Sentencia Contencioso-Administrativo 207/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 133/2020 de 25 de mayo del 2023

PRIMERO.- El objeto del presente pleito es la resolución dictada por el Director Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de fecha 26 de agosto de 2019 por la que se resuelve desestimar recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 19 de junio de 2019.

SEGUNDO.- La demandante, plantea diversos temas referidos a las siguientes cuestiones:

Alega que la resolución recurrida incurre en falta absoluta de motivación, lo que imposibilita la defensa no siendo posible la motivación por remisión. Vulneración del artículo 35 de la Ley 30/2015.

El periodo de afectación data de 1 de agosto de 1981 habiendo transcurrido todos los plazos previstos a efectos de prescripción por lo que la revisión de oficio se encontraría prescrita vulnerándose el principio de seguridad jurídica.

Inadecuación de procedimiento considera que la Tesorería debió iniciar el correspondiente procedimiento de oficio ante la jurisdicción social si tras la revisión de sus ficheros detectó alguna irregularidad, debiendo acudir al procedimiento del artículo 146.1 de la LRJS.

Existencia de relación laboral toda vez que desde el 1 de abril de 1970 al 31 de diciembre de 1984 prestó servicios ininterrumpidamente como peón agrícola por cuenta de la empresa Framptons Nurseries LTD en el lugar denominado Llanos del Conde en el municipio de Valsequillo.

TERCERO.- Las alegaciones de la parte demandada, son, en síntesis, las siguientes:

Plantea la causa de inadmisibilidad por acción declarativa.

Alega que los informes de vida laboral no constituyen en sí mismos actos administrativos que creen derechos y obligaciones para el interesado.

No consta documentación alguna que acredite la existencia de alta en la actividad laboral por el periodo reclamado.

La resolución recurrida expresa cuáles son las causas de denegación de manera expresa.

Considera que la actora hace recaer la carga de la prueba necesaria para fundamentar lo que alega sobre la TGSS.

En cuanto a inadecuación de procedimiento se remite a lo establecido en el motivo segundo del escrito.

En cuanto a la existencia de prescripción considera que al no ser aplicable el artículo 146 de la LRJS no cabe argumentar el incumplimiento de dicho plazo.

CUARTO.- Con carácter previo procede a hacer referencia a los hechos acontecidos:

En fecha 13 de mayo de 2019 la señora Celestina formuló escrito presentó escrito solicitando TGSS la inclusión del periodo trabajado entre 1966 y 1972 en su vida laboral.

En fecha 16 de junio de 2019 la Subdirección de Gestión Recaudatoria de la Dirección Provincial de la TGSS acordó iniciar resolución desestimatoria en relación con la inclusión en la vida laboral del periodo, acordando anular en la vida laboral el periodo de alta comprendido entre el 1 de agosto de 1981 y el 30 de septiembre de 1984 en que figuró de alta como trabajadora por cuenta ajena en el régimen especial agrario.

En fecha 1 agosto de 2019 la señora Celestina presentó recurso de alzada contra la anterior resolución.

En fecha 26 de agosto de 2019 se dictó resolución por la que por la Dirección Provincial de la TGSS acordó desestimar el recurso de alzada y confirmar la resolución de 19 de junio de 2019 en todos sus extremos.

QUINTO.- Sobre la causa de inadmisión. Excepción de acción declarativa.

Alega la letrada de la administración de la Seguridad Social como causa de inadmisibilidad la excepción procesal de acción declarativa, no realizando la parte actora alegación alguna respecto de la causa de inadmisibilidad planteada.

La acción meramente declarativa es aquella en la que el demandante pretende que el órgano jurisdiccional constaté y declare la existencia o inexistencia de un determinado hecho con trascendencia jurídica. Si bien originariamente en el proceso laboral existía cierta resistencia a la admisión de las acciones meramente declarativas, al no estar planteada una controversia jurídica, hace ya varios años la Sala de lo Social de nuestro Tribunal Supremo ha venido admitiendo la posibilidad de plantear dentro del proceso social acciones meramente declarativas en determinados supuestos en los que el actor tiene un interés legítimo en plantearla, casi siempre relacionado con posibles acciones futuras. Ahora bien, dicha jurisprudencia se circunscribe al orden social.

En cuanto al orden contencioso administrativo, en el que nos encontramos, dispone el artículo 69 de la LJCA "La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:

a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.

b) Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.

c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.

d) Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.

e) Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido".

No recoge el artículo 69 de la LJCA la excepción de acción declarativa, y, aún cuando, en una interpretación laxa de tal precepto entendiéramos que dicha excepción puede tener cabida en el artículo 69 letra c), lo cierto es que en el orden jurisdiccional civil (recordemos que la DF Primera de la LJCA declara aplicable supletoriamente la LECIV) ha sido plenamente admitida la posibilidad de plantear acciones declarativas.

Por todo ello procede rechazar la causa de inadmisibilidad planteada.

Sobre la falta absoluta motivación. Vulneración del artículo 35 de la Ley 30/2015.

A este respecto debe tenerse en cuenta que la motivación de los actos administrativos es un requisito exigido por el actual artículo 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, y el anterior artículo 54 de la LRJPAC y supone la expresión de las razones que han llevado a la administración a dictar una determinada resolución con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho de la misma.

Así, no es necesario una motivación independiente cuando se acepten informes o dictámenes desde otros órganos, pues si estos dictámenes o informes se incorporan al texto de una resolución ésta debe entenderse motivada, se trata de la motivación in aliunde ( STS de 30 de mayo de 1986), y siempre que dichos informes contengan realmente una motivación suficiente ( STS de 4 de noviembre de 1988).

La motivación debe tener la amplitud necesaria para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto y poder en su caso, basar posteriormente la defensa de sus derechos en intereses ( STS de 15 de diciembre de 1999), siendo racional y suficiente ( STS de 9 de junio de 1986).

En este sentido la STS de 20 de abril de 2010, Rec 131/2009 ha establecido "Los actos administrativos han de considerarse suficientemente motivados cuando permiten conocer las razones determinantes de la decisión que contienen, sin que resulte necesario un análisis exhaustivo de todos y cada uno de los argumentos".

También el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en relación a esta cuestión estableciendo en sus sentencias de 14 de marzo de 1987, 12 de junio de 1987 y 15 de julio de 1988 que la motivación es esencial para exteriorizar el fundamento jurídico de la decisión y permitir su control, pero no es necesario que sea exhaustiva mientras permita esas dos finalidades. Y en su sentencia de 22 de diciembre de 1988 ha establecido que la mera exposición incluso de una norma jurídica, sin entrar en más consideraciones ni pronunciarse sobre el cumplimiento de los requisitos del derecho ejercitado, no constituye razonamiento ni puede calificarse propiamente como fundamento jurídico.

Por otra parte, la obligación de motivar los actos se establece también en el derecho comunitario europeo habiendo considerado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea que no es suficiente la mera repetición del texto de los artículos que amparan la actividad de la comisión, debiendo permitir conocer las justificaciones de la medida adoptada, para que el interesado pueda defender sus derechos y comprobar si la decisión eso no fundada ( Sentencia de 24 de enero de 1992).

El Tribunal Supremo ha venido estableciendo que la falta de motivación o la motivación defectuosa constituyen un defecto de forma que puede acarrear un vicio de anulabilidad.

En el presente supuesto, la parte apelante se limita a alegar con carácter genérico la falta de motivación del acuerdo impugnado si bien la resolución impugnada establece "consultado el fichero general de afiliación no consta que Doña Celestina haya figurado de alta en la referida empresa, ni que se hubiese cursado solicitud a tal efecto en el régimen agrario cuenta ajena, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 y siguientes del Real Decreto 84/1996 no constando tampoco ingreso alguno de cuotas correspondientes a ese periodo y empresa a favor del mandante". La fundamentación aunque es exigua, es existente, no pudiendo hablarse de falta de fundamentación. Resulta claro de la fundamentación transcrita que la decisión de la administración demandada se basa en el hecho de que la señora Celestina no figura de alta en la empresa, ni consta solicitud al respecto, ni ingreso de cuotas, de esta manera se expresan los hechos en los que se fundamenta y las consideraciones jurídicas por las que se adopta el correspondiente acuerdo, por lo que debe entenderse que dicha motivación cumple con los requisitos exigidos jurisprudencialmente.

Sobre la inadecuación de procedimiento y la prescripción.

La parte actora alega inadecuación de procedimiento, considera que la TGSS debió acudir al procedimiento del artículo 146.1 de la LRJS.

La resolución de 19 de junio de 2019 fue dictada como consecuencia de una revisión de oficio de conformidad a lo dispuesto en el artículo 55 del RD 84/1996, al haberse detectado que en el periodo 1 de agosto de 1981 a 30 de septiembre de 1984 la señora Celestina aparecía de alta como trabajadora por cuenta ajena en el Régimen Especial Agrario, no constando en los antecedentes obrantes en la TGSS.

Pues bien, la anulación del período de alta debe entenderse como la consecuencia lógica a laconcurrencia de circunstancias que determinan la anulación del alta de un trabajador, al haberse detectado previamente por el organismo competente una discordancia entre el alta de una trabajadora y la inexistencia de datos obrantes al respecto.

Pues bien, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 54.2 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Inscripción de Empresas y Afiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de Trabajadores en la Seguridad Social la TGSS ostenta una facultad de control "La Tesorería General de la Seguridad Social podrá comprobar en todo momento la exactitud de los datos obrantes en sus sistemas de documentación respecto de las materias a que se refiere este Reglamento", de tal manera queen caso de que estos no sean correctos se podrá proceder a su variación de oficio conforme dispone el artículo 13.4 de la LGSS "Tanto la afiliación como los trámites determinados por las altas, bajas y demás variaciones a que se refiere el artículo anterior, podrán ser realizados de oficio por los correspondientes organismos de la administración de la Seguridad Social cuando, a raíz de las actuaciones de los Servicios de Inspección o cualquier otro procedimiento, se compruebe la inobservancia de dichas obligaciones". De esta manera, se podrá proceder a la revisión de los mismos adoptando las medidas y realizando los actos necesarios para su adecuación a las normas establecidas, incluida la revisión de oficio de sus propios actos, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 55 del Reglamento. Así en la revisión de oficio, se parte de una situación de irregularidad y disconformidad con lo establecido en las leyes ( artículo 56.1 en relación con el artículo 55.1 del RD 84/1996) comprobado a consecuencia del ejercicio de las facultades de control, que debe ser corregida por la administración y con el único límite de los actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos, que no podrán ser objeto de revisión (procede recordar en relación a esto último que de forma reiterada la jurisprudencia ha venido estableciendo que el contenido de las vidas laborales tienen efectos meramente informativos, no dando lugar a derechos o expectativas de derechos a favor del trabajador). De esta manera, el procedimiento de revisión de oficio tiene como objeto facilitar la depuración de los vicios establecidos en la legislación y de que adolecen los actos administrativos para evitar que del transcurso de los plazos de impugnación de aquellos derive su consolidación definitiva, evitando de esta manera que una situación irregular y que no corresponde con la realidad se perpetúe en el tiempo y produzca efectos, a pesar de adolecer de un vicio de relevante trascendencia.

Dicho lo anterior, hemos de añadir que no resulta de aplicación el procedimiento establecido en el artículo 146 de la LRJS dado que el mismo se aplica a aquellos supuestos en los que actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, habiendo señalado ya queel contenido de las vidas laborales tienen efectos meramente informativos. Invoca la parte actora la STS 3, Sección 3ª de septiembre de 2021 que se pronuncia sobre los supuestos a los que resulta de aplicación el procedimiento previsto en el artículo 146 de la LRJS, sin embargo en ese caso se parte de un supuesto fáctico en el que un trabajador extranjero al darse de alta en la Seguridad Social omite que carecía del preceptivo permiso de trabajo (el Tribunal consideró irrelevante que dicha omisión correspondiera al empleador) y considera necesario acudir al procedimiento previsto en el artículo 146 debiendo solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente mediante la oportuna demanda, sin embargo, consideramos que ese supuesto no es equiparable con el de autos dado que en este caso nos encontramos con que fue la propia actora la que solicitó la revisión de su vida laboral a los efectos de incluir un nuevo periodo de alta resultando que se constató que no existía justificación documental alguna para sostener que hubo alta laboral en el periodo comprendido entre los años 1981 y 1984, sin que, además, por la parte actora se presentar alguna documentación que justificara lo contrario.

Lo expuesto hasta ahora, además se ve corroborado por el reciente Auto núm. 7/2023, de 25 de abril de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo (conflicto de competencia 21/2022) que frente a la doctrina hasta ahora mantenida por la Sala Tercera del Tribunal, considera que la Tesorería General de la Seguridad Social puede revisar por sí misma, en vía administrativa, los denominados «actos de encuadramiento», incluido el alta en el correspondiente régimen de la Seguridad Social, sin necesidad de presentar demanda frente al beneficiario del acto ante el orden social , y que la impugnación de las decisiones que adopte al respecto corresponde al conocimiento de los órganos del orden contencioso- administrativo. Los argumentos en que se apoya la Sala para adoptar este criterio son, en síntesis, los siguientes:

- La TGSS no es una de las entidades gestoras encargadas de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social y del reconocimiento y control de las prestaciones sociales públicas de carácter económico, sino un servicio común que asume la gestión recaudatoria y liquidatoria de sus recursos.

- De la ausencia de actividad prestacional de la TGSS se desprende que a ella no resulta de aplicación el art. 146 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social dado que, en primer lugar, el mismo se encuentra ubicado sistemáticamente dentro del capítulo VI del título II del libro II de la LRJS, que regula la modalidad procesal por la que se rigen las demandas en materia de «prestaciones» de la Seguridad Social, y, en segundo lugar, el artículo 146.1 LRJS, al prohibir la revisión en vía administrativa de los propios actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, se refiere exclusivamente a «las Entidades, órganos u Organismos gestores» o al «Fondo de Garantía Salarial», pero no hace referencia alguna a la TGSS o a los servicios comunes, a diferencia de lo que ocurría en la regulación precedente, contenida en el artículo 145.1 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprobó el texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral.

- Por el contrario, la normativa aplicable al respecto a la TGSS es la contemplada en los apartados 4 y 5 del art. 16 del Real Decreto Legislativo 8/2015, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, de los que se desprende la posible revisión de oficio por parte de los organismos de la Administración de la Seguridad Social de sus propios actos en materia de afiliación, altas, bajas y variaciones de datos, conforme al procedimiento establecido en la normativa reglamentaria, procedimiento contemplado en los arts. 55 y ss. del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social.

- Este razonamiento se ve reforzado por la reforma legislativa operada por la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, cuya disposición final novena suprime la letra d) del art. 148 LRJS, referido al ámbito de aplicación del procedimiento de oficio y del de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social no prestacionales, de lo que se deduce que, tras la referida reforma legislativa, la autoridad laboral no puede ya acudir al procedimiento de oficio ante la jurisdicción social ni siquiera en los casos en los que el afectado hubiera impugnado el «acto de encuadramiento» mediante alegaciones o pruebas que permitieran cuestionar la naturaleza laboral de la relación.

- En definitiva, este criterio y la referida reforma legislativa no hacen sino confirmar en toda su dimensión la exclusión de conocimiento de los órganos del orden social sobre las materias relacionadas con los denominados «actos de encuadramiento», en los términos contemplados en el art. 3.f) LRJS, ya que no parece razonable que la revisión de los mismos a instancia de la autoridad laboral haya de dilucidarse ante un orden jurisdiccional distinto del competente para su impugnación.

Lo resuelto hasta ahora, condiciona necesariamente lo que debemos decidir en relación a la prescripción, dado que al considerar no aplicable el artículo 146 de la LRJS, tampoco resulta de aplicación el plazo de prescripción establecido en el mismo.

No obstante, consideramos necesario precisar que, como ya hemos dicho de conformidad a lo dispuesto en el artículo 54.2 del Real Decreto 84/1996, la TGSS ostenta una facultad de control, de tal manera queen caso de que determinados datos no sean correctos podrá proceder a su revisión. Precisamente en estos casos se parte de una situación de irregularidad y disconformidad que ha de ser solventada, evitando que los vicios detectados puedan devenir definitivos por el transcurso del tiempo. Es por ello, que la revisión de oficio por su propia naturaleza no está sujeta a plazo de prescripción. En este sentido se expresa la Sentencia nº 312 del TSJM de 22 de mayo de 2014, Rec 103/2013 "La improcedencia de aplicar al caso el citado precepto es evidente, pues no nos hallamos ante ninguno de dichos supuestos, pues la recurrente lo que pide es que se rectifique un encuadramiento anterior por no responder a la realidad de su relación laboral, sin que se trate de cuestión alguna referente a liquidaciones de cuotas de la Seguridad Social, pago de las mismas o imposición de sanciones; únicas cuestiones a que se refiere el apartado primero del artículo 21 del TRLGSS, citado en la resolución impugnada. Dicha revisión de su encuadramiento la debe llevar a cabo de oficio la propia Administración, pues la situación administrativa de los trabajadores debe responder a la realidad ( art. 7 del RD 84/1996 ) , por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social), y para ello, la legislación le impone deberes y facultades, de inspección, de comprobación, de modificación de oficio e incluso de revisión de oficio de sus propios actos (también de encuadramiento). Así, el art. 13 puntos 1 y 4 del TR LGSS , aprobado por RDL 1/1994, de 20 de junio , establece la posibilidad de realizarse de oficio la afiliación, altas, bajas y demás variaciones, cuando por cualquier procedimiento se compruebe la inobservancia de las obligaciones que al respecto tienen las personas y entidades que se señala; el art. 3 del RD 84/1996 ya citado, entre las funciones atribuidas a la Tesorería, señala la de control directo de la gestión, así como la instrumentación de las variaciones de datos; el art. 31 del mismo Reglamento prevé la posibilidad de recabar informes, de la Inspección de Trabajo y en su caso, de las demás administraciones, los informes precisos sobre la concurrencia de los hechos y demás circunstancias determinantes del alta, baja o variación solicitadas o practicadas; el art. 54 señala que la Tesorería General de la Seguridad Social podrá comprobar en todo momento de la exactitud de los datos obrantes en sus sistemas de documentación, y los arts. 55 y 56, también del Reglamento, regulan extensamente el procedimiento de revisión de oficio cuando la situación administrativa no sea conforme con lo establecido en las leyes, reglamentos y disposiciones complementarias (como sucede en caso de no responder el encuadramiento a la realidad laboral), si así resultara del ejercicio de su facultades de control o por cualquier otra circunstancia. El único límite a dicha revisión de oficio se ubica en que no se podrá afectar a los actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos. Se trata por tanto, de que la normativa obliga a la Administración a velar de forma permanente por la correspondencia entre la situación administrativa y la real, confiriéndole potestades y prerrogativas para corregir las disfunciones. En consecuencia, la solicitud de la recurrente no sólo no se halla sometida a plazo de prescripción, sino que obliga a la Administración a, si se comprueba su incorrecto encuadramiento (lo que ocurre en el presente caso como consecuencia de diversas resoluciones judiciales dictadas por Jueces y Tribunales del Orden Social), proceder a la variación de oficio a través de los procedimientos legales correspondientes. Ello sin perjuicio, claro está, de que los consecuentes derechos, prestaciones u obligaciones que se deriven sí se hallan sometidos a los plazos de prescripción que sean de aplicación en cada caso", doctrina que ya ha sido recogida, entre otras, en nuestra sentencia de 15 de octubre de 2020, Procedimiento Ordinario 13/2019.

Sobre la existencia de relación laboral.

A priori procede establecer que la resolución de la administración resulta ajustada a derecho teniendo en cuenta la inexistencia de documentación que constate en el periodo en cuestión la prestación de servicios por parte de la actora, si bien el pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de relación laboral corresponde a efectuarlo a la jurisdicción social.

En atención a lo expuesto procede desestimar la presente demanda.

SEXTO.- De conformidad con el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede hacer expresa imposición de costas en la presente apelación.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación,