Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 103/2020, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 121/2020 de 22 de Septiembre de 2020

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00103/2020

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE EXTREMADURA, INTEGRADA POR LOS ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS DEL MARGEN, EN NOMBRE DE S. M. EL REY, HA DICTADO LA SIGUIENTE:

SENTENCIA Nº 103

PRESIDENTE:

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

DOÑA CARMEN BRAVO DIAZ/

En Cáceres a veintidós de septiembre de dos mil veinte.

Visto el recurso de apelación nº 121de 2020, interpuesto por la apelante,FUNDACION SAN JUAN DE DIOS DE EXTREMADURA, siendo parte apelada el SERVICIO EXTREMEÑO DE SALUD (S.E.S.),representado y defendido por el Sr. Letrado del Gabinete de Asuntos Judiciales de la Junta de Extremadura, contra la sentencia número 80 de 2020 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 1 de Mérida.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Merida se remitió a esta Sala recurso contencioso-administrativo nº 212/19, Procedimiento que concluyó por Sentencia del Juzgado nº 80/20 de fecha 30/03/20.-

SEGUNDO.- Notificada la anterior resolución a las partes intervinientes se interpuso recurso de apelación por la parte apelante, dando traslado a la representación de la parte apelada aduciendo los motivos y fundamentos que tuvo por conveniente.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala se formó el presente rollo de apelación en el que se acordó admitir a trámite el presente recurso de apelación, que se declara concluso para sentencia, con citación de las partes.

CUARTO.- En la tramitación del presente rollo se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. DANIEL RUIZ BALLESTEROS, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Mérida desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Fundación San Juan de Dios de Extremadura contra la Resolución de la Dirección Gerencia del Servicio Extremeño de Salud, que declara el reintegro parcial de las subvenciones correspondientes a las anualidades 2014 y 2015, derivado del control financiero efectuado por la Intervención General de la Junta de Extremadura. La Resolución acuerda un reintegro parcial por un principal de 179.364,03 euros.

La parte actora interpone recurso de apelación e interesa la revocación de la sentencia de instancia. El SES solicita la confirmación de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo.

SEGUNDO.- El primer motivo de apelación consiste en la nulidad de la Resolución impugnada debido a que se había tramitado un anterior procedimiento de reintegro por la Administración.

La tesis de la parte actora no puede prosperar en atención a los fundamentos de derecho que hace la sentencia de instancia y que esta Sala de Justicia acepta. La fundamentación jurídica del Magistrado de instancia da respuesta exacta y conforme a Derecho a la controversia planteada por la parte apelante.

No se niega que el órgano de gestión en materia de subvenciones de la Junta de Extremadura inició y terminó un procedimiento de reintegro de la subvención concedida, conforme a lo dispuesto en lo dispuesto en el Título II de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que lleva la rúbrica 'Del reintegro de subvenciones'. Este procedimiento de reintegro terminó por la Resolución que determinó un importe de principal a reintegrar de 71.583,99 euros. Este procedimiento de reintegro se basaba en la comprobación de las causas de reintegro previstas en el artículo 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y no es objeto de discusión en este juicio contencioso-administrativo.

Distinto de lo anterior es el contenido del Título III de la Ley General de Subvenciones, que lleva la rúbrica 'Del control financiero de subvenciones', tiene una finalidad mucho más amplia que el procedimiento de reintegro y se realiza por órganos diferentes a los órganos de gestión.

Así se desprende del contenido del artículo 44 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que establece lo siguiente:

'1. El control financiero de subvenciones se ejercerá respecto de beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras por razón de las subvenciones de la Administración General del Estado y organismos y entidades vinculados o dependientes de aquélla, otorgadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o a los fondos de la Unión Europea.

2. El control financiero de subvenciones tendrá como objeto verificar:

a) La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte del beneficiario.

b) El cumplimiento por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras de sus obligaciones en la gestión y aplicación de la subvención.

c) La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras.

d) La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficiarios y entidades colaboradoras, han sido financiadas con la subvención.

e) La adecuada y correcta financiación de las actividades subvencionadas, en los términos establecidos en el apartado 3 del artículo 19 de esta ley.

f) La existencia de hechos, circunstancias o situaciones no declaradas a la Administración por beneficiarios y entidades colaboradoras y que pudieran afectar a la financiación de las actividades subvencionadas, a la adecuada y correcta obtención, utilización, disfrute o justificación de la subvención, así como a la realidad y regularidad de las operaciones con ella financiadas.

3. La competencia para el ejercicio del control financiero de subvenciones corresponderá a la Intervención General de la Administración del Estado, sin perjuicio de las funciones que la Constitución y las leyes atribuyan al Tribunal de Cuentas y de lo dispuesto en el artículo 6 de esta ley.

4. El control financiero de subvenciones podrá consistir en:

a) El examen de registros contables, cuentas o estados financieros y la documentación que los soporte, de beneficiarios y entidades colaboradoras.

b) El examen de operaciones individualizadas y concretas relacionadas o que pudieran afectar a las subvenciones concedidas.

c) La comprobación de aspectos parciales y concretos de una serie de actos relacionados o que pudieran afectar a las subvenciones concedidas.

d) La comprobación material de las inversiones financiadas.

e) Las actuaciones concretas de control que deban realizarse conforme con lo que en cada caso establezca la normativa reguladora de la subvención y, en su caso, la resolución de concesión.

f) Cualesquiera otras comprobaciones que resulten necesarias en atención a las características especiales de las actividades subvencionadas.

5. El control financiero podrá extenderse a las personas físicas o jurídicas a las que se encuentren asociados los beneficiarios, así como a cualquier otra persona susceptible de presentar un interés en la consecución de los objetivos, en la realización de las actividades, en la ejecución de los proyectos o en la adopción de los comportamientos'.

La Ley General de Subvenciones también ha previsto en el artículo 51.1 que cuando en el informe emitido por la Intervención General se recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del expediente de reintegro, notificándolo así al beneficiario o entidad colaboradora, que dispondrá de 15 días para alegar cuanto considere conveniente en su defensa.

Por último, resulta esencial la cita del artículo 43 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que ha previsto lo siguiente:

'El pronunciamiento del órgano gestor respecto a la aplicación de los fondos por los perceptores de subvenciones se entenderá sin perjuicio de las actuaciones de control financiero que competen a la Intervención General de la Administración del Estado'.

Por tanto, la Ley General de Subvenciones regula por separado el control del órgano gestor del control financiero que realiza la Intervención General, ha previsto expresamente que el control financiero da lugar a la incoación de un procedimiento de reintegro -el artículo 51.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ha previsto que el órgano gestor deberá acordar el inicio del expediente de reintegro- y la verificación efectuada por el órgano gestor se realiza sin perjuicio de las actuaciones de control financiero que corresponde a un órgano administrativo distinto.

TERCERO.- Lo hasta ahora expuesto se refiere a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, pero idéntico fundamento tiene respaldo en la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, donde también existe una regulación separada del Título III dedicado al reintegro de subvenciones del Título IV que lleva la rúbrica Del control financiero de subvenciones.

En este caso, el primer procedimiento de reintegro se basaba en el artículo 43.1.c) de la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, por incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente mientras que el segundo procedimiento si bien es también un procedimiento de reintegro al remitirse al mismo la Ley de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, deriva de los efectos del informe de control financiero elaborado por la Intervención General de la Junta de Extremadura, conforme a lo dispuesto en el artículo 56.1 de la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, y demás preceptos del Título IV de la norma autonómica.

El artículo 56.1 de la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, también dispone de manera imperativa que el órgano gestor, con base en el informe de control financiero que recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, deberá acordar el inicio del expediente de reintegro.

El artículo 49 de la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, tiene un contenido similar al artículo 43 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. El artículo 49 de la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura Coordinación de actuaciones, ha previsto el supuesto de hecho que estamos examinando y dispone con toda claridad lo siguiente:

'El pronunciamiento del órgano gestor respecto a la aplicación de los fondos por los perceptores de subvenciones se entenderá sin perjuicio de las actuaciones de control financiero que competen a la Intervención General de la Junta de Extremadura'.

CUARTO.- Una vez expuesto lo anterior, es obligado concluir que es la propia norma legal la que legitima los dos tipos de actuaciones de reintegro, la que deriva del control que realiza el órgano gestor y la que tiene su origen en el control financiero que desarrolla la Intervención General de la Junta de Extremadura, sin que la que realiza la Intervención General tenga que anular o revisar la Resolución de reintegro del órgano gestor, sino que la hace suya.

En definitiva, se está ejercitando una potestad de control financiero propia, exclusiva e independiente que corresponde a la Intervención General de la Junta de Extremadura, que no puede quedar enervada por el previo control sobre la obligación de justificación que ha realizado el órgano de gestión.

La potestad de control financiero de la Intervención General de la Junta de Extremadura tiene respaldo legal no solo en los preceptos de la norma sobre subvenciones sino también, como acertadamente señala el Magistrado de instancia, en el artículo 152 de la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Pública de Extremadura.

Asimismo, debemos señalar que ningún perjuicio económico sufre la parte actora por la existencia de los dos procedimientos de reintegro cuando el segundo de ellos tiene en cuenta las cantidades en las que anteriormente se había reducido la subvención.

QUINTO.- Lo que la parte actora plantea en este proceso haría inviable el cumplimiento la normativa sobre subvenciones y las competencias que corresponden a la Intervención General, pues, en muchos casos, ya se ha hecho un procedimiento de justificación por parte del órgano gestor, pero por la especial materia en la que nos encontramos, la Ley permite un control separado al que hacen los órganos gestores. Este control financiero hubiera podido dar lugar a otro tipo de procedimiento, pero es la propia Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura -también la norma estatal- la que ha previsto el traslado del informe de control financiero al órgano gestor para la incoación del expediente de reintegro ( artículo 56.1 de la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura).

De no admitir esta tesis, resultaría que el control financiero no podría dar lugar a reintegro alguno y se quedaría en un control teórico sin resultado práctico, permitiendo a los beneficiarios de la subvención el incumplimiento de los fines, condiciones y requisitos de la subvención. Este control financiero está por encima del control de justificación que realiza el órgano gestor y es la garantía de una Administración eficaz y vigilante en la concesión y control de las subvenciones, así como en el cumplimiento exacto de todos los requisitos y condiciones por los beneficiarios.

SEXTO.- A diferencia de lo expuesto por la parte apelante, la cuestión planteada obtiene respuesta en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 14-1-2020, Roj: STS 71/2020, ECLI:ES:TS:2020:71 , Nº de Recurso: 4926/2017, Nº de Resolución: 5/2020.

Es cierto que el supuesto de hecho no es idéntico, pero guarda bastante similitud con lo ahora analizado y consideramos que marca la línea a seguir en supuestos similares. Las diferencias dependen también de la forma en que han sido reguladas las subvenciones. En algunos casos es necesaria la previa justificación para el pago de la subvención mientras que en otros el control y justificación documental se realiza después de efectuado el pago. Ahora bien, se trate de un caso de justificación antes del pago o de comprobación después del pago realizados por el órgano gestor, no existe obstáculo legal para llevar a cabo el control financiero de la subvención por la Intervención General de la Junta de Extremadura; y si dicho control arroja la necesidad de un procedimiento de reintegro, el resultado de la investigación será trasladado al órgano gestor para incoar y tramitar un procedimiento de reintegro.

La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 14-1-2020, Roj: STS 71/2020, ECLI:ES:TS:2020:71 , Nº de Recurso: 4926/2017, Nº de Resolución: 5/2020, recoge lo siguiente:

OCTAVO.- La doctrina fijada en esa sentencia de 6 de marzo de 2018 y, también, en las posteriores de 20 de septiembre del mismo año y 24 de septiembre de 2019 , dictada, aquélla, en el recurso de casación 557/2017 , y, las otras dos, en los recursos de casación 551/2017 y 2349/2017 , respectivamente.

En lo que importa para este recurso de casación, se fijó en ellas la siguiente doctrina:

La actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:

'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al porcentaje anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

No cabe mezclar lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;

c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se ha declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa.

NOVENO.- Decisión del recurso.

Debe ser estimatoria. Por las siguientes consideraciones:

A) Como resulta de la transcripción que hicimos en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia, la aquí recurrida relata los hechos siguientes: La entidad UGT presentó el 30 de diciembre de 2010 los documentos justificativos del gasto de la ayuda concedida y, una vez realizadas las comprobaciones oportunas por el órgano gestor, se comprueba que no justifica el total de la ayuda, por lo que el importe final validado pasa a ser de 5.280.415,84 euros;, en lugar de los 5.714.133,79 euros; iniciales. Un posterior recurso de reposición, estimado por la Dirección General de Calidad de los Servicios, determina que la minoración de la subvención arroje un importe final validado de 5.307.439,59 euros; y que, resolución de 11 de agosto de 2011, tras la toma en consideración de las cantidades ya abonadas como anticipo y las derivadas de la justificación del gasto justificado, se liquide la subvención con abono al sindicato beneficiado de la cantidad resultante de 27.023,75 euros;...

B) De todo lo anterior, deduce este Tribunal que el control llevado a cabo por la Administración desde el 30 de diciembre de 2010 al 11 de agosto de 2011 tuvo por objeto, sin más, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el art. 30.2 de la Ley General de Subvenciones . O lo que es igual, se mantuvo dentro de la actividad a la que se refiere el art. 32.1 de la misma Ley cuando dispone que, 'el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'. A lo que añade el art. 33.2 que, 'el valor comprobado por la Administración servirá de base para el cálculo de la subvención y se notificará, debidamente motivado y con expresión de los medios y criterios empleados, junto con la resolución del acto que contiene la liquidación de la subvención'. Y el art. 34.3 que, 'el pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

No hubo en aquel período el inicio de una actividad administrativa dirigida a indagar si el beneficiario había incurrido, o no, en alguna de las causas de reintegro contempladas en el art. 37 de la LGS . Ni devenía pertinente, cuando la inicio, el 16 de septiembre de 2013 mediante una información reservada, acudir al procedimiento de revisión de oficio, pues es eso lo que resulta de una lógica interpretación del art. 36.5 de la repetida ley y, más aún, de la consideración, también lógica, de que el resultado de aquella verificación de la documentación justificativa y el pago consiguiente, no son actos que de modo definitivo declaren cuál es el derecho del beneficiario, sino actos que, con carácter provisional, basados sólo en esa verificación, y supeditados a lo que pueda resultar de ulteriores comprobaciones, cuantifican y hacen efectivo un pago que no puede esperar, salvo la adopción de una medida cautelar de retención, al transcurso de plazo de prescripción de cuatro años que establece el art. 39.1 de la LGS .

C) En definitiva, trasladando a este supuesto la doctrina fijada por este Tribunal en aquellas sentencias citadas en el fundamento de derecho octavo, extractada en él, debemos afirmar que el 11 de agosto de 2011 concluyó la primera de las dos actuaciones de la Administración que tal doctrina distingue, la de verificación de la justificación presentada por el beneficiario; que no cierra ni impide, en su caso, y sin necesidad de abrir un procedimiento de revisión de oficio, la otra de comprobación de la actuación comprometida. Como resulta de esa doctrina, la certificación que precede al acto que liquida la cuantía de la subvención, y al pago, si éste está pendiente en todo o en parte, acredita que se ha presentado la justificación y que ésta se ha verificado, pero no que se haya realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad. Y como resulta también de ella, en la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos definitivo, sino, sin más, sin otro efecto y sólo en ese sentido, una que se limita a dar cumplimiento y a ejecutar aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo.

DÉCIMO.- Respuesta a la cuestión en la que se apreció que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la que sigue:

La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones '.

SÉPTIMO.- La conclusión de todo ello es que la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con un procedimiento de reintegro del órgano gestor, no enerva o elimina la potestad de incoar un procedimiento de reintegro derivado del control financiero realizado por la Intervención General de la Administración. Son dos procedimientos distintos que responden al ejercicio de competencias de órganos diferentes, está previsto legalmente que el control que realiza el órgano gestor se hace sin merma de la potestad de la Intervención General y también está contemplado que si del informe de control financiero resulta un reintegro total o parcial de la subvención es obligado incoar un expediente de reintegro.

Por todo ello, el resultado del control financiero no hace necesario un procedimiento de revisión del primer procedimiento de reintegro llevado a cabo por el órgano gestor.

OCTAVO.- Los siguientes motivos de apelación versan sobre la errónea valoración de la prueba, la falta de motivación sobre la prueba en la sentencia de instancia y el criterio de imputación de gastos seguido por la Intervención General de la Junta de Extremadura.

El motivo de apelación se basa realmente en que la parte actora considera que frente al control financiero de la Intervención General de la Junta de Extremadura debe prevalecer el resultado del Informe económico-financiero sobre criterios de imputación de gastos subvencionables emitido por el economista don Matías que la parte actora acompaña a su demanda.

Sobre la valoración de la prueba y los informes que obran en los autos realizamos las siguientes consideraciones:

1. La valoración de la prueba corresponde al órgano de instancia en atención a que dicho órgano es el que ha practicado la prueba, dando cumplimiento al principio de inmediación. Solamente cuando se aprecien valoraciones claramente erróneas es procedente revocar la valoración de la prueba realizada por el Magistrado de instancia. En este supuesto, a pesar de lo alegado por la parte apelante, podemos comprobar que la sentencia de instancia otorga prevalencia al dictamen de la Intervención General y al Jefe de Servicio de Auditoría de la Intervención General de la Junta de Extremadura que ratificó y aclaró su informe en la prueba acordada en la primera instancia jurisdiccional.

2. La sentencia de instancia ha valorado la prueba obrante en su conjunto, sin que la actuación de control administrativa realizada por el personal al servicio de las Administraciones Públicas, que en el ejercicio de su función actúa de acuerdo a los principios de imparcialidad y especialización reconocidos a los órganos de las Administraciones, pueda ser sustituida por los criterios de un perito elegido por la parte demandante.

La parte actora pretende sustituir la valoración especializada efectuada por la Intervención General de la Junta de Extremadura por el criterio del técnico por ella designada. La valoración de don Matías no prevalece sobre el detallado y motivado informe de la Intervención General, a la que corresponde la realización del control financiero de las subvenciones, sin que el criterio seguido por la Intervención pueda ser automáticamente sustituido, como parece pretender la apelante, por el criterio del perito de la parte recurrente. De admitir esta tesis, estaríamos sustituyendo el criterio imparcial, objetivo, aplicado a todos los beneficiarios de subvenciones con arreglo al principio de igualdad y conforme al conocimiento especializado de la Intervención General de la Junta de Extremadura, por el criterio de un técnico elegido por la parte demandante.

3. La parte demandante se basa en el dictamen pericial del economista por ella designado, de modo que no puede ser valorado de la misma forma que si el perito hubiera sido designado judicialmente. Es doctrina reiterada de este Tribunal Superior de Justicia la prevalencia de los informes elaborados por peritos designados por el Juzgado o Tribunal sobre aquellos que han sido emitidos por peritos de parte, por la mayor imparcialidad que cabe predicar, en principio, de los primeros.

4. En un juicio como el presente donde el principal reclamado por la subvención alcanza el importe de 179.364,03 euros, la parte debería haber propuesto una prueba pericial a realizar por un perito designado por el Juzgado ante las garantías de imparcialidad y contradicción que dicha prueba hubiera ofrecido. Al igual que hemos señalado en anteriores resoluciones de esta Sala de Justicia, debe existir una actividad probatoria a instancia de la parte que reclama, a través de una prueba pericial a realizar por un perito designado por el Tribunal, sometida a los principios de contradicción e igualdad, que demuestre los errores en los que habría incurrido el informe de auditoría efectuado por la Administración. Dentro de un proceso judicial, a la vista de las posiciones contrarias que mantienen las litigantes sobre el criterio de imputación de gastos subvencionables, debemos partir de la doctrina que considera que a las partes corresponde la iniciativa de la prueba, rigiendo el principio civil de que el que afirma es el que debe probar los hechos, de acuerdo con al artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que establece que incumbe al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que se desprenda el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda, y al demandado la carga de probar los hechos extintivos o impeditivos de las pretensiones deducidas en la demanda, de tal forma que sobre el demandante recae la carga de probar los hechos en los que fundamenta su demanda.

Al no hacerlo así, prevalece la valoración efectuada por la Intervención General de la Junta de Extremadura que está motivada, analiza con detalle el control de los gastos subvencionables, el criterio de imputación seguido y ofrece respuesta a todas las cuestiones planteadas sobre el control financiero de la subvención. A ello se suma que el informe de la Intervención fue ratificado y aclarado en presencia del Magistrado de instancia.

Nos remitimos en su integridad al informe de la Intervención General de la Junta de Extremadura, que damos por reproducido y que da respuesta a todas las cuestiones planteadas por la parte actora sobre los ingresos, actividades, los gastos subvencionables y el criterio de imputación seguido.

5. No es la primera vez que nos pronunciamos sobre una subvención concedida a la parte actora y la valoración de la prueba en una cuestión similar a la ahora planteada.

En la sentencia del TSJ de Extremadura de fecha 12-3-2020, Roj: STSJ EXT 176/2020, ECLI:ES:TSJEXT:2020:176 , Nº de Recurso: 325/2019, Nº de Resolución: 109/2020, ya expusimos lo siguiente:

'Pese a que la parte alega motivos de nulidad o anulabilidad al amparo de los artículos 43 y 35 de la LGSE al manifestar que se han cumplido con los objetivos aceptados y que la actividad subvencionada se ha realizado, sin embargo, no es esa realmente el motivo de fondo de la resolución que resuelve el reintegro o al menos no en su totalidad. Decimos ello porque en definitiva lo que late en sentido discrepante es la diferente aplicación de criterios contables, que la recurrente combate esencialmente a través de un informe del economista Sr. Pascual. Por su parte la Administración no discute en esencia el desarrollo de la actividad, pero discrepa en el tema de la correcta presentación de facturas y documentos que han determinado que por parte de los organismos técnicos su utilicen criterios de imputación contables amparados por la normativa. En definitiva, no se trata tanto de determinar si la Fundación cumplió los objetivos de la subvención a la que se comprometió, como de acreditar si efectivamente como sostiene el SEPAD a través de su representación por la Junta, se cumplió con la obligación de declarar ayudas concedidas por otras Administraciones superando lo recibido el coste de la actividad y sobre todo si efectivamente los gastos realizados son inferiores a los ingresos obtenidos...

CUARTO.- Examinadas las actuaciones y documental, así como los informes de los técnicos y de la Intervención y por otro lado el del perito de parte Sr Pascual, se hace necesario traer a colación el contenido de diversas sentencias y así la de nuestro Tribunal por ejemplo en Sentencia de 29 de noviembre de 2012 : 'Conviene precisar que los actos administrativos dictados para revocar ayudas se benefician de una presunción de veracidad o certeza en el supuesto de respetar unos presupuestos formales, por lo que de conformidad con esta doctrina debe ser quien niega los hechos quien debe demostrar de forma fehaciente sus alegaciones. Partiendo por tanto de esta premisa, el punto de partida del reintegro acordado lo constituye el informe realizado por la Intervención de la Administración demandada, en cuya determinación se fundamenta el acto administrativos objeto de este proceso que por ello cuenta con presunción iuris tantum de validez reconocida en el art. 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ... los informes elaborados por la Intervención tienen naturaleza de documento público y hace prueba de los hechos que motiva su formalización'. Igualmente en el Rec. 469/2013 ya determinamos que '...Ahora bien, como se ha indicado, un trámite es la gestión y otra el control. Aparte lo anterior, no puede gozar de la misma presunción el informe que realizan unos técnicos de la Administración que una empresa privada, sin desmerecer lógicamente el conocimiento de sus integrantes, pero a efectos probatorios insistimos, debe prevalecer el citado informe' Siguiendo esta línea en la apelación 174/2014 y con base en una sentencia del Supremo: 'Afirmación que no pasa de ahí, ya que no se concreta en el motivo, y que la sentencia refuta suficientemente en el fundamento quinto más arriba transcrito cuando pone de manifiesto que 'la parte actora tampoco ha satisfecho la carga probatoria que le incumbe por el medio idóneo para ello es decir acudiendo a la necesaria prueba pericial, que enerve los hechos constatados en las actas de control que figuran en el expediente administrativo y las conclusiones a que llegan los informes de los técnicos de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación, que en todo caso son técnicos cuya actuación en la verificación de los controles se presume imparcial y objetiva, y practicada con una alta especialización técnica en el desarrollo de su función y buscando la consecución del interés público... Y es que para convencerse de lo anterior, basta no solo con lo afirmado por la sentencia, sino también con lo que expresan las resoluciones administrativas que dieron lugar al recurso contencioso administrativo, y en las que con detalle, se concretan las distintas irregularidades que fueron comprobadas por los técnicos y que llevaron a imponer el reintegro de la cantidad reclamada. Sin que sobre ello ni la demanda ni ahora el motivo expresen nada en contrario más allá de ese pretendido deber de diligencia documental muy concreto -'obligación de conservar los albaranes'- y muy concretos albaranes. Todo ello claramente insuficiente para desmontar el acervo de prueba que recogen los informes no solo de los funcionarios de la Generalidad sino también el adicional de la Intervención General de la Administración del Estado'. Razonamientos que entendemos de perfecta aplicación al supuesto. En definitiva, este es el núcleo de la cuestión. Valorar los informes oficiales frente al de parte. La jurisprudencia expuesta conlleva a decantarnos por los primeros. Se determina de manera clara el porqué de la imputación de 'gastos indirectos' pero se explica los errores de criterio y se aclara lo referente a la omisión de 'otros resultados de explotación' por valor de 237868 euros en 2014 y 292.147 en 2015. Por otra parte, y como venimos indicando se muestran motivados los cálculos realizados por el equipo de auditores en aplicación de la normativa, estableciéndose unos cuadros y unas magnitudes que complementan los citados informes. Como hemos manifestado en otras ocasiones, en los litigios en los que, junto a la cuestión jurídica, lo que subyace en realidad es una cuestión técnica, científica contable, etc. Las pruebas periciales se tornan esenciales. Los componentes de un Tribunal no poseen conocimientos en esas materias (al menos no necesariamente) y por tanto la citada prueba se torna decisiva. Hemos calibrado los dos informes ante la ausencia de otros peritos judiciales y nos decantamos por los criterios de auditores e interventores de la Administración con base en lo anteriormente reseñado. Todo lo expuesto determina la desestimación del recurso'.

Todo lo anterior nos conduce a desestimar el recurso de apelación.

NOVENO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales a la parte apelante pues en la segunda instancia rige también el criterio del vencimiento que conlleva la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso.

Por su parte, el artículo 139.4 LJCA establece que 'La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'.

En este caso, en atención a la complejidad del debate suscitado en los autos, la importancia de la cuantía del proceso, que el debate fáctico y jurídico fue resuelto acertadamente en la primera instancia y a fin de evitar incidentes en fase de ejecución de sentencia, se limitan las costas procesales al importe máximo de 5.000 euros por todos los conceptos, IVA incluido.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Desestimamos íntegramente el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Gutiérrez Fernández, en nombre y representación de la Fundación San Juan de Dios de Extremadura, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Mérida de fecha 30 de marzo de 2020.

Condenamos a la parte apelante al pago de las costas procesales causadas en el presente recurso de apelación a la Administración demandada hasta un máximo de 5.000 euros por todos los conceptos, IVA incluido.

De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, según la reforma efectuada por LO 1/2009, de 3 de noviembre, se declara la pérdida del depósito de 50 euros consignado para recurrir en apelación.

Contra la presente sentencia sólo cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

La presente sentencia sólo será recurrible ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, según la reforma efectuada por LO 1/2009, de 3 de noviembre, deberá consignarse el depósito de 50 euros para recurrir en casación. Si no se consigna dicho depósito el recurso no se admitirá a trámite.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio junto con los autos, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.