Sentencia Contencioso-Administrativo 91/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 464/2020 de 10 de febrero del 2023

PRIMERO.- A través del presente recurso jurisdiccional Club de Debates Urbanos, don Benjamín y don Bartolomé impugnan el Acuerdo de 25 de marzo de 2020, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en los ámbitos de planeamiento APR 08.03 "Prolongación de la Castellana" y APE 05.27 "Colonia Campamento" en los términos que figuran en el expediente, para la definición de las determinaciones y parámetros de ordenación de la operación urbanística "Madrid Nuevo Norte", con la creación de un Área de Planeamiento Remitido 05.10 "Estación Chamartín" y tres Áreas de Planeamiento Específico denominadas Área de Planeamiento Específico 08.20 "Malmea-San Roque-Tres Olivos", Área de Planeamiento Específico 08.21 "Las Tablas-Oeste" y Área de Planeamiento Específico 05.31 "Centro de Negocios Chamartín". (Nº Expediente Ayto.: NUM000).

Conforme a la Memoria General de la Modificación, ésta contiene el desarrollo de los siguientes objetivos generales:

a. Definición de cuatro ámbitos de actuación urbanística de reforma o renovación de la urbanización, constituyendo áreas homogéneas y/o de reparto diferenciadas e independientes, bajo una propuesta unitaria, excluyendo las superficies de suelo de redes públicas de infraestructuras de comunicación, Viarias y Ferroviarias, que no son objeto de transformación urbanística y que quedan reguladas como suelo urbano consolidado. Son los siguientes:

- APR.05.10. Estación de Chamartín

- APE.05.31. Centro de Negocios Chamartín

- APE.08.20. Malmea - San Roque -Tres Olivos

- APE.08.21. Las Tablas Oeste

b. Adecuada articulación de los elementos estructurantes del conjunto de ámbitos de actuación, tanto al Norte como al Sur de Calle 30, de modo que se garantice una ordenación general del área y su integración urbana con el entorno, incorporando la ordenación del APE 05.27 "Colonia Campamento" al ámbito del "Centro de Negocios Chamartín".

c. Priorizar la incorporación de ordenaciones de detalle/pormenorizadas (APEs) frente a ordenaciones remitidas (APR), lo que supone la definición del modelo urbano que permite una mejor integración de todo el ámbito de MPG. En el caso de la Estación de Chamartín se opta por una ordenación remitida (APR) debido a la complejidad que supone el uso ferroviario en relación con una de las principales estaciones de la ciudad, lo que supone un ajuste específico de las necesidades funcionales actuales y previstas de su operativa y de los usos en su entorno inmediato, lo que conlleve la posibilidad de ampliación.

d. Ajustar usos, edificabilidades y actuaciones urbanizadoras a las capacidades reales del territorio y a la consecución de un modelo de desarrollo económica y socialmente sostenible.

e. Impulsar un modelo de movilidad sostenible, con preferencia al transporte público en relación a los usos y edificabilidades previstos.

f. Configurar, mediante su interconexión, un sistema de espacios libres y zonas verdes como un eje longitudinal Norte-Sur articulador, conjuntamente con otros grandes espacios verdes de la ciudad, asíŽ como favorecer la resolución de déficits dotacionales del entorno.

SEGUNDO.- La parte recurrente impugna, en primer lugar, de manera indirecta el Plan General de Ordenación de Madrid (PGOUM97) indicando que el mismo, sin que hubiese variado en lo más mínimo el estado material de estos terrenos desde 1985, reclasificó los terrenos como suelo urbano, haciendo caso omiso de las exigencias legales, a saber art. 78 del TRLS de 1992, vigente en aquel momento en la Comunidad de Madrid, ni tampoco las idénticas exigencias, que posteriormente vino a señalar la LSCM 2001, la cual en su artículo 14 establece 4 condiciones a), b) c) y d), ninguna de las cuales se reunía en 1997. Añade que en 1997 el ámbito de la Modificación era un enorme espacio no urbanizado, de manera que ni por su situación, ni características urbanísticas y dimensiones, pudo considerarse como suelo urbano ni como integrante de un área consolidada en dos terceras partes por edificaciones, dado que dentro de este ámbito, además de no contar con los servicios urbanísticos requeridos, no existen prácticamente edificaciones, mientras que más de las dos terceras partes son, por el contrario, instalaciones ferroviarias y suelo sin edificar.

También impugna el citado Acuerdo en base a los motivos que de manera sintética se pasan a exponer:

a.- Nulidad radical de la Modificación por atribución indebida de aprovechamientos al sistema ferroviario existente.

Señala que los terrenos de dicho sistema ferroviario tienen, en la actualidad, la condición de bienes demaniales afectos al servicio público ferroviario, servicio que viene prestándose ininterrumpidamente durante las últimas décadas, no habiéndose declarado su innecesaridad, ni habiendo sido desafectados de su condición demanial por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6 y 30 de la LPAP, son imprescriptibles, inalienables e inembargables.

Indica que la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM) y el artículo 190 bis de la LPAP, solo pueden aplicarse en los casos en que las dotaciones e infraestructuras sufran una transformación real (no ficticia) para dar lugar a nuevos usos en los que los terrenos previamente desafectados, y por tanto no asignados a un uso o servicio público, puedan participar de los derechos y obligaciones del nuevo Plan, en cuanto terrenos patrimoniales de la Administración obtenidos en forma onerosa por lo que la asignación y adjudicación de aprovechamientos urbanísticos a esos terrenos demaniales, sin estar desafectados del servicio público existente, supone una evidente vulneración de la Ley.

Añade que si Administración estuviera basando la asignación de aprovechamientos, no a los terrenos de la red ferroviaria existente, sino a la futura cubrición de la red ferroviaria (la ejecución de la losa), se incurriría en un evidente fraude de ley cuya motivación no es otra que la de "crear" y atribuir artificiosamente un aprovechamiento urbanístico que supondría un enriquecimiento injusto, ya que a nadie se le ocurriría beneficiar con un tratamiento similar al resto de los propietarios de suelo. Indica que ería una edificabilidad no ex-ante, generada por el planeamiento, sino ex-post, por la ejecución del planeamiento por lo que los aprovechamientos no provienen de los terrenos existentes sino de las futuras construcciones o edificaciones que se realicen en ejecución del planeamiento.

b.- Fraude de ley en la configuración de zonas verdes.

Aduce la infracción del artículo 36.5 LSCM al preverse su cumplimiento con la cubrición de las vías existentes que viene a suponer el 69,20 % de los estándares mínimos de zonas verdes legalmente exigibles, sobre el mínimo legal de 19,50 Ha. Expresa que las azoteas, cubriciones de edificios y demás espacios libres en edificaciones, de uso público o privado, son espacios derivados de las construcciones y no son terrenos, ni pueden ser conceptuados ni considerados como parques o zonas verdes públicas.

Alega la infracción del art.26 del TRLS 2015 señalando que dicho precepto, por sí solo, no habilita la creación de zonas verdes que no sean terrenos naturales, por lo que la superposición deberá entenderse aplicable, en su caso, a otro tipo de bienes demaniales, y, además, resultaría un imposible legal por cuanto aunque se pretenda la ficción de que la Administración estatal, titular del sistema ferroviario, desafectase "formalmente" los terrenos (condición legal sine qua non) para simultáneamente, en unidad de acto, volverlos a afectar al mismo fin ferro- viario, y constituir el complejo urbanístico, con zonas verdes en la cubierta (losa), además de ser un manifiesto fraude de ley, tal maniobra supondría nuevamente la vulneración del régimen estatutario de los terrenos demaniales puesto que aunque hubiera desafectación expresa (ficticia), al no interrumpirse el servicio público, estos terrenos no perderían su naturaleza demanial en momento alguno (art.66.2 de la LPAP - afectación tácita-) y, por tanto, serían indisponibles.

c.- Arbitraria asignación y reparto de aprovechamientos urbanísticos.

Indica que en el expediente no consta la justificación de las enormes diferencias de aprovechamientos urbanístico asignados en exclusiva, a cada área de planeamiento especifico, suponiendo para el Área de Centro de Negocios de Chamartín (1,65 m2/m2), un 60 % más con respecto a "Las Tablas- Oeste" o "Malmea-Tres Olivos", que tiene asignado un coeficiente de 1,05 m2/m2. el sector "Las Tablas Oeste" con 0,9 m2/m2, colinda con el sector de suelo urbanizable de "las Tablas", con 0,4 m2/m2, es decir un 125 % más. El ámbito "Malmea-Tres Olivos" nueva- mente 0,9 m2/m2, cuando el colindante sector urbanizable de "Montecarmelo" es de 0,40 m2/m2 (un 125% de incremento), y, por último, el área de "Negocios Chamartín" siendo la mera prolongación de aquellos ámbitos, viene a suponer más de un 400 % de los suelos urbanizables colindantes.

d.- Infracción del artículo 20.1 TRLS 2015 por incumplimiento de las reservas de suelo para VPO.

Señala que no se cumple el requisito legal de ser un suelo previamente urbanizado, al no cumplir ninguno de los requisitos del art. 21.3 del TRLS 2015 y de las circunstancias y condiciones de los terrenos se está ante una actuación de transformación urbanística, con nueva urbanización en su casi totalidad.

e.- Existencia de convenios de planeamiento en contra del interés general y nulidad del Acuerdo por vulneración del artículo 245 LSCM.

Señala que las modificaciones producidas en el interés general están amparadas en diferentes acuerdos o convenios celebrados directamente entre la Administración con un operador privado que desde el año 1993 ve incrementado enormemente sus aprovechamientos urbanísticos, mutando de ser un mero concesionario de los "usos compatibles o complementarios del servicio ferroviario" (adjudicatario de un concurso público cuyas alteraciones no se han sujetado a nueva licitación pública a lo largo del tiempo y que han dado lugar a siete diferentes documentos contractuales entre ADIF y DCN), para resultar finalmente un comprador de los enormes aprovechamientos urbanísticos resultantes, por lo que cuestiona si la prevalencia es del interés general o, si por el contrario, es el interés particular el fin último, o al menos el dominante, de la actuación.

Expresa que la Modificación nace de dichos convenios los que, pese a su denominación, contienen parámetros de planeamiento como la alteración del área de reparto; la clasificación como sistema general ferroviario de los suelos ferroviarios no sujetos a transformación; la fijación de dotaciones y su localización; el establecimiento de las edificabilidades en las diferentes zonas; la fijación de los límites de los usos asociados en la estación de Chamartín; o, la localización concreta de actividades económicas al sur de la M-30.

Indica la existencia de desviación de poder al primar el interés particular sobre el interés general y destaca la relación de los documentos de Bases y la Modificación para acreditar la existencia de un convenio de planeamiento.

TERCERO.- La Comunidad de Madrid se opuso al recurso en los siguientes términos que de manera sintética se pasan a exponer:

a.- En relación con la impugnación indirecta opone que, sin una relación de jerarquía, no es posible el recurso indirecto, pues el elemento decisivo es que el contenido de las normas de superior rango sea "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior y la Modificación no mantiene una relación de subordinación con el PG1997, no teniendo por objeto el desarrollo de aquél.

Opone que los suelos afectados ya fueron clasificados en como urbanos en su práctica totalidad en el Plan General de 1985 y el Plan General de 1997, al contrario de lo que señala la demanda, no reclasificó los suelos ahora afectados por la modificación tal como se indica en la Memoria y la consolidación de la urbanización produce, en el marco de la actuación reglada que es la clasificación del suelo, la necesaria consideración de estos suelos como urbanos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 LSCM.

b.- En relación con la reserva de VPO, señala que la Modificación plantea una actuación de reforma o renovación de la urbanización, por lo que, partiendo de la consideración del suelo como urbanizado, se cumple sobradamente con las exigencias legales en materia de vivienda protegida, en torno a un 20%, del 10%.

c.- En referencia a la atribución de aprovechamientos urbanísticos al sistema ferroviario existente, está al artículo 190 bis de la Ley 33/2003 y a la Disposición Transitoria Sexta de la LSCM conforme a los cuales el planeamiento general puede incluir suelos dotacionales adquiridos a título oneroso en cómputo del coeficiente de edificabilidad o del aprovechamiento, a pesar de no ser objeto de transformación.

Añade que el cubrimiento mediante una losa está reconocido en el artículo 26 TRLS 2015 y, respecto de las zonas, expresa que en el ámbito urbano actual es más que frecuente la existencia de estructuras subterráneas, o la existencia de zonas verdes en terrenos que son el resultado de una importante transformación urbanística, soterrando infraestructuras.

d.- Niega que exista una arbitraria asignación de edificabilidades estando al artículo 37 LSCM y al punto 4.5.2.2 de la Memoria y expresando que no puede sostenerse una actuación arbitraria de la MPG al establecer estas cuatro áreas homogéneas, ya que su creación responde a lo previsto legalmente reuniendo criterios de homogeneidad, con respeto a lo dispuesto en el artículo 39.3 LSCM.

Indica que no se aporta justificación alguna que acredite que el Ayuntamiento haya incurrido en arbitrariedad o en una discriminación injustificada, estando prevista legalmente la posibilidad de áreas homogéneas con coeficientes de edificabilidad diferenciados. Añade que la distribución de cargas está justificada en la Memoria.

e.- En relación con el último de los motivos, aduce que incluso si se admitiera la existencia de un convenio el planteamiento expuesto de contrario es erróneo, y ello en la medida en que tal circunstancia determinaría la nulidad de tal convenio, pero no necesariamente y en todo caso la de la Modificación pues lo que se ha de probar que la Administración, al planificar, lo hace de forma arbitraria, irracional o para fines distintos a los de planificar la ciudad, y no como respuesta a la discrecionalidad del ius variandi que forma parte del ejercicio de la potestad de planeamiento que legalmente le corresponde, como sería el caso.

CUARTO.- El Ayuntamiento de Madrid se opuso a la demanda en los términos que, de manera resumida, pasamos a expresar:

a.- En relación con la impugnación indirecta del PGOUM97 opone que la Modificación aprobada no ha alterado la clasificación del suelo -no lo clasifica ni reclasifica-a excepción de una pequeña superficie (6.323 m2 s) por imperativo legal (Ley 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares), sin que se puedan imputar infracciones por determinaciones ajenas al instrumento de planeamiento impugnado.

Indica que la modificación opera sobre un tejido urbano existente, obsoleto, conformado por suelos ferroviarios e industriales, constituyendo, de manera motivada, una operación de "transformación y reciclaje urbano", sobre los que la MPG plantea una actuación de transformación urbanística de urbanización cuyo objeto es la reforma y renovación de la urbanización existente en los mismos, cumpliendo de esta forma con lo establecido tanto por la LSCM 9/2001 como por el TRLS 7/2015.

Señala que la Modificación no mantiene una relación de subordinación jerárquica con respecto al PG97 ni su ordenación pormenorizada desarrolla las determinaciones estructurantes propias del PG97 o de su modificación del año 2002 ya que contiene determinaciones de ordenación estructurante propias (delimitación de áreas homogéneas/ámbitos de actuación, usos globales, coeficientes de edificabilidad, etc.) y detalla las determinaciones de ordenación pormenorizada exclusivamente en desarrollo de sus propias determinaciones estructurantes para tres de los cuatro ámbitos de actuación por ella delimitados.

b.- En relación con la indebida atribución de aprovechamientos urbanísticos a los terrenos ferroviarios existentes, expresa que la legalidad del desdoblamiento del régimen jurídico del suelo-vuelo y subsuelo con independencia de su calificación pública o privada está recogida en el artículo 26.1del Real Decreto Legislativo 7/2015 (TRLSRU) en relación con su artículo 23 de los que se deduce que el derecho al aprovechamiento de los suelos patrimoniales de la administración se asigna de una sola vez al conjunto de los suelos aportados dentro de la delimitación de un ámbito de ordenación, como ocurre con el resto de propiedades de otros titulares de suelo, en las mismas condiciones que ellos y con los mismos deberes, y no se otorga sobre la ficción de la solución técnica empleada en la ordenación finalista resultante.

Indica que la Administración ferroviaria participa aportando a la actuación parte del suelo de su infraestructura sobre el que la MPG intervendría con una nueva ordenación de dos formas: en la primera, la MPG operaría con la transformación total del suelo tanto sobre como bajo rasante (o suelo y vuelo); en la segunda, la infraestructura se mantendría en el subsuelo (bajo rasante) y sobre su vuelo se dispondrían nuevos usos urbanísticos (viarios, zonas verdes, espacios libres...) necesarios para completar la ordenación territorial conforme a los objetivos planteados en al MPG. A todos estos suelos les corresponden los derechos y deberes para participar en los beneficios y cargas en condiciones de igualdad con cualquier otro suelo de titularidad privada, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo art. 190 bis de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas; Disposición Transitoria Sexta de la LSCM 9/2001.

c.- En referencia a la posible existencia de fraude de ley en la configuración de las zonas verdes, está al contenido del artículo 36.6 de la LSCM del que deduce que la exigencia legal es que al menos el 50 % deberá destinarse a "espacios libres públicos arbolados" de forma indeterminada, no a un "suelo natural" concreto; que para cumplir con lo determinado en el artículo 36.6, apartados a y b, puede ser sustituida por su equivalente en dinero, lo que vuelve a abrir la posibilidad de que no sean suelos naturales concretos; y, por último, que el texto legal también posibilita que los espacios libres privados interiores formen parte del cómputo de las redes públicas locales con destino a espacios libres públicos arbolados, cuando se trate de viviendas, lo que tampoco conduce de forma unívoca a suelos naturales concretos y la validez de la propuesta concretada en el proceso de planeamiento de la MPG en cuanto a la funcionalidad de los espacios libres para sus fines propios ha contado con los informes de las áreas administrativas responsables y competentes en materia de zonas verdes y arbolado urbano.

d.- En relación con la arbitraria asignación de aprovechamientos, estando a la Memoria señala que la justificación de la ordenación y división en áreas homogéneas contenida en la Memoria de la MPG no satisfaga las pretensiones del recurrente no indica que la misma no se ajuste a los criterios legales de ordenación, advirtiéndose que la delimitación de las cuatro áreas homogéneas y sus respectivas intensidades edificatorias se ajustan a las diferentes estrategias urbanas propuestas para cada ámbito y son proporcionadas respecto a las del entorno.

Niega la aplicación del artículo 36.2 del Reglamento de Gestión Urbanística por cuanto se trata de cuatro áreas de reparto/áreas homogéneas diferenciadas y expresa que no entra a comparar las edificabilidades propuestas en la MPG con la de los suelos en los que está integrada la operación y que son realmente colindantes: al sur de Calle 30, en el caso del APE 05.30 y APR 5.10, el suelo urbano consolidado del distrito de Chamartín (Castellana y Avenida de Burgos), y, al Norte de Calle 30, para el caso de los APEs 8.20 y 8.21, el suelo urbano consolidado del Casco Histórico de Fuencarral y los propios antecedentes industriales de Malmea o el polígono de la Carretera de Burgos. Tampoco cita y tiene en consideración en su escrito la previa existencia del APE 05.27 "Colonia Campamento" del PG97, que se integra en la nueva intervención y que es objeto de una nueva ordenación de forma integral.

e.- En cuanto al porcentaje de VPO opone la adecuación a la ley de la tipificación del suelo objeto de la MPG como suelo en la situación básica de urbanizado y conforme a lo dispuesto en el artículo 21.3 del TRLSRU, motivo por el que a cada uno de los cuatro ámbitos de actuación (áreas homogéneas) delimitados por la Modificación, que acogen cada uno de ellos una actuación de reforma o renovación de la urbanización, les sería exigible un mínimo del 10% de su edificabilidad residencial con destino a vivienda sujeta a un régimen de protección pública (art.20.1). La MPG, superando esta cifra, duplica ese mínimo estableciendo un 20%.

f.- En referencia a los últimos motivos del recurso, tras el análisis y estudio de los convenios celebrados, teniendo en cuenta los objetivos de interés general que se expresan en la Modificación hace falta una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o falta de motivación en la toma de sus decisiones.

Añade que, en cualquier caso, y a tenor de lo dispuesto en el artículo 245 de la LSM, en su redacción dada por la Ley 3/2007, de 26 de julio, sólo cabría declarar la nulidad del convenio urbanístico en que concurrieran los requisitos previstos para ello en dicho precepto legal, pero nunca tal declaración se extendería al plan en cuestión.

QUINTO.- La entidad pública empresarial RENFE-Operadora se opuso a la demanda señalando que no es posible una impugnación indirecta del Plan de 1997, porque no existe jerarquía normativa entre el Plan y su modificación ya que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo no es un acto de aplicación del Plan de 1997 por lo que no existe jerarquía normativa entre un Plan General y su modificación al ser instrumentos al mismo nivel y con el mismo rango jerárquico, por lo que no cabe la impugnación indirecta prevista en el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción. Añade que la clasificación como suelo urbano de la totalidad del suelo afectado por la modificación del PGOU viene definida por una anterior versión del PGOU, la de 1985 y que la existencia de suelo vacante integrado en malla urbana no determina que dicho suelo deba ser clasificado como rural. Manifiesta que al no encontrarse dentro del objeto del proceso la modificación del año 2002, no es posible debatir su legalidad, eficacia o validez en el seno del presente procedimiento.

Respecto a la atribución de aprovechamiento urbanístico a los suelos calificados como sistema general ferroviario, está al artículo 190 bis de la Ley 33/2003 y a la Disposición Transitoria Sexta de la LSCM 9/2001 indicando que los suelos fueron adquiridos a título oneroso, mediante expropiación, por lo que deben generar aprovechamiento como los de cualquier otro propietario y el hecho de que sobre los suelos de uso ferroviario, señaladamente sobre la zona de vías, se vaya a generar un complejo inmobiliario supone que, en caso de que no generasen aprovechamiento urbanístico, se vulneraria el principio de equidistribución.

Opone que no existe requisito legal que establezca de forma obligatoria que zona verde se disponga sobre suelo natural y niega la arbitrariedad en la asignación de aprovechamientos y la pretendida ausencia de equidistribución entre unidades de ejecución pues en la división del ámbito urbanístico viene a resolver la dificultad que se presentaba en el planeamiento anterior en cuanto a la viabilidad efectiva de su gestión y ejecución, al tiempo que fracciona y dimensiona la intervención de forma más adecuada a las necesidades urbanas lo que requiere, sin embargo, la definición de un régimen propio en cuanto a la identificación de las cargas y su imputación equilibrada, garantizando en todo momento la equidistribución, la plena funcionalidad y la inserción ordenada de cada ámbito en la ciudad, ello de conformidad con los artículos 37 y 39.3 LSCM. Expresa que si las estrategias urbanas lo justifican, cabría fijar edificabilidades incluso notoriamente diferentes a las del entorno sin vulnerar los criterios legales de asignación de edificabilidades ni, en el ámbito de los principios, el referente al de la necesaria proporcionalidad y la Memoria General justifica con el debido detalle la fijación de los coeficientes de edificabilidad para las diferentes áreas homogéneas, justificando, además, que los coeficientes de edificabilidad son similares a los del entorno. Añade que los gastos de urbanización se repartirán dentro de cada ámbito de actuación/unidad de actuación en atención al aprovechamiento de cada propietario y, además de las cargas propias de cada ámbito, existen determinadas infraestructuras que son comunes a todos ellos, por lo que, en aras de garantizar el principio de equidistribución, resulta necesario que el reparto de cargas se haga de forma proporcional y equilibrada entre las cuatro áreas homogéneas.

Niega la aplicación de la reserva del 30 % para VPO al ser la actuación de reurbanización y no de dotación de conformidad con las definiciones y criterios previstos en el artículo 7.1 a) 2 del TRLSRU.

Opone, en relación con los dos últimos motivos de la demanda, que nos encontramos con una iniciativa 100% municipal, que por las notabilísimas afecciones a las competencias de otras Administraciones públicas, ha debido planificarse cohonestando y coordinando las competencias urbanísticas con las que prevé la legislación sectorial aunque la hipotética nulidad solo se extendería, en su caso, al supuesto convenio que pudiera como de planeamiento, sin afectar a la Modificación, y la parte actora no ha acertado a señalar ninguna consecuencia jurídica para el incumplimiento de lo que han entendido como convenio de planeamiento.

SEXTO.- La mercantil Distrito Castellana Norte SA también se opuso a la demanda en los términos que, de manera resumida, pasamos a expresar:

a.- En relación con la impugnación indirecta del PGOUM97 opone que la jurisprudencia precisa que, para que el recurso indirecto pueda operar entre dos normas reglamentarias, éstas deben estar relacionadas jerárquicamente, siendo una desarrollo de la otra y la Modificación del Plan General no desarrolla ni guarda relación jerárquica con el PG 1997 ni con la MPG2002 por lo que no cabe articular un recurso indirecto contra el PG 1997 sobre la base del recurso directo contra la Modificación del Plan General lo que determina que la clasificación del suelo contenida en la Modificación recurrida no puede ser cuestionada en este procedimiento y esta clasificación no se establece ex novo en el PG 1997, sino que proviene de la previa clasificación de los suelos como urbanos por el Plan General de Madrid de 1985.

Subsidiariamente, expresa que el Plan General aprobado en 1985 y el PG 1997 ya clasificaban la práctica totalidad del suelo como urbano. Así el PGOUM 85 las áreas incluidas eran: Al norte de la C-30: la superficie del actual APE 08.20 estaba integrada por: (i) suelo urbano común (10. 2º, 8. 2º a); (ii) área de planeamiento remitido5 (PR 8-6 "Industrial de Fuencarral / Malmea"6, ED 8-5 "Isla de Jamaica", ED 8.12 "Industrial Nª Sª Valverde". Al sur de la C-30: la mayor parte de los suelos formaban parte del sistema general ferroviario, localizándose además otros sistemas generales, el ED 5-3 "Estación Chamartín Plaza" y el PR 5-1 "Colonia Campamento" y el PGOUM1997 incluyó los citados suelos, además de los suelos correspondientes a sistemas generales, dentro del ámbito de ordenación del APR.08.03, con una clasificación de suelo urbano. La MPG2002 mantuvo inalterada la clasificación del suelo como suelo urbano no consolidado y la Modificación del Plan General, además de todos los suelos citados incluye en su delimitación suelos urbanos consolidados correspondientes a infraestructuras existentes y a suelos originalmente incluidos en el PAU-II.2 UZI 07.0.07 de Montecarmelo y en el UZI.0.08 Las Tablas.

Expresa que la clasificación de un terreno como suelo urbano, al igual que la situación básica de suelo urbanizado, depende del elemento fáctico de la urbanización o consolidación de la edificación y la Memoria de la Modificación realiza un análisis pormenorizado de dicha situación que determina la correcta clasificación del suelo como urbano no consolidado.

b.- Niega la existencia de un fraude de ley en la atribución del aprovechamiento urbanístico al sistema ferroviario.

Está al artículo 190 bis de la Ley 33/2003 y la jurisprudencia conforme a la que no existe inconveniente en que los instrumentos de planeamiento incluyan suelos afectados o destinados a servicios públicos de competencia estatal (sistema de transporte ferroviario) en el ámbito de las actuaciones de urbanización (entre las que se incluyen las de reforma y renovación de la urbanización) que los hayan adquirido por expropiación y a título oneroso y cuando ello ocurriera, dichos suelos participarán en la equidistribución de beneficios y cargas en los términos que establezca la legislación urbanística autonómica y señala que en iguales términos se pronuncia la Disposición Transitoria Sexta de la LSCM.

Indica que la Modificación del Plan General incluye una justificación clara de las razones por las que se incluyen unos suelos dotacionales adquiridos onerosamente y no otros y la Administración participa por tanto cediendo su vuelo (futuro suelo) con el consiguiente derecho a participar en los beneficios por lo que todos los suelos del ámbito, los no ferroviarios, pero también determinados ferroviarios (los que se incluyen) contribuyen instrumentalmente en igual forma a la producción de suelo urbanizado necesario para la efectividad de las dotaciones públicas y de los distintos usos urbanísticos llamados a asentarse dentro de los ámbitos.

c.- Niega la existencia de un fraude de ley en la configuración de las zonas verdes.

Señala que al amparo de los artículos 26.1 b) del TRLSRU, 25.1 del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, y artículos 8.3.4.2 y 7.7.1.2 a) de las NNUU PGOUM97 la Modificación del Plan General ha establecido en determinados espacios una calificación de la red pública local de zonas verdes superpuesta a la infraestructura ferroviaria.

Indica que la norma exige por tanto espacio susceptible de acoger espacios arbolados en esa superficie mínima sin más condicionantes por lo que, desde un punto de vista urbanístico, es irrelevante, per se, el que las zonas verdes se asientan sobre terreno natural o no pues lo relevante es que dichas zonas verdes puedan cumplir con su finalidad urbanística. Mientras la posibilidad de cumplir con esa función de esparcimiento se garantice, no cabe imponer limitaciones injustificadas a los usos que puedan ubicarse en su subsuelo. Está a los informes que a acreditan la viabilidad de la zona verde sobre la losa de cubrición de las vías.

d.- Niega la existencia de arbitrariedad en la asignación y reparto de los aprovechamientos urbanísticos.

Opone que la Modificación del Plan General introduce una división mayor y más equilibrada de unidades de intervención, todo ello perfectamente motivado y sin que exista ningún atisbo de arbitrariedad. Indica que la división urbanística adoptada viene a resolver la dificultad que presentaba en el planeamiento anterior en cuanto a la viabilidad efectiva de su gestión y ejecución, al tiempo que fracciona y dimensiona la intervención de forma más adecuada a las necesidades urbanas, con motivación de la división en Áreas Homogéneas con unas intensidades edificatorias ajustadas a las diferentes estrategias y sin ser desproporcionadas con respecto a las del entorno.

Expresa que en el artículo 39.4.b) LSCM no se exige que sea idéntico a los coeficientes de las áreas homogéneas colindantes y aunque se deban de tener en cuenta los coeficientes de las áreas homogéneas del entorno nada impide, sin embargo, que justificadamente se establezcan intensidades edificatorias superiores y la Memoria justifica con el debido detalle la fijación de los coeficientes de edificabilidad para las diferentes áreas homogénea conforme a la cual la distribución y concreción de la edificabilidad se corresponde con las necesidades en estos ámbitos de rematar los tejidos urbanos existentes, al tiempo que se les dota de la necesaria mezcla de usos y actividades, de forma equilibrada con la capacidad de carga de los suelos.

Termina indicando que los gastos de urbanización se repartirán dentro de cada ámbito de actuación/unidad de actuación en atención al aprovechamiento de cada propietario y, además de las cargas propias de cada ámbito, existen determinadas infraestructuras que son comunes a todos ellos por lo que, para garantizar el principio de equidistribución, resulta necesario que el reparto de cargas se haga de forma proporcional y equilibrada entre las cuatro áreas homogéneas.

e.- En relación con los últimos motivos de impugnación niega la existencia de convenio o concierto de voluntades con ocasión de la aprobación de la Modificación que haya supuesto una subordinación del interés general frente al de los particulares y afirma que la existencia de un convenio urbanístico de planeamiento no determina per se la nulidad del instrumento de planeamiento aprobado ya que es necesario acreditar que el instrumento de planeamiento aprobado no respeta los presupuestos que justifican el ejercicio de la potestad de planeamiento, estando a la Memoria para determinar la ausencia de arbitrariedad o desviación de poder.

f.- En relación con la MPG2002 señala que la falta de publicación de las fichas de la MPG2002 no fue obstáculo para que la mayor parte de las determinaciones urbanísticas sí estuviesen recogidas en la normativa publicada pues la MPG2002 no alteró las normas urbanísticas del Plan General, lo que eximía en todo caso de publicar nuevamente las normas que ya habían sido publicadas con carácter previo. En todo caso, la falta de publicación afecta a su eficacia y no a su validez.

g.- Por último, niega que el procedimiento de la Modificación no sea conforme con la LSCM habida cuenta el alcance de la misma pues afecta únicamente a una zona de escasa entidad en relación a la totalidad del término municipal de Madrid.

SÉPTIMO.- ADIF y ADIF AV, en la representación indicada, se opusieron a la demanda instando, también, la inadmisión de la impugnación indirecta del PGOUM97 por los mismos motivos ya expresados en relación con las anteriores contestaciones y oponiéndose, igualmente, a la aducida alteración de la clasificación de los suelos indicando que el PG 1997 no hizo clasificación alguna del suelo, pues ésta tuvo lugar en el PG de 1985. La MPG 2019 no altera la clasificación del suelo recogida en el PG 1997, y tampoco la recogida en la MPGOU 2002, ni lo reclasifica pues lo único que se produce con esta Modificación Puntual es una recopilación de toda la información relativa a la situación fáctica de los suelos a los que la misma se refiere.

Opone que la posibilidad de disgregar el aprovechamiento urbanístico de suelos demaniales obtenidos a título oneroso, era una posibilidad que se encontraba ya en el derogado artículo 154.2 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, y en los artículos 47.3 y 163.2 del Reglamento de Gestión urbanística de 1978, así como de la doctrina y Jurisprudencia, que se había pronunciado reiteradamente al respecto en sentido favorable. Aduce los artículos 190 y 190 bis de la Ley 33/2003 en relación con la Disposición Transitoria sexta de la LSCM de los que se deriva que sus terrenos generan aprovechamiento urbanístico. Añade, en relación con la cuestión de la desafectación de los terrenos de dominio público, que la aprobación de un instrumento urbanístico no comporta por sí sola desafectación de los terrenos, en la medida en que la implantación de las nuevas determinaciones requiera su concreción mediante la tramitación del planeamiento de desarrollo, o los instrumentos necesarios de gestión y ejecución y está al artículo 26.5 del TRLSRU15.

En relación con las zonas verdes, señala que la parte actora parte de una premisa que carece de cobertura legal, cual es el de que las zonas verdes sólo pueden generarse encima de terreno natural pues ningún precepto de la regulación vigente impone este requisito.

También se opone al motivo relativo al reparto de los aprovechamientos urbanísticos indicando que se determinan cuatro áreas homogéneas en los términos del artículo 37 de la LSCM y según se justifica en la Memoria conforme a la que se determina el reparto de las edificabilidades y niega que se quiebre el principio de proporcionalidad conforme se determina en la Memoria.

En relación con los porcentajes destinados a VPO indica que la MPG 2019 mantiene la consideración del suelo como urbanizado, para el cual, el porcentaje dedicado a este tipo de viviendas debe ser del 10%, requisito que concurre de largo en este caso, en la medida en que se dedica un 20% de edificabilidad a las VPO.

Por último, opone que la hipotética nulidad del Convenio - en el caso de considerarse un convenio urbanístico y estar incurso en el supuesto previsto en el Art. 245 LSCM- no afectaría ni alcanzaría a la MPG y que la parte actora no aporta prueba alguna de la que resulte que la Administración ha incurrido en desviación de poder o arbitrariedad, distanciándose de la consecución del interés general.

OCTAVO.- Se inicia el recurso con una impugnación indirecta del PGOUM97 sobre la base de un análisis fáctico de la situación del suelo afectado por el ámbito físico de la Modificación a la fecha de entrada en vigor de dicha revisión entendiendo que se produjo una reclasificación de los mismo como suelo urbano sin las exigencias legales previstas en el artículo 78 del TRLS 92 ni las posteriores recogidas en el artículo 14 de la LSCM.

Formalmente, en relación con las impugnaciones indirectas de las disposiciones generales, naturaleza a la que responde los instrumentos de planeamiento (vid. STS de 4 de marzo de 2020, cas. 2560/2017, por todas), el Tribunal Supremo ha venido distinguiendo varios supuestos según la relación con el concreto objeto del recurso. Así:

a.- Se ha admitido la impugnación indirecta en relación con actos y disposiciones de aplicación y así nos lo recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2016 (casación 2546/2016) cuando señala que " la impugnación de las disposiciones reglamentarias ante la jurisdicción contencioso-administrativa puede ser directa o indirecta. En el recurso directo se puede cuestionar la legalidad tanto del contenido de la disposición general como invocar cualquier tipo de infracción, formal o material, que puede afectar, por tanto, a la regularidad del procedimiento de elaboración.

Por el contrario, en el recurso indirecto se impugna directamente un acto administrativo, en este caso una disposición de inferior rango, porque la norma reglamentaria que le proporciona cobertura no es conforme a Derecho. Es decir, se impugna el acto o la disposición recurrida de modo directo, fundado en la ilegalidad de la disposición.

Por tanto, la esencia del recurso indirecto es que el vicio del que adolece el acto o la disposición recurrida directamente tiene su origen, su raíz, su fundamento jurídico, en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que anulado el acto o disposición que se impugna de modo directo -el plan especial-, no se puede analizar luego la norma reglamentaria de cobertura -plan general- desvinculada de su aplicación, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango.

En este sentido, venimos declarando en aplicación e interpretación de los artículos 26 y 27 de la LCJA, en Sentencia de 6 de noviembre de 2009 (recurso de casación nº 4543/2005 ), que la impugnación indirecta de un plan general no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su génesis, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado".

Por otro lado, debe aplicarse la reiterada y conocida la doctrina jurisprudencial que advierte de la imposibilidad de denunciar simples vicios formales en el procedimiento de elaboración, cuando se trata de la impugnación indirecta de disposiciones generales, ya que solo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual ( Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1993 , 12 de diciembre de 1989 , 26 de diciembre de 2011 y 7 de junio de 2017 ).

Esta última recoge la de 26 de diciembre que manifiesta: "En este sentido venimos declarando, por todas, Sentencia de 11 de octubre de 2005 (recurso de casación núm. 6822/2002 ) que ni el anterior artículo 39.2 y 4 de la Ley de 1956 ni el actualmente vigente artículo 26 excluyen expresamente ningún tipo de vicio del recurso indirecto contra disposiciones generales. Sin embargo, este Tribunal consideró que el sentido de la ley era que con ocasión de la aplicación de cualesquiera disposición general pudieran depurarse los vicios de ilegalidad en que pudiesen incurrir cuando dicha ilegalidad se proyectaba sobre el acto concreto de aplicación que se sometía a la revisión jurisdiccional, pues es precisamente en su aplicación concreta cuando más fácilmente se ponen de relieve consecuencias difícilmente advertibles en una consideración abstracta de la norma. Sin embargo, ello no suponía transformar la impugnación indirecta de los reglamentos en un procedimiento abstracto de control de normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación, como sucedería si a través de la impugnación indirecta se pudiesen plantear los vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de una disposición reglamentaria. Por lo contrario, la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria ( Sentencias de 17 de junio de 2.005 - RC 8.049/1.997 - y 21 de abril de 2.003 -RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores).

b.- Se ha inadmitido la impugnación indirecta en relación disposiciones generales que no son subordinadas jerárquicamente y así lo recoge la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 16 de junio de 2011, rec. 6207/2007 (RJ 2011\5394), cuando señala lo siguiente: "...sí resulta admisible la impugnación de los planes secundarios aprobados en desarrollo de un plan general fundada en que este último no es conforme a derecho, particularmente en lo que se refiere a la clasificación del suelo. Cabe citar en este sentido, por estar referida a un caso muy similar, nuestra sentencia de 4 de febrero de 2011 (RJ 2011, 556) (casación 194/2007 ), de la que extraemos los siguientes párrafos:

<<(...) A tales consideraciones no obsta que estemos ante la impugnación directa de una norma --plan parcial- por la nulidad de la norma de cobertura -el plan general-. Es decir, la relación se produce no entre un acto administrativo y la norma de cobertura, sino entre dos normas relacionadas jerárquicamente.

Al respecto debemos señalar que si bien el artículo 26 de la LJCA se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación. Dicho de otra forma, la disposición general que se impugna de manera directa --plan parcial-- puede estar viciada de ilegalidad porque la norma de superior rango --plan general-- a cuyo amparo se dicta el plan parcial es nula y, en tal medida adolece del mismo vicio de invalidez >>.".

En el mismo sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, 17 de febrero de 2016, rec. 806/2015 (RJ 2016\1014): " En definitiva, lejos de desatender el artículo 26 de la LJCA y la jurisprudencia que lo ha interpretado en sentido extensivo, la sentencia se atiene a tal doctrina, pues una cosa es la expansión, que hoy es cuestión pacífica, del mecanismo procesal de la impugnación indirecta con ocasión del recurso contra una actividad que no es, en rigor, un acto (administrativo) de aplicación, sino una disposición general, y otra distinta admitir la impugnación indirecta de una norma no jerárquicamente superior a la que se recurre".

Dicho criterio también es recogido en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 16 de diciembre de 2015 (cas. 4008/2013) cuando señala que: " No cabe olvidar que, en el caso presente, la modificación nº 17 sucede en el tiempo a la modificación nº 3 del Plan General, complementando sus determinaciones en cuanto a la precisión de la cota de la edificación municipal habilitada en la segunda de ellas, de suerte que no cabe concebir dogmáticamente que aquélla sea ilícita por la sola razón de serlo ésta, ya que ambas se encuentran en un mismo nivel jerárquico, lo que impide articular frente a la más antigua el instrumento procesal de la impugnación indirecta".

Continúa dicha Sentencia expresando que: " Es fundamental en el esquema impugnatorio que hemos descrito, la ordenación jerárquica entre una y otra normas o disposiciones -en este caso, entre planes urbanísticos-, y ello por tres razones concurrentes: a) la primera, que de no ser así, quedaría desnaturalizado el espíritu del precepto, que tiene su límite estructural en la referencia a los actos de aplicación, concepto que por más amplitud que admita, no puede comprender en su ámbito el de normas iguales en rango y competencia; b) porque pretender lo contrario sería convertir la impugnación indirecta, de facto, sólo válida con ocasión de la impugnación de los actos de aplicación, en una especie de impugnación directa de cualquier disposición, que mantendría indefinidamente abierto el plazo de impugnación, pues en cualquier momento podría ser deducido recurso supuestamente indirecto con ocasión de ulteriores modificaciones de la misma norma; c) finalmente, porque una norma jurídica reglamentaria no puede erigirse en parámetro de la conformidad a Derecho de otra norma que no sólo posee el mismo rango y competencia, sino que por esa misma razón desplaza, complementa o sustituye a la primera, conforme a las reglas de sucesión de normas en el tiempo, principio consagrado en el brocardo latino lex posterior derogat anterius y recogido en el artículo 2.2 del Código Civil .".

A ello cabe añadir que, como señaló la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2017 (cas. 1788/2016) la impugnación indirecta " se admite cuando afecta a normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que puede examinarse si la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta y afecta a la norma de aplicación" y ello nos llevaría al análisis de la naturaleza de las Modificaciones de los instrumentos de planeamiento y su existente o inexistente relación jerárquica.

Conforme al artículo 67.1 de la LSCM " cualquier alteración de las determinaciones de los Planes de Ordenación Urbanística deberᎠser establecida por la misma clase de Plan y observando el mismo procedimiento seguido para su aprobación" y ello con excepción de " las modificaciones para su mejora, en la ordenación pormenorizada establecida por los Planes Generales llevada a cabo por los Planes Parciales, de reforma interior, y los Planes Especiales, conforme a esta Ley, asíŽ como lo dispuesto en el artículo 57.f)".

No cabe duda que, conforme a dicho precepto, tales alteraciones, siempre que se desarrollen en los términos del artículos 69.1 de dicha Ley, no determinan una subordinación jerárquica de la Modificación, sino que, en su términos, forman parte del propio instrumento de ordenación y, como tales, su posición y naturaleza se corresponden con la del instrumento al que afectan y ello aunque se contenga la ordenación pormenorizada en la Modificación dado que al participar de su naturaleza constituye contenido sustantivo del mismo instrumento en los términos del artículo 42.6 e) de la LSCM que, para suelo urbano, obliga a establecer en cada área homogénea, entre otras determinaciones, " la totalidad de las determinaciones de ordenación pormenorizada necesarias para legitimar la ejecución de los actos e intervenciones, incluyendo, al menos, las enumeradas en el número 4 del artículo 35 de la presente Ley", con las excepciones que allí se establecen y sin perjuicio de, en caso de ausencia de las mismas, las que se recogen en el apartado f).

Por lo tanto, no se puede establecer un principio de jerarquía sobre la base de la ordenación pormenorizada y por ello, en base a la jurisprudencia arriba citada y que fue aludida en los escritos de contestación a la demanda, se debe inadmitir la impugnación indirecta del PGOUM 97.

NOVENO.- En el primero de los motivos directos contra la Modificación se alude a una atribución indebida de aprovechamientos al sistema ferroviario y ello en el entendimiento de que, estando afectos al servicio público, no son alienables ni pueden generar aprovechamiento mientras tengan esa consideración y que, en caso en que ese reconocimiento se reconozca a la losa, sostienen que se estaría creando y atribuyendo artificiosamente un aprovechamiento que generaría un enriquecimiento injusto.

Al respecto, debemos partir de la normativa aplicable y su correspondiente interpretación:

a.- Señala el artículo 190 bis de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas que " Cuando los instrumentos de ordenación territorial y urbanística incluyan en el ámbito de las actuaciones de urbanización o adscriban a ellas terrenos afectados o destinados a usos o servicios públicos de competencia estatal, la Administración General del Estado o los organismos públicos titulares de los mismos que los hayan adquirido por expropiación u otra forma onerosa participarán en la equidistribución de beneficios y cargas en los términos que establezca la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

Sobre este artículo se refirieron, expresamente y entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2010 (cas.101/2006) y 17 de diciembre de 2013 (cas. 1662/2011), alegadas por los demandados en sus escritos de contestación, como positivización del criterio interpretativo realizado en referencia al alcance de los artículos 47.1 y 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RGU), que se expresaron en los siguientes términos: " Esta Sala del Tribunal Supremo ha interpretado en su más reciente jurisprudencia lo dispuesto en el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , aprobado por Real Decreto 3188/1978, de 25 de agosto -RGU- (reproducido, con matices, en el apartado IV de la disposición adicional primera de la Ley vasca 5/1998, de 6 de marzo , de medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación urbana), en el sentido de que cuando los bienes de dominio público preexistentes en un polígono o unidad de ejecución objeto de equidistribución hubiesen sido obtenidos a título oneroso (ad. ex. expropiación) "el aprovechamiento urbanístico atribuido a su superficie pertenecerá a la Administración titular de aquéllos", mientras que, si se hubieren adquirido gratuitamente, se entenderán sustituidos por los resultantes de la ejecución del plan, no entrando en el reparto del aprovechamiento urbanístico. Y ello [rectificándose en este sentido lo señalado al respecto en la anterior sentencia de 28 de noviembre de 2006 de esta Sala del Tribunal Supremo -RC 4203/2003 -] al margen de que la Administración titular del bien de dominio público sea o no municipal, de que su adquisición por aquélla no obedeciese a causas urbanísticas y de que se mantuviese su anterior destino y afección demanial por exigirlo así un instrumento de ordenación del territorio o una determinación supramunicipal vinculante sobre el plan urbanístico".

Continúan dichas Sentencias señalando que " Podemos mencionar en tal sentido las recientes sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2009 (RC 293/2006 ), 3 de junio de 2009 (RC 393/2005 ) y 16 de julio de 2008 (RC 5186/2004 ), en dos de las cuales se estimaron sendos recursos de casación interpuestos por la ahora recurrente (ADIF) en supuestos muy similares al presente. En la última de las citadas afirmamos lo siguiente:

"(...)En el segundo motivo de casación se aduce por la representación procesal de la recurrente que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 154.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida, entre otras, en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 23 de noviembre de 1993 , según la cual es necesario atender a la forma de obtención de los bienes de dominio y uso público que se aportan al polígono o unidad de actuación de que se trate, y así cuando los mismos no han sido obtenidos por cesión gratuita, el aprovechamiento urbanístico atribuido a su superficie pertenecerá a la Administración titular de aquéllos, mientras que si dichos bienes se obtuvieran en cumplimiento de la referida obligación operará el mandato del artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística con sustitución de unas superficies por otras.

Aunque el artículo 154.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 fue declarado inconstitucional y nulo por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 , lo cierto es que en el mismo se sintetizaba perfectamente la doctrina jurisprudencial que, desde antiguo ( Sentencia de 30 de junio de 1982 y 7 de marzo de 1987 ) había venido a interpretar el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , y que se ha mantenido inalterada en nuestras más recientes Sentencias de fechas 23 de noviembre de 1993 (recurso núm. 1385/1990 , fundamento jurídico sexto), 20 de julio de 2005 (recurso de casación 1758/2002 , fundamento jurídico tercero), ..., 4 de julio de 2007 (recurso de casación 8567/2003, fundamento jurídico cuarto ) y 5 de diciembre de 2007 (recurso de casación 9975/2003 , fundamento jurídico quinto).

En las aludidas sentencias hemos considerado que del propio contexto del artículo 47 del Reglamento de Gestión Urbanística y del enunciado del capítulo, en que dicho precepto está incluido: "cesiones obligatorias y aprovechamiento medio", la sustitución a que se refiere dicho precepto se refiere exclusivamente a aquellos bienes de dominio y uso público que hubiesen sido obtenidos como consecuencia del cumplimiento de deberes urbanísticos de cesión gratuita, pues no en vano el apartado 1 del mismo precepto establece que "la Administración actuante está obligada a afectar, a los fines previstos en el Plan, el suelo que adquiera como consecuencia del cumplimiento de los deberes de cesión obligatoria que recaen sobre los propietarios", para, después, al contemplar las modificaciones del planeamiento, disponer que "en todo caso deberá tenerse en cuenta que cuando las superficies de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, fuesen igual o inferior a la que resulte como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras".

En la mentada sentencia de fecha 20 de julio de 2005 (recurso de casación 1758/2002 ) declaramos que, en definitiva, para que opere la sustitución contemplada en el referido artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , los bienes de dominio y uso público aportados por la Administración deben proceder de cesiones obligatorias y gratuitas como consecuencia de los deberes de cesión obligatoria que, por razones urbanísticas, recaen sobre los propietarios del suelo.

Esta interpretación jurisprudencial fue la que claramente dispuso el artículo 154 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , aunque este precepto por otras razones fue declarado inconstitucional en Sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional, pero en el apartado 2, párrafo primero, de dicho artículo, se establecía que "cuando en la unidad de ejecución existan bienes de dominio y uso público no obtenidos por cesión gratuita, el aprovechamiento urbanístico correspondiente a su superficie pertenecerá a la Administración titular de aquellos", para en el párrafo segundo ordenar que "en el supuesto de obtención por cesión gratuita, cuando la superficie de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, fueran iguales o inferiores a las que resultan como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras. Si tales superficies fueran superiores, la Administración percibirá el exceso, en la proporción que corresponda, en terrenos edificables".

No cabe duda que el legislador estatal en este precepto vino a aclarar lo que ya dispusiera el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, de acuerdo con la interpretación jurisprudencial que de éste se había hecho desde la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de junio de 1982 , razones todas por las que el segundo motivo de casación también debe prosperar".

b.- Por otro lado, la Disposición Transitoria Sexta de la LSCM establece, en lo que nos interesa, que " Los terrenos efectivamente afectos al tiempo de entrada en vigor de la presente Ley a dotaciones o infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que hubieran sido adquiridos, sea o no en ejecución de Planes de Ordenación Urbanística, mediante expropiación forzosa o por cualquier otro título oneroso, podrán computarse a efectos del cálculo, conforme a esta Ley, de los coeficientes de edificabilidad de los ámbitos de actuación o del aprovechamiento urbanístico unitario de los sectores en los que queden comprendidos. En tal supuesto, los terrenos o solares resultantes en los que deba localizarse el 90 por 100 del aprovechamiento imputable a dichos terrenos o solares, se adjudicarán a la Administración titular de las dotaciones o infraestructuras, equipamientos y servicios públicos".

Al respecto de este precepto la mercantil demandada alude a una Sentencia de fecha 18 de diciembre de 2014 dictada por la Sección Décima de este Tribunal en el recurso 308/2013, que se transcribe parcialmente en su contenido, en la que se señalaba lo siguiente: " SEXTO.- La Sala tampoco comparte el argumento que apoya la afirmación de las apelantes relativa a que la sentencia de instancia ha errado al declarar que los terrenos adquiridos por AENA mediante expropiación no estaban incluidos en un área de reparto, polígono o unidad de ejecución, ni se tuvieron en cuenta para fijar el aprovechamiento tipo del área de reparto. Consideran las recurrentes que tal declaración ha vulnerado la doctrina jurisprudencial a la que se ha hecho referencia, así como lo dispuesto en los artículos 39 , 41.2.a ), 84.2 y 84.3 y la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , con base en los cuales consideran que los terrenos obtenidos por expropiación están integrados, o deben estarlo legalmente, en la única Área de Reparto del Suelo Urbanizable, computarse a efectos del cálculo del aprovechamiento urbanístico e incorporarse a ámbitos sometidos a equidistribución, por lo que, al no haber sido así, ha de indemnizarse a la Administración expropiante.

Ya se ha indicado que dicha doctrina jurisprudencial se refiere exclusivamente a la valoración, a los solos efectos de expropiación, de los terrenos de las redes públicas de infraestructuras aeroportuarias que crean ciudad y que el Plan General no haya clasificado como suelo urbanizable ni urbano, por lo que no resulta de aplicación cuando lo que se trata de dirimir es el contenido concreto del derecho de propiedad urbanística de la beneficiaria de las expropiaciones.

Los preceptos de la Ley 9/2001 que las recurrentes han invocado tampoco sustentan sus argumentos porque, conforme a los mismos, son los Planes Generales los que tienen por objeto la clasificación y categoría del suelo y el establecimiento de las determinaciones de ordenación estructurante, salvo las que corresponden a los Planes de Sectorización en suelo urbanizable no sectorizado. Para cada clase de suelo, los Planes Generales también establecen una serie de determinaciones de ordenación pormenorizada; en concreto, para el suelo urbanizable sectorizado, la delimitación del área de reparto de cargas y beneficios y el señalamiento del aprovechamiento unitario, a cuyos efectos todo el suelo urbanizable sectorizado clasificado por el Plan General, integrado tanto por los sectores como por los suelos destinados a redes públicas exteriores que estén adscritas a los mismos, conformarán una única área de reparto, a la que le corresponderá un determinado valor de aprovechamiento unitario, que será la referencia para la equidistribución de todas las actuaciones de ejecución incluidas en dicha área. Para el suelo urbanizable no sectorizado las precitadas determinaciones no se establecen en el Plan General sino en el Plan de Sectorización. Y en ningún caso se establecen para el suelo no urbanizable esas concretas determinaciones sobre el área de reparto y el aprovechamiento unitario.

Sin embargo, a fecha de 17 de abril de 1997, los 16.000.000 m2 a que la reclamación administrativa y el proceso se refieren, estaban clasificados en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid como suelo no urbanizable común, cuyo régimen urbanístico se corresponde con el que el Capítulo IV del Título I de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, establece para el suelo urbanizable no sectorizado, que carece de aprovechamiento urbanístico, de manera que la precitada superficie no podía computarse para el cálculo del aprovechamiento tipo del área única de reparto, por lo que a las recurrentes se les ha impuesto ninguna limitación del contenido concreto de su derecho de propiedad urbanística, ni una vinculación singular respecto a las condiciones del resto de los propietarios de suelo urbanizable no sectorizado, lo que excluye la concurrencia de los supuestos indemnizatorios previstos en el artículo 35 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , y en las normas legales anteriores de similar contenido.

La Sala tampoco comparte el argumento de que los terrenos expropiados deben considerarse "como si estuvieran adscritos" al suelo urbanizable sectorizado "en los términos del artículo 42.1.a) de la Ley 9/2001 y, en consecuencia, integrados en el único área de reparto en suelo urbanizable prevista en el artículo 84 de la Ley 9/2001 " porque, sin perjuicio de lo dicho hasta ahora, tal argumento sitúa el "deber ser" en un plano de derecho positivo en el que no se dispone lo que las apelantes afirman.

Lo que el artículo 42.1.a) preceptúa es que, a los efectos de establecer las determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística, el Plan General debe adscribir la totalidad del suelo municipal -incluidos los espacios que califique como elementos integrantes de cualquier red pública de infraestructuras, equipamientos o servicios públicos- a todas o a algunas de las clases y categorías de suelo, y ya se ha dicho que es el Plan General -no las sentencias sobre materia expropiatoria-, el que determina la clase y la categoría del suelo, siendo de significar que a la Sala no le consta que las apelantes hayan impugnado, directa ni indirectamente, la clasificación y la categoría del suelo determinadas para los terrenos expropiados por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, ni antes ni después de la Modificación Puntual de 2003

Como el artículo 84 de la Ley 9/2001 se refiere al suelo urbanizable sectorizado, categoría que no tienen los 16.000.000 m2 de referencia, se ha de rechazar también la afirmación de las apelantes de que los terrenos expropiados debieron integrarse en unidades de ejecución con exceso de aprovechamiento real, ya que no es este el caso porque tales espacios son suelos acotados en sectores -o en ámbitos de actuación de suelo urbano- para llevar a cabo la actividad de ejecución del planeamiento bajo la modalidad de actuación integrada.

La Disposición Transitoria Sexta de la Ley 9/2001 no es obstáculo para la conclusión anterior por cuanto que establece que " Los terrenos efectivamente afectos al tiempo de entrada en vigor de la presente Ley a dotaciones o infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que hubieran sido adquiridos, sea o no en ejecución de Planes de Ordenación Urbanística, mediante expropiación forzosa o por cualquier otro título oneroso, podrán computarse a efectos del cálculo, conforme a esta Ley , de los coeficientes de edificabilidad de los ámbitos de actuación o del aprovechamiento urbanístico unitario de los sectores en los que queden comprendidos " (el subrayado es de esta sentencia), lo que, junto al carácter facultativo ínsito en la expresión "podrán", implicaría la previa delimitación de un Sector y la adscripción al mismo de los terrenos expropiado, no siendo este el caso. La aprobación del Plan Especial de 27 de septiembre de 2005, también habría requerido, para su aprobación definitiva, el informe previo y favorable de la Comunidad de Madrid sobre la idoneidad de la red supramunicipal para la viabilidad del Sector, lo que no consta, siendo de significar que el informe pericial la ha cuestionado".

Conviene precisar que dicha Sentencia se está refiriendo a suelos adquiridos por AENA a partir del año 2000, en su condición de beneficiaria de los proyectos aprobados por el Ministerio de Fomento para la expropiación de algo más de 16.000.000 de m2 de terrenos ubicados en los términos municipales de Madrid y Alcobendas, clasificados por el planeamiento general como suelo no urbanizable, destinados a la ampliación del Aeropuerto de Barajas, y que, a los efectos del justiprecio, se habían clasificado materialmente por los tribunales como suelo urbanizable sectorizado, pues así los valoraron como sistema general por lo que la interpretación que deduce la mercantil demandada no se compadece con la del suelo urbano que es el objeto de la Modificación.

La citada Disposición faculta que dichos suelos puedan computarse a efectos del cálculo, conforme a esta Ley, de los coeficientes de edificabilidad de los ámbitos de actuación o del aprovechamiento urbanístico unitario de los sectores en los que queden comprendidos. Distingue entre ámbitos y Sectores por lo que, de conformidad con el artículo 37.1 de la LSCM en relación con la Memoria de la Modificación, en el suelo urbano no consolidado la delimitación de las Áreas Homogéneas como ámbitos de actuación conlleva, obligatoriamente, el señalamiento, como determinación estructurante, del coeficiente de edificabilidad o aprovechamiento unitario que corresponda, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 38 y 39 de la LSCM.

Sentado lo anterior podemos pasar a analizar las dos razones que se aluden en el motivo para instar, al amparo del artículo 47 de la Ley 39/2015, la nulidad de la Modificación partiendo de la siguiente base fáctica: de los 3.356.196 m2 de suelo de la totalidad del ámbito, 1.945.097m2, es decir el 57,96% del total, constituirían suelos propiedad de Renfe/Adif y 93.983m2, superficie de suelo correspondiente a la Calle 30 y su Nudo Norte. La superficie de suelo que es excluida de la intervención asciende a 775.203m2 de suelo (Calle 30+Adif), lo que significa un 23% respecto del total del ámbito (3.356.196m2). Al norte de Calle 30 los suelos ferroviarios que se mantienen dentro de la MPG son objeto de transformación en casi su totalidad, tanto en suelo como en vuelo, mediante las determinaciones contenidas y desarrolladas en los ámbitos de ordenación pormenorizada APE 05.20 Malmea-San Roque -Tres Olivos y APE 05.21, Las Tablas Oeste, ámbitos en los que de forma mayoritaria el suelo ferroviario cambia de destino urbanístico. Al sur de Calle 30, en el APE 05.31 "Centro de Negocios" en donde se produce la convivencia de distintos usos urbanísticos sobre y bajo rasante (en el suelo y en el subsuelo, o en el suelo y el vuelo).

Por un lado, se señala, como conclusión, que la asignación y adjudicación de aprovechamientos urbanísticos a estos terrenos demaniales, sin estar desafectados del servicio público existente, supone una evidente vulneración de la Ley que, en este caso, se anuncia en el motivo, serían los artículos 6, 30 y 65 de la Ley 33/2003 en relación con el artículo 1 del TRLSRU 15.

Confunde la recurrente dos conceptos diferentes cuales son la atribución de aprovechamientos a dicho suelo, legal conforme a la normativa y doctrina antes recogida, con la desafectación de dichos bienes a fin de patrimonializar tales aprovechamientos. En el caso de autos la atribución se produce ex lege, en virtud de los preceptos ya referidos, y se deriva de la concreta clasificación del suelo que constituye contenido sustantivo del Plan General y que no se altera con la Modificación. La ejecución del aprovechamiento se corresponde con la fase de desarrollo y ello es así porque el artículo 42.7 a) de la LSCM solo exige que la Modificación contenga " el tratamiento, conforme a su legislación reguladora, de los bienes de dominio público no municipal, asíŽ como de los espacios naturales protegidos comprendidos total o parcialmente en el territorio ordenado, respetando el régimen que para los mismos se haya establecido en sus respectivas declaraciones", lo que nos lleva al artículo 139.2 de la Ley 33/2003 cuando señala que " En el caso de inmuebles afectados o adscritos que resulten incluidos en el ámbito de una junta de compensación en la que los usos previstos no resulten compatibles con los fines que motivaron la afectación o adscripción, los departamentos u organismos titulares deberán proponer su desafectación o desadscripción a la Dirección General del Patrimonio del Estado, siempre que no sean imprescindibles para el cumplimiento de sus fines", en relación con el artículo 119.2 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuando indica que " sin perjuicio de los regímenes especiales de gestión de bienes y derechos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos, cuando los bienes o derechos incluidos en un ámbito de actuación no fueran imprescindibles para el cumplimiento de fines públicos, se procederá a su desafectación o desadscripción. En el supuesto de que tales bienes o derechos continúen destinados a un fin o servicio público, se procederá a la desafectación o desadscripción de los aprovechamientos urbanísticos que de ellos se deriven".

Así pues, como indicó la Sentencia de la Sección Cuarta de este Tribunal de fecha 16 de abril de 2015 (rec. 839/20129 " la patrimonialización del aprovechamiento depende de la actividad de ejecución y se realiza, por lo general, a través de la aprobación del instrumento de equidistribución. No en vano el artículo 82 de la LSCM define la equidistribución como aquella parte de la actividad de ejecución mediante la cual se produce, en los términos señalados en la presente Ley , el reparto de los aprovechamientos asignados por el planeamiento. De esta forma, con la equidistribución los aprovechamientos objetivos pasan a ser subjetivos".

Por otro lado, indica la parte recurrente que si estuviera basando la asignación de aprovechamientos, no a los terrenos de la red ferroviaria existente, sino a la futura cubrición de la red ferroviaria (la ejecución de la losa), se incurriría en un evidente fraude de ley cuya motivación no es otra que la de "crear" y atribuir artificiosamente un aprovechamiento urbanístico que supondría un enriquecimiento injusto, ya que a nadie se le ocurriría beneficiar con un tratamiento similar al resto de los propietarios de suelo.

La cuestión que sustenta la recurrente es que no cabe configurar en la fase de ejecución del planeamiento una superficie que genere aprovechamientos que jurídica y materialmente no existe y no podría aportarse al proceso de reparcelación so pena de infringir los artículos 23 del TRLSRU15 y 86 de la LSCM.

En primer lugar, como ya hemos avanzado, no cabe duda que el suelo destinado a sistema ferroviario adquirido onerosamente genera aprovechamiento en favor de su titular y que dicho aprovechamiento se materializa en un procedimiento de equidistribución. Sobre tal premisa se debe recordar que el artículo 12.2 del TRLSRU15 señala que " las facultades del propietario alcanzan al vuelo y al subsuelo hasta donde determinen los instrumentos de ordenación urbanística, de conformidad con las leyes aplicables y con las limitaciones y servidumbres que requiera la protección del dominio público" y que el propio Tribunal en su Sentencia de 25 de noviembre de 2015 (cas. 283/2014), dictada con ocasión de la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30 de marzo de 2011 por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial de Reforma Interior para el desarrollo del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", señaló que: " Si bien se observa, las vías del tren que parten de la Estación de Chamartín existían -y existen- con anterioridad a la actuación urbanística proyectada, y, el terreno donde las mismas se ubican tan sólo -con exclusividad, pues- se ocupaba por las mismas vías. Ahora, tras la actuación urbanística, el mismo espacio (si bien situado en una cota inferior, tras su soterramiento) va a seguir siendo ocupado por las vías del tren y el resto de las infraestructuras ferroviarias, pero, al mismo tiempo, ahora, se va a ocupar también la superficie que se sitúa sobre el soterramiento de las vías, en una especie de duplicación del citado espacio. Por tanto, con tal operación de soterramiento y cubrimiento, no se crea ex novo una nueva infraestructura de la ciudad (pues las vías ya existían), sino que con la misma con tal duplicación por superposición de espacios se aprovecha la ciudad existente para la obtención mediante el proceso de urbanización de espacios con la finalidad de contribuir al cumplimiento de los deberes urbanísticos de cesión y urbanización, que, en exclusiva, a los propietarios del Sector corresponde, de conformidad con los preceptos del TRLS08 y de la LSCM considerados infringidos.

La situación es diferente a la anteriormente examinada, ya que las vías del Metro no existían --allí se creaban ex novo- , mientras que las vías del tren, como acabamos de exponer, cuentan con una larga existencia, y, lo único que acontece con las mismas, desde la perspectiva urbanística que nos ocupa, es que, a través de la sugestiva actuación que examinamos, se actualizan, modernizan y rentabilizan con la finalidad de obtener - sobre las mismas- "nuevos terrenos" destinados a cumplir - mediante su cesión y urbanización- con las obligaciones urbanísticas de realizar nuevas dotaciones públicas.

Esto es, las vías del tren -a diferencia de las del Metro- eran, son y seguirán siendo un sistema general, pero con su soterramiento se consigue el incremento de suelo (su duplicación) con el que, a su vez, poder contribuir a la obligación urbanística de cesión y urbanización para cumplir con los estándares urbanísticos legalmente exigidos".

Del contenido de esta Sentencia podemos alcanzar dos conclusiones. Por un lado, que el soterramiento del sistema ferroviario genera un nuevo suelo cuya titularidad corresponde a la Administración y, por otro lado, que dicho suelo ya no tendría la consideración de demanial, sino patrimonial de conformidad con el artículo 7.1 de la Ley 33/2003, lo que no deja de ser lógico pues de otra manera los aprovechamientos que se generan sobre dicho suelo, conforme al artículo 190 bis de la Ley 33/2003 y Disposición Transitoria Sexta de la LSCM. La Modificación configura esa duplicación a través de la figura prevista en el artículo 26.5 del TRLSRU2015 que es, concretamente, impugnación en el siguiente motivo.

En suma, el motivo se desestimará habida cuenta que no concurren las causas de nulidad aducidas en demanda.

DÉCIMO.- En el siguiente de los motivos se alude a la existencia de fraude de ley en la configuración de zonas verdes con infracción del artículo 36.5 LSCM al preverse su cumplimiento con la cubrición de las vías existentes que viene a suponer el 69,20 % de los estándares mínimos de zonas verdes legalmente exigibles, e infracción del art.26 del TRLS 2015 señalando que dicho precepto, por sí solo, no habilita la creación de zonas verdes que no sean terrenos naturales.

En primer lugar, cabe expresar que la mutación demanial que se produce como consecuencia de la cubrición del sistema ferroviario no constituye una ficción jurídica, sino que es consecuencia de la participación en el procedimiento de equidistribución del aprovechamiento que corresponde a la parcela en cuestión en los términos expresados en el Fundamento anterior y la determinación que sobre la misma se cumpla el deber de cesión de redes locales.

Dicho lo anterior, el motivo se fundamenta en dos cuestiones diferentes, a saber:

a.- Exigencia legal de condición natural de las zonas verdes.

Entiende la recurrente que, conforme al artículo 36 de la LSCM, las zonas verdes deben estar situadas sobre terreno natural aunque lo cierto es que dicho precepto no establece tal obligación pues, de hecho, solo se refiere a que la " Red de zonas verdes y espacios libres, tales como espacios protegidos regionales, parques municipales y urbanos, jardines y plazas"; a que " la definición de las redes públicas implica señalar expresamente todos aquellos de sus elementos necesarios para asegurar el funcionamiento correcto y adecuado a las necesidades previstas de la red correspondiente"; y, a que " del total de la reserva resultante de cumplir el apartado anterior, al menos el 50 por 100 deberᎠdestinarse a espacios libres públicos arbolados", sin que en ningún caso se establezca la exigencia a la que se vincula el motivo. De hecho, el artículo 7.8.4.4 de las NNUU del PGOUM97, en relación con las Condiciones particulares de las zonas verdes de nivel básico, en las que se incluyen dentro de este nivel las categorías zonas verdes de barrio y parques de distrito, admite el uso de garaje en situación enteramente subterránea expresando que " con objeto de salvaguardar especies arbóreas existentes o futuras, la cara superior del forjado del techo se situaraŽ como mínimo ochenta (80) centímetros por debajo de la rasante del terreno".

Por lo tanto, el concepto de terreno no tiene por qué estar asociado al de profundidad del mismo sino al de funcionamiento y destino de la zona verde y, en principio, su ubicación encima del cubrimiento de las vías no determina que dicha finalidad no pueda ser cumplida sin que, fácticamente, se haya acreditado lo contrario.

b.- Superficies dotacionales superpuestas. Complejos inmobiliarios urbanísticos.

Indica que la creación de un complejo inmobiliario supondría la vulneración del régimen estatutario de los terrenos demaniales puesto que, aunque hubiera desafectación expresa (ficticia), al no interrumpirse el servicio público, estos terrenos no perderían su naturaleza demanial en momento alguno (art.66.2 de la LPAP - afectación tácita-) y, por tanto, serían indisponibles.

El artículo 26.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), se expresa en los siguientes términos:

" Cuando los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, a la edificación o uso privado y al dominio público se constituirá un complejo inmobiliario de carácter urbanístico en el que aquéllas y ésta tendrán el carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que procedan para la protección del dominio público. Tales fincas podrán estar constituidas, tanto por edificaciones ya realizadas, como por suelos no edificados, siempre que su configuración física se ajuste al sistema parcelario previsto en el instrumento de ordenación".

Dada la configuración de la zona verde queda, la misma, fuera de las determinaciones del artículo 16.5 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, ya que la finalidad no es la de asegurar la conservación y el mantenimiento de la infraestructura ferroviaria sino la de una actuación que da funcionalidad al desarrollo urbanístico programado.

Al artículo 26.5 TRLSRU se refiere la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2015 (cas. 283/2014) al señalar que " lo que el precepto contempla es la posibilidad de constitución -en determinadas condiciones- de "complejos inmobiliarios" que contenga superficies simultáneamente espacios destinadas a la edificación (o uso privado) y al dominio público" pero no llega a resolver la cuestión objeto ahora de análisis en los términos que se plantea sin perjuicio de lo que posteriormente se expresará en referencia a su alcance.

Como bien se señala en la demanda, el informe técnico jurídico se refiere a las calificaciones superpuestas en los siguientes términos: "Calificaciones superpuestas. Tal y como se señala en el apartado 1.3.2 c) 7 del presente informe, dadas las características concretas de los ámbitos de ordenación que contienen infraestructuras ferroviarias y que dado su carácter de instalaciones de interés general es preciso mantener, se requiere un sistema de calificación por niveles que se concreta en la ordenación pormenorizada de los ámbitos. La gestión de este modelo, en el que coexisten titularidades de distintas Administraciones Públicas, podrá articularse bajo la fórmula jurídica del complejo inmobiliario, definido en el artículo 26 del TRLSRU como "régimen de organización unitaria de la propiedad inmobiliaria en el que se distingan elementos privativos, sujetos a una titularidad exclusiva, y elementos comunes, cuya titularidad corresponda, con carácter instrumental y por cuotas porcentuales, a quienes en cada momento sean titulares de los elementos privativos.". La atribución de un régimen distinto al suelo y al subsuelo habrá de contenerse en los instrumentos reparcelatorios en cuanto se refiere a las parcelas directamente afectadas, definiendo, por una parte y con el alcance preciso, el conjunto de implicaciones recíprocas existentes entre los diferentes planos de propiedad y estableciendo, por otro lado, un mecanismo de coordinación entre sus destinatarios finales para garantizar la funcionalidad y seguridad de los espacios respectivos, en los términos regulados en las Normas Urbanísticas y las correspondientes normativas sectoriales".

Conviene realizar una serie de precisiones para poder analizar el alcance del citado precepto, a saber:

a.- Ya hemos analizado en el Fundamento noveno el alcance doctrinal de los artículos 190 bis de la Ley 33/2003 y Disposición Transitoria Sexta de la LSCM concluyendo que el soterramiento del sistema ferroviario genera un nuevo suelo cuya titularidad corresponde a la Administración y, por otro lado, que dicho suelo perdería condición de demanial pasando a ser patrimonial de conformidad con el artículo 7.1 de la Ley 33/2003, lo que no deja de ser lógico pues de otra manera los aprovechamientos que se generan sobre dicho suelo, conforme al artículo 190 bis de la Ley 33/2003 y Disposición Transitoria Sexta de la LSCM, no podrían hacerse efectivos y que, por otro lado, resultarían inscribibles, así como dicho suelo, de conformidad con el artículo 4 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, y se trata de un derecho reconocido en el artículo 85.1 del RGU.

b.- En el supuesto analizado en autos el cubrimiento del sistema ferroviario genera un nuevo suelo, como ya se refirió, y dicho suelo resulta inscribible de conformidad con el artículo 1.1 del citado Real Decreto 1093/1997, en relación con los artículos 72.1 b) y 168.1 del RGU, con ocasión de la aprobación de los expedientes de ejecución del planeamiento, en cuanto supongan la modificación de las fincas registrales afectadas por el Plan, y es en la relación de dicho suelo con el subsuelo dónde la Modificación establece la existencia de un complejo inmobiliario en los términos del artículo 26.5 del TRLSRU2015. La cuestión es que el precepto utiliza los términos edificación o uso privado y dominio público como contraposición y, a la par, como elementos integrantes del complejo inmobiliario y en tales términos también se refiere el apartado 4 de dicho precepto, pero dichos apartados del precepto deben ser analizados integrándolos dentro de ese procedimiento de equidistribución en una actuación de renovación de la urbanización en suelo urbanizado como acontece en autos y, desde esa perspectiva, se debe entender la contraposición dominio público y titularidad privada ya que desde el momento en que se integra en el sistema de ejecución pasa a ser, como se indicó, de titularidad privada resultando indiferente, a tales efectos, el destino final que el proyecto dé a esos suelos que se compadecerán, en este caso, con el pormenorizado en la Modificación como zona verde con los efectos que ello conlleva en los términos de los artículos 2.2 y 3.1 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

Es de esa manera que debe entenderse el requisito de la previa desafectación ya que, en este caso, recordemos, el subsuelo sigue siendo sistema ferroviario, conforme a los artículos 3, 10.1 y 13.1 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, y la posible desafectación del suelo ha de entenderse vinculada a dicho procedimiento de equidistribución por mor de lo establecido en el artículo 47.2 del RGU pues es la Modificación la que altera el destino del suelo y lo incorpora a aquél y ello con los efectos registrales que se derivarían de su constitución, como indica la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2015 (cas. 283/2014), aunque en referencia al artículo 17.3 del TRLS08, al expresar que dicho precepto " se trata de una norma de carácter registral que contempla una especial composición de una finca o parcela con vistas a su inscripción en el Registro de la Propiedad".

Recordemos que la definición de parcela recogida en el artículo 26.1.b) TRLSRU define como parcela: la unidad de suelo ubicada tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente.

Además, el artículo 25.1, último párrafo, del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario, contempla expresamente la compatibilidad del dominio público ferroviario en el subsuelo con otros usos urbanísticos en la superficie, cuando dice: " Siempre que se asegure la conservación y el mantenimiento de la obra, el planeamiento urbanístico podrá diferenciar la calificación urbanística del suelo y el subsuelo, otorgando, en su caso, a los terrenos que se encuentren en la superficie calificaciones que los hagan susceptibles de aprovechamiento urbanístico".

Por ello, recordemos, la mutación demanial que se produce como consecuencia de la cubrición del sistema ferroviario no constituye una ficción jurídica, sino que es consecuencia de la participación en el procedimiento de equidistribución del aprovechamiento que corresponde a la parcela en cuestión en los términos expresados y la determinación de que sobre la misma se cumpla el deber de cesión de redes locales.

c.- Por cerrar la discusión del motivo, como señalamos en nuestras Sentencias de 13 de mayo de 2016 (rec. 676/2015), 9 de junio de 2011 (rec. 67/2007) y 21 de mayo de 2010 (rec. 1229/2007), a pesar del "nomen iuris", edificabilidad y aprovechamiento urbanístico son y han sido tradicionalmente magnitudes equivalentes, tratándose de valores numéricos con la finalidad de definir la intensidad edificatoria. Sucede que el ámbito constituye un Área Homogénea por lo cual ha de establecerse el coeficiente de edificabilidad que consiste en señalar un valor numérico con la finalidad de definir la intensidad edificatoria (art. 39 LSCM) y que es el cociente de la nueva superficie edificable entre la superficie de suelo de toda el área, expresado en metros cuadrados construibles por metro cuadrado de suelo. De ello resulta que la intensidad edificatoria de las parcelas netas pueda no coincidir con la "edificabilidad bruta" del área de reparto.

Como se recordará, de conformidad con el art. 37 de la LSM, las áreas homogéneas en suelo urbano son las piezas de referencia para señalar las condiciones de ordenación estructurante, delimitándose dentro de ellas los ámbitos de actuación que procedan en suelo no consolidado. A cada área homogénea corresponde un coeficiente de edificabilidad o aprovechamiento unitario y tal coeficiente será igual al de cada uno de los ámbitos de suelo urbano no consolidado, expresándose en metros cuadrados construibles en el uso característico por m² de suelo.

Cuando sucede, como en autos, que el ámbito se corresponde con el área, de conformidad con el artículo 39.4 de la LSCM, será la superficie edificable la resultante de multiplicar el coeficiente de edificabilidad por la superficie de suelo de todo el ámbito, expresado en metros cuadrados construibles en el uso característico.

Señala la Memoria que la Modificación "ha optado por excluir estos suelos de los ámbitos de actuación, dado que en ellos no es necesaria ninguna actuación de trasformación urbanística, considerándolos directamente como suelo urbano consolidado de redes públicas, por cuanto ya disponían de esa condición que nunca se veía alterada. El efecto de esta medida es que se posibilita una reducción estimada de la edificabilidad máxima en el conjunto de la MPG de 720.269 m2c respecto a la prevista en la MPG02".

Al desecharse, como se hace en demanda, la existencia de un complejo inmobiliario podría pensarse que la consecuencia lógica es que el aprovechamiento superpuesto se excluiría del cómputo de la superficie a tener en cuenta a efectos del cálculo de la edificabilidad lo que es diferente a la exclusión de los ámbitos de actuación de las redes públicas preexistentes que no son objeto de transformación urbanística sobre los que se sustenta la edificabilidad de todo el área de reparto pero ello no es así tal y como veremos.

Sucede en autos, por un lado, que el área de reparto la configuran las cuatro áreas homogéneas que, a su vez, constituyen ámbitos de actuación y en la descripción de los ámbitos (apartado 4.5.2.1) se indica que "(...) entre los terrenos comprendidos en el presente apartado se encuentran no solo los pendientes de urbanización y los sujetos a reurbanización integral, sino también los de redes públicas existentes objeto de transformación mediante su cubrimiento, es decir, las playas de vías situadas al Sur de la Calle 30 así como la Estación de Chamartín.

Conforme a cuanto queda expuesto, la MPG vincula los terrenos señalados al régimen del suelo urbano no consolidado, ("pendientes de equidistribución" en terminología del PGM97) ascendiendo su superficie estimada a unos 2.364.825 m2".

También se está a la identificación de la autonomía de cada ámbito de actuación desde el plano de la ordenación mediante la asignación de criterios y condiciones básicas de ordenación diferenciados para cada uno de ellos en razón de su régimen en materia de usos globales y edificabilidades, de conformidad con el artículo 35.2.c de la LSCM y es en este concreto apartado en el que decae el motivo en cuanto que en el apartado 4.5.4.3 de la Memoria se indica que "Para la distribución de la superficie edificable se descarta establecer un mismo coeficiente de edificabilidad para todas las áreas homogénea, por no existir una homogeneidad en las condiciones particulares y en las estrategias de cada uno de los ámbitos sobre el que se aplica, evitando una suerte de imposición de un patrón único repetido ajeno a un contexto diverso. Como consecuencia se adopta el criterio de la reasignación de intensidades edificatorias en función de las potencialidades y de las estrategias propuestas para cada uno de ellos, asegurando que se mantiene el principio de equidistribución mediante un reparto proporcional de cargas y beneficios" y en el mismo se desarrolla las asignaciones por ámbitos y las razones sobre las que la recurrente nada alega ni prueba.

Debe tenerse en cuenta que, como se indica en la Memoria, la Modificación "propone cambiar estos criterios y, en base, entre otros, al principio de sostenibilidad, asigna la edificabilidad atendiendo al suelo que realmente es objeto de transformación, a las condiciones espaciales de las áreas de intervención y a la cualificación y especialización funcional y usos urbanísticos que se proponen para la mismas, produciéndose, en consecuencia, una reducción de la edificabilidad global prevista por los planeamientos antecedentes.

Así la edificabilidad total queda definida en función de la ponderación de una diversidad de factores tales como la capacidad de carga real de los suelos que la acogen, el modelo de ordenación que se considera mejor en el conjunto de la actuación, las condiciones de entorno, las necesidades urbanas, la garantía de viabilidad, la adecuada equidistribución de derechos y obligaciones, y, en fin, del impacto en relación a la movilidad y la capacidad de las infraestructuras existentes. En este sentido, cabe destacar:

i. La exclusión de los ámbitos de actuación de las redes públicas preexistentes que no son objeto de transformación urbanística repercute en la intensidad edificatoria en la medida en que los suelos respectivos no participan en su cálculo.

ii. La nueva edificabilidad responde suficientemente a las necesidades urbanas determinadas en los estudios de vivienda y espacio productivo aportados en los anexos 1 "Estudio del sector Residencial" y 2 "Estudio del sector terciario". El primero justifica la necesidad de acoger de 9.000 a 13.500 viviendas (en torno a 900.000 a 1.350.00 m2c) en el ámbito de la MPG, lo que supone una reducción respecto a la previsión del planeamiento vigente. El segundo, identifica unas necesidades de espacio para actividad terciaria de 1.600.000 a 2.000.000 m2c a quince años.

iii. La valoración de la capacidad real de los suelos con aptitud para acoger la superficie edificable, una vez descontadas las infraestructuras no transformadas, y hacerlo de forma coherente con el contexto urbano.

iv. A su vez, por aplicación del principio de equidistribución y a fin de asegurar la viabilidad económica del conjunto de los ámbitos de actuación en términos de rentabilidad, los nuevos aprovechamientos permiten hacer frente a las cargas resultantes de la ordenación, como se justifica en el anexo 4 "Informe de Sostenibilidad y Estudio Económico Financiero", con exclusión de aquellas otras correspondientes a redes públicas consideradas de carácter general y supramunicipal exteriores a la propia MPG y cuya funcionalidad y nivel de servicio exceden de los ámbitos ordenados, con la consecuencia de que su ejecución no resulte una carga de urbanización directamente imputable a los diferentes ámbitos de actuación y deban de ser abordadas en el marco de competencias y colaboración entre administraciones previsto en la presente MPG.

v. Por fin, la reducción sensible de la edificabilidad lleva consigo la reducción proporcional de carga sobre las grandes infraestructuras viarias y sobre las redes de servicios y equipamientos, minimizando así el impacto ambiental y paisajístico sobre las zonas próximas.

Con todo lo anterior, se define una nueva superficie edificable agregada que asciende a 2.657.313 m2c, lo que supone una reducción de 720.269 m2c en relación con el planeamiento vigente.

Se cederán a título gratuito al Municipio, en la forma dispuesta en la LSCM, las superficies precisas para la materialización del 10 por 100 del producto del coeficiente de edificabilidad homogeneizad del ámbito de actuación, o unidades de ejecución en que se divida, por su superficie".

La ficha de condiciones fija cuatro áreas de reparto, con identificación de sus superficies y el aprovechamiento tipo/coeficiente de edificabilidad de cada una de ellas. En concreto para el AH 08.20 se señala una superficie de 1.029.647 m2, un aprovechamiento tipo de 0,8429 y un coeficiente de edificabilidad de 0,9375. Sobre dichos parámetros se fija una superficie edificable para usos lucrativos de 965.321 m2c y una superficie para usos dotacionales públicos de 755.395 m2 y 6.427 m2.

Existiendo, pues una reasignación de edificabilidades por ámbitos con reparto y fijación de coeficientes en función de las características de cada uno de ellos se debería haber acreditado que la construcción de dichos viales supondría una alteración de la edificabilidad repartida en todo el área y, con ello, una indebida asignación de un aprovechamiento inexistente máxime cuando, a los efectos de dicho reparto, se atiende a la superficie edificable homogeneizada formulada sobre un aprovechamiento tipo distinto de cada ámbito, no siendo posible dejar sin efecto la edificabilidad determinada por el Plan, debiendo añadirse que en todo caso no correspondería a esta jurisdicción establecer una edificabilidad alternativa ya que ello es función del planificador dentro de sus facultades discrecionales.

Por otro lado, en relación con los aprovechamientos sobre los vuelos, debe traerse a colación las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2013 (cas. 1662/2011) y de 29 de enero de 2010 (cas. 92/2006) en las que se indicaba lo siguiente:

"Esta Sala del Tribunal Supremo ha interpretado en su más reciente jurisprudencia lo dispuesto en el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , aprobado por Real Decreto 3188/1978, de 25 de agosto -RGU- (reproducido, con matices, en el apartado IV de la disposición adicional primera de la Ley vasca 5/1998, de 6 de marzo , de medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación urbana), en el sentido de que cuando los bienes de dominio público preexistentes en un polígono o unidad de ejecución objeto de equidistribución hubiesen sido obtenidos a título oneroso (ad. ex. expropiación) "el aprovechamiento urbanístico atribuido a su superficie pertenecerá a la Administración titular de aquéllos", mientras que, si se hubieren adquirido gratuitamente, se entenderán sustituidos por los resultantes de la ejecución del plan, no entrando en el reparto del aprovechamiento urbanístico. Y ello [rectificándose en este sentido lo señalado al respecto en la anterior sentencia de 28 de noviembre de 2006 de esta Sala del Tribunal Supremo -RC 4203/2003 -] al margen de que la Administración titular del bien de dominio público sea o no municipal, de que su adquisición por aquélla no obedeciese a causas urbanísticas y de que se mantuviese su anterior destino y afección demanial por exigirlo así un instrumento de ordenación del territorio o una determinación supramunicipal vinculante sobre el plan urbanístico.

Dicho criterio se halla actualmente positivizado en el artículo 190 bis de la Ley estatal 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas -introducido por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo -, que citamos a efectos meramente ilustrativos al no ser aplicable por razones cronológicas, y en el que se dispone que:

"Cuando los instrumentos de ordenación territorial y urbanística incluyan en el ámbito de las actuaciones de urbanización o adscriban a ellas terrenos afectados o destinados a usos o servicios públicos de competencia estatal, la Administración General del Estado o los organismos públicos titulares de los mismos que los hayan adquirido por expropiación u otra forma onerosa participarán en la equidistribución de beneficios y cargas en los términos que establezca la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

Tal doctrina debe ponerse en consonancia con lo manifestado por el propio Tribunal en su Sentencia de 25 de noviembre de 2015 (cas. 283/2014), dictada con ocasión de la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30 de marzo de 2011 por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial de Reforma Interior para el desarrollo del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", que recogimos más arriba, y que vienen a dar base al derecho y a la ejecución material de dicho derecho en los términos que reflejamos en el punto anterior.

En suma, el motivo se desestima en virtud de las consideraciones que se han efectuado.

DECIMOPRIMERO.- En el siguiente de los motivos se aduce la existencia de una arbitraria asignación y reparto de aprovechamientos urbanísticos y ello en base a que en el expediente no consta la justificación de las enormes diferencias de aprovechamientos urbanístico asignados en exclusiva, a cada área de planeamiento especifico, suponiendo para el Área de Centro de Negocios de Chamartín (1,65 m2/m2), un 60 % más con respecto a "Las Tablas- Oeste" o "Malmea-Tres Olivos", que tiene asignado un coeficiente de 1,05 m2/m2. el sector "Las Tablas Oeste" con 0,9 m2/m2, colinda con el sector de suelo urbanizable de "las Tablas", con 0,4 m2/m2, es decir un 125 % más. El ámbito "Malmea-Tres Olivos" nueva- mente 0,9 m2/m2, cuando el colindante sector urbanizable de "Montecarmelo" es de 0,40 m2/m2 (un 125% de incremento), y, por último, el área de "Negocios Chamartín" siendo la mera prolongación de aquellos ámbitos, viene a suponer más de un 400 % de los suelos urbanizables colindantes.

Ya desde la STS de 9 de julio de 1991 (rec. 2218/1990) se ha venido fijando por el Tribunal Supremo la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan y su alcance en relación con la potestad discrecional del planificador señalando que " Ya en este punto será de subrayar la importancia de la memoria como documento integrante del Plan - arts. 12.3.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento -, importancia esta que recientemente se ha destacado en la prensa al glosar, con profundo calor humano, la denominación de una plaza del madrileño barrio de Orcasitas - plaza de la Memoria Vinculante- que evoca la doctrina de la Sentencia de esta Sala de 16 de junio de 1977 que se calificaba de "ejemplar". Más concretamente, en lo que ahora importa, ha de advertirse que la memoria integra, ante todo, la motivación del Plan; es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento. Y tal memoria no es un documento accidental, que pueda existir o no, sino una exigencia insoslayable de la Ley -art. 12.3.a) del Texto Refundido-. Las normas, en nuestro sistema jurídico, pueden tener o no un preámbulo o exposición de motivos. Sin embargo, el Plan que tiene una clara naturaleza normativa - Sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 9 de mayo de 1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc.-, exige como elemento integrante esencial la memoria: la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del derecho de propiedad - art. 33.2 de la Constitución y Sentencias de 2 de febrero de 1987 , 17 de junio de 1989 , 28 de noviembre de 1990 y 12 de febrero , 11 de marzo y 22 de mayo de 1991 , etc.- explica la necesidad esencial de la memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. Y si esto es así, será claro que las modificaciones que a lo largo de la tramitación del planeamiento vaya sufriendo su texto habrán de ser también motivadas, pues estas nuevas determinaciones no estarán justificadas en la memoria: así lo indicaba esta Sala en la Sentencia de 25 de abril de 1991 ".

Y, hasta ahora, esta doctrina ha resultado inalterada, como pone de manifiesto la STS 1 de julio de 2015 (cas. 2645/2013) indicando que " La decisión cuestionada no puede estar amparada sin más por la genérica potestad del planificador de modificar el planeamiento anterior -ius variandi-. Si la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria del Plan, esta exigencia de motivación tiene que ser máxima en aquellos supuestos en los que, como sucede en el presente caso, se actúa en un ámbito discontinuo en el que el incremento de las dotaciones no se corresponde territorialmente con la mayor edificabilidad que las determina". Se debe, pues, acudir a la Memoria para resolver este concreto motivo, pero realizando un análisis conjunto y no parcial como se realiza en demanda.

a.- En el punto 4.5.2.2 de la Memoria General de la MPG se expresa cómo se realiza la división territorial contenida en la misma de la forma siguiente:

La MPG afecta básicamente a dos áreas de reparto del planeamiento vigente, las correspondientes al APE 05.27 y al APR 08.03.

En aplicación del artículo 37 de la LSCM y del PGM97 la superficie afectada por la MPG se divide en cuatro áreas homogéneas, coincidentes en cada caso con cada uno de los nuevos ámbitos de actuación objeto de delimitación, áreas homogéneas que vienen justificadas por concurrir en cada una de ellas una efectiva homogeneidad tipológica y funcional ya en parte expuesta al tratar de cada uno de los ámbitos de actuación.

Las dos correspondientes a los ámbitos de actuación localizados al Norte de la Calle 30 presentan objetivos comunes, en cuanto a que rematan distintos tejidos existentes de la ciudad, aunque separadas por el ST-TF, resolviendo su contacto con el mismo y ayudando a reequilibrar déficits urbanos existentes. Cada una de ellas se particulariza en función del carácter de los bordes sobre los que actúan.

Tipológicamente, dan una cierta continuidad a las tramas anexas, siendo la manzana residencial de altura promedio entre 7 y 10 plantas, el principal elemento de configuración del espacio edificado en el caso de Malmea-San Roque-Tres Olivos, y bloques terciarios de 11 plantas de altura en Las Tablas Oeste, en continuidad con la actividad terciaria del eje de la A-1, y de 12 plantas (como la altura de la edificación correspondiente a la norma zonal 5 grado primero) en las manzanas residenciales que rematan el barrio al Noreste.

Definen sus límites las redes públicas de Calle 30, Nudo de Fuencarral, ST-TF, y las áreas homogéneas existentes en Fuencarral, en el caso del área homogénea de Malmea-San Roque-Tres Olivos, y el nudo de Manoteras, la vía de servicio de la A-1, el ST-TF y los ámbitos del UZI Las Tablas y del API Polígono I Carretera de Burgos, con los ajustes anteriormente descritos, en el caso del área homogénea Las Tablas Oeste.

Las otras dos áreas homogéneas se corresponden, respectivamente, con los ámbitos Estación de Chamartín y el del Centro de Negocios, ambas al Sur de Calle 30. El ámbito Estación de Chamartín se define por las condiciones funcionales de la infraestructura y limita con el de Centro de Negocios de Chamartín en todo su perímetro. Este último limita al Norte con las redes públicas de la Calle 30, ST-TF y con el ámbito Malmea-San Roque-Tres Olivos, y en el resto de su perímetro con las áreas homogéneas del suelo urbano consolidado colindante.

El área homogénea de la Estación de Chamartín está fuertemente vinculado a los requisitos y condiciones del servicio ferroviario, quedando su ejecución vinculada a su funcionalidad y a la resolución de la integración de la estación y su ampliación en la ciudad. La tipología prevista se dispone en continuidad con el ámbito contiguo.

El área homogénea del Centro de Negocios define un espacio de fuerte carácter terciario y alta densidad, con tipologías predominantes en altura que se corresponden con las existentes en el entorno, tanto en los usos terciarios (Plaza Castilla, barrio de Costillares, cinco torres, etc.) como en los residenciales (tipologías del barrio Costillares).

b.- Esta división en cuatro ámbitos respecto de los dos delimitados en el planeamiento antecedente, se justifica en los criterios expuestos en el apartado 4.5.2.1 de la Memoria General de la MPG, que concluyen con las circunstancias siguientes que abundan en la condición diferenciada de estos ámbitos:

"a) La identificación de la autonomía de cada ámbito de actuación desde el plano de la ordenación mediante la asignación de criterios y condiciones básicas de ordenación diferenciados para cada uno de ellos en razón de su régimen en materia de usos globales y edificabilidades, de conformidad con el artículo 35.2.c de la LSCM.

b) La presentación de la gestión urbanística de los cuatro ámbitos autónomos desde la realidad objetiva de su mayor simplificación en comparación con la que habría de tener lugar bajo el modelo del PGM97 de un único ámbito de actuación tan relevante como es el definido por el APR 08.03, simplificación siempre deseable como facilitadora de una más rápida y efectiva ejecución del planeamiento.

c) El logro de un ajuste pleno entre ámbitos de ordenación y gestión como consecuencia de las nuevas delimitaciones de los ámbitos de actuación sin ser ya necesario, inicialmente, su fraccionamiento en unidades de ejecución.

c.- También fija la Memoria los usos globales de cada ámbito (apartado 4.5.3) expresando que la distribución de los usos globales se fundamenta en el destino funcional de los ámbitos en el nuevo modelo urbano. Al APR 05.10 "Estación de Chamartín" se le asigna el uso global de Servicios Terciarios, por su compatibilidad con la infraestructura ferroviaria y para facilitar la integración de la infraestructura en el entorno urbano, existente y proyectado.

El uso global de Servicios Terciarios se asigna también al ámbito APE 05.31 "Centro de Negocios Chamartín" en cumplimiento del objetivo de fomentar un centro de actividad económica que, apoyado en las excepcionales condiciones de proximidad al intercambiador de Estación de Chamartín y en las iniciativas terciarias ya consolidadas en su proximidad, permita dotar a la ciudad de Madrid de un nuevo impulso competitivo en la atracción de actividades especializadas generadoras de empleo de calidad.

En el ámbito APE 08.20 "Malmea- San Roque-Tres Olivos" el uso global que se asigna es el Residencial, siendo el más adecuado para facilitar la conexión con los barrios colindantes, para permitir la contribución del nuevo ámbito en la corrección de algunos de sus déficits del entorno (particularmente dotacionales y de vivienda accesible), y para dotar de un adecuado remate al tejido urbano en relación al sistema ferroviario. Este uso se acompaña con una importante proporción de uso terciario, configurando área mixtas y más densas entorno a los nodos de acceso al transporte público.

Finalmente, se establece el uso global de Servicios Terciarios para el ámbito de APE 08.21 "Las Tablas Oeste" de tal forma que se posibilite un remate del eje terciario de la carretera de Burgos en su encuentro con el borde Oeste de Las Tablas. Se establece en menor proporción el uso Residencial, como forma de dotar a la actuación de una mezcla de usos adecuada y posibilitar el remate en relación con el frente residencial de borde.

d.- En relación con el coeficiente de edificabilidad (apartado 4.5.4.2) indica que la Modificación del PGM97 aprobada en 2002 tenía prevista una superficie edificable total de 3.377.582 m2, resultado de la suma de la asignada al APE 05.27, de 100.891 m2, y al APR 08.30, de 3.276.691 m2, sobre el ámbito de intervención.

La superficie edificable en el APR era inicialmente menor y fue incrementada por efecto de la MPG02 (desde 1.834.020 m2 con un coeficiente de 0,6 m2/m2, hasta 3.276.691 m2, correspondiente a un coeficiente de 1,05 m2/m2) en razón de las condiciones de ordenación en ella dispuestas y en virtud de las conclusiones de los estudios técnicos llevados a cabo por el Consorcio "Prolongación de Castellana" en relación a la estimación de las cargas que debían recaer sobre los titulares de suelo en el ámbito y en la necesidad de equilibrar el régimen de derechos y obligaciones. Es decir, estimado el coste total de las cargas que se pretendía abordar y desde la óptica de ser consideradas en su totalidad como carga urbanística del ámbito, se establecían unos parámetros urbanísticos que permitirían dotar al ámbito de viabilidad económica, si bien sin una adecuada ponderación de las capacidades urbanísticas reales del territorio.

A su vez, es significativo en este punto recordar que el coeficiente de edificabilidad asignado se aplicaba sobre la totalidad del ámbito; es decir, también sobre aquellos suelos comprendidos en él que, constituyendo redes públicas preexistentes, no requerían de transformación urbanística alguna, suelos que sin embargo, generaban edificabilidad y tenían derecho a aprovechamiento n el consiguiente incremento de la presión sobre el entorno urbano, aumento de la intensidad edificatoria sobre los suelos netos disponibles, y alteración de las mayorías en la titularidad del suelo, lejos de preceptos urbanísticos básicos.

La MPG propone cambiar estos criterios y, en base, entre otros, al principio de sostenibilidad, asigna la edificabilidad atendiendo al suelo que realmente es objeto de transformación, a las condiciones espaciales de las áreas de intervención y a la cualificación y especialización funcional y usos urbanísticos que se proponen para la mismas, produciéndose, en consecuencia, una reducción de la edificabilidad global prevista por los planeamientos antecedentes.

AsíŽ la edificabilidad total queda definida en función de la ponderación de una diversidad de factores tales como la capacidad de carga real de los suelos que la acogen, el modelo de ordenación que se considera mejor en el conjunto de la actuación, las condiciones de entorno, las necesidades urbanas, la garantía de viabilidad, la adecuada equidistribución de derechos y obligaciones, y, en fin, del impacto en relación a la movilidad y la capacidad de las infraestructuras existentes. En este sentido, cabe destacar:

i. La exclusión de los ámbitos de actuación de las redes públicas preexistentes que no son objeto de transformación urbanística repercute en la intensidad edificatoria en la medida en que los suelos respectivos no participan en su cálculo.

ii. La nueva edificabilidad responde suficientemente a las necesidades urbanas determinadas en los estudios de vivienda y espacio productivo aportados en los anexos 1 "Estudio del sector Residencial" y 2 "Estudio del sector terciario". El primero justifica la necesidad de acoger de 9.000 a 13.500 viviendas (en torno a 900.000 a 1.350.00 m2c) en el ámbito de la MPG, lo que supone una reducción respecto a la previsión del planeamiento vigente. El segundo, identifica unas necesidades de espacio para actividad terciaria de 1.600.000 a 2.000.000 m2c a quince años.

iii. La valoración de la capacidad real de los suelos con aptitud para acoger la superficie edificable, una vez descontadas las infraestructuras no transformadas, y hacerlo de forma coherente con el contexto urbano.

iv. A su vez, por aplicación del principio de equidistribución y a fin de asegurar la viabilidad económica del conjunto de los ámbitos de actuación en términos de rentabilidad, los nuevos aprovechamientos permiten hacer frente a las cargas resultantes de la ordenación, como se justifica en el anexo 4 "Informe de Sostenibilidad y Estudio Económico Financiero", con exclusión de aquellas otras correspondientes a redes públicas consideradas de carácter general y supramunicipal exteriores a la propia MPG y cuya funcionalidad y nivel de servicio exceden de los ámbitos ordenados, con la consecuencia de que su ejecución no resulte una carga de urbanización directamente imputable a los diferentes ámbitos de actuación y deban de ser abordadas en el marco de competencias y colaboración entre administraciones previsto en la presente MPG.

v. Por fin, la reducción sensible de la edificabilidad lleva consigo la reducción proporcional de carga sobre las grandes infraestructuras viarias y sobre las redes de servicios y equipamientos, minimizando asíŽ el impacto ambiental y paisajístico sobre las zonas próximas.

Con todo lo anterior, se define una nueva superficie edificable agregada que asciende a 2.657.313 m2c, lo que supone una reducción de 720.269 m2c en relación con el planeamiento vigente.

e.- También recoge la reasignación de la superficie edificable indicando que para la distribución de la superficie edificable se descarta establecer un mismo coeficiente de edificabilidad para todas las áreas homogénea, por no existir una homogeneidad en las condiciones particulares y en las estrategias de cada uno de los ámbitos sobre el que se aplica, evitando una suerte de imposición de un patrón único repetido ajeno a un contexto diverso.

Como consecuencia se adopta el criterio de la reasignación de intensidades edificatorias en función de las potencialidades y de las estrategias propuestas para cada uno de ellos, asegurando que se mantiene el principio de equidistribución mediante un reparto proporcional de cargas y beneficios.

Ámbitos al sur de Calle 30

A estos ámbitos se les asigna una edificabilidad techo expresada en valor absoluto de 1.480.000 m2c, con 1.300.000 m2c en APE 05.31. y 180.000 m2c en APR 05.10.

Del total, la MPG dota de la mayor intensidad edificatoria al APE 05.31 "Centro de Negocios de Chamartín" en su condición de espacio de centralidad de alta concentración de actividad terciaria, vinculado a un nodo de especial intensidad de accesibilidad al transporte colectivo intermodal13.

Quedan por tanto vinculadas las mayores superficies edificables (1.300.000 m2c.) y densidades al nodo de mayor acceso al transporte público y en consideración a un entorno cuyo impulso de actividad generado por las cinco torres serᎠrespaldado por la nueva actuación.

Esta edificabilidad responde a las necesidades funcionales de un Centro de Negocios, a las demandas de espacio productivo de la ciudad y a la capacidad del suelo para acoger la edificación sin afectar a la funcionalidad de la red de transporte ferroviario.

Por su parte, al APR 05.10 "Estación de Chamartín" la MPG le asigna una edificabilidad (180.000 m2c.) en uso terciario proporcional a sus necesidades de reintegración en la trama urbana, a las cargas que soporta, a las capacidades de acogida de su suelo, en coordinación con las necesidades de la operativa ferroviaria, y a una adecuada relación con la nueva ordenación del ámbito APE 05.31 "Centro de Negocios Chamartín". Esta determinación es consecuente con los estudios previos de la Administración Ferroviaria, sustanciados en el Estudio Informativo del Nuevo Complejo Ferroviario de la Estación Madrid-ChamartiŽn. Ámbitos al Norte de la Calle 30

En los ámbitos al Norte de Calle 30 se establece como edificabilidad máxima 1.177.313 m2c, 965.321m2c en APE 08.20 y 211.992m2c en APE 08.21.

En el ámbito APE 08.21 "Las Tablas Oeste" su condición de suelo de remate, una franja estrecha que se interpone entre el ST-TF y los suelos de Las Tablas, condiciona en gran medida la capacidad de acogida de superficie edificada, e incluso de su reparto espacial por usos. La asignación en este caso se fundamenta en proveer de una razonable continuidad de la trama residencial al Norte, y de la misma continuidad al Sur de los usos terciarios que organizan la transición entre la A-1 y los barrios contiguos.

Finalmente, el APE 08.20, "Malmea-San Roque-Tres Olivos" presenta una clara aptitud para la ordenación de usos residenciales que completen los barrios lindantes de Fuencarral y Tres Olivos. La edificabilidad asignada garantiza una densidad adecuada con tipologías coherentes con las existentes.

En conclusión, la distribución y concreción de la edificabilidad se corresponde con las necesidades en estos ámbitos de rematar los tejidos urbanos existentes, al tiempo que se les dota de la necesaria mezcla de usos y actividades, de forma equilibrada con la capacidad de carga de sus suelos.

f.- Por último, recoge los coeficientes de edificabilidad por ámbitos al Sur y al Norte de Calle 30 expresando que si se comparan entre siŽ los coeficientes de edificabilidad resultantes se observa una disparidad, cuya motivación ha sido anteriormente explicada, teniendo que la zona más integrada en el centro urbano, Sur de Calle 30, presenta un índice global mayor, concordante con su entorno, mientras que al Norte de la calle 30 el índice disminuye, también en coherencia con su contexto.

Si se comparan los coeficientes con los de áreas homogéneas próximas (áreas de reparto en terminología del PGM97), encontramos que, al Sur, el área homogénea de "Ciudad Deportiva" tiene un coeficiente de 1,4932 m2c/ m2s, similar al global de la zona al Sur de la calle 30. Lo mismo ocurre con el AUC 06.01 próximo, con un coeficiente homogeneizado 1,87 m2cug/ m2s, próximo al asignado al APE 05.31, 1,55 m2cug/ m2s.

Al Norte, el ámbito de Las Tablas tiene un coeficiente de 0,484 m2c/ m2s, para un uso global residencial, y el AUC 08.06, de actividades económicas tenía un aprovechamiento previsto de 1,56 m2cug/ m2s. Se observa que el nuevo ámbito APE 08.21, de uso terciario, se sitúa en un término intermedio (0,6951 m2c/ m2s y 0,6575 m2cug/ m2s, apropiado también para mejorar el índice deseable de mezcla de usos en el conjunto del barrio de Las Tablas.

Finalmente, al Oeste, el ámbito de Tres Olivos presenta un coeficiente de 0,3593 m2c/ m2s, y Montecarmelo, 0,3875 m2c/ m2s, como suelos finales de transición hacia el límite del término municipal. Sin embargo, el aprovechamiento de AUC 08.05, en el extremo opuesto, es de 1,1 m2cug/ m2s. El APE 08.20 se sitúa en este caso como espacio de transición, entre la Nueva Centralidad del Centro de Negocios (incluidas las cinco torres), y los barrios consolidados junto a la Calle 30 hasta los desarrollos citados, adoptando un coeficiente que permite una gradación natural.

Sobre tal base podemos realizar las siguientes consideraciones:

1.- Existe un detalle pormenorizado de las razones por las cuáles se asignan diferentes coeficientes de edificabilidad a las distintas áreas en función de sus usos y necesidades y que son obviadas en demanda que podría haber probado que las mismas no son reales.

2.- En relación con la aplicación con carácter "supletorio" del artículo 36.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, que impide desajustes de aprovechamiento entre unidades de ejecución de una misma área de reparto que superen el 15% (en iguales términos el artículo 99.2 c) de la LSCM pero en referencia a las unidades de ejecución conforme a la definición que establece el artículo 98.1 como suelos acotados en el interior de los ámbitos de actuación o sectores que se delimitan para llevar a cabo la actividad de ejecución del planeamiento bajo la modalidad de actuación integrada), tiene señalado el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 de mayo de 2012 (cas. 5718/2008) que " la aplicación del artículo 36.2 del Reglamento de Gestión tenía sentido, y lo mantiene en la actualidad, como un requisito técnico necesario para la delimitación de polígonos y unidades de actuación en suelo urbanizable.

El artículo 117.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 determinaba, como exigencias para los polígonos, que pudiesen asumir las cesiones de suelo que imponía el planeamiento, que fuese factible la distribución de beneficios y cargas en la urbanización y que se pudiese justificar, tanto técnica como económicamente, la autonomía de la actuación. El aspecto esencial que se discute en este motivo es el de la distribución de beneficios y cargas a que atiende el artículo 36.2 RGU [Cfr., sentencias de 6 de octubre de 2010 ( Casación 2283/2006), de 3 de febrero de 2010 ( Casación 7333/2005), de 23 de diciembre de 2009 ) y de 17 de febrero de 1997 ( Apelación 9887/1991 )]. A tal efecto lo que el artículo 36.2 del Reglamento de Gestión Urbanística prohíbe es la delimitación de polígonos (en este caso unidades de ejecución en suelo urbanizable) cuando la diferencia de aprovechamiento entre ellos sea superior al quince por ciento con relación al aprovechamiento del sector. El precepto se refiere a la diferencia de aprovechamientos "entre sí" (que, como bien dice la parte, no significa otra cosa que "entre ellos"), por lo que compara el aprovechamiento de la unidad de ejecución "a" y el de la unidad de ejecución "b"; y no el aprovechamiento de la unidad de ejecución "a" y el medio del sector y el de la unidad de ejecución "b" y el medio del sector. Y esa diferencia entre las unidades no puede ser superior al 15% del aprovechamiento medio, que es el que se toma como parámetro de medición de la diferencia y no como punto de referencia de estas, como hace en forma incorrecta la sentencia impugnada.

Lo que la norma pretende, como ha declarado esta Sala en la jurisprudencia que ya se ha citado, es salvaguardar el principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas evitando que el aprovechamiento lucrativo de alguno de los polígonos sea superior en más del quince por ciento al aprovechamiento de otro, y se produzca, por ello, una diferencia de aprovechamientos discriminatoria" y la Sentencia de 12 de diciembre de 2013 (cas. 907/2011) que la exigencia indicada se contempla solo para el caso del suelo urbanizable (programado)" .

Se debe tener en cuenta que el artículo 37.1 de la LSCM divide la totalidad del suelo urbano de un término municipal en áreas homogéneas, siendo cada una de ellas la pieza de referencia respecto a la cual se señalan las condiciones de la ordenación estructurante por lo que esa exigencia, en principio, no resultaría de aplicación. Por otro lado, el citado artículo 36.2 RGU también hace referencia a programas de actuación urbanística pero las mismas, de conformidad con los artículos 16, 117 y 146 del TRL76, se referían a suelos urbanizables y se ejecutaban por polígonos completos lo que no es al caso.

3.- En relación con distribución equitativa de derechos y obligaciones urbanísticas entre los diferentes terrenos sujetos a similares circunstancias y posible infracción de los artículos 1 y 22.5 TRLSRU2015 y 4.2 b) LSCM, no basta con traer a colación el subcapítulo 1.2.6 de las cargas resultantes de la Modificación y su imputación y un párrafo del informe técnico jurídico para concluir que se produce tal infracción máxime, como señalamos, cuando existe una notable motivación en la Memoria sin que se haya analizado fácticamente la relación de las cargas de cada área en relación con su destino y funcionalidad.

En suma, por las consideraciones efectuadas, este motivo también será desestimado.

DECIMOSEGUNDO.- Continúa la demanda con la alegación referente a la infracción del artículo 20.1 b) TRLSRU15 por incumplimiento de las reservas mínimas de viviendas VPO respecto de la cual resulta incontrovertido que se fija, en la Modificación, un porcentaje del 20%.

Señala dicho precepto que " Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:

(...)

b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social".

Cabe recordar que ya el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de febrero de 2021 (cas. 8388/2019), fijó como doctrina que " toda actuación de urbanización, cuyo uso determinante sea el residencial, debe estar condicionada a la reserva de suelo para vivienda de promoción pública, de conformidad con lo establecido en el artículo del TRLS 2015 (antiguo artículo 16 del TRL de 2008), con independencia de la naturaleza del instrumento concreto del planeamiento que habilite la menciona actuación y la clasificación del terreno sobre el que se ejecuta dicha actuación de transformación urbanística y en su Sentencia de 21 de junio de 2013 (casación 2250/2011) indicó que el porcentaje del 30% previsto en el artículo 10.1.b) de la Ley 8/2007 ---en la actualidad, recogido en el mismo artículo y epígrafe del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio--- tiene el carácter de mínimo, como se desprende con claridad de su redacción, al indicar que la obligación de establecer para uso residencial reservas de suelo sujeto a un régimen de protección pública: "Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 % de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización".

La Memoria (apartado 4.5.4.5) señala que "El PGM97 y MPG02 no establecen para los ámbitos vigentes ningún requisito de reserva en esta materia desde los instrumentos de planeamiento. En la MPG se establece que, al menos, el 20% de la edificabilidad total residencial de cada ámbito se destine a vivienda en régimen de protección pública, de las cuales al menos el 70% se destinen a VPPB, lo que supone estar por encima del porcentaje que, como mínimo, aparece señalado en el artículo 20 del TRLSRU".

La pretensión de la parte recurrente se formula desde la consideración del suelo en situación de rural en los términos del artículo 7.1 a) 1) del TRLSRU15 que se refiere a " las actuaciones de urbanización, que incluyen: Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística" pero la misma se alcanza en una incorrecta interpretación fáctica del suelo y su asociación normativa con lo definido en el artículo 21 de dicho Texto en relación con las situaciones básicas del suelo.

Este precepto estatal determina que está en situación de suelo rural:

" a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.

b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente".

La norma autonómica, por el contrario, en su artículo 15.2 b) adscribe este suelo a la clase de suelo urbanizable siempre que no concurra en el mismo la clasificación de suelo urbano y no urbanizable de protección.

Ya establecimos en el Fundamento Octavo, al rechazar la impugnación indirecta, que el suelo está clasificado como suelo urbano no consolidado clasificación con la que muestra su disconformidad la parte recurrente indicando que los suelos de las áreas "según el apartado 4.5.1 de la Memoria Descriptiva y Justificativa, suponen el 71,65 % del ámbito y junto a los Sistemas generales que consideran urbano consolidado (otro 23,52%), vienen a suponer el 95 % del ámbito total, lo que viene a ratificar, incrementando, la información contenida en DOCUMENTO INICIAL ESTRATÉGICO, apartado 9.2 CARACTERIZACIÓN ECOLÓGICA DEL TERRITORIO: VEGETACIÓN, USOS DEL SUELO, antes comentado, del cual se desprendía que el sistema ferroviario actual, eriales, suelos industriales sin ordenar y demás suelos no edificados, ascienden al 89 % de la total superficie" y trayendo a colación el informe técnico municipal en el que se señala que "El resto de los terrenos objeto de la MPG (de los sistemas generales que reintroduce en la categoría de suelo urbano consolidado) quedan sujetos al régimen del suelo urbano no consolidado, e incluidos, en consecuencia, en los ámbitos de actuación delimitados por la MPG. Son suelos que requieren de obras de urbanización formando parte de actuaciones integradas de reforma interior, renovación y mejora, sometidas a distribución equitativa de beneficios y cargas, llegando a constituir, en parte de su superficie, verdaderas operaciones de reurbanización integral por razón de la obsolescencia de sus servicios y del tejido urbano existentes con modificación de su uso actual. Se incluyen también en el suelo urbano no consolidado, como se señala en el apartado 4.2.1 de la memoria, no sólo los suelos pendientes de urbanización y los sujetos a reurbanización integral, sino también los de redes públicas existentes objeto de transformación mediante su cubrimiento, es decir, las playas de vías situadas al sur de la Calle 30 así como la Estación de Chamartín".

Básicamente la superficie afectada por la Modificación está conformada por los suelos del APE 05.27 Colonia Campamento y del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana". El primero de ellos era un suelo con ordenación específica en el PGOUM97. Ambos, en la Ficha del PGOUM97 aparecen como ámbitos de ordenación-suelo urbano.

La presente modificación, tal ocurría con el precedente del PPRI APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", y se recoge en la memoria, actúa sobre un tejido urbano existente, obsoleto, con suelos ferroviarios e industriales en decadencia, en el que los suelos vacantes de edificación e infraestructuras alcanzan un 7,95%, al norte de la C-30, todo lo cual constituye una operación de "transformación y reciclaje urbano", sobre los que la MPG plantea una actuación de transformación urbanística de re-urbanización, es decir, es un proyecto de creación de una nueva centralidad en tanto reconstrucción urbana, que aprovecha la oportunidad de los suelos ferroviarios e industriales anticuados situados en el Norte de la ciudad e inmersos en la trama urbana, para generar un nuevo tejido urbano que integre equilibradamente funciones infraestructurales, terciarias y residenciales. Para estos terrenos se propone recuperar la condición de suelo urbano para una superficie estimada total de suelo de 775.203 m2 destinado a sistemas generales viarios y ferroviarios, y la creación de cuatro "ámbitos" diferenciados de ordenación en suelo urbano no consolidado (APR.05.10 Estación de Chamartín, APE.05.31 Centro de Negocios Chamartín, APE.08.20 Malmea - San Roque - Tres Olivos; y APE.08.21 Las Tablas Oeste.), con una superficie conjunta de 2.364.825 m² de suelo (70,46%).

El Tribunal Supremo en Sentencia de 19 de mayo de 2008 vino a sostener que " dejando a salvo una vez más el margen de apreciación que corresponde a las Comunidades Autónomas para la determinación del concepto de suelo urbano no consolidado por la urbanización -determinación que debe hacerse, no se olvide, en los límites de la realidad-, conviene recordar la doctrina ya establecida en sentencias de esta Sala de 31 de mayo de 2006 (casación 1835/03 ), 26 de octubre de 2006 (casación 3218/03 ), 31 de enero de 2007 (casación 5534/03 ) 20 de marzo de 2007 (casación 6590/03 ) y 10 de abril de 2007 (casación 7342/03 ), en las que hemos señalado que en la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización han de incluirse, sin duda, los suelos que estén sometidos a operaciones integrales de urbanización; que el suelo urbano no consolidado por la urbanización sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar; que la delimitación en el mismo Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación, es un dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determinaciones, de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afronten los gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en consecuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva; y que en el casco urbano de una ciudad es perfectamente posible que existan espacios que, aun mereciendo la clasificación de suelo urbano, necesiten someterse a un proceso de ejecución integral, es decir, a operaciones integrales de urbanización que excedan, en todo caso, de las meramente necesarias para que el espacio en cuestión merezca la condición de solar; espacios que, por ello, no pertenecen a la categoría de "suelo urbano consolidado por la urbanización", sino a la categoría de "suelo urbano que carezca de urbanización consolidada".... ".

No debe ser objeto de discusión que los suelos se encuentran integrados dentro de la malla de la ciudad, bastando para llegar a dicha conclusión una simple mirada a los planos de ordenación del PGOUM97, así como al Plano de ámbito espacial MI-01 de la Modificación y a la ortografía que aparece en el Plano MI-02 del que se deriva que los límites del ámbito se corresponden con suelo urbano consolidado en el 90 % de su configuración. Efectivamente, los terrenos del ámbito espacial de la presente Modificación Puntual del Plan General (MPG), en la tabla 24, ya estaban clasificados por los PGOU de Madrid de 1985 y 1997 como suelo urbano al inicio de dicha modificación, en menor medida como consolidado o SUC (164.398 m2) y en gran medida como no consolidado en estado de urbanización o SUNC (3.191.258 9, m2), proponiéndose por la MPG 985.048 m2 como SUC y 2.364.825 como SUNC, con la excepción 6.323 m2, en cumplimiento de la Ley 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares. Que la mayor parte del suelo esté conformado por sistema general ferroviario no impide que su clasificación como suelo urbano, en este caso no consolidado, quede alterada y ello de conformidad con lo establecido en el artículo 1.3.2.2 de las NNUU PGOUM97 en relación con el artículo 3.2.1.2 y 3.2.1.3 de dichas Normas en cuanto, en origen, dichos suelos se corresponden con un Área de Planeamiento Específico (APE) y un Área de Planeamiento Incorporado (APR) que tienen la categoría de suelo urbano conforme a dichas Normas con el régimen específico fijado en los 3.2.8 y ss, para el APE, y 3.2.11 y ss para el APR, cuestión obviada en el motivo de impugnación y determina que no se trate de suelos que haya de clasificarse como rural en los términos del artículo 21.2 del TRLSRU15.

En definitiva, la MPG finalmente aprobada no ha modificado la clasificación del suelo en los ámbitos donde lleva a cabo la nueva ordenación (APE 08.20; APE 08.20; APE 05.31 y APR 05.30) en tanto reconstrucción urbana, por lo que se cumplen las exigencias de los artículos 14.2 b) y 37 de la LSCM 9/2001 y 7.1 a) 2) y 21.3 del TRLSRU15.

Realizada la anterior puntualización, ya podemos concluir que la clasificación de dichos suelos lleva a la reserva mínima del 10 % que fija artículo 20.1 b) TRLSRU15.

Por cerrar la cuestión objeto de debate, como se señala en demanda, la reserva mínima de VPO ya fue tratada en nuestra Sentencia de 30 de mayo de 2016 (rec. 629/2015), dictada en impugnación del Plan Parcial de Reforma Interior de Desarrollo del Área de Planeamiento Remitido 02.21 "Mahou-Vicente Calderón" cuya actuación tenía por objeto reformar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado reconvirtiendo sus usos, en la que indicamos que " El citado precepto parece que distingue dos tipos diferentes de actuación a los efectos del porcentaje de reserva: el segundo de los párrafos se refiere a "actuaciones de urbanización" y el tercero se refiere a "actuaciones de nueva urbanización" pero lo cierto es que la distinción se limita a excepcionar el mínimo legal de reserva en relación con los supuestos recogidos en el párrafo tercero.

La reserva del artículo 10.l está vinculada a las actuaciones de urbanización según definición establecida en el artículo 14.1 a) y dentro de ellas se encuentran, como ya dijimos, las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, actuaciones que, como en el caso de autos, tratándose de suelo urbano no consolidado se exige una nueva equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios y su consiguiente obligación de realizar las cesiones obligatorias (vid. art 18 LSCM)".

En casación de dicha Sentencia, el Tribunal Supremo, Sentencia de 20 de julio de 2017 (cas. 2168/2017) expresó que " Los antiguos ---y autonómicos--- conceptos de SUC y SUNC no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad ---quizá sin romperla como ciudad compacta---, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación ---y sus correspondientes consecuencias--- no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es "hacer ciudad" --- cuenta con un plus cualitativo---, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es "mejorar ciudad", con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una "ciudad diferente", mientras que la actuación de dotación consigue una "ciudad mejor" que no pierde su idiosincrasia.

Por último, si bien se observa, el TRLS08 no identifica o anuda la clase de actuación urbanística con la tradicional pormenorización del suelo como SUC o como SUNC, pues, contempla la posibilidad de tales transformaciones sobre suelo urbanizable (Actuaciones de nueva urbanización, 14.1.a.1), sobre suelo urbano consolidado (Actuaciones de reforma de urbanización, 14.1.a.2), y, posiblemente, sobre suelo urbano no consolidado (Actuaciones de dotación) aunque este supuesto es difícil de caracterizar".

Por lo tanto y conforme a lo hasta ahora indicado, dos premisas básicas. La primera, que la clasificación de los suelos como urbanos no consolidados aparece debidamente justificada. La segunda, no se trata de atender al grado de consolidación del suelo sino de la actuación que se prevea sobre el mismo, aunque se pueda estar al contenido, no contrarrestado por prueba en contar, de la Memoria en relación con la naturaleza de los suelos que, conforme a la misma se puede, como ya dijimos en nuestra Sentencia de fecha de 8 de junio de 2017 (rec. 1276/2011) manifestar que aunque haya variado el alcance de la nueva ordenación, se trata de "una operación global de reordenación de sus áreas de uso ferroviario y la creación de una centralidad urbanística en la Corona Norte de la Ciudad de Madrid, apoyada en una trama urbana que da solución a la integración de su entorno y al crecimiento de la ciudad" sin quepa dudar de su integración en la malla de la ciudad atendiendo al contenido de la Memoria General en la que se expresa que "El "ámbito" APR.05.10 Estación de Chamartín comprende el suelo de la actual Estación de Chamartín, integrada legalmente, en la malla urbana (la actual estación fue construida entre los años 1970 - 1975) y con las infraestructuras y servicios necesarios, mediante su conexión en red, instaladas y operativas para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes. Esta situación queda recogida tanto en la memoria general, como en los Anexos IV.11 Afecciones a edificaciones existentes y IV.18 Estudio Ambiental Estratégico, así como en los diferentes planos de información que recogen la Infraestructuras Existentes en la propia MPG y en su entorno. El "ámbito" del APE.05.31. Centro de Negocios Chamartín comprende un área hoy ocupada mayoritariamente por diferentes infraestructuras ferroviarias de la Estación de Chamartín, las infraestructuras de metro y del intercambiador inconcluso previsto en el antiguo APE 05.27 "Colonia Campamento" así como los Talleres y Cocheras de la Empresa Municipal de Transporte. Tanto en la Memoria General como en la Memoria del propio APE está reflejada su condición de suelo en situación real de urbanizado (terminología RDL 7/2015) con edificaciones y usos en "funcionamiento" actual y con conexión en red a infraestructuras y servicios que satisfacen sus demandas (Infraestructuras Ferroviarias de Chamartín, instalaciones Empresa Municipal de Trasportes, etc.) y han sido ejecutadas conforme a instrumentos de ordenación (Plan General 1963 y Plan General 1985).

El "ámbito" APE.08.20 Malmea - San Roque - Tres Olivos, tal y como se explicita en la documentación de la MPG, comprende la zona de Malmea que cuenta con un tejido urbano con usos principalmente industriales. El polígono industrial de Malmea data de los años cincuenta, estaba recogido en el Plan General de 1985 como ámbito de planeamiento remitido, llegándose a tramitar de forma completa el Plan Especial de Reforma que fijaba su nuevo marco urbanístico. Este marco, interrumpido en su ejecución por las determinaciones del plan de 1997, hace que este entorno hoy presente diversas parcelas industriales, con mezcla de naves activas e instalaciones abandonadas. En el margen Este de la calle Antonio Cabezón se localizan usos ferroviarios, y el resto del ámbito lo constituye una estrecha franja de territorio trasformada por los usos urbanos del entorno de aproximadamente unos 200 m y colindante con márgenes urbanos.

El "ámbito" APE.08.21 Las Tablas Oeste está ocupado actualmente de forma mayoritaria por el Centro Logístico de Fuencarral de la infraestructura ferroviaria (SEMAT) con talleres y una amplia zona de estacionamiento urbanizada, en la zona sureste se ubica un Centro de Jardinería que cuenta con algunas zonas verdes, tiene su acceso por la A1 y está rodeado por una zona residual que está atravesada por vías ferroviarias; y en él se encuentra también un equipamiento, la Fundación Padre Garralda".

Así, al resultar, a los efectos de la determinación de dicho porcentaje de reserva, el grado de consolidación, procederá volver a la Memoria en la que se señala que "mediante la presente MPG se contempla un nuevo modelo de ordenación sobre el ámbito territorial indicado, cuyos elementos más relevantes se resumen en los siguientes:

i. La reconfiguración del modelo de ordenación y crecimiento urbano previstos en el planeamiento vigente desde la delimitación, bajo una propuesta unitaria, de cuatro nuevos ámbitos de ordenación diferenciada en lugar de los dos actualmente existentes.

ii. La fijación de nuevas determinaciones estructurantes de ordenación de modo más acorde con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, atendiendo a las necesidades del entorno urbano en el que se inserta y a la capacidad real de acogida del territorio, posibilitando mejorar déficits y necesidades urbanas existentes y generando espacios con identidad propia que se articulan entre siŽ y con el resto de la ciudad.

iii. El establecimiento del conjunto de determinaciones de ordenación y gestión procedentes para cada uno de los cuatro ámbitos de actuación, incorporando las de carácter pormenorizado para tres de ellos, según su configuración como nuevas Áreas de Planeamiento Específico con sus correspondientes ordenaciones independientes y coordinadas entre siŽ; y las de carácter estructurante para el ámbito definido como Área de Planeamiento Remitido.

iv. La identificación de las redes públicas infraestructurales ya existentes que han de ser excluidos de los nuevos ámbitos de actuación por estar ya obtenidos y no ser necesaria su transformación urbanística para el cumplimiento de los objetivos de la MPG.

v. El establecimiento de las condiciones de ordenación correspondientes a los suelos anteriores, que formando parte de la MPG quedan sin embargo excluidos de los ámbitos de transformación ahora delimitados.

vi. El establecimiento de las determinaciones que hagan viable la equidistribución de conformidad, en todo caso, con los condicionantes derivados de la justificada delimitación de los nuevos ámbitos de actuación y de la elección del modelo de ordenación considerado como el más favorable para el interés general.

No cabe duda que, conforme a dicho alcance, según la doctrina arriba recogida estamos ante una reforma o renovación de la urbanización que conlleva una renovación de "gran calado" que va más allá de una reforma o renovación de la urbanización que conlleva que en aquellas áreas en las que el uso principal sea el residencial esa reserva deba alcanzar el 10% que es ampliamente superado. Lo que nos lleva a la desestimación del motivo.

DECIMOTERCERO.- Los dos últimos motivos del recurso pueden ser objeto de análisis conjunto habida cuenta que ambos inciden en la misma cuestión: existencia o no de un convenio de planeamiento y sus efectos, en su caso, sobre la Modificación objeto de impugnación.

La base de dicha impugnación está en un documento, de julio de 2017, denominado "Bases para la ordenación urbanística del área Estación de Chamartín - sur de Calle 30 / Fuencarral - norte de Calle 30. Acuerdo ADIF / DCN / Ayuntamiento de Madrid" que es del siguiente contenido:

"1. El instrumento de planeamiento adecuado para articular la nueva propuesta de ordenación para el conjunto del Área será una modificación puntual de plan general. El escenario temporal previsto para la modificación será el de iniciar su tramitación administrativa a principios del cuarto trimestre de 2017 con aprobación inicial en enero de 2018 y aprobación definitiva en el último trimestre de 2018. Previamente a la aprobación inicial y simultáneamente a la concreción de la misma se desarrollará un proceso específico de participación con las asociaciones ciudadanas articulado por el Ayuntamiento de Madrid.

2. La modificación de plan general establecerá ámbitos de ordenación y áreas de reparto diferenciadas e independientes. Se delimitarán cinco áreas de reparto: Centro de Negocios Chamartín, Estación de Chamartín, Fuencarral / Malmea, Fuencarral / Tres Olivos y Fuencarral / Las Tablas. El ámbito del APE Colonia Campamento se integrará en el ámbito del Centro de Negocios Chamartín.

3. Los suelos ferroviarios no incluidos en los ámbitos anteriores serán calificados como Sistema General Ferroviario. Igualmente, el nudo norte de Calle 30 y el nudo de Fuencarral quedarán excluidos de los dichos ámbitos y calificados de Sistema General Viario.

4. La modificación de plan general articulará los elementos estructurantes del conjunto de ámbitos, al norte y sur de Calle 30, garantizándose una adecuada ordenación general del área y su integración urbana con el entorno. Las actuaciones de remodelación que se realicen sobre el nudo norte de Calle 30 y el nudo de Fuencarral, asumidas por el Ayuntamiento de Madrid, se integrarán y compatibilizarán con la ordenación general del área.

5. Con el fin de garantizar la coordinación y supervisión de las actuaciones necesarias al sur de Calle 30 (Centro de Negocios Chamartín y Estación de Chamartín) así como en relación a los sistemas generales de infraestructuras de transportes y servicios urbanos se establecerá un instrumento de impulso, seguimiento y colaboración con participación pública y privada.

6. Excepto en el ámbito Estación de Chamartín que estará integrado exclusivamente por suelos de Sistema General Ferroviario, en el resto de ámbitos, solo se incluirán los suelos de Sistema General Ferroviario que resulten afectados por actuaciones de transformación urbanística.

7. La modificación de plan general revisará en relación al Plan General vigente, ajustándolas, tanto las edificabilidades máximas previstas como las cargas imputables a la actuación. En este punto será necesario que el resultado final alcance un adecuado equilibrio entre usos urbanísticos, volumen de edificabilidades, cargas y viabilidad de los ámbitos para todas las partes intervinientes.

8. Se articularán los sistemas y modelos de transporte adecuados para garantizar una movilidad sostenible en relación a los usos y edificabilidades previstos.

9. El dimensionado de las redes públicas se realizará, además de según lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 9/2001 de suelo de la Comunidad de Madrid conforme a los criterios, excluido viario, contenidos en los cuadros siguientes:

En los ámbitos Centro de Negocios Chamartín y Estación de Chamartín la determinación de redes públicas se realizará de manera equilibrada y con el siguiente criterio:

(...)

Sobre losa en cubrimiento de vías ferroviarias solo se localizarán zonas verdes y usos deportivos.

El ámbito del Centro de Negocios Chamartín posibilitará, sin la consideración de carga urbanística y con el alcance patrimonial que corresponda, la disponibilidad y calificación como sistema general de una parcela, localizada al norte de Calle 30 con preferencia en los ámbitos de Tres Olivos o las Tablas garantizándose su funcionalidad, con una superficie aproximada de 50.000 m2s que posibilite la relocalización de las instalaciones de las cocheras de EMT.

En los ámbitos al norte de Calle 30 la determinación de redes públicas se realizará de manera equilibrada, priorizando la resolución de déficits del entorno y con el siguiente criterio:

Mínimo m2S x 100m2c

Zona Verde Equipamiento.

15,0 15,0

10. Como parámetros de referencia se partirá de los siguientes a concretar y perfeccionar en el marco de los trabajos de ordenación de los diferentes ámbitos:

1. Centro de Negocios Chamartín:

Edificabilidad Terciaria 1.200.000 m2c

Edificabilidad Residencial 300.000 m2c

% Edif. Residencial Protegida 20%

Edificabilidad Lucrativa Total 1.500.000 m2c

2. Estación Chamartín

Edificabilidad Terciaria 150.000 m2c

Edificabilidad Lucrativa Total 150.000 m2c

3. Fuencarral / Malmea:

Edificabilidad Acti. Econom. 150.000 m2c

Edificabilidad Residencial 300.000 m2c

% Edif. Residencial Protegida 20%

Edificabilidad Lucrativa Total 450.000 m2c

4. Fuencarral / Tres Olivos:

Edificabilidad Acti. Econom 100.000 m2c

Edificabilidad Residencial 425.000 m2c

% Edif. Residencial Protegida 20%

Edificabilidad Lucrativa Total 525.000 m2c

5. Fuencarral / Las Tablas:

Edificabilidad Acti. Econom. 130.000 m2c

Edificabilidad Residencial 75.000 m2c

% Edif. Residencial Protegida 20%

Edificabilidad Lucrativa Total 205.000 m2c

Tanto el deber de cesión de edificabilidad al Ayuntamiento de Madrid, como las adjudicaciones patrimoniales que le correspondan, se materializarán prioritariamente en el conjunto de los ámbitos en uso residencial sometido a algún régimen de protección.

Los suelos sobre los que se localicen los aprovechamientos urbanísticos de carácter lucrativo en el ámbito de la Estación de Chamartín serán desafectados, en su momento, del Sistema General Ferroviario. Los 150.000 m2 de aprovechamiento lucrativo asignados a este ámbito y correspondientes al destinatario de los aprovechamientos de ADIF (DCN), a los efectos de compensar la viabilidad y equilibrio contemplados en el punto 7, se someterán a las condiciones arquitectónicas, de diseño y funcionales de la nueva Estación de Chamartín

11. Para la ordenación al sur de Calle 30 será determinante y necesaria la definición de las características de la Estación de Chamartín y su adecuado encaje en el tejido urbano a planificar. En el sector de la Estación de Chamartín se autorizará un régimen especial de hasta el 50% para los usos asociados al característico ferroviario.

12. La modificación de plan general priorizará en sus contenidos la incorporación de ordenaciones pormenorizadas y específicas (APEs) frente a ordenaciones remitidas (APRs).

13. La modificación de plan general asignará como preferente, para los distintos ámbitos, el sistema de Actuación por Compensación.

14. En los ámbitos al Sur de Calle 30, el uso genérico será de actividades económicas-servicios terciarios que conformarán un Central Business District - CBD, con tipologías edificatorias singulares en altura y normas urbanísticas específicas. El CBD podrá tener diversidad de usos contando con los ya existentes en el entorno y se situará en la proximidad de la Estación de Chamartín admitiendo usos residenciales como medio de transición con los bordes urbanos ya consolidados e integrados con ellos.

15. En los ámbitos al norte de Calle 30 los usos genéricos serán residenciales, con presencia de actividad económica mixta, con un periodo transitorio para el traslado de las actividades existentes (Polígono de Fuencarral Malmea) valorado de forma coordinada con sus titulares. Las tipologías previstas deberán tener en cuenta las existentes e integrarse en los tejidos urbanos de borde, potenciándose las conexiones transversales entre distritos.

16. La asunción de cargas de urbanización será independiente para cada uno de los cinco ámbitos, asignándose las cargas de las conexiones trasversales este / oeste y norte / sur de manera proporcional a los aprovechamientos urbanísticos de los ámbitos afectados. En esta materia, el destinatario de los aprovechamientos de ADIF (DCN) asumirá las cargas urbanísticas correspondientes a dichos aprovechamientos y, en concreto, la parte proporcional que le corresponda sufragar del coste del cubrimiento de las vías; cubrimiento que deberá someterse, en todo caso, tanto a las prescripciones que resulten del sistema general ferroviario como a la adecuada funcionalidad de los usos urbanísticos que soporten. Corresponderá a ADIF la ejecución de dicha infraestructura.

En relación con la asunción del coste del cubrimiento de las vías, se redactará un nuevo proyecto que tenga en cuenta las condiciones que resulten de la nueva ordenación, asumiendo en todo caso los propietarios, cómo límite de su responsabilidad, las cantidades máximas fijadas en el anteproyecto antecedente de abril de 2015 realizado por Inés Ingenieros Consultores S.L.

17 El destinatario de los aprovechamientos de ADIF (DCN) asumirá además la carga correspondiente a la prolongación de la infraestructura de metro en el conjunto de la actuación de la MPG que requiera el modelo de movilidad, así como la afección a las instalaciones del Canal de Isabel II, conviniéndose con la empresa y administración implicadas las características de su ejecución.

Como marco de referencia se establece que corresponderá al CYII y Metro de Madrid ejecutar dichas obras. En relación con la asunción del coste de estas obras se redactarán nuevos proyectos que tenga en cuenta las condiciones que resulten de la nueva ordenación, asumiendo en todo caso DCN, como límite de su responsabilidad, las cantidades máximas fijadas en los anteproyectos de abril de 2015 realizados por Gestión Integral del Suelo S.L. (CYII) y AECOM (Metro de Madrid).

18 El sistema de los espacios libres y zonas verdes articulará un eje longitudinal continuo que estructurará la ordenación y conectará con otras grandes zonas verdes de la ciudad.

19. En el marco de los trabajos y mesas celebradas, el Ministerio de Fomento, ADIF, RENFE han solicitado la suspensión de los recursos-contencioso administrativos interpuestos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 25 de mayo de 2016.

A la vista de lo puesto de manifiesto en este documento, DCN S.A. solicitará también la suspensión del recurso contencioso administrativo interpuesto por cuanto las soluciones que en estas bases se plantean podrían poner fin a la controversia suscitada en el mismo.

En el momento en que se apruebe definitivamente la Modificación de Plan General que incluya los términos previstos en este Documento todas las partes desistirán de los procedimientos judiciales en curso contra el citado Acuerdo Plenario".

DECIMOCUARTO.- Con carácter previo debemos señalar que, como indicamos en nuestra Sentencia de 15 de abril de 2021 (rec. 1599/2018) " los convenios de planeamiento son aquellos que tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor y como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2011 (rec. 3722/2009 ), los convenios urbanísticos tienen naturaleza contractual por lo que, dada dicha naturaleza, deben asumir, por reciprocidad, las obligaciones inherentes a dichas actuaciones urbanísticas, sobre todo si ello es consecuencia de un convenio urbanístico celebrado conforme al art. 1255 del Código Civil y 243 de la Ley 9/2001 , en cuanto consagran la posibilidad de libre pacto por parte de las Administraciones Públicas con sometimiento a los principios de buena administración.

No está de más recordar que, como señalan las SSTS de 24 de junio de 2000, recurso de casación 2233/95 , y de 21 de febrero de 2011, recurso de casación 2166/2009 , "La finalidad de un convenio de planeamiento es pues, precisamente, la de lograr una modificación futura de la ordenación urbanística existente. El resultado final que contemplan suele mostrar, por ello, una contradicción material con las normas de planeamiento vigentes en el momento en que se suscriben, ya que los mismos se fundamentan en la indudable potestad ("potestas variandi") que ostenta la entidad local para iniciar discrecionalmente la modificación o, en su caso, revisión del planeamiento con vistas a adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público. Es claro, no obstante, que la modificación debe ir encaminada a la satisfacción de dicho interés, con el control de los Tribunales de este orden jurisdiccional y debe respetar, además, el procedimiento establecido en cada caso para la modificación de la normativa de planeamiento de que se trate ( artículo 45 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y 154 y siguientes del Reglamento de Planeamiento )".

Al respecto de este tipo de convenciones cabe traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2017 (cas. 1812/2016), que recogimos en nuestra Sentencia de 1 de abril de 2020 (rec. 911/2019), que nos manifiesta lo siguiente:

"(...)En la STS de 3 de febrero de 2003 (RC 6134/99 ) nos hemos ocupado, en concreto del "convenio de planeamiento urbanístico", señalando que "[e]l Convenio Urbanístico aquí enjuiciado, ostenta la naturaleza de los llamados convenios de planeamiento, que tienen por objeto la preparación de una modificación del planeamiento en vigor, y como tal simple convenio no integra la figura de una disposición de carácter general, de la que, por el contrario, si participa la naturaleza de la normativa del planeamiento derivado de ese Convenio.

Por otra parte, los convenios de planeamiento participan de la naturaleza de un contrato-convención, al no existir solamente un conjunto de obligaciones reciprocas, sino sobre todo, compromisos paralelos de la Administración y de la entidad que lo concierta, tendentes a un fin que tiende al aseguramiento futuro de la materialización de la modificación futura del Plan, contemplado en el Convenio, el que en definitiva viene a ser un acto preparatorio de la modificación del planeamiento contemplado.

Por supuesto, que los citados convenios urbanísticos no pueden incidir válidamente sobre competencias de las que la Administración no puede disponer por vía contractual o de pacto".

En la STS de 6 de febrero de 2007 (ECLI:ES:TS:2007:2966 , RC 4283/2003), reiterando anterior jurisprudencia, pusimos de manifiesto, en relación con estos mismo convenios, que "[c]on independencia de algunas peculiaridades propias de este tipo de Convenios ---en particular que la potestad del planeamiento no puede encontrar límite en los convenios que la Administración haya concluido con los administrados ( SSTS de 29.01.1991 y 15.03.1997 , entre otras)---, los Convenios Urbanísticos no son sino verdaderos contratos para los cuales es exigible los requisitos esenciales del art. 1261 del CC de consentimiento, objeto y causa SSTS 30.04.1979 y 13.07.1984 )".

2º) Como decíamos, la segunda consecuencia que debemos extraer de tal naturaleza contractual, es la de la indisponibilidad del planeamiento a través de los convenios de planeamiento.

En la STS de 29 de febrero de 2000 (RC 5347/1995 ) dijimos: "Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la participación de los administrados en el ejercicio de las potestades urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídico-público de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.

Las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento urbanístico, manifestada mediante la promulgación de los planes como normas reglamentarias de general y obligado acatamiento, impiden, sin embargo, que aquella potestad pueda considerarse limitada por los convenios que la Administración concierte con los administrados. La Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos previos o preparatorios de un cambio de planeamiento sólo podrá tener consecuencias indemnizatorias o de otra índole sin concurren los requisitos para ello ( sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997 , que cita las de 23 de junio de 1994 , 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 ).

La distinción expresada aparece en la primera de las sentencias citadas, de 15 de marzo de 1997 , en la que se declara que "A diferencia de los Convenios de gestión urbanística, para la gestión o ejecución de un Planeamiento ya aprobado, los convenios de Planeamiento [...] constituyen una manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas, que tiene por objeto a la preparación de una modificación o revisión del Planeamiento en vigor". Los convenios de planeamiento, pues, tienen como objeto dar curso al procedimiento encaminado a una alteración del planeamiento".

En la STS de 6 de febrero de 2007 (ECLI:ES:TS: 2007:2966 , RC 4283/2003), reiterando anterior jurisprudencia, pusimos de manifiesto:

"Por su parte en nuestra STS de 20 de junio de 2000 señalamos que: "En la sentencia de 15 de marzo de 1997 hemos distinguido entre los denominados convenios de gestión urbanística y los convenios urbanísticos de planeamiento. Mientras que los primeros se dirigen a la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado y contienen, por ello, estipulaciones conformes al mismo, los convenios de planeamiento tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor.

La finalidad de un convenio de planeamiento es pues, precisamente, la de lograr una modificación futura de la ordenación urbanística existente. El resultado final que contemplan suele mostrar, por ello, una contradicción material con las normas de planeamiento vigentes en el momento en que se suscriben, ya que los mismos se fundamentan en la indudable potestad ("protestas variandi") que ostenta la entidad local para iniciar discrecionalmente la modificación o, en su caso, revisión del planeamiento con vistas a adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público. Es claro, no obstante, que la modificación debe ir encaminada a la satisfacción de dicho interés, con el control de los Tribunales de este orden jurisdiccional y debe respetar, además, el procedimiento establecido en cada caso para la modificación de la normativa de planeamiento de que se trate ( artículo 45 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y 154 y siguientes del Reglamento de Planeamiento ).

No puede existir, a la luz de lo expuesto, una tercera figura de convenios urbanísticos caracterizados por contradecir las normas de planeamiento supraordinadas a ellos sin contemplar una modificación futura de éstas, ya que tales convenios serían nulos (artículos 57 y 58 del TRLS) por contradecir lo dispuesto en la Ley".

Por su parte, en la STS de 23 de marzo de 2010 (RJ 2010, 4473) se lleva a cabo una recopilación de la doctrina del propio Tribunal Supremo sobre los convenios urbanísticos de planeamiento y su fuerza vinculante, indicando en su fundamento de derecho quinto:

"En la STS 20 de noviembre de 2007 hemos reiterado ---una vez más--- la clásica STS de 13 de junio de 1990 , en la que ya se dijo, entre otros extremos relacionados con el planeamiento "no resulta admisible una "disposición" de la potestad de planeamiento por vía contractual: cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de convenios anteriores".

(...) Y si bien esta actividad concertada que se plasma en el convenio no es únicamente un conjunto de obligaciones reciprocas, sino también comporta la asunción de compromisos por parte de la Administración y de la entidad que lo acuerda, tendentes a materializar una modificación futura del plan, y que su incumplimiento podría comportar, para las partes que lo suscriben, las consecuencias indemnizatorias derivadas del principio de responsabilidad, sin embargo lo cierto es que por vía convencional no puede verse limitada ni coartada la potestad de planeamiento que ha de ejercerse siempre en defensa del interés general.

El examen de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, que se recoge al respecto en la STS de 13 de abril de 2007 (recurso de casación 6788/2003 ), avala cuanto decimos. Así se señala en la sentencia citada que "tanto de la referida al "ius variandi" que compete a aquélla en la ordenación del suelo, para el que ni tan siquiera los derechos adquiridos, ni los convenios que la Administración haya podido concluir, constituyen obstáculos a su ejercicio racional y no arbitrario ( sentencias, entre muchas otras, de 30 de abril y 13 de junio de 1990 , 3 de abril , 9 de julio 21 de septiembre , 30 de octubre y 20 de diciembre 1991 , 27 de febrero , 28 de abril y 21 de octubre de 1997 y las en ellas citadas), como de la atinente a aquel principio de la "indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional", en la que reiteradamente se afirma que las exigencias del interés público que justifican tales potestades implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados; que las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias, por lo que no resulta admisible una "disposición" de la potestad de planeamiento por vía contractual; o que, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, la potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración de lo convenido ( sentencias, entre otras muchas, de 30 de abril y 13 de julio de 1990 , 21 de septiembre y 20 de diciembre de 1991 , 13 de febrero , 18 de marzo , 15 de abril y 27 de octubre de 1992 , 23 de junio , 19 de julio y 5 de diciembre de 1994 , 15 de marzo de 1997 , 29 de febrero de 2000 o 7 de octubre de 2002 ), avala lo dicho".

(...) Idéntico rechazo merece la posible contemplación del proyecto en las estipulaciones de unos y otros convenios urbanísticos, figura que como expresaba el Tribunal Supremo en su Sentencia de 15 de marzo de 1997 , aun cuando tenga por finalidad la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor, no se subsume entre las disposiciones de carácter general, de la que participan en cambio las normas de planeamiento que, en su caso, deriven de él. El convenio de planeamiento es, y permanece, en la esfera de los simples convenios. Es verdad, que como también se dijo en la sentencia expresada, la figura de los convenios urbanísticos aconseja tener presente la distinción doctrinal efectuada en la teoría general del Derecho entre el contrato y la convención. La convención no contiene sólo un juego de obligaciones recíprocas o entrecruzadas (contraprestaciones) sino también compromisos paralelos de la Administración y de la Entidad mercantil que lo concierta, dirigidos a un fin coincidente y común, que tiende al aseguramiento futuro de la ejecución de la modificación del Plan cuando, en su caso, se llegue a aprobar el mismo. Tales compromisos, paralelos o convencionales, tratan de fijar el régimen de una situación futura por lo que podrían asemejarse en su estructura a las disposiciones generales. No lo hacen en su naturaleza jurídica, que sigue siendo la de un simple convenio ajeno a ellas. El Convenio de planeamiento no es otra cosa que un acuerdo preparatorio de la modificación de un Plan. De esta forma, como dijo la Sala en su Sentencia de 27 de febrero de 2004 (recurso 262/1999 ) "...la existencia de un convenio, que por los datos que tienen la Sala a la luz del proceso es un convenio de planeamiento y no de gestión, no puede dar cobertura directa e inmediata a la licencia si lo convenido no se incorpora al ordenamiento jurídico como norma. Y ello por una esencial razón de carácter material. El convenio no expresa ni manifiesta la misma satisfacción del interés general de la comunidad que una norma de planeamiento por una vital diferencia. El convenio no tiene el control de la información pública y trámite de alegaciones que tiene la elaboración de un Plan. El Plan tiene una legitimación democrática, mediata como cualquier norma de carácter reglamentario nacida de una Administración Pública democrática, pero también tiene una legitimación democrática inmediata por someterse al trámite de información pública. Trámite que garantiza que la comunidad, afectada por la norma que regula su urbanismo, manifiesta su opinión sobre el diseño de ciudad. Un convenio que no se transforma en Plan carece de la eficacia normativa para sustituir al Plan de cara a la concesión de una licencia ...".

3º) La tercera línea jurisprudencial que destacamos ---acercándonos así a la cuestión que procede interpretar--- es la relativa al principio indemnizatorio derivado del incumplimiento de los convenios.

Dejando al margen el nivel de vinculatoriedad que los convenios urbanísticos tienen en relación con la función pública que corresponde al planificador, lo cierto es - --como hemos expuesto--- que el principio indemnizatorio, por parte del poder público que planifica urbanísticamente, pero que con ello ---o con su inacción--- incumple lo pactado con los administrados, se impone como una consecuencia obligada y derivada de las normas de nuestro ordenamiento jurídico.

Recientemente hemos insistido en la STS 462/2019, de 4 de abril (ECLI: ES:TS:2019:1138 , RC 1224/2017) en que "Estos convenios de planeamiento -negocio jurídico convencional de naturaleza administrativa- no vinculan al planificador que conserva intacta su potestad discrecional. Entre otras, recuerda la STS, Sección Sexta de 3 de abril de 2001 (casación 8856/96 ), que la "Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole- dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello ( sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997 , que cita las de 23 de junio de 1994 , 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 )".

Este principio indemnizatorio, como consecuencia del incumplimiento de los convenios urbanísticos, viene siendo un auténtico principio general, que la jurisprudencia (por todas, STS de 3 de abril de 2001 ) formula en los siguientes términos: "la falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias o de otra índole dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello ( STS de 15 de marzo de 1997 , que cita las de 23 de junio de 1994 , 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 ). Los recurrentes no pretenden la nulidad del Plan, ni ser reintegrados en el aprovechamiento del que fueron privados por la revisión de éste, sino ser resarcidos como consecuencia del incumplimiento del convenio celebrado con el Ayuntamiento".

La jurisprudencia de esta Sala se ha pronunciado sobre las consecuencias que produce el incumplimiento de lo acordado en los convenios urbanísticos: Así en la STS de 3 de abril de 2001 (ECLI:ES:TS: 2001:2796 , RC 8856/1996), dijimos: "Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la participación de los administrados en el ejercicio de las potestades urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídico-público de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.

Las exigencias del interés público que justifican la potestad de planteamiento urbanístico, manifestada mediante la promulgación de los planes como normas reglamentarias de general y obligado acatamiento, impiden, sin embargo, que aquella potestad pueda considerarse limitada por los convenios que la Administración concierte con los administrados. La Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible.

La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole- dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello ( sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997 , que cita las de 23 de junio de 1994 , 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 )."

Por otro lado, en nuestra Sentencia de 3 de febrero de 2011 (rec. 762/2009) señalamos que " el convenio de planeamiento es, y permanece, en la esfera de los simples convenios, por lo que no cabe su impugnación indirecta por la vía del artículo 26 de la LJCA . Así, en la sentencia del mismo Alto Tribunal de 9 de marzo de 2001 se manifiesta: "la figura de los convenios urbanísticos aconseja tener presente la distinción doctrinal efectuada en la teoría general del derecho entre el contrato y la convención. La convención no contiene sólo un juego de obligaciones recíprocas o entrecruzadas (contraprestaciones) sino también compromisos paralelos de los firmantes, dirigidos a un fin coincidente y común, que tiende al aseguramiento futuro de la ejecución de la modificación del Plan cuando, en su caso, se llegue a aprobar el mismo. Tales compromisos, paralelos o convencionales, tratan de fijar el régimen de una situación futura por lo que podrían asemejarse en su estructura a las disposiciones generales. No lo hacen en su naturaleza jurídica, que sigue siendo la de un simple convenio ajeno a ellas. El convenio de planeamiento es un acuerdo preparatorio de la modificación de un Plan, y como tal resulta enjuiciable en este orden contencioso-administrativo..., sin perjuicio de que en el futuro lo sea asimismo la modificación o revisión del planeamiento que, en su caso, se adopte".

Sobre tal base doctrinal podemos alcanzar las siguientes conclusiones que nos llevan a la desestimación de los motivos, a saber:

a.- De conformidad con el artículo 243.4 de la LSCM los convenios urbanísticos tienen, a todos los efectos, carácter administrativo, por lo tanto tienen una naturaleza jurídico-administrativa dado que en ellos interviene como parte una Administración pública, y su contenido está vinculado al giro o tráfico específico de la misma o dirigidos a satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de su específica competencia, como así resulta de lo dispuesto en el artículo 25.1.b) Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, y está, igualmente, reconocido por la Jurisprudencia del TS en las sentencias de 30.10.1997, 18.7.1994, 7.11.1990, 21 y 29 de abril y 9 de mayo de 1.989, 20.5.1988, 17.11.1983.

Conforme a ello, los mismos deben reunir los requisitos de contenido, formalización y perfección recogidos en los términos expresados en los artículos 35 y siguientes de dicha Ley y que no concurren en las "Bases para la ordenación urbanística del área Estación de Chamartín - sur de Calle 30 / Fuencarral - norte de Calle 30. Acuerdo ADIF / DCN / Ayuntamiento de Madrid" que es el título en el que se ampara la pretensión de nulidad de un convenio que no se ha llegado a suscribir.

b.- Aun cuando a efectos dialécticos pudiera entenderse que materialmente, que no formalmente como ya hemos indicado, que el alcance de las "Bases para la ordenación urbanística del área Estación de Chamartín - sur de Calle 30 / Fuencarral - norte de Calle 30. Acuerdo ADIF/ DCN/Ayuntamiento de Madrid" pudieran tener una relación directa con la Modificación aprobada en los términos que se van reflejando en el último de los motivos de impugnación, y que ésta tuviera una concordancia en relación con los puntos que en las mismas se recogen su configuración como convenio de planeamiento no determinaría, per se, la nulidad de la Modificación pues tal hecho no significa que la plasmación en el instrumento urbanístico fuera realizado contraviniendo el interés general que ha de prevalecer en la ordenación del ámbito.

Es cierto que el Tribunal Supremo, baste citar la sentencia de 12 de diciembre de 2014 (casación 3058/2012), ha expresado que " Así, como recuerda nuestra Sentencia de 30 de octubre de 2013 (RC 2258/2010 ). En las de 26 de julio de 2006 (RC 2393/2003), 30 de octubre de 2007 (RC 5957/2003) y 24 de marzo de 2009 (RC 10055/2004), entre otras, hemos insistido, precisamente, en que: "Las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal".

Más en concreto, en la STS de 20 de abril de 2011 (RC 1735/2007) declaró que: " La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento . Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamiento incluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del " ius variandi" no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover la decisión del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE ".

No obstante el propio Tribunal ha puesto de manifiesto en numerosas sentencias ---sirvan de muestra las SSTS de 9 de marzo de 2011 (casación 3037/2008), 14 de febrero de 2007 (casación 5245/2003 ) y 28 de diciembre de 2005 (casación 6207/2002 )--- que la potestad para revisar o modificar el planeamiento es discrecional ( ius variandi), de modo que, dentro de los márgenes establecidos en la normativa aplicable, el planificador urbanístico dispone de libertad para escoger, entre las distintas alternativas posibles, la que considere más conveniente para la mejor satisfacción del interés público. Libertad de criterio ---no condicionada por derechos adquiridos, ni por compromisos convencionales anteriores de la Administración---, que no puede ser sustituida, en su núcleo de oportunidad, por la distinta opinión o voluntad de los particulares, ni por la decisión de los órganos jurisdiccionales ( artículo 71.2 de la LRJCA ).

Por ello se ha insistido también en que el éxito de la impugnación que se dirija contra el ejercicio de tal potestad tiene que basarse en una actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o ha actuado al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o, en fin, con falta de motivación en la toma de sus decisiones; directrices, todas ellas, condensadas en el artículo 3, en relación con el 12, del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), artículos coincidentes con los 2 y 3 del vigente Texto Refundido de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio (TRLS08)".

c.- Tampoco puede afirmarse que ese documento contenga acuerdos aislados, dirigidos a subvertir el interés general en beneficio de los intereses privados de DCN.

En efecto, como se describe en la memoria de la MPG -apartado 3.2. página 97-, estas Bases de 2017 constituían, en principio, una propuesta abierta pendiente de su comprobación en función de la capacidad del territorio para acoger las cifras de edificabilidad teóricas planteadas, formando parte de la denominada Alternativa 2 de las distintas alternativas consideradas.

Tal y como afirma el Ayuntamiento de Madrid las Bases de 2017, no fueron más que el punto de partida en un proceso que, primero, exigía el análisis y la comprobación en función de la capacidad del territorio para acoger las cifras de edificabilidad teóricas planteadas, y tras ello, su concreción desde el punto de vista estructurante y pormenorizado en relación con las variables urbanísticas afectadas, hasta llegar a la propuesta final, tras un amplio proceso de debate con los agentes implicados.

El proceso participativo puesto en marcha, mediante una Mesa Técnica, integrada por las tres administraciones (local, autonómica y central), con presencia de la Sociedad DCN y la Junta de Compensación de Fuencarral-Malmea, y la convocatoria del resto de propietarios, asociaciones y ciudadanos, tanto de los distritos de Chamartín y Fuencarral como del resto de Madrid, para la elaboración del documento de "Bases para la Ordenación Urbanística del Área Estación de Chamartín-Sur de Calle 30/ Fuencarral-Norte de calle 30", cuyo contenido se dio públicamente a conocer el 27 de julio de 2017, de manera conjunta por el Ministerio de Fomento, Ayuntamiento de Madrid y DCN, bajo la rúbrica "Madrid Nuevo Norte", corrobora su naturaleza y alcance, ajeno al propio de un convenio urbanístico.

En el documento se relacionaban las ideas clave de la adopción del nuevo modelo territorial, así como una serie de parámetros desde los que estudiar la propuesta de Modificación de Plan General. Las expresiones utilizadas en el documento y el tenor de las propias bases ponen en evidencia que la finalidad del documento era la de informar sobre unos determinados puntos de partida, que habían de concretarse tras el análisis y estudio necesario en el seno del procedimiento legal para la aprobación de la Modificación de Plan General, y tras el pronunciamiento de los órganos competentes en las distintas materias sectoriales.

De este modo se fueron concretando mediante los trabajos sucesivos las distintas alternativas de ordenación, en función de las prioridades que se fueron considerando desde el punto de vista estructurante y pormenorizado en relación con las variables urbanísticas afectadas. En el apartado 3 de la Memoria de Información de la Memoria de la MPG se recogen, como se ha señalado, las distintas alternativas identificadas en el marco del proceso de participación, presentadas de modo gradual hasta la alternativa finalmente reflejada en la MPG como la más conforme con el interés general.

Así lo corrobora el contenido de la resolución del Director General de Planeamiento y Gestión Urbanística de inicio de las actuaciones pertinentes para proceder a la elaboración y tramitación de la MPG de 25 de abril de 2018, donde se resume con total transparencia ese proceso participativo del siguiente modo:

"El actual equipo de gobierno del Ayuntamiento de Madrid, dada la envergadura y relevancia para la ciudad del proyecto de la denominada 'Operación Chamartín', consideró desde el primer momento de la formación de la actual Corporación, la necesidad de realizar una reflexión sobre la idoneidad del proyecto urbano plasmado en el Plan Parcial de Reforma "Prolongación Castellana" con anterioridad a tomar la decisión sobre el modelo de actuación urbana para el área.

Para ello se adoptaron, entre otras, las siguientes líneas de actuación complementaria una de la otra:

En primer lugar, abrir un proceso de discusión abierta a todos los agentes sociales, económicos, políticos y administraciones implicadas.

En segundo lugar abrir un proceso de interlocución directa con el Ministerio de Fomento (ADIF y RENFE) y la sociedad Desarrollo Urbanístico Chamartín (DUCH) / Distrito Castellana Norte (DCN) en tanto que promotora privada del Plan Parcial, que permitiera conocer de manera detallada el alcance de la actuación propuesta.

En relación con la primera actuación en la Sesión ordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 28 de octubre de 2015 en el Punto 32 se adoptó acuerdo que, en su resumen accesible en la página web municipal, se recoge de la forma siguiente:

"Aprobar, en relación con la proposición n.º 2015/8000947, presentada por el concejal don Patricio, del Grupo Municipal CiudadanosPartido de la Ciudadanía, la enmienda de modificación, sustitutiva de la iniciativa original, con n.º de registro 2015/8000959, presentada por las portavoces de los Grupos Municipales Socialista de Madrid y Ahora Madrid, interesando la creación de una Mesa que analice, evalúe y reconsidere la Operación Castellana Norte, en la que no solo estén presentes los Grupos Municipales sino que cuente, además, con la participación de todos los agentes de la sociedad madrileña implicados en la misma, con el fin de precisar las condiciones que debe cumplir este proyecto para tener encaje en el nuevo modelo de ciudad,.... ".

En ejecución del acuerdo transcrito se inició la convocatoria de Mesas de Debate Público sobre el APR 08.03 Prolongación de la Castellana coordinadas por el Área de Desarrollo Urbano Sostenible fijando como fecha para la celebración de la primera mesa el 23 de noviembre de 2015 sobre antecedentes y contenidos de la propuesta. Como continuación de la misma se han celebrado reuniones en las fechas siguientes: 15/12/2015: Mesa de Movilidad; 14/2/2016: Mesa de debate Público sobre Modelo de Planeamiento y Gestión; 8/4/2016 Mesa de debate Público: Conclusiones.

2. Resultado del proceso de reflexión: planteamiento de un nuevo modelo de actuación urbana.

Como resultado de ese proceso, el Equipo de Gobierno, llegó a la conclusión de la conveniencia de definir un nuevo modelo de actuación urbana para el desarrollo norte de la ciudad lo que comportaba someter simultáneamente a la consideración del Pleno Municipal la propuesta de denegación de la aprobación definitiva del Plan Parcial en tramitación, presentado en su día por Distrito Castellana Norte -DCN-. [...]. Como consecuencia de lo expuesto, para revisar estas condiciones, por el Equipo de Gobierno se adoptaron los siguientes acuerdos relativos al Plan Parcial en tramitación:

Con fecha 5 de Mayo de 2016, actuando al amparo de lo previsto por el artículo 247.1 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, la Alcaldesa manifestó su disconformidad con la propuesta de texto definitivo de Convenio urbanístico que había sido modificado y que constaba en el expediente, renunciando a continuar con su tramitación y proponiendo "como alternativa la apertura de una fase de reflexión sobre su contenido que pudiera permitir la elaboración de un nuevo modelo de ordenación en el marco de un nuevo instrumento de planeamiento urbanístico."

Con fecha 25 de mayo de 2016 el Pleno de la corporación acordó ratificar la decisión de renuncia por parte del Ayuntamiento de Madrid a continuar con la tramitación del Convenio Urbanístico de gestión y ejecución del Plan Parcial de Reforma Interior del Área de Planeamiento Remitido 08.03 "Prolongación de la Castellana", y denegar la aprobación definitiva del citado Plan Parcial de Reforma, promovido por la mercantil Distrito Castellana Norte S.A., antes denominada Desarrollo Urbanístico Chamartín S.A

3. Nuevo documento "Bases y Estrategias para la formulación de una alternativa de ordenación en torno al desarrollo Norte de Madrid: "Madrid Puerta Norte."

En este contexto de decisiones y acuerdos municipales, con fecha 10 de mayo de 2016 se presentó por la Alcaldesa de Madrid y el Delegado del Área de Desarrollo Urbano Sostenible el documento de "Bases y Estrategias Para la Formulación de una Alternativa de Ordenación en torno al desarrollo Norte de Madrid: "Madrid, Puerta Norte"", que recogía la propuesta del gobierno municipal para concretar dicho desarrollo y garantizar su ejecución. [...].

4. Participación de todos los agentes sociales implicados en la reflexión sobre los aspectos sustanciales de la nueva propuesta de ordenación.

En el marco de la segunda de las líneas de actuación enunciada en párrafos precedentes relativa al proceso de interlocución directa con el Ministerio de Fomento (ADIF y RENFE) y la sociedad Distrito Castellana Norte (DCN), teniendo como objetivo municipal plantear un proceso que hiciera efectiva una concertación entre el conjunto de la ciudadanía, las distintas administraciones y empresas públicas afectadas y los propietarios particulares, el 30 de noviembre de 2016 se celebra reunión entre la Alcaldesa de Madrid y el Ministro de Fomento con objeto de impulsar la operación. Para reactivar esta Operación Urbana se propuso la creación y convocatoria de una Mesa Técnica concebida como órgano de coparticipación de las tres administraciones (local, autonómica y central) con presencia de la Sociedad DCN y la Junta de Compensación de Fuencarral-Malmea, y la puesta en marcha de un proceso abierto de participación convocando al resto de propietarios, asociaciones y a los ciudadanos tanto de los distritos de Chamartín y Fuencarral como del resto de Madrid, todo ello para poder reflexionar sobre los objetivos urbanísticos e infraestructurales a concretar e incorporar al área.

En relación con estos procesos procede dar cuenta, por su relevancia, de las referencias siguientes:

El día 14 de diciembre de 2016 se celebró reunión informativa global convocada por AGDUS a la que se invitó a los agentes con intereses en el área: concejales de grupos políticos, colectivos de la Mesa Castellana Norte, miembros de la FRAVM, asociaciones vecinales, concejales de distrito (Fuencarral, Chamartín).

El día 14 de diciembre de 2016 se mantuvo reunión de dirección en Cibeles con asistencia de los representantes designados por el Ministerio de Fomento, Distrito Castellana Norte, Junta de Compensación de Fuencarral Malmea y Ayuntamiento de Madrid, (Área de Desarrollo Urbano Sostenible). Esta reunión, de carácter directivo, concretó la formación de una Mesa Técnica con la finalidad de avanzar en los trabajos para establecer el marco global de consenso sobre los criterios, objetivos y determinaciones de planeamiento para la operación que resultase de la integración de los parámetros planteados en "Madrid Puerta Norte" con "Prolongación Castellana" debiendo dar traslado de las propuestas a los órganos de dirección correspondientes.

La primera reunión de la Mesa Técnica se celebró el día 30 de diciembre de 2016. Desde esa fecha, durante el primer semestre de 2017, se celebraron reuniones de intenso trabajo con carácter periódico, reportando a los responsables de las entidades implicadas. Como conclusión de este proceso, por los órganos de dirección, se fijaron un conjunto de puntos de consenso que se enunciaron como "Bases para la Ordenación Urbanística del Área Estación de ChamartínSur de Calle 30/ Fuencarral-Norte de calle 30", cuyo contenido se dio públicamente a conocer el 27 de julio de 2017 por los órganos directivos del Ministerio de Fomento, Ayuntamiento de Madrid y DCN bajo la rúbrica "Madrid Nuevo Norte". En el punto primero de dichas "Bases..." ya se recogía la manifestación de que "El instrumento de planeamiento adecuado para articular la nueva propuesta de ordenación para el conjunto del Área será una modificación puntual de plan general." Por otra parte, en el citado documento se contenían las grandes líneas de consenso para impulsar la ordenación para el conjunto del Área, líneas de consenso concebidas como techo máximo que requerían de la comprobación de su ajuste a la capacidad real del territorio para acoger los nuevos destinos urbanísticos. Reanudados los trabajos de la Mesa Técnica durante el último trimestre de 2017 y el primer trimestre de 2018 se han celebrado múltiples reuniones con carácter periódico, cuyas conclusiones sometidas a los órganos de dirección, permiten fijar, por sus respectivos responsables, Objetivos Generales para desarrollar la ordenación del área así como datos relativos al modelo urbano (Estación Chamartin/usos urbanísticos/magnitudes/redes públicas/Gestión) que requieren ser desarrollados y concretados mediante la formulación y tramitación del instrumento urbanístico establecido para tal fin por la legislación de suelo."

Con independencia de lo expuesto, desde el punto de vista material, el examen de los apartados del Acuerdo de Bases de 2017 pone de manifiesto lo siguiente:

- El apartado 1 hace una mera previsión temporal de tramitación de la MPG y anuncia el desarrollo de un proceso específico de participación pública con las asociaciones ciudadanas para la concreción de la MPG, lo que revela que este documento de Bases constituía una propuesta abierta y un punto de partida para el estudio necesario tendente a la fijación de las determinaciones finales de la Modificación.

- En el apartado 2 se anuncia la intención de dividir el territorio en cinco ámbitos de actuación, frente a los dos existentes, para superar las dificultades que para la gestión y ejecución de todo el ámbito suponía esta división.

Como se explica en la memoria de la MPG (págs. 80-81), la configuración del APR 08.03 como un área homogénea, atravesada y segregada por sistemas generales de la relevancia de Calle 30 y las instalaciones ferroviarias de Fuencarral, que mantienen su calificación y titularidad sin trasformación alguna, suponía una importante distorsión a la hora de establecer tanto las condiciones de ordenación estructurantes y pormenorizadas (en ámbitos urbanos claramente diferenciados), como para garantizar una efectiva plasmación de los derechos y deberes de la propiedad dando cumplimiento al principio de distribución equitativa de beneficios, alterados por la incorporación de suelos ferroviarios, y cargas. Por ello, era necesario delimitar nuevas áreas homogéneas independientes y diferentes. El mero hecho de que la propuesta final de MPG establezca la división en cuatro Áreas Homogéneas o ámbitos de actuación, en vez de las cinco previstas inicialmente, justifica que estas Bases, en la que se establecían criterios generales, sólo tras su análisis, diagnóstico, revisión y concreción podían tener su plasmación en la MPG.

- Los apartados 3 y 6 avanzaban el criterio general consensuado por la Administraciones implicadas que debía ser concretado y desarrollado en la MPG, como línea general estratégica de un nuevo modelo de ordenación que reducía así su edificabilidad respecto al modelo anterior, y venía a reconocer que determinados suelos de titularidad pública -sistema general ferroviario y sistema general viario- no requerían transformación urbanística y no serían incluidos en ámbitos de actuación, considerándolos directamente como suelos urbanos consolidados de redes públicas. La fijación de este objetivo por parte de la Administración Pública, cuya materialización requiere de una modificación del Plan General -y cuya motivación se recoge en el apartado 4.1 de la Memoria General de la MPG- no parece un condicionante que encubra la existencia de un convenio de planeamiento previo, y en ningún caso se puede interpretar como una ventaja para el operador privado.

- El apartado 4 hace una llamada general para que a través de los elementos estructurantes se garantice una adecuada ordenación del área y su integración urbana con el entorno y la asunción por el Ayuntamiento de Madrid de las actuaciones de remodelación sobre el nudo norte de Calle 30 y el nudo de Fuencarral, actuaciones que en el planeamiento antecedente se hacían con cargo a los propietarios.

- El apartado 5 se limita a contemplar la necesidad de colaboración, como mecanismo de garantía del funcionamiento de los sistemas generales de transportes y servicios urbanos, dada la trascendencia que la movilidad presenta en el desarrollo del ámbito.

- El apartado 7 tan solo recoge la intención de alcanzar con la MPG un adecuado equilibrio entre los aspectos que pueden condicionar la viabilidad de la operación - usos urbanísticos, volumen de edificabilidades, cargas y viabilidad de los ámbitos-, regla común a cualquier operación urbanística.

- El apartado 8 recoge la voluntad de articular los sistemas y modelos de transporte adecuados para garantizar una movilidad sostenible en relación a los usos y edificabilidades previstos, como es lógico y natural.

- La base 9 da a conocer determinadas mejoras del nuevo modelo territorial propuesto, desde la óptica del interés general, atinentes al aseguramiento de dotaciones públicas suficientes y a la localización sobre la losa de parte de las zonas verdes y de los usos deportivos.

- El apartado 10 establece unos parámetros de edificabilidad que remiten su concreción al proceso de formulación de la MPG, teniendo por tanto un carácter orientativo y como punto de partida "a concretar y perfeccionar en el marco de los trabajos de ordenación de los diferentes ámbitos", destacándose que tales previsiones suponían una reducción de la edificabilidad respecto al planeamiento anterior, lo que, desde luego, no favorece a operador privado.

- El apartado 11 pone de manifiesto la evidente vinculación entre la ordenación al sur de la calle 30 y la Estación de Chamartín, necesidad de la que no se deriva la asunción de ningún compromiso que condicione la MPG.

- El apartado 12 al priorizar en la MPG la incorporación de ordenaciones pormenorizadas y específicas (APEs) frente a ordenaciones remitidas (APRs), solo pone de manifiesto la voluntad de la Administración de acortar plazos para la ejecución del planeamiento en aquellos ámbitos que cuenten con ordenación pormenorizada, al no necesitarse la formulación de instrumentos de planeamiento de desarrollo, lo cual no supone que se condicionen ordenaciones pormenorizadas que se concretarán en la MPG ni que ámbitos van a contar con ordenación pormenorizada y cuales se remitirán a un planeamiento posterior.

- El apartado 13 se limita a establecer como "preferente" el sistema de Compensación, como sistema de actuación de los ámbitos. Pero la elección expresa del sistema de compensación para cada ámbito se realiza por la MPG, considerando la efectiva capacidad de gestión de la iniciativa privada para hacer frente al conjunto de obligaciones derivadas de la aplicación de este sistema de gestión, que obliga a la integración de los propietarios en las correspondientes Juntas de Compensación, las cuales habrán de actuar, conforme dispone la legislación urbanística, bajo la tutela, fiscalización y control del Ayuntamiento de Madrid según su condición de Administración actuante. Y ello, tras el estudio necesario de análisis, diagnóstico y revisión que requiere la redacción del documento de Modificación de Plan General.

- En los apartados 14 y 15 se hace alusión a los dos ámbitos considerados al sur y al norte de la calle 30, identificándose al sur de la calle 30, un uso genérico de actividades económicas/servicios terciarios en función de las características del área, acorde con las características del ámbito (de fuerte carácter terciario y alta densidad), contemplando la posibilidad de tener diversos usos, además de los ya existentes en el entorno, cuya determinación se fija en la MPG. Todo ello con el objetivo de fomentar un centro de actividad económica, apoyado en las excepcionales condiciones de proximidad al intercambiador de Estación de Chamartín.

Al norte de la calle 30 se identifica un uso genérico residencial, con presencia de actividad económica mixta, en función también de las características del área, y se prevé la potenciación de las conexiones transversales entre distritos.

Estas características generales se concretan en la MPG, que crea en este ámbito al sur de la calle 30 dos áreas homogéneas que se corresponden, respectivamente, con los ámbitos Estación de Chamartín y Centro de Negocios, y al norte de la calle 30 otras dos áreas homogéneas

Se trata de meras estrategias de actuación decididas por los poderes públicos en el establecimiento de un nuevo modelo urbano, que han de ser objeto de concreción en un instrumento de planeamiento general para que tengan carácter vinculante.

- El apartado 16 prevé que la asunción de cargas de urbanización sea independiente para cada uno de los cinco ámbitos, asignándose las cargas de las conexiones trasversales este/oeste y norte/sur de manera proporcional a los aprovechamientos urbanísticos de los ámbitos afectados, así como la asunción por DCN (Distrito Castellana Norte, S.A.) de determinadas cargas urbanísticas -adjudicataria de la concesión convocada a concurso público por RENFE para el desarrollo urbanístico de los terrenos de las Entidades Ferroviarias- (relativas a aprovechamientos de ADIF de los que es destinataria DCN y coste de cubrimiento de vías, correspondiendo a ADIF la ejecución de dicha infraestructura). Se trata de cargas que DCN (antes DUCH, S.A.) había ya asumido con anterioridad a estas bases, de la que se informa en el documento de bases.

- El apartado 17 informa de otros compromisos asumidos por DCN como adjudicataria del concurso convocado por RENFE para el desarrollo urbanístico de los terrenos de las Entidades Ferroviarias, en relación con el Canal de Isabel II y Metro de Madrid, también anteriores al documento de bases.

- El apartado 18 prevé que el sistema de los espacios libres y zonas verdes articulará un eje longitudinal continuo que estructurará la ordenación y conectará con otras grandes zonas verdes de la ciudad, como otro de los objetivos del nuevo modelo urbano. Este objetivo se materializa en la MPG en los siguientes términos: "En contacto con los espacios libres y áreas edificadas de Tres Olivos, Casco de Fuencarral, Poblado de Absorción B de Fuencarral y Barrio de Begoña, se articulará un eje ambiental de espacios libres y zonas verdes, que conecta longitudinalmente de Norte a Sur Nuestra Señora de Valverde con la Estación de Chamartín y Plaza de Castilla (Mauricio Legendre)." -apartado 5.3 Criterios de pormenorización de la Memoria General (pág. 144)-

- El apartado 19 se contemplan ciertos compromisos sobre actuaciones procesales a seguir en relación con los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 25 de mayo de 2016.

Desde luego, buena parte de los apartados del documento de bases de 2017 no son sino imperativos comunes a cualquier ordenación urbanística y mera consecuencia de las previsiones legales en la materia.

Ante tal contenido, queda claro que la finalidad era dar a conocer públicamente la voluntad política de impulsar el desarrollo de este ámbito de ordenación y el consenso entre el Ayuntamiento de Madrid, la Comunidad de Madrid, el Ministerio de Fomento y la adjudicataria de la concesión sobre los terrenos de las Entidades Ferroviarias sobre el nuevo modelo urbano propuesto desde el gobierno municipal para el desarrollo de la operación urbanística denominada Madrid Nuevo Norte, al entenderse como el modelo de ordenación más idóneo para el interés general de la Ciudad de Madrid.

Por último, existe un Protocolo General de Actuación (Anexo 20 del expediente administrativo), respecto del cual se ha de indicar que se pone de manifiesto que con fecha 22 de abril de 2019 el Ayuntamiento de Madrid, junto con la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y la entidad pública empresarial ADIF-Alta Velocidad, la Empresa Municipal de Transportes de Madrid, S.A. y la sociedad Distrito Castellana Norte S.A., suscribieron un Protocolo General de Actuación en los términos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), con el fin de definir un marco general de colaboración en orden a garantizar la coordinación temporal y técnica de la ejecución de las actuaciones singulares previstas por la Modificación de Plan General.

El Protocolo suscrito se limita a establecer el marco y la metodología para el desarrollo de una colaboración entre las instituciones y sujetos implicados, sometiéndose al régimen jurídico establecido por el artículo 47.1 LRJSP. En virtud de dicho precepto y de la naturaleza del documento, el Protocolo no formaliza ni concreta ningún compromiso económico, sino que solamente manifiesta la intención de alcanzarlos en un marco de colaboración, señalándose expresamente en su Estipulación Séptima que "todos los compromisos e intenciones aquí plasmados deberán concretarse en uno o más convenios de desarrollo. Estos convenios de desarrollo se suscribirán, previa tramitación necesaria en su caso, entre las entidades intervinientes, con posterioridad a alcanzar el acuerdo sobre las diversas determinaciones que se adopten". De modo que no genera obligaciones jurídicas exigibles a ninguna de las partes.

Resulta relevante que el citado Protocolo se suscribe entre las partes tras la aprobación inicial de la Modificación de Plan General -que tuvo lugar el 20 de septiembre de 2018- por lo que tampoco pudo influir en la ordenación propuesta.

d.- En cuanto al vicio de desviación de poder, cuya reprobación alcanza rango constitucional ( artículo 106.1 en relación con el artículo 103 de la Constitución) y que aparece definido en los artículos 70 de la Ley Jurisdiccional Contencioso- Administrativa y 48.1 de la Ley 39/2015, requiere, para poder ser apreciado, que quien lo aduzca concrete y acredite los hechos en que basa su alegato, sin que pueda este sustentarse en meras opiniones subjetivas ni en suspicacias interpretativas ( STS de 1 de diciembre de 2012). Dicho vicio se define como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico, siendo presupuesto indispensable para que se dé que el acto esté ajustado a la legalidad extrínseca, pero sin responder su motivación interna al sentido teleológico de la actividad administrativa, dirigida a la promoción del interés público e ineludibles principios de igualdad. La prueba que requiere la desviación de poder es una prueba rigurosa y requiere que se objetive por la prueba practicada y aportada por el recurrente el ejercicio desviado de potestades administrativas ( Sentencias de 17 de marzo 1997 y 7 de noviembre de 2011) y, en el caso de autos, la mera designación de concordancias entre la Modificación y la Bases citadas no constituye indicio de un uso de la potestad urbanística en contra de ese interés general que debe primar en el planificador.

Basta acudir a los antecedentes de planeamiento para advertir las razones de la necesaria y obligada colaboración de las administraciones en la ejecución y desarrollo del ámbito que no queda desdibujada por la integración de la empresa privada en la ejecución definitiva del mismo y los mismos se encuentran desarrollados en la Memoria de la Modificación sin que la parte recurrente realiza advertencia alguna en contra. De ellos se deduce que la mayor parte de su superficie ya estaba delimitada por el APE 05.27 Colonia Campamento y el APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", dos ámbitos de actuación sobre suelo urbano cuya integración en el PGOUM97 se realizó mediante convenio urbanístico suscrito el 9 de diciembre de 1996 por el Ayuntamiento de Madrid y los titulares de suelo en el ámbito, Renfe, Duch S.A., y Urbanismo y Ciudad S.A., durante el proceso de redacción de la Revisión del Plan General Ordenación Urbana de Madrid de 7 de marzo de 1985 (PGM85) incorporando sus estipulaciones a las determinaciones urbanísticas de ordenación y gestión del documento del PGOUM97. Tanto en uno como en el otro ámbito la gestión se efectuaría a través de Convenio urbanístico de suerte tal que con fecha 24 de junio de 1997 se firmó un Convenio entre las distintas Administraciones implicadas (Ministerio de Fomento, Comunidad y Ayuntamiento de Madrid) por el que se creó el Consorcio Urbanístico "Prolongación de la Castellana" la que se incorporaron Renfe y la mercantil Duch SA.

Sin necesidad de trasladar a esta Sentencia la totalidad de los hitos históricos que anteceden a la Modificación objeto de impugnación lo cierto es que la actuación urbanística planificada y programada no es más que el resultado de una voluntad del planificador que nace con la incorporación de aquellos ámbitos y que tiende, como se señalaba en la Ficha de 1997, a fijar el mismo como un ámbito de centralidad a través de la remodelación de la Estación de Chamartín y su vinculación con el nudo del APE e integración de las vías ferroviarias con el resto de la malla urbana con determinación de parques y usos dotacionales que no difieren en lo esencial de lo fijado en la Bases que, a la postre, no dejan de ser la plasmación de esa necesaria concordancia de voluntades que confluyen hacia esa determinación del planificador en relación con el destino del ámbito ya programado en las condiciones que ya estaban fijadas en la Ficha original por lo que no podemos deducir la existencia de desviación de poder o de actuación arbitraria en la aprobación de la Modificación por la falta de prueba practicada en tal sentido.

DECIMOQUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer la condenada al pago de las costas a cada una de las partes contrarias que han formulado contestación a la demanda, hasta una cifra máxima total de dos mil euros (2.000 €), más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

VISTOS.- los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.