Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 884/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 189/2017 de 29 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION [RPL] - 000189/2017

N.I.G.: 12040-45-3-2015-0001368

SENTENCIA Nº 884/2019

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 2

Iltmos. Sres:

Presidenta

DÑA. Mª ALICIA MILLÁN HERRÁNDIS

Magistrados

DÑA. ANA PÉREZ TÓRTOLA

D. RICARDO FERNÁNDEZ CARBALLO-CALERO

En VALENCIA a veintinueve de noviembre de dos mil diecinueve.

VISTO, el recurso de apelación interpuesto por D. Remigio, representado a por la Procuradora Dña. Ana María García Darías, contra la Sentencia n.º 48/2017 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón, dictada en el Procedimiento Abreviado nº 5/2016, siendo apelado el AYUNTAMIENTO DE LA VALL D'UIXÓ, quien que comparece a través de la Procuradora Dña. M.ª Raquel Tugal Sorribes.

Antecedentes

PRIMERO.-Es objeto de apelación la impugnación de la Sentencia n.º 48/2017 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón, dictada en el Procedimiento Abreviado nº 5/2016.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso de apelación por la actora, en el mismo, tras argumentar, suplica el dictado por la Sala de sentencia que resuelva el presente recurso de apelación estimándolo y revocando la sentencia se estime su recurso.

La parte apelada formuló oposición, suplicando, tras argumentar, el dictado por la Sala de sentencia que desestime el recurso de apelación formulado de contrario con expresa imposición de costas a la apelante.

TERCERO.-Tras recibirse las actuaciones, fue señalado el 12 de noviembre de 2019, como fecha para votación y fallo.

CUARTO.-Se han cumplido las sustanciales prescripciones legales.

Siendo ponente la magistrada Dña. Ana Pérez Tórtola que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Tal como se deduce de los antecedentes de la presente resolución, se recurre en apelación la Sentencia n.º 48/2017 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Castellón, dictada en el Procedimiento Abreviado nº 5/2016.

En el fallo se dice:

' Que DEBO DECLARAR Y DECLARO LA INADMISIBILIDAD a tenor de los arts. 69 c ) y art. 28 de la LJCA del recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por D. Remigio contra el Decreto 2566/2015 de 20 de octubre de 2015 del Ayuntamiento de Vall D'Uxó por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto por el actor contra el Decreto 1899/2015 por el que se acordaba el cese del recurrente en el puesto de Gerencia de Servicios a la Ciudadanía.

No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas.'

SEGUNDO.-En la sentencia recurrida se exponen las posiciones de las partes en los términos siguientes:

'PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto el Decreto 2566/2015 de 20 de octubre de 2015 del Ayuntamiento de Vall D'Uxó por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la actora contra el Decreto 1899/2015 por el que se acordaba el cese del recurrente en el puesto de Gerencia de Servicios a la Ciudadanía.

La parte actora solicita en el suplico de su demanda que se dicte sentencia por la que, previa estimación del recurso interpuesto, ' acuerde que dicha resolución no resulta conforme a derecho y adolece de nulidad de pleno derecho, en base a los hechos y fundamentos expuestos ...y con todos los pronunciamientos favorables a mi mandante, incluido la reincorporación al puesto que ocupaba, cuanto menos en las mismas condiciones que el resto de técnicos que lo hacen, con reconocimiento expreso del tiempo transcurrido hasta la fecha de sentencia a los efectos de consolidación del grado personal que le corresponde y el abono de los salarios dejados de percibir, con la obligación a la demandada de cumplir con dicha declaración, con imposición de costas'.Fundamenta su pretensión, en síntesis:

- Nulidad del acto de conformidad con el art. 62.2 LRJAPAC, por cuanto que la normativa aplicable no exige que el cese de funcionario de carrera con provisión de puesto por el sistema de libre designación deba producirse automáticamente en la fecha del cese de la autoridad que lo nombró a diferencia de lo que ocurre con el personal eventual.

- Nulidad del acto de conformidad con el art. 62.1 e) LRJAPAC e infracción del art. 58.2 LRJAPAC.

- Nulidad del acto de conformidad con el art. 62.1 a) LRJAPAC.

Se opone a lo pretendido la Administración demandada, alegando con carácter previo la inadmisibilidad del recurso, de conformidad con el art. 28 LJCA, en cuanto que se manifiesta que el acto recurrido (Decreto nº 1899/15) es ejecución del Decreto de nombramiento del actor como gerente (Decreto nº 2814/2011). Entrando en el fondo del asunto, la Administración demandada mantiene la validez de las resoluciones recurridas, argumentando que de conformidad con el art. 80.4 TR del Estatuto Básico del Empleado Público, aunque el Decreto de nombramiento del actor no hubiera contenido ninguna previsión sobre el cese automático del demandante al cesar la autoridad que lo nombró, la Alcaldesa del ayuntamiento podía cesarlo en cualquier momento por cuanto el citado artículo autoriza el cese discrecional en cualquier momento.'

TERCERO.-Los fundamentos de la apelación son, en síntesis, los siguientes:

1. El nombramiento del recurrente fue por la forma de provisión de 'libre designación'.

El Decreto de nombramiento contiene como motivo de cese el de que se podía realizar de forma discrecional o cuando cesara la autoridad que lo nombró; no fue nombrado como personal eventual.

El nombramiento del demandante y del resto de los tres aspirantes nombrados y cesados fue por libre designación, sobre la base de la naturaleza de la relación que les unía con el Ayuntamiento, en virtud de nombramiento por su participación en proceso convocado mediante Decreto 2189/2011, de 04/octubre, para la provisión del puesto de Gerente de Servicios a la Ciudadanía, como Técnico de Administración Especial, para el puesto clasificado en la relación de puestos de trabajo del ayuntamiento con las siglas D-GSC-00.

Ello al amparo de lo establecido en el art. 102 Ley 10/2010, y 80 del EBEP. Conforme a las bases generales rectoras del procedimiento selectivo aprobadas por el Ayuntamiento por decreto 1203/2008, de 05/junio, y de las específicas: exigía ostentar la condición de funcionario de carrera perteneciente al grupo A, subrupo A1, perteneciente indistintamente a la Administración General o a la Especial, con tres trienios acreditados de empleado público.

El puesto lo ocupó desde el 12/diciembre/2011 hasta su cese mediante el Decreto de la Alcaldía 1899/15, conforme a la acreditación aportada expedida por el secretario General del ayuntamiento de la Vall d'Uixó de 23/noviembre/2016.

Por tanto, la causa de cese que incorpora la resolución impugnada es contraria a Derecho.

2. No se tuvo en consideración la Jurisprudencia de la Sala Tercera sobre los puestos de libre designación. Se sostiene la necesidad de motivar el cese y su ausencia o motivación defectuosa pueden comportar la anulación del acto.

3. Al tiempo aduce otros elementos de hecho de los que se induce la arbitrariedad en la decisión: existencia de un proceso electoral para representantes de los funcionarios en los que el demandante resultó elegido delegado sindical con efectos desde el 26/junio/2015; el hecho de que se constituyera un nuevo gobierno municipal como consecuencia de las elecciones municipales de 2015 formado por miembros de otros partidos políticos; la inexistencia de acuerdo de modificación alguna o reestructoradora de la organización municipal hasta enero de 2016 y de su relación de puestos de trabajo; y desigualdad en el cese de los funcionarios adscritos a las gerencias produciéndose una clara discriminación en lo que se refiere al demandante.

Se concluye señalando que no se comparte lo concluido en la sentencia apelada por entender que el Decreto de cese supone un acto de ejecución del decreto de nombramiento.

CUARTO.-Frente a ello, en el escrito de impugnación de la apelación se sostiene la conformidad a Derecho de la sentencia apelada y del mismo se destaca lo que se resume de la siguiente forma: Conforme a lo dispuesto en el art. 80 TREBEP podría haber sido cesado en cualquier momento. El recurrente no impugnó el Decreto de nombramiento, el 2814/2011. Por lo demás, se remite a la sentencia apelada defendiendo la inadmisibilidad del recurso por los motivos que han sido estimados en aquella.

QUINTO.-La cuestión litigiosa es resuelta en la sentencia apelada de la forma que se expresa a continuación

'SEGUNDO.- Por razones de lógica procesal ha de analizarse si procede o no declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo por entender que es aplicable el art. 28 LJCA que dispone que 'no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma'.

Para la resolución de la inadmisibilidad opuesta por la parte demandada, debe concretarse la pretensión ejercitada por el recurrente y el concreto acto administrativo recurrido, extremos que devienen esenciales desde la óptica del art. 33.1 de la LJCA, que dispone que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.

Como ha quedado expuesto en los antecedentes fácticos de la presente resolución, por la representación de la parte actora se delimitó en su escrito de demanda que se interponía recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 2566/2015 de 20 de octubre de 2015 del Ayuntamiento de Vall D'Uxó por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la actora contra el Decreto 1899/2015 por el que se acordaba el cese del recurrente en el puesto de Gerencia de Servicios a la Ciudadanía;en el que acabó suplicando el dictado de Sentencia ' acuerde que dicha resolución no resulta conforme a derecho y adolece de nulidad de pleno derecho, en base a los hechos y fundamentos expuestos ...y con todos los pronunciamientos favorables a mi mandante, incluido la reincorporación al puesto que ocupaba, cuanto menos en las mismas condiciones que el resto de técnicos que lo hacen, con reconocimiento expreso del tiempo transcurrido hasta la fecha de sentencia a los efectos de consolidación del grado personal que le corresponde y el abono de los salarios dejados de percibir, con la obligación a la demandada de cumplir con dicha declaración, con imposición de costas'

Son hechos relevantes que deben tenerse en cuenta para la resolución del presente recurso y que se deducen del expediente administrativo remitido los siguientes:

- Que por Decreto 2189/2011 de 4 de octubre de 2011 se convocó la provisión de cuatro puestos de trabajo mediante el sistema de libre designación.

- Que por Decreto 2814/2011 se nombró Gerente de Servicios a la Ciudadanía a D. Remigio, TAE del Excmo. Ayuntamiento la Vall D'Uxó, 'mediante el sistema de libre designación, con efectos desde el día de la firma de la presente Resolución, fecha igualmente en la que tomará posesión del puesto de trabajo provisto, pudiendo ser cesado discrecionalmente por el Sr. Alcalde-Presidente, o, en todo caso, tras el cese de la Autoridad que lo ha nombrado'. Añadiendo que 'contra esta resolución, con que finaliza la vía administrativa, se podrá interponer recurso potestativo de reposición (...) ; o recurso contencioso-administrativo....

Del mismo modo, se podrá interponer cualesquiera otros recursos se estimen pertinentes.'.

- Que por Decreto 1899/15 se declaró el cese de D. Luis Antonio, D. Luis Miguel, Dª. Socorro y Remigio como gerentes con efectos desde el día que cesó la autoridad que los nombró, es decir, el 13 de junio de 2015.

- Que por Decreto 1922/2015 se atribuyen temporalmente determinadas funciones que desempeñaban los gerentes cesados a otros funcionarios.

- Que con fecha 30 de septiembre de 2015, D. Remigio presentó recurso potestativo de reposición contra el Decreto 1899/2015.

- Que por Decreto 2556/15 se desestima el recurso de reposición interpuesto por el actor....'

Reproduce a continuación la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2006 (Recurso de casación 3047/2003):

'.... QUINTO.- Descendiendo a la causa concreta de inadmisión aceptada por la Sala de instancia al analizar las alegaciones previas, la misma tiene su apoyo y cobertura de legalidad en el artículo 69.c) de la vigente LRJCA, que obliga a declarar la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones ejercitadas en el supuesto de que el recurso 'tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación'; precepto que, en el supuesto de autos, hay que relacionar con el artículo 28 del mismo texto legal, según el cual, 'no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma'.

Las mismas ---y otras--- SSTC de precedente cita se han ocupado de dichos preceptos y de la causa de inadmisión que contienen, señalando al respecto la STC 132/2005, de 23 de mayo, que: 'La constitucionalidad de esta causa de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos que, prevista en la actualidad en el art. 28 de la Ley de la jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LJCA) de 1998) (precepto éste que sustituye al art. 40 a) de la vieja LJCA de 1956), es expresión del principio de seguridad jurídica (punto V de la exposición de motivos de la LJCA/1998), ha sido expresamente admitida por este Tribunal. Ahora bien, en nuestra jurisprudencia se ha exigido una interpretación restrictiva de la misma por parte de los órganos judiciales al objeto de hacerla compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva. Hemos afirmado, en concreto, que: 'el art. 24.1 de la Constitución garantiza el acceso a la justicia en la defensa de los derechos e intereses legítimos, y garantiza como contenido normal el que se obtendrá una resolución de fondo. De aquí que las causas de inadmisión, en cuanto vienen a excluir el contenido normal del derecho, han de interpretarse en sentido restrictivo después de la Constitución. Desde esta perspectiva, el art. 40 a) LJCA de 1956 tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros' ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, y 48/1998, de 2 de marzo; y en similar sentido SSTC 143/2002, de 17 de junio, y 24/2003, de 10 de febrero).

Por su parte, y con anterioridad la STC 24/2003, de 10 de febrero, había señalado que:'Para apreciar si en este supuesto el órgano judicial, al inadmitir el recurso Contencioso-Administrativo en virtud de lo dispuesto en el art. 28 LJCA ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente en amparo debe analizarse, en primer lugar, si la ratio de la norma es compatible con el derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE. Según dispone el art. 28 LJCA 'no es admisible el recurso Contencioso-Administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma'. Para comprender el sentido de esta regulación debe tenerse en cuenta que los actos confirmatorios ---al igual que ocurre con los reproductorios a los que se refiere también el precepto legal que estamos examinando--- no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen estos plazos. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LJCA establezca --- como antes establecía el art. 40 a) LJCA/1956 --- que no es admisible el recurso Contencioso- Administrativo respecto de este tipo de actos.

En definitiva, las mismas razones de seguridad jurídica que justifican la preclusividad de los plazos procesales son las que justifican que dichos plazos no puedan reabrirse forzando la producción de un acto cuyo contenido es el mismo que otro anterior que es firme por no haber sido recurrido en tiempo o forma. Así lo ha señalado este Tribunal refiriéndose al art. 40 a) LJCA de 1956, que regulaba esta causa de inadmisión en los mismos términos que lo regula el art. 28 LJCA/1998, al afirmar que el referido precepto 'tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros' ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre; 48/1998, de 2 de marzo; 143/2002, de 17 de junio).

De este modo la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio de seguridad jurídica ---que es, además, un principio constitucional ( art. 9.3 Constitución Española)--- sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, puedo ser impugnado. Todo ello, sin perjuicio, de que, al encontrarnos ante una causa de inadmisibilidad, que como tal, excluye el contenido normal del derecho, debe interpretarse en sentido restrictivo ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre; 48/1998, de 2 de marzo; 143/2002, de 29 de mayo), lo que impide su aplicación a supuestos distintos de aquellos que justifican la existencia de esta causa de inadmisibilidad'.

En todo caso, y precisamente por razón de lo expuesto, destaca la Tribunal Supremo 10 mayo 2006 que 'hay que obrar con exquisito cuidado a la hora de comparar el acto ahora recurrido en relación con el que ganó firmeza, siendo esencial, como viene declarando esta Sala de forma reiterada -valga por todas, STS de 18 de abril de 2005 - que el nuevo acto reproduzca o reitere el anterior firme y que no contenga novedad alguna respecto del mismo'.

Mantiene de forma reiterada la doctrina Jurisprudencial que la naturaleza jurídico-procedimental de los actos administrativos, a efectos de su impugnabilidad, para que hayan de entenderse como reproducción o confirmación de otros anteriores, definitivos y firmes por consentidos, no viene impuesta por la semejanza de argumentaciones o criterios vertidos en la elaboración de aquéllos por el órgano administrativo, sino que el concepto y límites del acto confirmatorio se predica con carácter general por la falta de novedad y por constituir una repetición o reiteración del acto confirmado así como una reiteración en su motivación jurídica, siendo el último acto impugnado por falta de contenido el que aclare, interprete o disponga la ejecución de otro anterior consentido, sin hacer nuevas declaraciones de derechos ni ampliar de modo sustancial aquellas que ganaron firmeza( TS 3ª Sección 6ª SS. 30 de octubre de 1997 y 26 de enero de 1998 , entre otras). Igualmente se señala, que es preciso que el contexto de ambas resoluciones sea idéntico, que ambas se hayan dictado en presencia de los mismos hechos y en fuerza de iguales argumentos, que la segunda decisión recaiga sobre pretensiones resueltas de un modo ejecutivo por la resolución anterior y en el propio expediente, con relación a idénticos interesados y, finalmente, que en la última no se amplíe la primera, con afirmaciones esenciales, ni por distintos fundamentos ( TS 3ª Sección 5ª S. 16 de junio de 1998).'

Pues bien en el presente caso se aprecia dicha identidad, pues en el Decreto de nombramiento, como gerente, del recurrente se recogía expresamente que el mismo podía 'ser cesado discrecionalmente por el Sr. Alcalde-Presidente, o, en todo caso, tras el cese de la Autoridad que lo ha nombrado'. Y en el decreto de cese se afirma que 'considerando que el decreto de nombramiento señalaba que cesarían cuando cesara la autoridad que los nombro...' y resuelve 'declarar el cese de los citados Gerentes con efectos desde el día que cesó la autoridad que los nombró, es decir, el 13 de junio de 2015'. No habiendo impugnado el recurrente el Decreto de nombramiento este devino firme y consentido, constituyendo el Decreto de cese un acto de ejecución del mismo 'en todo caso, tras el cese de la Autoridad que lo ha nombrado'.

Lo expuesto conduce que se estime la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada al concurrir la causa prevista en el art. 69.c) en relación con el 28 de la Ley Jurisdiccional , y declarar la inadmisibilidad del recurso por reputar que el acto administrativo impugnado viene a ser un acto de ejecución o confirmatorio de otro anterior devenido firme y consentido como es el Decreto 2814/2011, lo que impide pronunciarse sobre el fondo del asunto.'

SEXTO.-A la luz de las alegaciones de las partes, se concluye que procede la estimación del presente recurso.

Hemos de examinar la adecuación a Derecho de la estimación de la causa de inadmisibilidad. No se puede decir que se trata de un acto que suponga una mera reproducción del decreto de nombramiento. Con independencia de la regularidad formal de ese decreto de nombramiento, es lo cierto que en el mismo se decía que podía ser cesado 'discrecionalmente' por el Sr. Alcalde Presidente o en todo caso tras el cese de la autoridad que le hubiere nombrado; luego puede afirmarse que desde el primer momento el cese no sería un acto automático o de reproducción de uno anterioro de mera ejecución de un acto anterior.

A ello corresponde añadir que el cese de un puesto de libre designación y por tanto, como luego se recordará, su cese es un acto discrecional en todo caso, como prevé el art. 80.4 EBEP y el 103. 1 de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana) pues aquél se funda en la 'confianza personal que tiene la autoridad que designa en el funcionario designado, atendiendo a su valía y cualidades profesionales, mas personales como su actitud, motivación o identificación con los objetivos marcados para ese puesto',como se recuerda en la Sentencia del TS, de la Sección 4ª, 1595/2019, de15/noviembre, ( ROJ: STS 3640/2019 - ECLI:ES:TS:2019:3640 , recurso 42/2018), cuando se establece el paralelismo entre el personal nombrado por ese procedimiento y el 'eventual'.

La causa de inadmisibilidad por ese motivo no puede estimarse, y procede revocar la sentencia en este concreto aspecto.

SÉPTIMO.-Entrando en la cuestión de fondo, reiteramos que nos hallamos ante un puesto de libre designación, tal como se viene a reconocer por ambas partes en sus escritos.

Para valorar la conformidad a Derecho de su cese, ha de estarse a lo dispuesto en su régimen legal a la luz de la jurisprudencia.

En efecto, el art. 80 EBEP (Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público) establece:

'1. La libre designación con convocatoria pública consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto.

2. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto establecerán los criterios para determinar los puestos que por su especial responsabilidad y confianza puedan cubrirse por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública.

3. El órgano competente para el nombramiento podrá recabar la intervención de especialistas que permitan apreciar la idoneidad de los candidatos.

4. Los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente.En caso de cese, se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema.

Este artículo producirá efectos desde la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, según establece la disposición final cuarta.'

El art. 103.1 de la Ley Valenciana 10/2010 también señala el carácter discrecional del cese.

Pues bien, en el presente caso, es de aplicación la doctrina casacional establecida en la Sentencia 1198/2019, de 19/septiembre, ( STS, Contencioso sección 4 del 19 de septiembre de 2019 (ROJ: STS 2798/2019 - ECLI:ES:TS:2019:2798 , recurso 2740/2017):

'QUINTO.- El auto de 25 de octubre de 2017 , por el que se acordó la admisión a trámite el presente recurso, identificó como cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ' determinar cuál es el contenido del deber de motivación exigible en las resoluciones administrativas que acuerdan el cese de funcionarios públicos en puestos de libre designación, y si, a tal efecto, resulta extensible al cese en dichos puestos la doctrina jurisprudencial establecida en relación con su provisión '.

SEXTO.- Con carácter general, y como es sabido, el sistema de libre designación permite a un órgano directivo designar, entre funcionarios de carrera, a quien vaya a servir determinado puesto de trabajo de especial responsabilidad sin integrar los conceptos de 'mérito y capacidad' con base en baremos o criterios reglados ni con base en la integración de los aspectos evaluables con un razonamiento que sólo admite una sola solución como aceptable. Es una elección basada, ciertamente, en la libre apreciación de la idoneidad para el puesto, por razón de los requerimientos y funciones del mismo, pero en el que es determinante la confianza personal que tiene la autoridad que designa en el funcionario designado, atendiendo a su valía y cualidades profesionales, más personales como su actitud, motivación o identificación con los objetivos marcados para ese puesto.

SÉPTIMO.- Lo expuesto tiene su base normativa. Así de las normas identificadas en el auto de admisión, más de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública (en adelante, Ley 30/1984), del RGPPT y del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), tanto el aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, como el vigente texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, puede deducirse lo siguiente:

1º Son estatutos distintos la libre designación del empleado público que es funcionario de carrera para ocupar un puesto funcionarial así clasificado, de la libre designación del personal eventual [cf. 8.2.a) y d) en relación con el artículo 12 del EBEP ]. Aun excepcional, en el primer caso constituye una forma de provisión de puestos de trabajo, en el que si bien hay un componente de confianza en el designado, tal confianza se basa en sus cualidades profesionales; por el contrario, el personal eventual está llamado a desempeñar funciones de estricta confianza de la autoridad que le designa, en especial de asesoramiento, que puede libremente cesarle sin dar especial razón y eso sin olvidar que la suerte de ese funcionario eventual va ligada a la de quien le nombró.

2º Tratándose de la provisión de plazas funcionariales mediante libre designación, la discrecionalidad que preside su provisión se manifiesta ya en las relaciones de puestos de trabajo al clasificarse el puesto para ser cubierto mediante esa forma de provisión por razones de especial responsabilidad y confianza ( artículo 80.2 EBEP ), opción ésta que debe quedar justificada atendiendo a la naturaleza de las funciones asociadas al puesto [cf. artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 en relación con el artículo 36.1 RGPPT].

3º El ejercicio de las potestades referidas a esta forma de provisión de plazas funcionariales está sujeto a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad; a estos principios se añade el de publicidad por exigirse la oferta mediante convocatoria pública en la que consten los aspectos relacionados en el artículo 20.1.c) de la Ley 30/1984 ( artículos 78.1 y 80.1 del EBEP ; artículo 52 del RGPPT).

4º La idoneidad para el puesto -luego también la no idoneidad para no ser nombrado- la aprecia libremente el órgano competente, juicio que debe ponerse en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto caracterizado por esa especial responsabilidad que justificó su clasificación como de libre designación y ese libre juicio de idoneidad es lo que integra la idea de confianza en que el designado realizará un buen desempeño del puesto. Para ese juicio de idoneidad cabe recabar la intervención de especialistas ( artículo 80.3 del EBEP ).

5º El ejercicio de tal potestad discrecional queda sujeta al deber general de motivar [ artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; en el mismo sentido, el artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , en adelante Ley 30/1992 y Ley 39/2015, respectivamente].

6º El titular del puesto de trabajo provisto mediante libre designación mediante convocatoria pública puede ser cesado discrecionalmente ( artículo 80.4 del EBEP ), en cuyo caso la regla general de motivación se concreta en el RGPPT al prever su artículo 58.1, párrafo segundo, que ' la motivación de esta resolución se referirá a la competencia para adoptarla '.

OCTAVO.- Con base en tales reglas generales y en cuanto a la exigencia de motivación del acto de selección, esta Sala ha ido conformando una jurisprudencia especialmente desarrollada a propósito de cargos judiciales y que puede resumirse en estos términos:

1º Una vez superada la vieja doctrina que no exigía motivación expresa, la Sala viene considerando que es preciso motivarpara así exteriorizar el cumplimiento de esos límites a los que está sujeto el acto de elección (respecto a los principios de igualdad, mérito y capacidad y el mandato de interdicción de la arbitrariedad).

2º La motivación así entendida tiene por objetivo que el acto de nombramiento no sea un mero acto de voluntarismo, sino que cumpla con el imperativo constitucional de interdicción de la arbitrariedad.

3º La motivación es adecuada si son bien visibles las razones, los criterios esenciales o fundamentales, por los que ha sido preferido un candidato frente a otros, razones reconducibles a mérito y capacidad. Para tal fin deben identificarse los méritos considerados como prioritarios para decidir la preferencia determinante del nombramiento.

4º Respecto del alcance del control jurisdiccional de la motivación, una eventual sentencia estimatoria debe ser operativa y eficaz, de manera que cumplidas las formas se pueda detectar con suficiencia los datos y razones que movieron la decisión.

5º En fin y ya fuera del ámbito judicial cabe citar la reciente sentencia de esta Sección 457/2019 de 4 abril , en que se confirmó el cese de un asesor en el Tribunal de Cuentas al considerarse justificado conforme a informe de un Consejero.

NOVENO.- De esta forma y a los efectos de lo que se ha identificado que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia,respecto del cese en un puesto servido por funcionarios de carrera así seleccionados, se declara lo siguiente:

1º El funcionario de carrera que desempeña un puesto clasificado como de libre designación tiene un mero interés en su permanencia, no un derecho a la inamovilidad en ese concreto puesto, algo propio de los provistos mediante concurso reglado. Ese mero interés trae su causa en que la designación para el puesto se basa en un juicio de libre apreciación, por lo que quien lo designó puede juzgar que las condiciones subjetivas u objetivas, tenidas en cuenta para la designación, pueden haber desaparecido o cambiado, teniendo en cuenta el interés general que se satisface desde el desempeño del puesto.

2º Como el acto de nombramiento, también el de cese debe ajustarse a exigencias formales obvias como, por ejemplo, que lo acuerde el órgano competente o la adecuada formación -en su caso- de la voluntad si es un órgano colegiado y a tales exigencias formales cabe añadir la motivación si bien con la debida modulación.

3º Esta motivación ciertamente debe ir más allá de lo previsto en el artículo 58.1, párrafo segundo, del RGPPT, según el cual ' la motivación de esta resolución se referirá a la competencia para adoptarla '. Por tanto, al funcionario cesado debe dársele razón de por qué las razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron a su elección, ya no concurren o si concurren qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese.

4º La razón o razones del cese no serán enjuiciables en lo que tiene de libre apreciación; ahora bien, es exigible que se explicite evitándose expresiones opacas, estandarizadas, que puedan encubrir una intención patológica por falsa, caprichosa o ajena a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron a la elección. Esta exigencia de motivación se cualifica cuando se trata del cese de quien ejerce funciones de representación sindical.

DÉCIMO.- A los efectos del artículo 93.1 de la LJCA y aplicado lo expuesto a la sentencia impugnada, se estima el recurso por las siguientes razones:

1º El acuerdo de cese impugnado ante la Sala de instancia no daba razón alguna de la causa. Su silencio dejaba al entonces demandante indefenso a efectos de una eventual impugnación basada en que pudiera haberse incurrido en razones espurias respecto de las exigencias para el desempeño del puesto, puesto funcionarial no reservado a personal de confianza, y que ocupaba desde hacía quince años.

2º La sentencia impugnada no sigue un razonamiento único y, además de incurrir en reiteraciones, es dubitativo. Así no se ajusta al criterio que sostiene esta Sala pues admite como motivación bastante el cese en sí, porque entiende que es razón válida la que considera implícita: que quien ha sido nombrado para un puesto de especial confianza, si es cesado lo es por pérdida de tal confianza. Desde su lógica esa sería motivación bastante, con exención a la Administración de dar razón cabal de la concurrencia de un motivo de cese.

3º Desde su lógica la sentencia debería haberse quedado en tal razonamiento para, con base en él, desestimar la demanda, pero no se queda ahí: consciente de la falta de la motivación decide ir a más para constatar que sí hubo una razón, no explicitada, pero deducible de la actuación que documenta el expediente.

4º Es en ese aspecto en donde ya, a los efectos del artículo 43.2 in fine de la Ley 30/1992 -hoy artículo 48.2 de la Ley 39/2015 - advierte que la deficiencia formal en cuanto a la motivación del cese no ha causado indefensión real o material. Ahora bien, no se trata ya de que sea la Sala de instancia quien indague cuál es la causa del cese haciendo el trabajo que corresponde a la Administración, sino de que la Administración la explicite y lo haga en términos susceptibles de control.

UNDÉCIMO.- Por razón de lo expuesto se casa y anula la sentencia y, conforme a lo razonado por esta Sala, se entra a resolver sobre la cuestión controvertida en la instancia ( artículo 93.1 de la LJCA ). De esta manera se estima en parte la demanda en cuanto que se anula el acto impugnado en la instancia y se condena al CSN para que dicte un acto en el que se exponga la causa del cese para así satisfacer el derecho del demandante a conocer la misma. Por el contrario no se estima la pretensión de resarcimiento, ni que se le reponga en el puesto en el que fue cesado de ahí que se desestime la impugnación de la nueva convocatoria pues, como se ha visto, no hay un derecho a la permanencia en el puesto.'

La resolución recurrida de cese, se funda en lo previsto en el art. 20.4 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública Valenciana y 80 EBEP. En su 'considerando' se dice que en el Decreto de nombramiento se señalaba que cesaría ' cuando cesara la autoridad que los ha nombrado'. Por tanto es claro que se ha infringido la normativa enunciada a la luz de la doctrina del TS que se ha reproducido en cuanto que esa motivación está absolutamente alejada de la que permita identificar ' las razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron a su elección, ya no concurren o si concurren qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese.', razones que no serán enjuiciables en lo que tiene de libre apreciación; ahora bien, es exigible que se explicite evitándose expresiones opacas, estandarizadas, que puedan encubrir una intención patológica por falsa, caprichosa o ajena a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron a la elección'

Nada de eso ocurre en el presente caso, como resulta palmario. No se da razón de la causa del cese salvo la referencia a aquel automatismo de que el mismo se produciría por el cese de la autoridad que lo había nombrado -lo cual no se compadece con el régimen de nombramiento por libre designación-, como se ha subrayado. El cese tal como se ha producido infringe lo dispuesto en el art. 80 EBEP y 100.1 Ley Valenciana 10/2010, en relación con el art. 54.1.f) y 63 de la Ley 30/1992, procediendo, tal como se determinó en la sentencia del TS citada, 1198/2019, de 19/septiembre, que, en su caso, la Administración demandada dicte una resolución exponiendo las razones del cese.

En consecuencia, debe estimarse en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Remigio frente al Decreto 2566/2015/, de 20/octubre, del Ayuntamiento de Vall D'Uixó que desestima el recurso de reposición interpuesto por la actoracontra el Decreto 1899/2015 por el que se acordaba el cese del recurrente en el puesto de Gerencia de Servicios a la Ciudadanía, resolución que se declara nula procediendo que, en su caso, la Administración demandada dicte una resolución exponiendo las razones del cese.

OCTAVO.-Al amparo de lo dispuesto en elart. 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se considera que procede no imponer las costas.

Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

1º Estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por D. Remigio frente a la Sentencia n.º 48/2017 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón, dictada en el Procedimiento Abreviado nº 5/2016, sentencia que revocamos en el sentido siguiente:

a) Dejar sin efecto la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Remigio contra el Decreto 2566/2015/, de 20/octubre, del Ayuntamiento de Vall D'Uxó por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la actora contra el Decreto 1899/2015.

b) Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Remigio contra el Decreto 2566/2015/, de 20/octubre, del Ayuntamiento de Vall D'Uxó por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la actora contra el Decreto 1899/2015 por el que se acordaba el cese del recurrente en el puesto de Gerencia de Servicios a la Ciudadanía, resolución que se declara nula procediendo que, en su caso, la Administración demandada dicte una resolución exponiendo las razones del cese.

2º No imponemos las costas causadas en esta instancia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de éste, doy fe.