Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 415/2020 de 27 de octubre del 2023

PRIMERO. - Es objeto de impugnación en este proceso la Resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 17 de diciembre de 2020, desestimatoria de la reclamación interpuesta frente al acuerdo de la Gerencia Regional del Catastro de Sevilla de 3 de mayo de 2016, por la que se rechaza la alteración catastral pretendida en relación con la finca con núm. de referencia catastral NUM000 a fin de que dicha finca se clasifique y valore como rústica desde el momento en que fue clasificada indebidamente como urbana con base en el PGOU de Guillena declarado nulo.

Como antecedentes de interés para resolver el litigio pueden destacarse los siguientes:

El PGOU 2001 de Guillena fue anulado con fecha 20 de septiembre de 2005, por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

El 7 de julio 7 de 2006, se aprobó un nuevo PGOU en sustitución del anterior que fue también anulado con fecha 9 de septiembre de 2008, por el mismo TSJA.

Por la Gerencia Regional del Catastro de Andalucía, el 29 de octubre de 2007 se aprobó una ponencia de valores parcial con efectos 1 de enero de 2008, para adaptar la Delimitación del Suelo de Naturaleza Urbana a las modificaciones del Planeamiento Urbanístico ocurridas, manteniendo dentro del catastro de urbana, según informe del Órgano Gestor, las parcelas que, aún estando afectadas por la anulación del planeamiento, estuvieran incluidas en la Delimitación Urbanística de E .2 o Suelo de Guillena del año 1992 o que debieran mantener la consideración de suelo de naturaleza urbana a los efectos catastrales, de acuerdo con la definición del mismo establecida por el art. 7.2 del TRLCI, en cualquiera de sus apartados.

El 18 de noviembre de 2011, el Tribunal Supremo dictó sentencia confirmando la nulidad del PGOU del municipio de Guillena, aprobado el 7 de julio de 2006.

El 8 de mayo de 2013, la Gerencia Regional del Catastro de Andalucía dictó diversos acuerdos de alteración catastral mediante los que determinó los nuevos valores catastrales de los inmuebles afectados, atendiendo a la nulidad declarada en las referidas sentencias. El referido acuerdo hacía expresa mención a los antecedentes judiciales referidos en los hechos anteriores indicando que:

" las parcelas de naturaleza urbana afectadas por la anulación del Planeamiento, que estuvieran incluidas en la Delimitación Urbanística de suelo de Guillena del año 1992 o que tengan esta naturaleza de acuerdo con la definición del art.7.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , permanecen en el Catastro de Urbana. No obstante, y en base a su situación urbanística, se les aplica el coeficiente corrector del suelo (F) de inedificabilidad temporal".

Y ofrecía la posibilidad de recurrir este acuerdo en los siguientes términos:

" Contra este acuerdo puede interponer reclamación económico- administrativa, de modo diferenciado para cada uno de los inmuebles que constituyen su objeto, ante el Tribunal Económico-administrativo Regional en el plazo de UN MES, contado a partir del día siguiente al de su recepción. No obstante, se podrá interponer directamente ante el Tribunal Económico-administrativo Central si el valor catastral del inmueble es superior a 1.800.000 euros. Con carácter potestativo y previo a dicha reclamación puede interponer recurso de reposición ante esta Gerencia en el mismo plazo, no siendo posible la interposición simultánea de ambos recursos".

La parte actora no interpuso recurso alguno contra el acuerdo referido.

El 26 de enero de 2015, REALIA BUSINESS solicita a la Gerencia Regional del Catastro de Andalucía, al amparo de lo establecido por el art. 220 de la ley 58/2003, General Tributaria, y 18 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, se rectifiquen lo que considera errores en la calificación de la naturaleza del suelo de los inmuebles de referencia, sitos en el sector S. Uz.11 "Hato Verde" en Guillena, consecuencia del cambio de calificación urbanística de los mismos derivado de la anulación sobrevenida del Plan General de Ordenación Urbana de Guillena por Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2011.

La Gerencia del Catastro, calificó la solicitud como de rectificación de errores y se pronunció sobre ella, rechazándola porque "el carácter urbano de las parcelas discutidas no deviene directamente del planeamiento urbanístico vigente, sino de la existencia de servicios urbanos. "

Recurrido el acuerdo de la Gerencia del Catastro al TEAC, este insiste que no cabe acudir al procedimiento de rectificación de errores porque la clasificación del suelo de la finca en cuestión no es una mera cuestión de hecho, sino una cuestión jurídica.

Destaca el TEAC que el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario ha previsto un supuesto específico para la rectificación de la clasificación catastral de los inmuebles a través de un procedimiento simplificado de valoración colectiva para los casos en los que "con motivo de la anulación o modificación del planeamiento, el suelo de los inmuebles pierda la consideración de suelo de naturaleza urbana, no estando incluidos en los supuestos recogidos en las letras c), d), e) y f) del apartado 2 del artículo 7", en cuyo caso "se podrán valorar como bienes inmuebles rústicos", considerando su localización; se trata del procedimiento regulado en el artículo 30, modificado por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria, y del mencionado texto refundido, Procedimiento simplificado de valoración colectiva.

Ese procedimiento permitiría resolver el cambio de clasificación y la nueva valoración catastral de los inmuebles como rústicos, pero no a través de una corrección de errores.

SEGUNDO. - En la demanda, REALIA precisa que el objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la impugnación de la resolución desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución presuntamente desestimatoria de la solicitud de rectificación de la valoración catastral del inmueble con núm. de referencia catastral NUM000.

Denuncia la falta de motivación de la valoración catastral al no constar en el expediente la documentación que justifique la clasificación urbana del terreno discutido porque la Administración demandada, pese a las sucesivas anulaciones del PGOU del municipio de Guillena, continúa considerando que se trata de un suelo urbanizable susceptible de ser clasificado como urbano a efectos catastrales con base en una delimitación de Suelo Urbano de 1992 y tres ampliaciones de esta de los años 1997 y 1981.

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La Administración demandada ha remitido un complemento del expediente administrativo en el que no se incorpora ningún documento relativo a la delimitación del suelo de naturaleza urbana del municipio de Guillena.

A su juicio, se trata de una actuación arbitraria, porque la clasificación de la finca responde a una decisión del Catastro que no se encuentra fundada en ningún instrumento normativo. Dada la falta de motivación de la calificación urbanística que sostiene la Administración demandada, el valor catastral impugnado debe anularse y por ello, la finca debe clasificarse y valorarse como rústica desde el momento en que se clasificó indebidamente como urbana, pues nos encontramos ante un terreno presuntamente urbanizable que no dispone de ningún instrumento urbanístico que determine sus condiciones de desarrollo y ordenación.

En segundo lugar, considera que debe clasificarse como rústico el terreno propiedad de Realia Business ubicado en el Sector S.UZ.11 Hato Verde de Guillena.

En particular, la parcela discutida no cumple los requisitos previstos en el art.7.2 del TRLCI porque no posee los servicios urbanos señalados por dicho precepto para que un terreno sea considerado como urbano que debe contar, como mínimo, con servicios de abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, además de acceso rodado. La parcela con núm. de referencia catastral NUM000 no posee dichos servicios urbanos mínimos, pues carece de casi todos, y, por ende, no puede clasificarse como urbana.

Asimismo, el Tribunal Supremo ha confirmado que la declaración de nulidad de un instrumento urbanístico de planeamiento determina el carácter rústico de los inmuebles durante el periodo afectado por la nulidad, independientemente de que su urbanización ya se haya consolidado, por lo que debe procederse a la rectificación de la incorrecta clasificación con efecto desde que se produjo el error, esto es, desde el momento en que las parcelas fueron valoradas indebidamente como urbanas.

Insiste en que no corregir la incorrecta calificación catastral con efecto desde el origen supondría una clara vulneración de los principios esenciales del Catastro y se refiere al estado actual de la parcela con núm. de referencia catastral NUM000, que puede comprobarse a través del propio visor cartográfico de la sede electrónica del Catastro.

Adjunta captura de imagen de la vista satélite que ofrece el visor cartográfico de Catastro respecto a dicha parcela:

- Imagen satélite de la parcela mostrada por el visor cartográfico del Catastro.

Atendiendo a las circunstancias de la parcela con número de referencia catastral NUM000 y lo expuesto por la doctrina jurisprudencial del TS, concluye que esta parcela no reunía las condiciones exigidas por la normativa catastral y la jurisprudencia para que pudiera clasificarse como urbana en el momento en que se solicitó la rectificación de su valoración catastral; por lo que, por ende, procede la rectificación de dicha valoración, debiendo clasificarse y valorarse como rústica durante el periodo afectado por la nulidad del PGOU de Guillena.

TERCERO.- El Abogado del Estado se opone al recurso e interesa su desestimación. Argumenta, en síntesis, que lo que pretende la recurrente no es la rectificación de un error material, aritmético o de hecho, a pesar de que así lo hace constar en su solicitud en vía administrativa, porque la procedencia de aplicar una determinada sentencia del Tribunal Supremo, que interpreta una norma jurídica sobre la calificación urbanística de las fincas a efectos catastrales es, fuera de toda duda, una cuestión jurídica.

Además, en el seno del procedimiento de rectificación de errores por él iniciado, atribuye a la Administración catastral la carga de acreditar la existencia del error o causa de la rectificación pretendida. Pese a que es a la actora a quien compete acreditar los hechos y fundamentos en que soporte su pretensión

CUARTO.- Conviene precisar que el objeto del presente recurso consiste en resolver si resulta conforme a derecho el acuerdo del TEAC que rechaza la solicitud de alteración catastral de la finca con núm. de referencia catastral NUM000 a fin de que se clasifique y valore como rústica desde el momento en que fue clasificada indebidamente como urbana con base en el PGOU de Guillena declarado nulo solicitud formulada como una corrección de errores.

Aunque REALIA en su escrito de 26 de enero de 2015, cita junto al art. 220 LGT, el art. 118 del TRFLCI que regula el procedimiento de subsanación de discrepancias la eficacia de este procedimiento y la del procedimiento de rectificación de errores del art. 220 LGT es diferente pues en el procedimiento de subsanación de discrepancias :

"La resolución que se dicte tendrá efectividad desde el día siguiente a la fecha en que el Catastro hubiera tenido constancia documentada de la discrepancia y se notificará a los interesados de conformidad con lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria".

Sin embargo, en el procedimiento de rectificación de errores, ex art. 220 LGT "La resolución corregirá el error en la cuantía o en cualquier otro elemento del acto o resolución que se rectifica".

La distinción es relevante porque el Tribunal Supremo, en sentencia de 28 de mayo de 2020, rec. 4740/2017 ha dicho que:

"el procedimiento de subsanación (art. 18 TRLCI) tiene por objeto la actualización de los datos de las fincas catastrales, a efectos de su valoración. No se trata de rectificar o corregir los actos administrativos, sino de actualizar datos de relevancia catastral, sean procedentes de errores o de falta originaria de información, en cuyo caso podría ser dudoso ese efecto irretroactivo in malam partem, aunque la vía de resarcimiento no puede ser en ningún caso la de otorgar eficacia retroactiva a la subsanación, en contra de la expresa declaración legal."

Y ha dejado claro que:

"es improcedente que el valor acordado por la Administración en el procedimiento de oficio habilitado en el artículo 18 TRLCI pueda proyectarse sobre situaciones y hechos anteriores al acto que le pone fin, al margen de las circunstancias concurrentes."

Como la recurrente pide que "dicha finca se clasifique y valore como rústica desde el momento en que fue clasificada indebidamente como urbana con base en el PGOU declarado nulo" es evidente que no se ha seguido un procedimiento de subsanación de discrepancias pues la recurrente nunca podría obtener la alteración catastral que pretende, la clasificación de la parcela como rústica desde el momento en que fue clasificada indebidamente como urbana con base en el PGOU de Guillena declarado nulo sino el de corrección de errores como entendieron correctamente el Catastro y el TEAC.

El art. 220 LGT dice que:

"1. El órgano u organismo que hubiera dictado el acto o la resolución de la reclamación rectificará en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, los errores materiales, de hecho, o aritméticos, siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción.

En particular, se rectificarán por este procedimiento los actos y las resoluciones de las reclamaciones económico-administrativas en los que se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

La resolución corregirá el error en la cuantía o en cualquier otro elemento del acto o resolución que se rectifica."

Como recuerda la jurisprudencia, por todas, la sentencia de 24 de julio de 2018, rec.2665/2016:

" el error de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible, implicando, por sí solo, la evidencia del mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y exteriorizándose «prima facie» por su sola contemplación (frente al carácter de calificación jurídica, seguida de una declaración basada en ella, que ostenta el error de derecho), por lo que, para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias:

Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas, o transcripciones de documentos, que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierta, que sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables, que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos, que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica), que no padezca la subsistencia del acto administrativo es decir, que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad certificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión, y que se aplique con profundo criterio restrictivo.

En este sentido la Sentencia de treinta y uno de octubre de dos mil expuso que «no puede, pues, calificarse como error material de un acto administrativo, cuando la rectificación del mismo, implique un juicio valorativo, o cuando represente claramente una alteración del sentido del acto, de tal modo que si la rectificación implica en realidad, un sentido y alcance contrario o diferente del acto originario, modificando su contenido en la descripción y valoración de datos, la rectificación se convierte en realidad en revocación de oficio que requiere el procedimiento especifico de los arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sentencias del Tribunal Supremo de 27 de febrero ) y 25 de mayo de 1990 , 16 de noviembre de 1998 ) y 9 de diciembre de 1999 »."

La jurisprudencia también advierte que la utilización de esta vía para rectificar resoluciones administrativas firmes ha de ser excepcional y tan solo cabe invocarla cuando se trata de rectificar equivocaciones patentes, claras y elementales, y que tales equivocaciones han de ser apreciables sin necesidad de acudir a interpretaciones jurídicas y han de poder serlo también teniendo en cuenta exclusivamente los datos que figuran en el expediente administrativo correspondiente.

En el presente caso, la clasificación del suelo que corresponde a la parcela discutida, es una cuestión que exige la aplicación de normas jurídicas y para determinar el concepto de suelo de naturaleza urbana es preciso acudir, al art. 7.2 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.

Por lo tanto, no se trata la clasificación del suelo de un mero error material susceptible de ser rectificado como un error de hecho a través del art. 220 de la Ley General Tributaria pues la aplicación de la jurisprudencia recaída tras la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 30 de mayo de 2014, rec. 2362/2013) relativa a la interpretación del artículo 7.2.b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro, en el sentido de que la parcela discutida, tras la anulación del PGOU de Guillena no pueda calificarse como urbanizable es, una cuestión jurídica que no puede ser abordada a través de una corrección de errores para rectificar la clasificación como suelo urbano que quedó fijada en el acuerdo de 8 de mayo de 2013, de la Gerencia Regional del Catastro de Andalucía que fijó los nuevos valores catastrales de los inmuebles afectados por la nulidad del PGOU de Guillena, acuerdo que no fue recurrido por la recurrente.

En realidad, el propio legislador ha previsto un mecanismo para la adaptación del catastro en los supuestos de suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado, distinto de la rectificación de errores a la que ha acudido la actora.

Así, la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, expone que "Se recoge el reciente criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica y se aprueban nuevos criterios para su valoración teniendo en cuenta sus circunstancias de localización. Para agilizar y regular el cambio de clasificación de estos suelos urbanizables se adapta el régimen transitorio de la Ley y se modifica el procedimiento simplificado de valoración colectiva, lo que también permitirá en lo sucesivo adaptar con mayor agilidad los criterios de valoración contenidos en las Ponencias de valores catastrales a los cambios en las circunstancias urbanísticas de los inmuebles, sin necesidad de aprobar nuevas Ponencias".

Se introduce así un procedimiento simplificado de valoración colectiva para los casos en los que "con motivo de la anulación o modificación del planeamiento, el suelo de los inmuebles pierda la consideración de suelo de naturaleza urbana, no estando incluidos en los supuestos recogidos en las letras c), d), e) y f) del apartado 2 del artículo 7", en cuyo caso "se podrán valorar como bienes inmuebles rústicos", considerando su localización; se trata del procedimiento regulado en el artículo 30, de modo que, de concurrir las circunstancias indicadas, por anulación de planeamiento, el procedimiento señalado sería el que resolvería el cambio de clasificación y la nueva valoración catastral de los inmuebles como rústicos.

Además, de los términos de la demanda parece deducirse que la actora pretende atribuir a la Administración catastral la carga de acreditar la existencia del error o causa de la rectificación que pretende siendo así que como se deduce de lo dispuesto en los arts 105 LGT y 217 de la LEC es a REALIA a quien corresponde probar los hechos constitutivos de su pretensión ( artículo 105 LGT y 217 de la LEC) aportando alguna prueba prueba acerca de la clasificación urbanística de la finca en el momento anterior a la anulación del PGOU de Guillena, no siendo suficiente a tal fin las fotografías aportadas con la demanda.

QUINTO.- Conviene además advertir que la jurisprudencia que invoca la actora ha sido matizada pues la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2023, rec.2107/2021 dice que " nuestra jurisprudencia, fijada en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 ( rec. 2362/2013), de 19 de febrero de 2019 ( rec. 128/2016), de 5 de marzo de 2019 ( rec. 1431/2017 ) y de 2 de abril de 2019 ( rec. 2154/2017 ), no resulta trasladable a supuestos en los que los terrenos están clasificados catastralmente como urbanos, aunque estén ubicados en ámbito espacial sectorizado con ordenación pormenorizada cuya programación no se ha desarrollado por encontrase suspendida sine die, manteniéndose la existencia de un Agente Urbanizador y en los que no existe una declaración de caducidad que finalice el procedimiento [...]".

Se refiere esa jurisprudencia a que la anulación del planeamiento urbanístico, que clasificaba un sector como suelo urbanizable, conlleva que los terrenos afectados vuelvan a tener la clasificación de suelo no urbanizable y, en consecuencia, no puedan tener la consideración de suelo urbano a efectos catastrales.

En el presente caso, como se ha expuesto, la Gerencia Regional del Catastro de Andalucía, el 29 de octubre de 2007 aprobó una ponencia de valores parcial con efectos 1 de enero de 2008, para adaptar la Delimitación del Suelo de Naturaleza Urbana a las modificaciones del Planeamiento Urbanístico ocurridas, manteniendo dentro del catastro de urbana, según informe del Órgano Gestor, las parcelas que, aún estando afectadas por la anulación del planeamiento, estuvieran incluidas en la Delimitación Urbanística de E .2 o Suelo de Guillena del año 1992 o que debieran mantener la consideración de suelo de naturaleza urbana a los efectos catastrales de acuerdo con la definición del mismo establecida por el art. 7.2 del TRLCI, en cualquiera de sus apartados.

Además, tras la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2011, la Gerencia del Catastro reaccionó a la anulación del PGOU dictando diversos acuerdos de alteración catastral mediante los que determinó los nuevos valores catastrales de los inmuebles referidos, a los inmuebles que aún estando afectados por la anulación debían permanecer dentro del Catastro de Urbana, de acuerdo con lo establecido en alguno de los apartados del art. 7.2 del TRLCI, en consideración a la nueva situación urbanística sobrevenida, se les aplica el coeficiente corrector del suelo de inedificabilidad temporal (F=0,6), según lo establecido por el Real Decreto 1020/93, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración y el .cuadro marco de valores del suelo y las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana, por acuerdo de la Gerente Regional del Catastro de Andalucía de 8 de mayo de 2013 en el mencionado procedimiento, y con efectos desde el 19 de noviembre de 2011.

Finalmente, según los informes emitidos por la Gerencia Regional del Catastro de Andalucía, la finca discutida se ubica en un suelo ya transformado, en el que se ha llevado a efecto la reparcelación de las fincas iniciales, así como la urbanización, si bien no se ha concluido la construcción del mismo, estando parte de las parcelas que constituyen el ámbito construidas y otra parte sin construir, por lo que en ningún caso puede hablarse ya de un suelo rústico.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida.

SEXTO. - Dada la desestimación del recurso las costas habrán de ser satisfechas por la parte recurrente con arreglo a lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación