admitirá nunca cuando, como en este caso, el planeamiento urbanístico lo prohíba expresamente.'
El auto de admisión fundamenta la necesidad del pronunciamiento de la Sala en que 'si bien es cierto que sobre el alcance del artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 en relación con la prohibición en un Plan parcial del uso compatible terciario de servicios de combustible en gran establecimiento comercial, hemos tenido ocasión de pronunciarnos, entre otros extremos, en nuestra sentencia de 16 de julio de 2008 (recurso de casación 5440/2004), sin embargo la existencia de una sola sentencia sobre la cuestión y el hecho de que con posterioridad se haya pronunciado sobre la cuestión el Tribunal Constitucional en STC 34/2017, de 1 de marzo, ya citada, y que expresamente invocan los recurrentes como infringida por la sentencia recurrida, aconseja un nuevo pronunciamiento sobre la cuestión litigiosa a fin de reafirmar, reforzar o clarificar el anterior.'.
La cuestión discutida es, pues, si a pesar de la prohibición expresa de este uso compatible por el planeamiento urbanístico, puede, no obstante, concederse la licencia al amparo de los preceptos antes citados, art. 3 y disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, normativa estatal básica, declarada por el Tribunal Constitucional ajustada a la Constitución desde la perspectiva competencial y, en concreto, por lo que a la materia urbanística se refiere.
Y ciertamente, esta Sala ya se había pronunciado en su STS de 16 de julio de 2008 (rec. 5440/2004) sobre la incidencia de las previsiones contenidas en el art. 3 y en la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, en las competencias urbanísticas autonómicas y en las determinaciones del planeamiento. En el caso resuelto por esta sentencia el plan parcial había previsto el uso compatible comercial, pero no el uso compatible de servicio de combustible, y la sala de instancia había entendido que esta falta de previsión impedía la instalación de la gasolinera como equipamiento del centro comercial. Esta conclusión no fue aceptada por la Sala porque, en virtud de aquellos preceptos, 'los grandes establecimientos comerciales han de incorporar, entre sus equipamientos, una instalación, al menos, para el suministro de productos petrolíferos a vehículos... Resulta evidente, por tanto, que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida, al contemplarse un uso compatible comercial mediante la ubicación de un hipermercado, se viene a permitir, por imperativo del transcrito precepto, el uso compatible terciario de suministro de hidrocarburos. (...) En resumen, no acierta la Sala sentenciadora al estimar el recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad demandante, ahora recurrida, por considerar (...) que el planeamiento, al contemplar la ubicación del aludido gran centro comercial, no autoriza el uso compatible terciario de servicio de combustible, por lo que la sentencia recurrida debe ser anulada'.
Con posterioridad a la sentencia que acabamos de citar el Tribunal Constitucional ha abordado la incidencia de estos preceptos en la competencia autonómica en materia de urbanismo en sus SSTC 170/12, 233/12, y 34/17, y fundamentalmente en esta última a la que todas las partes y la sentencia recurrida se refieren en sus argumentaciones, solicitándonos, asimismo, el auto de admisión que nos pronunciemos sobre la incidencia de la doctrina que en ellas se sienta por el Tribunal Constitucional en la postura mantenida por esta Sala en el pronunciamiento que acabamos de mencionar.
En estos pronunciamientos el Tribunal Constitucional considera que la previsión contenida en el art. 3 y en la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, está amparada por los títulos competenciales contenidos en el art. 149.1.13ª CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 149.1.25ª CE (bases del régimen minero y energético) y rechaza que se haya producido extralimitación competencial y, por ende, que se haya producido una invasión de las competencias autonómicas en materia de urbanismo ( art. 148.1.3ª CE).
Sobre el amparo de estos preceptos en el art. 149.1.13ª y 25ª CE, argumenta la STC 34/17, FJ 7, con cita de anteriores pronunciamientos que:
'Para enjuiciar dicha reforma se debe partir de la doctrina de la STC 170/2012, FJ 10, reiterada por la STC 233/2012, de 13 de diciembre, en la que este Tribunal estableció que 'en tanto que, mecanismo diseñado por el legislador estatal para el cumplimiento de las finalidades que tiene encomendadas ex arts. 149.1.13 y 25 CE en relación específicamente con la necesaria diversificación de la oferta de este tipo de combustibles, constituye un complemento necesario para la consecución del objetivo básico perseguido de liberalizar el mercado, ampliando la oferta de los puntos de distribución de combustibles, en concreto en el subsistema de la distribución al por menor'.'
Estos pronunciamientos del Tribunal Constitucional descartan, asimismo, que la fórmula utilizada por el legislador estatal para conseguir el objetivo amparado por las citadas competencias exclusivas suponga la invasión de las competencias autonómicas en materia de urbanismo, razona esta STC 34/17, en ese mismo FJ7, lo siguiente:
'El precepto determina la compatibilidad entre los usos del suelo atribuidos a diferentes instalaciones, aunque lo hace de forma limitada al no obligar sino posibilitar la incorporación de una instalación de suministro de carburantes en centros comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y polígonos industriales mediante una fórmula en la que no se varía el uso del suelo, sino que, a partir del uso ya asignado que corresponde a las actividades antes indicadas, permite la instalación de una estación de servicio de modo complementario. Por lo demás, como ya se ha señalado, el precepto únicamente regula una facultad que no desciende, en virtud de su falta de contenido prescriptivo, a un grado de detalle que no permita el desarrollo autonómico, porque la Comunidad Autónoma podría obligar a la instalación, adoptando así determinaciones propias al respecto.'
Y añade esta misma STC 34/17, FJ 7 -ahora ya en su análisis del art. 43.2 LSH, primer inciso de su párrafo seis, en la redacción de 2013, que 'ha de considerarse como la traslación de la norma anterior [el art. 3.1 del Real Decreto-Ley 6/2000], en el ámbito de la legislación de hidrocarburos'- lo siguiente:
'No se incorporan aquí determinaciones materialmente urbanísticas, pues se limita, en consonancia con la previsión del mencionado art. 3.1, a establecer la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y polígonos industriales 'con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor', extremo éste último que en modo alguno implica regulación de los usos del suelo. De esta manera la decisión estatal no pretende hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, antes al contrario, pues la posibilidad de la instalación se vincula a la previa existencia de determinados usos que corresponde precisar a los instrumentos de ordenación urbanística. Se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos de suelo que condicione el planeamiento urbanístico, lo que permite descartar la queja planteada.
(...)
(...) La norma se limita a permitir que, a partir del uso previamente asignado por el planeamiento y sin modificarlo, se posibilite la instalación, con lo que responde a la misma finalidad que el primer inciso examinado y, consecuentemente, no es inconstitucional. '
Y un último razonamiento de esta STC 34/17, reflejado en su FJ 8, nos interesa destacar:
'(...) En realidad, no tendría sentido que el órgano municipal pudiera denegar la instalación de la estación de servicio basándose en la inexistencia de un uso del suelo específico para esta actividad, pues no es exigible esa condición dado que, cumpliendo la normativa aplicable, la implantación de esa instalación ya es posible por mandato de la norma en los términos del art. 3.1 (en el mismo sentido STS de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 16 de julio de 2008).'
Abunda en ello la parte recurrida que también deduce de esa misma frase del razonamiento efectuado por el Tribunal Constitucional que la admisibilidad del uso concreto de estación de servicio requiere como presupuesto necesario para su ejercicio que ese uso no esté prohibido de forma expresa por el planeamiento, como aquí ocurre, y destaca que todas las sentencias que se citan por los recurrentes, incluido la STS de 16 de julio de 2008, rec. 5440/2004, versan sobre casos en los que el instrumento de planeamiento en cuestión no prohibía el uso de estación de servicio en una zona en la que sí autorizaba el uso comercial, como sucede en este caso, sino que admitía el uso comercial y no preveía nada sobre el uso de estación de servicio, supuesto distinto al aquí analizado.
Como se explica por el Tribunal Constitucional en el pronunciamiento que hemos reproducido, el carácter básico de la decisión estatal que permite incorporar una instalación de suministro de carburantes a vehículos en un centro comercial, como es consustancial a su naturaleza básica, no agota la regulación impidiendo su desarrollo autonómico 'porque la Comunidad Autónoma podría obligar a la instalación, adoptando así determinaciones propias al respecto', pero este desarrollo autonómico no puede contradecir la previsión contenida en la legislación básica hasta el punto de impedir su aplicación al prohibir en el planeamiento que el uso comercial que en él se decide pueda incorporar una estación de servicio, porque el título competencial desde el que actúa la Comunidad Autónoma debe respetar y no contradecir la legislación básica del Estado.
Cuanto llevamos expuesto nos lleva a abundar en el criterio que sentamos en nuestra sentencia de 16 de julio de 2008 (rec. 5440/2004) de manera que, contemplado en el planeamiento el uso comercial que posibilita la instalación de un establecimiento comercial, no puede el planeamiento prohibir la incorporación de una estación de servicio porque la posibilidad de su incorporación deriva de la decisión estatal básica contenida en el art. 3.1 y disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000.
En esta sentencia, a la vista de la previsión contenida en el art. 3.1 del Real Decreto-Ley 6/2000 (en su redacción de la Ley 25/2009), nos hemos preguntado 'si la existencia de una estación de servicio de estas características en las dotaciones que deban existir en los centros comerciales constituye un mandato del Legislador estatal a las Comunidades Autónomas para que al aprobar el planeamiento tengan en cuenta dicha previsión o sí, por el contrario, las previsiones del precepto se imponen de manera directa, en el sentido de que la mera previsión de instalación de un centro comercial comporta necesariamente la posibilidad de instalar una estación de servicios para la venta de carburantes al momento de conceder la preceptiva licencia. Ese es el debate esencial porque, así como en el primer supuesto la licencia que se otorgue para la construcción del centro comercial podrá incorporar la estación de servicio si en las previsiones del planeamiento se ha recogido el mandato de la norma básica; en la segunda posibilidad, el mero hecho de que el planeamiento autorice la construcción de un centro comercial, llevará implícita la instalación de la estación de servicio, se haya contemplado a no dicha instalación en aquel.'.
A ello hemos respondido:
'que la única interpretación admisible es la segunda de las antes expuestas, porque para alcanzar la primera de las interpretaciones el precepto carecería de fundamento y de la mínima lógica. En efecto, condicionar la aplicación del precepto a las previsiones del planeamiento carecería de fundamento y lo deja sin contenido porque el planeamiento siempre podría incorporar estas instalaciones, sin perjuicio de sus concretas exigencias técnicas, sin necesidad de que existiera el precepto legal básico; y es indudable que si el Legislador estatal, al amparo de sus competencias que le autorizaban a promulgar esa normativa básica y por razones de urgencia en el Real Decreto-ley de 2000, impone esa facultad, la única finalidad es que la instalación de tales estaciones de servicio se imponen con independencia de las previsiones del planeamiento, ...
(...)
No impone la norma básica con ese mandato exigencia alguna de carácter urbanístico propiamente dicha, sino que integra, con el fundamento que se confiere a la competencia estatal, dicha estación de servicio en aquellos supuestos en que dicho planeamiento contemple la posibilidad de instalación de un centro comercial, lo cual queda al criterio del planificador. Ese es el presupuesto urbanístico y el respeto de la norma básica a las competencias autonómicas, la determinación de instalación de centros comerciales, pero una vez autorizados, incorporar una estación de servicio se impone por el precepto básico estatal.
Bien es verdad que el precepto establece una facultad ('...podrán incorporar...') que no deja de ofrecer problemas interpretativos, pero que no puede suponer otra posibilidad que entenderla referida al titular que solicita la licencia ...
(...)
... si se parte de la idea de que lo que se contempla en la norma estatal es que todo centro comercial puede incorporar una estación de servicio, es indudable que el legislador parte de la base de que el planeamiento no contempló otro uso que el comercial y, pese a ello, autoriza la instalación de las estaciones de servicio. Es decir, el precepto se impone al planeamiento, que, sin contemplar el concreto uso, permite estas estaciones de servicio.
Que ello es así lo ha venido a ratificar la reforma del precepto en el año 2013, cuando incorpora el párrafo tercero en el que, recordémoslo, se niega que la Administración municipal pueda denegar la licencia 'por la mera ausencia de suelo calificado específicamente para ello'; lo que comporta que el uso previsto en el planeamiento no puede excluir la instalación de la estación de servicio o, si se quiere, que la calificación del suelo solo como comercial autoriza también el uso para estación de servicio, en palabras del párrafo segundo, la lleva implícita. Y si bien la reforma del precepto no sería aplicable al caso de autos, sí sirve a los efectos de interpretación; ...'
También aborda dicha sentencia si es posible 'que las competencias de urbanismo autonómicas [autoricen] que el planeamiento pueda excluir la instalación de estaciones de servicios en centros comerciales', a lo que hemos respondido que 'No se considera por este Tribunal que dicha matización pueda ser admitida. Si hemos concluido que el concreto uso a estación de servicio se impone a las previsiones del planeamiento, es decir, va implícita en la calificación del suelo para uso comercial, no parece admisible que el planeamiento pueda, en sus previsiones, calificar un suelo con uso comercial y, al excluir cualquier otro, impedir la prescripción del precepto estatal que es, no se olvide, legislación básica como se establece en la Disposición Final del mencionado Real Decreto-ley.'
En esta reciente sentencia hacíamos también un repaso sobre la postura asumida sobre la cuestión en diversos Tribunales Superiores de Justicia en sentido coincidente con el expuesto. Y así, mencionábamos la STSJ Valencia de 11 de junio de 2018, dictada en el recurso 480/2016 ( ECLI:ES:TSJCV:2018:2715 ); la STSJ País Vasco nº 113/2018, de 28 de febrero de 2018, recurso 1020/2016 ( ECLI:ES:TSJPV:2018:589 ); la STSJ Baleares nº 294/2018, de 5 de junio, dictada en el recurso 516/2017 (ECLI:ERS:TSLBAL:2018:499); la STSJ Extremadura nº 174/2018, de 26 de octubre, dictada en el recurso 150/2018 ( ECLI:ES:TSJEXT:2018:1208 ); e incluso, alguna sentencia dictada por la propia Sala de Cataluña, Sección Tercera, como la sentencia nº 101/2018, de 6 de febrero, dictada en el recurso de apelación 212/2014 ( ECLI:ES:TSJCAT:2018:2884 ), en la que se mantiene un criterio coincidente con el que aquí hemos mantenido y, por tanto, diverso al sostenido en la sentencia recurrida.
La previsión normativa contenida en el art. 3 y en la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de julio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios (en la redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre) que prescribe que los establecimientos comerciales pueden incorporar, entre sus equipamientos, una instalación, al menos, para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, debe interpretarse en el sentido de que impone la posibilidad de instalar una estación de servicio de venta al por menor de productos petrolíferos en todos aquellos supuestos en que el planeamiento autorice la ubicación del establecimiento comercial, se contemple o no dicha posibilidad en el planeamiento vigente y sin posibilidad de que éste altere esa dotación cuando autorice dicha instalación.
La sentencia recurrida, dictada por la Sala de instancia en grado de apelación, en la medida en que anula la licencia ambiental que se había concedido por el Ayuntamiento de Palamós a GESDIP, S.A.U, para una actividad de estación de servicio vinculada a un establecimiento comercial preexistente porque en esa parcela, clasificada como suelo urbano consolidado, el uso de estación de servicio se declaraba incompatible por el POUM de Palamós, no se ajusta al criterio que acabamos de reflejar al no respetar la normativa estatal básica contenida en el art. 3 y en la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000.
La casación de dicha sentencia que de ello deriva nos debe llevar a mantener el pronunciamiento efectuado por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Girona en la sentencia apelada que confirmó la adecuación a derecho de la licencia.
Procede confirmar el pronunciamiento de la sentencia recurrida que no impuso las costas en ninguna de las instancias. Y de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA, procede, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad, al no apreciar esta Sala que ninguna de ellas haya actuado con mala fe o temeridad.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Segundo Menéndez Pérez D. Rafael Fernández Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Francisco Javier Borrego Borrego Dª Angeles Huet de Sande