PreÁmbulo �nico se aprueba el texto refundido de los Impuestos Medioambientales de la Comunidad Autónoma de Aragón

La Ley de Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón fue, en buena medida, una ley reguladora de una nueva figura tributaria como son los Impuestos Medioambientales, con el carácter de tributos propios de la Comunidad Autónoma y cuyo objeto principal era gravar las afecciones medioambientales causadas en los recursos naturales y territoriales por determinadas actividades como son las instalaciones de transporte por cable, la emisión de sustancias contaminantes a la atmósfera, o el establecimiento comercial con grandes áreas de venta. Tras varias modificaciones de estos impuestos, operadas por las diversas leyes de medidas tributarias que se tramitaban y aprobaban simultáneamente con la ley anual de presupuestos, se dictó el primer texto refundido de los Impuestos Medioambientales, aprobado por Decreto Legislativo 1/2007, de 18 de septiembre, del Gobierno de Aragón. La operación de refundición se efectúa a partir de este texto refundido con las modificaciones posteriores en el tiempo que se citan a continuación.

Ley 3/2012, de 8 de marzo, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón, modificó algunos aspectos puntuales de los Impuestos Medioambientales, dejando vigentes los que gravaban el daño medioambiental causado por la emisión de contaminantes a la atmósfera y el causado por las grandes áreas de venta.

Ley 10/2015, de 28 de diciembre, de medidas para el mantenimiento de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobó, entre otras medidas tributarias, la creación de los Impuestos Medioambientales sobre determinados usos y aprovechamientos de agua embalsada y sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión, recuperando el Impuesto Medioambiental sobre las instalaciones de transporte por cable.

Esta última modificación, con la incorporación de los tres nuevos impuestos medioambientales motivó la publicación de la Orden HAP/201/2016, de 22 de febrero, por la que se publicaron los textos refundidos actualizados, entre otros, de la legislación sobre los Impuestos Medioambientales, que no tenían valor normativo ni interpretativo, sino simplemente carácter informativo.

Posteriormente, la Ley 3/2019, de 21 de febrero, suprimió definitivamente el Impuesto Medioambiental sobre las instalaciones de transporte por cable.

Por su parte, la Ley 8/2022, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2023, modificó la escala de gravamen del Impuesto Medioambiental sobre grandes áreas de venta, el tipo de gravamen del Impuesto Medioambiental sobre determinados usos y aprovechamientos de agua embalsada y la escala de gravamen del Impuesto Medioambiental sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión. Posteriormente, la Ley 17/2023, de 22 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2024, volvió a modificar a la baja la citada escala de gravamen sobre las grandes áreas de venta.

Finalmente, la Ley 2/2024, de 23 de mayo, creó los Impuestos Medioambientales sobre parques eólicos y sobre parques fotovoltaicos en la Comunidad Autónoma de Aragón y modificó el Impuesto Medioambiental sobres las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión.

Precisamente, la disposición final segunda de la citada Ley 2/2024, de 23 de mayo, dispone que «el Gobierno de Aragón aprobará, en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor de esta Ley, un nuevo texto refundido de los Impuestos Medioambientales de la Comunidad Autónoma de Aragón, en el que se incluirán los dos impuestos medioambientales creados y regulados en esta ley, las modificaciones efectuadas hasta el momento y se dará una nueva estructura al mismo conforme a los criterios de buena técnica normativa».

Según la finalidad de esta última disposición de delegación legislativa, no se ha incluido en este texto refundido el Impuesto Medioambiental sobre las Aguas Residuales regulado en la Ley 8/2021, de 9 de diciembre, puesto que el punto de partida, que no es otro que el texto refundido de la Legislación sobre Impuestos Medioambientales, aprobado por Decreto Legislativo 1/2007, de 18 de septiembre, no incluía el entonces denominado Canon de Saneamiento -posteriormente rebautizado como Impuesto sobre la Contaminación de las Aguas en la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de Aguas y Ríos de Aragón-. El motivo, antes y ahora, es que la estructura impositiva del Impuesto Medioambiental sobre las Aguas Residuales, dadas sus singularidades y especificidades, es totalmente incompatible con la propia de los impuestos medioambientales recogidos en el texto refundido. Por otro lado, el artículo relativo a los órganos de gestión de los impuestos medioambientales -tanto el artículo actual como el equivalente en el texto refundido precedente- objeto de la refundición atribuye las competencias gestoras, recaudatorias e inspectoras al órgano de la Administración tributaria del departamento competente en materia de hacienda, el cual, según el vigente decreto de estructura orgánica de dicho departamento no es otro que la Dirección General de Tributos, mientras que el que grava las aguas residuales es competencia del Instituto Aragonés del Agua.

El artículo 43 del Estatuto de Autonomía de Aragón establece (apartado 1), que las Cortes de Aragón podrán delegar en el Gobierno de Aragón la potestad de dictar normas con rango de ley, que adoptarán la forma de Decretos Legislativos (apartado 2), delegación legislativa que deberá ser expresa, mediante ley, para una materia concreta y con la determinación de un plazo cierto para ejercerla (apartado 3). Cuando se trate de autorizar al Gobierno para refundir textos legales, la ley habilitante determinará el alcance y los criterios de refundición (apartado 4). En el mismo sentido y alcance se pronuncia el artículo 34.2 del texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2022, de 6 de abril, del Gobierno de Aragón.

La finalidad de los textos refundidos ha sido expuesta por el Consejo de Estado en numerosos dictámenes, exponiendo que los decretos legislativos, en su modalidad de textos refundidos, tienen la finalidad de recoger en una sola norma un conjunto de disposiciones dispersas, con dos efectos distintos, a saber: uno derogatorio y otro, mantenedor o, en su caso, actualizador. El efecto derogatorio comporta que aquellas disposiciones cuyo contenido queda incorporado a la nueva norma quedan abrogadas como tales, pues su contenido queda incorporado al nuevo texto. El efecto conservador y, en su caso actualizador, se concreta en que las normas que son refundidas siguen formando parte plena del ordenamiento jurídico al quedar insertas en el nuevo texto.

La Constitución española permite, en su artículo 82.5, que, si el legislador así lo dispone, el Gobierno pueda, no ya transcribir sin más las normas que deben refundirse, sino actualizar, aclarar y armonizar las mismas, esto es, depurarlas a fin de asegurar su coherencia, de suerte que el texto refundido final que se ofrezca resulte completo y sistemático. Tal facultad, como ha señalado el Tribunal Constitucional permite «introducir normas adicionales y complementarias a las que son estrictamente objeto de refundición, siempre que sea necesario para colmar lagunas, precisar su sentido o, en fin, lograr la coherencia y sistemática del texto único refundido». Ahora bien, el propio Tribunal también ha insistido en la ausencia de capacidad innovadora del texto refundido, advirtiendo que este se limita a sustituir a las normas objeto de refundición, ocupando su lugar en el ordenamiento jurídico.

En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la referida facultad habilita para realizar «algunas alteraciones en el texto literal de los preceptos objeto de refundición, en la medida en que sea necesario para clarificar una redacción unitaria del texto legal unificado, si bien con el límite de no establecer nuevos preceptos jurídicos que no estén ya expresamente incluidos en los textos legales que se refunden. Se trata, como ha señalado en otras ocasiones este Consejo, de una labor técnica, que puede suponer una cierta tarea de interpretación e integración de posibles lagunas y antinomias, pero que ha de carecer de cualquier alcance innovador y que solo se justifica en razón de la propia coherencia del texto normativo».

En cualquier caso, cabe recordar que, de acuerdo con lo previsto el artículo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, corresponde a este orden jurisdiccional el control de los eventuales excesos de los decretos legislativos en relación con los límites de la delegación. En definitiva, el decreto legislativo es, por expresa voluntad constitucional y estatutaria, una norma con fuerza de Ley que goza de la misma desde su publicación, pero solo en aquello en lo que no se sobrepase el límite de la delegación; si se superase tal límite, o se regulase ex novo alguna materia, la norma quedaría reducida a un simple reglamento que, como tal, no puede oponerse a la ley y que, por tanto, queda sometido al control de la potestad reglamentaria a través de las técnicas que para tal control se establecen en nuestro ordenamiento jurídico y que son ejercitables ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por último, ha de señalarse que el contenido de un texto refundido, en los términos recogidos por el Consejo de Estado, debe responder fielmente al tenor literal de las disposiciones que se refunden, sin perjuicio de ligeros retoques en algunos preceptos para adaptarse a la situación actual o al rigor conceptual, debiendo tenerse presente que la elaboración de un texto refundido, aunque se trate de lo que la Constitución llama "texto único", no es una tarea puramente mecánica, sino que requiere, en ocasiones, algún ajuste para mantener la unidad, corregir errores o rectificar términos.

Así pues, debe considerarse que la jurisprudencia ha afirmado que «no es función de los textos refundidos innovar el ordenamiento jurídico», pero que ello no impide que, respetando los elementos esenciales de los tributos y evitando incursiones innecesarias en la creación normativa ex novo, pueda el ejecutivo, en virtud de la delegación legislativa, normalizar las regulaciones preexistentes mediante la explicitación de reglas y normas subsidiarias allí donde existan lagunas, la depuración técnica y jurídica, la aclaración de preceptos oscuros, la armonización de sus elementos internos, la eliminación de discordancias, la actualización de sus criterios básicos y, en fin, en el caso que nos ocupa, la adaptación del trasfondo tributario de los Impuestos Medioambientales al propio ordenamiento jurídico y a la configuración institucional y orgánica de la Comunidad Autónoma. No obstante lo anterior, la refundición efectuada se ha limitado casi exclusivamente a una operación técnica de ordenación y sistematización.

En el mismo sentido se ha pronunciado también, en numerosas ocasiones, el Consejo Consultivo de Aragón: «En relación con el alcance de la fórmula usada, "regularización, aclaración y armonización", el Tribunal Constitucional […] ha manifestado que «no es menos cierto que la labor refundidora que el Legislador encomienda al Gobierno aporta también un contenido innovador, sin el cual carecería de sentido la delegación legislativa. De este modo, el texto refundido, que sustituye a partir de su entrada en vigor a las disposiciones legales refundidas, las cuales quedan derogadas y dejan de ser aplicables desde ese momento, supone siempre un juicio de fondo sobre la interpretación sistemática de los preceptos refundidos, sobre todo en el segundo tipo de refundición prevista en el artículo 82.5 de la Constitución Española, es decir, el que incluye la facultad «de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos, pues ello permite al Gobierno […] la explicitación de normas complementarias a las que son objeto de la refundición, con el fin de colmar lagunas, y en todo caso le habilita para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático. De este modo, existe un margen para la innovación por parte del Gobierno de Aragón al redactar el texto refundido, por más que esté acotado a los límites propios de la labor refundidora».

En este sentido, el texto refundido de los Impuestos Medioambientales se limita, casi exclusivamente, a la operación de refundición señalada, aunque también se han realizado puntuales ajustes técnicos, como es el caso en la numeración de los artículos y en algunos apartados para su mejor comprensión e interpretación, así como en la actualización de las referencias de carácter organizativo.

En primer lugar, como asunto menor, se sustituye el tenor literal del título del texto refundido hasta ahora vigente -«texto refundido de la Legislación sobre Impuestos Medioambientales de la Comunidad Autónoma de Aragón»- por el de «texto refundido de los Impuestos Medioambientales de la Comunidad Autónoma de Aragón», por ser este el que ha elegido el legislador en la disposición final segunda de la citada Ley 2/2024, de 23 de mayo.

Por otro lado, se han integrado en dicho texto refundido las distintas previsiones que sobre la afectación recaudatoria se contienen en otras normas con rango de ley que no formaban parte, en sentido estricto, de la normativa objeto de refundición.

Aunque el texto refundido contiene una regla general según la cual los ingresos obtenidos por la recaudación de los Impuestos Medioambientales se destinarán a la financiación de medidas preventivas, correctoras o restauradoras del medio ambiente, habilitando a las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma para establecer los correspondientes criterios de afectación, en el caso de los Impuestos Medioambientales sobre líneas eléctricas aéreas de alta tensión, sobre parques eólicos y sobre parques fotovoltaicos, otras normas con rango de ley contienen fórmulas específicas de afectación de la recaudación que deben ser recogidas en el texto definitivo, si bien en uno de estos supuestos, relativo a la dotación del Fondo Aragonés de Solidaridad Energética, se ha optado por una referencia genérica a la norma en cuestión para no distorsionar la estructura del texto refundido.

Por otra parte, se ha efectuado una operación básica de técnica normativa para facilitar, no solo la comprensión, sino también la aplicación de los preceptos relativos a las bonificaciones previstas para los nuevos impuestos sobre parques eólicos y fotovoltaicos. Se trata, en definitiva, de numerar las posibles bonificaciones de forma individualizada y, en consecuencia, de explicitar, para seguridad jurídica de los contribuyentes, la regla de incompatibilidad de dichas bonificaciones.

En fin, se introduce una precisión técnico-tributaria para el cálculo de la cuota tributaria, en función de su calificación como íntegra o líquida, por aplicación de la deducción por inversiones destinadas a la protección del medio ambiente, al bienestar socioeconómico y a la lucha contra la despoblación. Se trata de precisar, por seguridad jurídica, que el límite del 30 por 100 de la cuota tributaria íntegra que podrá ser objeto de deducción se aplica sobre el resultado de detraer de la cuota íntegra el importe de las bonificaciones aplicadas. Por la misma razón, se explicita que la cuota líquida está constituida por el resultado de minorar, en su caso, la cuota íntegra en el importe de las bonificaciones y deducciones aplicables. Esta necesidad se explica en razón de que, antes de la aprobación de los nuevos impuestos sobre parques eólicos y fotovoltaicos, los tributos medioambientales preexistentes no contaban con bonificaciones, por lo que no resultaba preciso explicitar en la norma esta fórmula, por lo demás habitual en el ámbito fiscal.

En el ejercicio de la correspondiente iniciativa legislativa se han observado los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia a los que se refiere el artículo 39 del texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2022, de 6 de abril, del Gobierno de Aragón, en tanto que la presente norma persigue un objetivo de interés general, mediante medidas proporcionadas al fin propuesto, habiéndose consultado a los preceptivos órganos de asesoramiento jurídico e integrándose completamente en el ordenamiento jurídico. Además, en garantía de los principios de seguridad jurídica y de transparencia, la presente normativa será objeto de publicación, además de en el boletín oficial correspondiente, en el portal de tributos de la página web del Gobierno de Aragón, junto al resto de la normativa tributaria aplicable.

Asimismo, en la tramitación de esta ley se han observado y cumplimentado los distintos trámites e informes previstos, con carácter general, en el texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2022, de 6 de abril, del Gobierno de Aragón, no procediendo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52.2 de dicho texto refundido, los trámites de consulta pública previa, audiencia e información pública. En particular, se han cumplimentado los siguientes trámites: la orden de inicio del Consejero competente en materia de hacienda, la memoria justificativa de la Dirección General de Tributos, el informe de la Secretaría General Técnica del departamento competente en materia de hacienda, los informes de evaluación de impacto de género y por razón de discapacidad y el informe favorable de la Dirección General de Servicios Jurídicos. Finalmente, se ha emitido el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, «con carácter desfavorable salvo que se incorporen todas las observaciones realizadas» -es decir, las diversas consideraciones sobre los cambios que exceden los límites de la delegación legislativa-, consideraciones que han sido observadas y, en consecuencia, incorporadas a la versión definitiva de este texto refundido.

Corresponde la propuesta a la persona titular del Departamento de Hacienda, Interior y Administración Pública, conforme a lo dispuesto en el Decreto 202/2024, de 29 de noviembre, por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Hacienda, Interior y Administración Pública, el cual le atribuye «el ejercicio de las competencias que correspondan a la Comunidad Autónoma en materia de tributos cedidos y de aquellos tributos propios cuya gestión tenga encomendada», así como, a través de la Dirección General de Tributos, «el estudio, informe, elaboración y propuesta de proyectos normativos en materia tributaria», correspondiendo, por su parte, al Gobierno de Aragón el ejercicio de la delegación legislativa, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 12.9, 33.2 y 34.2 del citado texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón.

En su virtud, a propuesta del Consejero del Departamento de Hacienda, Interior y Administración Pública, de acuerdo con el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, y previa deliberación del Gobierno de Aragón en su reunión de 28 de mayo de 2025,

DISPONGO: