Preambulo único Integridad y Ética Públicas

I

Hoy día podemos afirmar que la democracia está firmemente asentada en el país. No hay crisis desde esta perspectiva. Pero la dureza de la crisis económica y la revelación de fenómenos de corrupción empresarial, institucional y política en los últimos años ha generado un evidente distanciamiento de amplios sectores de la ciudadanía de sus instituciones y, en general, la puesta en cuestión del actual modelo socioeconómico, del sistema de partidos y de parte de las instituciones. Frente a todo ello, la respuesta, sin embargo, no puede ser fragmentaria, limitarse al mero impulso de actuaciones judiciales o adoptar sesgos puramente partidistas o coyunturales. Es indispensable una acción sostenida de inmersión del conjunto de las instituciones y de la sociedad entera en la cultura de la integridad en general y de la ética pública en particular.

La consolidación de la democracia requiere que el conjunto del modelo institucional y social asuma como elemento estructural la transparencia, la participación, la integridad y la ética pública, contribuyendo de este modo a una mejor gobernanza, a mejores prácticas regulatorias, a un mejor servicio a los intereses generales y a las demandas sociales. Y no resultan tampoco adecuadas respuestas en negativo, que se limiten a combatir prácticas de corrupción, clientelismo o despilfarro, públicas o privadas, del todo rechazables. Solo de la construcción de esa nueva cultura de la gestión pública y de relación con lo público basada en la integridad, de la acción en positivo para ello, surgirá un combate eficaz de tales prácticas, desterrándolas en la mayor medida posible de nuestra sociedad. Y, conviene reconocerlo, tales actuaciones son, antes que nada, producto de acciones de personas o entidades concretas, a ellas imputables. La previsión del castigo al delito o la infracción administrativa desincentiva su comisión, sin duda, pero no la erradica. La existencia de la normativa penal o sancionadora, necesaria, lo pone de manifiesto.

En esta línea, regulaciones recientes en muy diferentes ámbitos han supuesto avances innegables. Pero, hasta el momento, todas ellas han adoptado perspectivas sectoriales, fragmentarias, que no han impulsado un tratamiento integral en el sentido en que se propone adoptarlo esta ley, desde el sistema educativo hasta el estatuto de altos cargos, desde la publicidad de la actividad de los lobbies hasta la de las instrucciones de los órganos de fiscalización previa, desde la imposición efectiva de los códigos de conducta y de buen gobierno hasta la esperada regulación del personal directivo y el estatuto del denunciante. Todo ello, además, se articula en el contexto de unos objetivos generales y comunes que, en síntesis, pueden resumirse en la promoción, impulso y garantía de la integridad y la ética públicas en el sector público de Aragón y en las personas y entidades que se relacionan directamente con el mismo. Este es el objeto de la presente ley, cuya intención es construir un nuevo discurso de integridad interiorizando un conjunto de valores que nos permita garantizar a los ciudadanos el derecho a una Administración capaz de responder a las necesidades colectivas de nuestros días fortaleciendo los activos éticos, explicitando valores y estándares de conducta.

El Estatuto de Autonomía de Aragón impulsa también esta transformación de la cultura institucional al regular las diferentes instituciones de la Comunidad Autónoma de Aragón y la Administración pública. Principios como los de buena fe, confianza legítima, transparencia y servicio efectivo a los ciudadanos avanzan, sin duda, por este camino. Mediante esta ley se trata de profundizar en esos planteamientos, ejerciendo en plenitud, en relación con la integridad y la ética públicas en el sector público y en las instituciones y órganos estatutarios de Aragón, las competencias exclusivas del artículo 71 del Estatuto de Autonomía sobre, 1.ª, creación, organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno, 3.ª, derecho procesal derivado de las particularidades del derecho sustantivo aragonés, 5.ª, régimen local, 7.ª, procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, 9.ª, urbanismo, así como la competencia compartida sobre enseñanza del artículo 73, las competencias compartidas reconocidas en el artículo 75, 12.ª y 13.ª, sobre contratación y régimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad Autónoma de Aragón respectivamente, y la competencia sobre ejercicio de la actividad de fomento autonómico del artículo 79, todas ellas de nuestra norma institucional básica.

II

La presente ley se estructura en siete capítulos, con sesenta y seis artículos, ocho disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y diez disposiciones finales.

III

En el capítulo primero se regula el objeto de la ley, que se concreta en el establecimiento del régimen de promoción, impulso y garantía de la integridad y la ética públicas en el sector público de Aragón y en las personas y entidades que se relacionan directamente con el mismo, así como en la creación de la Agencia de Integridad y Ética Públicas.

Se establece el ámbito de aplicación al que se van a referir las distintas medidas contenidas en el texto legal, definiéndose los entes y organismos integrantes del sector público de Aragón y del sector público autonómico. Además, se concretan las autoridades y cargos del sector público autonómico destinatarios de la ley y se prevé igualmente que esta pueda aplicarse en los supuestos en que así se establezca a autoridades y cargos de las instituciones y órganos estatutarios u otras entidades cuya normativa así lo exija.

Este primer capítulo se completa con el establecimiento de los objetivos generales que se pretenden alcanzar y con el mandato a la administración educativa para que incluya contenidos formativos en estas materias en los currículos, y al Instituto Aragonés de Administración Pública para que haga lo propio en sus planes formativos.

IV

La Agencia de Integridad y Ética Públicas se crea como ente público que dependerá directamente de las Cortes de Aragón. La Agencia constituye uno de los instrumentos fundamentales para la promoción y garantía de la integridad y la ética públicas en Aragón. Con una estructura directiva ligera y una autonomía férreamente garantizada, desarrollará funciones de investigación y evaluación de políticas públicas y disposiciones legales, colaborando para ello con cuantas instituciones, órganos y autoridades ostentan competencias similares. Consecuencia directa de su autonomía es la posibilidad de que elabore sus propios reglamentos de organización y funcionamiento, y de actuación, los cuales serán aprobados por las Cortes de Aragón.

Su estructura directiva viene conformada por el Director, elegido y nombrado mediante un procedimiento parlamentario, por mayoría de tres quintos, quien a su vez propondrá a los tres Subdirectores, de investigación, de evaluación y de régimen interior, igualmente elegidos y nombrados por las Cortes de Aragón. Director y Subdirectores, entre otros requisitos, habrán de cumplir las condiciones de idoneidad, probidad y profesionalidad necesarias para ejercer tales cargos y, en todo caso, deberán estar en posesión de título universitario superior y contar con experiencia profesional o ser persona de reconocido prestigio en relación con los temas relacionados con el objeto de la ley. Se establece un régimen de conflictos de intereses e incompatibilidades para los miembros de la Agencia, especificándose las causas de cese de los mismos, así como las funciones asignadas a cada uno de los órganos que la integren.

La Agencia desarrollará sus funciones bajo la dependencia de las Cortes, conforme a los Planes de Actuación que someterá al Pleno y rindiendo cuentas ante el mismo mediante las correspondientes Memorias de Actuación. Sus potestades de investigación son amplias y resultan potenciadas por el mandato de colaboración y asistencia con otras autoridades. A este respecto, se contempla la posibilidad de que desarrolle funciones de asistencia a otros órganos y organismos y se prevé el establecimiento de protocolos estables de comunicación de datos y colaboración, así como la creación de una Comisión aragonesa de integridad y ética públicas como órgano de colaboración con los órganos y organismos con competencias en la materia.

V

La regulación de la evaluación externa de políticas públicas y de disposiciones legales se regula en el capítulo III de la ley, y se atribuye su competencia a la Agencia de Integridad y Ética Públicas, sin perjuicio de la evaluación interna que se realice por la Administración autonómica. Si la evaluación de políticas públicas tiene un precedente inmediato en la Ley 5/2013, de 20 de junio, de Calidad de los Servicios Públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, su alcance se potencia ahora, asignando a las Cortes de Aragón, a través de la Agencia, la evaluación externa de las políticas públicas, tratando así de lograr la efectiva realización de las evaluaciones que procedan conforme a sus sucesivos planes de actuación

mayor interés si cabe tiene, desde la perspectiva del impulso de una cultura de integridad y ética públicas, la evaluación de las disposiciones legales. Se trata con ella, en línea con lo que ya están haciendo los países más avanzados en esta materia, de prevenir prácticas regulatorias que no respondan a los intereses generales o que, aun haciéndolo, resulten ineficaces. Para ello, la ley somete a evaluación las disposiciones legales en sus trabajos iniciales de redacción del anteproyecto, así como en su ejecución.

VI

Sobre la base de la convicción de que es necesario que la cultura de la integridad y la ética públicas no se quede únicamente en el ámbito público en general y administrativo en particular, se regula en el capítulo IV de esta ley el régimen jurídico de los lobistas y lobbies en Aragón. De este modo, antes que el propio Estado, Aragón es una de las primeras comunidades autónomas en dotarse de un instrumento como el Registro de lobistas y lobbies, dependiente de la Agencia de Integridad y Ética Públicas, a través del cual se les imponen a los mismos, y a las autoridades y cargos con los que se relacionen, concretas exigencias de transparencia y el compromiso de cumplir con un código ético mínimo, estableciéndose las medidas aplicables para el caso de incumplimiento de tales obligaciones y del propio código de conducta.

La capacidad de influir debe someterse a exigencias éticas y de transparencia, como así sucede en los más avanzados Estados de la OCDE y de la propia Unión Europea o, siendo pioneros en esta materia, en los Estados Unidos de América desde hace ya setenta años. Los códigos de conducta afectarán a los lobistas y los lobbies, al igual que a las autoridades y cargos que se relacionen con ellos. Y así ha de ser, en el marco de la nueva cultura de integridad que mediante esta ley se promueve, porque lo rechazable no es que exista comunicación entre los intereses privados, corporativos, empresariales, sociales o de otro orden y los intereses generales, ni que los titulares de los primeros intenten influir sobre los decisores públicos, lo rechazable, lo que ha de combatirse es la opacidad de tales prácticas, la influencia torticera, determinante a la postre de que las decisiones no se adopten por razones de interés general, sino por otras que, en última instancia, no responden al mandato de eficaz servicio al interés general que la Administración y sus servidores están constitucional y estatutariamente llamados a cumplir.

VII

Se desarrollan en el capítulo V de esta ley las disposiciones sobre buen gobierno, que engloban la regulación del código de buen gobierno dirigido a las autoridades y cargos del sector público autonómico y los códigos de conducta y estatuto de empleados públicos, incluyendo un reclamado estatuto del denunciante.

De todo ello, interesa destacar especialmente la regulación del estatuto del denunciante, al que se otorga una protección efectiva, basada en la confidencialidad, para evitar que sufra perjuicios en su carrera profesional o en su vida personal como consecuencia de la formulación de denuncias fundadas. Asimismo, se conecta esta protección administrativa con el estatuto de testigo protegido, que la Agencia de Integridad y Ética Públicas podrá instar de la autoridad judicial cuando dé traslado de las actuaciones practicadas, en su caso. Se establecen también, para articular un régimen equilibrado, útil y que prevenga posibles inicuos, medidas para evitar el uso abusivo de la denuncia con fines espurios.

Se prevé también el régimen de utilización por las autoridades y cargos del sector público autonómico de los recursos humanos y materiales precisos para el ejercicio de sus funciones. Tal uso estará guiado ante todo por los principios de eficiencia y sostenibilidad y estará vinculado estrictamente a las funciones que les correspondan o a razones de seguridad. Por otra parte, al tiempo que se garantizan unas retribuciones suficientes para no comprometer en modo alguno su integridad, y coherentes con las funciones y responsabilidades encomendadas, se tasa el destino posible de los gastos de representación y atenciones protocolarias y se limitan los medios de pago a disposición de autoridades y altos cargos, prohibiendo formalmente que tales gastos se abonen mediante tarjetas de crédito, convirtiendo en norma legal lo que ha sido una regla establecida en la práctica a lo largo de la historia de la Administración autonómica.

VIII

Se actualiza y amplía en el capítulo VI de esta ley la regulación de los conflictos de intereses e incompatibilidades de autoridades y altos cargos del sector público autonómico, superando la disposición normativa precedente y derogando la regulación establecida en la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón. Además de la definitiva clarificación del ámbito de aplicación, el mantenimiento del régimen de dedicación exclusiva y la previsión excepcional de las actividades públicas y privadas compatibles, las limitaciones patrimoniales en participaciones societarias son mucho más rigurosas que las aplicables en el ámbito de la Administración general del Estado. En lo que respecta a las actividades privadas compatibles, en previsión de futuras polémicas acerca de las retribuciones compatibles con las correspondientes a autoridades y cargos del sector público autonómico, se prevé que no cabrá retribución alguna por el ejercicio de actividades y cargos en partidos políticos o por la participación en fundaciones o entidades culturales o benéficas que no tengan ánimo de lucro.

Se introduce ex novo en Aragón el régimen de incompatibilidades al cese y, lógicamente, en conexión con el mismo, las indemnizaciones al cese, pero solo para supuestos absolutamente excepcionales en los que surja una incompatibilidad total para el desarrollo de la actividad profesional anterior al nombramiento como autoridad o cargo del sector público autonómico. Dicha incompatibilidad debe ser apreciada motivadamente por el órgano competente en materia de conflictos de intereses e incompatibilidades previo informe vinculante de la Agencia de Integridad y Ética Públicas. En tal caso, además, se extenderá el régimen de incompatibilidades a los potenciales beneficiarios de tal indemnización en tanto la perciban.

Se regulan los Registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de las autoridades y cargos del sector público autonómico. Asimismo, en coherencia con lo ya establecido en la normativa aragonesa de transparencia, se prevén las condiciones en las que se harán públicas las declaraciones de bienes y actividades, con las adaptaciones obligadas para garantizar la seguridad y confidencialidad precisas.

Novedosa también resulta la previsión del examen de la situación patrimonial al cese, que realizará el órgano competente en materia de conflictos de intereses e incompatibilidades en colaboración con la Agencia de Integridad y Ética Públicas.

IX

Se establece en el capítulo VII un régimen sancionador que dé respuesta al incumplimiento de los deberes y obligaciones establecidos en la ley, por los obligados a ello. La ley clarifica el procedimiento aplicable, los órganos competentes y el plazo de prescripción de infracciones y sanciones.

X

La parte final de esta ley incorpora muy relevantes novedades en forma de disposiciones adicionales o finales. Mediante ellas, se establece la cláusula de género; la supresión de tratamientos protocolarios oficiales personales, manteniendo los de los órganos e instituciones; el plazo para la puesta en funcionamiento de la Oficina Virtual de la Agencia de Integridad y Ética Públicas a los efectos de su utilización por los denunciantes; la obligación de comunicar nombramientos, a los efectos del riguroso control del régimen de conflictos de intereses e incompatibilidades, y el órgano competente para ello; el régimen de publicidad de las circulares, instrucciones u otras resoluciones de la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma, y el procedimiento que hay que seguir y los órganos competentes en el régimen sancionador en materias de gestión económico-presupuestaria y disciplinaria y el control parlamentario sobre la responsabilidad civil derivada de delito.

Son muchas también las reformas que para impulsar la integridad y la ética públicas se plantean mediante disposiciones finales que modifican la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de Medidas en Materia de Contratos del Sector Público de Aragón, la Ley 5/2015, de 25 de marzo, de Subvenciones de Aragón, el Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, y la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón. Se amplía en esta última la regulación de los procesos de traspaso de poderes, con objeto de evitar malas prácticas, concretando las facultades del Presidente y del Gobierno en funciones, por un lado, y el proceso mismo de traspaso de poderes, la comisión de traspaso y la documentación e información precisas para realizarlo, por otro.

En materia de contratos se establecen diversas medidas en relación con la publicidad, la composición de las mesas y comités de expertos, competencia del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, composición de este, conflictos de intereses, participación previa de candidatos o licitadores, exigencias de compromisos éticos, protocolos de legalidad en la licitación, monitorización de contratos o causas de exclusión, entre otras. También muy relevantes son las modificaciones en materia de subvenciones, que clarifican el ámbito de aplicación de esta normativa en relación con los organismos públicos, ampliándola incluso respecto de lo establecido en la normativa estatal, introducen mayores garantías de profesionalización e independencia para su otorgamiento, régimen de subvenciones nominativas, exigencias de comisiones técnicas de valoración y regímenes de justificación o de reintegro, entre otras. En materia de urbanismo, finalmente, se introducen medidas que permiten u obligan, según los casos, a los órganos autonómicos competentes a comunicar a la Agencia de Integridad y Ética Públicas determinados expedientes de alteración o aprobación de planeamiento o convenios cuando, a su juicio, puedan resultar comprometidas la integridad y la ética públicas.

Por otra parte, se establece el plazo para la aprobación de los Reglamentos de la Agencia de Integridad y Ética Públicas, se mandata al Gobierno para remitir al Parlamento un Proyecto de ley de función pública que regule el estatuto especial del personal directivo, y se autoriza al Gobierno para la aprobación de textos refundidos de la Ley del Presidente, de medidas en materia de contratos del sector público y de subvenciones de Aragón.

La presente ley entrará en vigor de forma inmediata, salvo en aquellos aspectos en que resulta imprescindible su previo desarrollo o la adopción de medidas organizativas. La aplicación del nuevo régimen de conflictos de intereses e incompatibilidades se difiere hasta pasado un año desde la entrada en vigor de la presente ley y se anticipa la aplicación del régimen sobre publicidad de las declaraciones de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de dichas autoridades y altos cargos, ya contempladas en la normativa sobre transparencia, condicionándolas al nuevo régimen previsto en esta ley.