Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Prórroga: imposibilidad de modificar un contrato administrativo una vez expirado su plazo de vigencia de 2020

Cuestión

Prórroga: imposibilidad de modificar un contrato administrativo una vez expirado su plazo de vigencia

Resumen

Imposibilidad de modificar un contrato administrativo para ampliar su plazo de ejecución, una vez expirado el plazo de vigencia establecido en el pliego y en el contrato. Improcedencia de aplicar al efecto el artículo 97 del RGLCAP, que es una norma procedimental que no puede resolver una cuestión material o sustantiva como la planteada.

Contestacion

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6.20.? PRÓRROGA: IMpOSIBILIDAD DE MODIfICAR UN CONTRATO ADMINISTRATIVO UNA VEZ EXpIRADO

SU pLAZO DE VIGENCIA

Imposibilidad de modificar un contrato administrativo para ampliar su plazo de

ejecución, una vez expirado el plazo de vigencia establecido en el pliego y en el

contrato. Improcedencia de aplicar al efecto el artículo 97 del RGLCAP, que es una

norma procedimental que no puede resolver una cuestión material o sustantiva como

la planteada.?2

Examinado, al amparo de lo dispuesto en la Instrucción 3/2010, de 17 de mayo,

sobre identificación y tratamiento de asuntos relevantes en el ámbito de la Abogacía

del Estado y actuación procesal y consultiva de los Abogados del Estado, su borrador de

informe sobre la adecuación a Derecho de una propuesta de modificación consistente en

la prórroga del plazo de ejecución del contrato n.º 2741/2019 («Renovación tecnológica

así como elaboración de nuevos contenidos, funcionalidades y servicios de los portales

de intranet e Internet de la Guardia Civil basados en tecnología OPEN CMS»), basado

en el Acuerdo Marco de la Dirección General de Racionalización y Centralización de la

Contratación n.º 26/2015, de servicios de desarrollo de sistemas de Administración

Electrónica, este Centro Directivo emite informe en los siguientes términos:

ANTECEDENTES

De la documentación que se acompaña se desprenden los siguientes antecedentes

de interés:

1.º? Con fecha de 11 de marzo de 2019 la Abogacía del Estado en el Ministerio de

Hacienda emitió informe (Ref. n.º 1907/2019) sobre una propuesta de modificación

consistente en prorrogar hasta el 10 de noviembre de 2019 el plazo de ejecución del

contrato n.º 7567/2017, basado en el Acuerdo Marco n.º 26/2015.

Se planteaba en la consulta la posible prórroga del referido contrato basado, cuyo

plazo de vigencia había concluido el 29 de noviembre de 2018. En el informe se indicaba

que el plazo de ejecución había concluido, por lo que no resultaba posible acordar la

prórroga. Sin embargo, se citaba seguidamente el artículo 221 del Texto Refundido de

la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) aprobado por Real Decreto Legislativo

3/2011, de 14 de noviembre (aplicable, por razones temporales, a dicha contratación),

con arreglo al cual los contratos se extinguen por cumplimiento o por resolución, para

concluir que, en el supuesto examinado, el contrato ni se había cumplido ni se había

resuelto, y que, concurriendo un retraso no imputable al contratista, «en situaciones

como la expuesta, en que ha finalizado el plazo de ejecución del contrato, pero el contrato

2? Informe emitido el 29 de enero de 2020 por D.ª Raquel Ramos Vallés, Abogada del Estado adjunta.

Subdirección General de los Servicios Consultivos.

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no se ha extinguido, debe permitirse que por el órgano de contratación se conceda

nuevo plazo de ejecución del contrato, sin poder alterar las restantes circunstancias del

contrato y, particularmente, el precio».

La conclusión anterior se fundamentaba en el dictamen de la Abogacía del Estado

en el Ministerio de Fomento con Ref. n.º 6/09, cuyo contenido se transcribía en los

siguientes términos:

«Cualquiera que sea la causa del incumplimiento del plazo si, como parece deducirse

de los hechos, el propósito de la Administración y el contratista es que continúe la

ejecución del contrato, no parece jurídicamente posible prorrogarlo al amparo del citado

artículo 100 del RCAP, pues este precepto exige que en todo caso la prórroga se acuerde

mientras esté vigente el plazo de ejecución pactado.

En consecuencia, se ha producido en el contrato una situación atípica (no regulada

en la Ley) para la que esta Abogacía del Estado sugiere proceder del siguiente modo:

?? Considerar que se está ante una de las «incidencias en la ejecución» a las que «con

carácter general» se refiere el artículo 97 del RCAP, y aplicar el procedimiento genérico

que en él se regula: Ello permitiría al órgano de contratación, previa audiencia al

contratista, informe de esta Abogacía del Estado e informe de la Intervención Delegada,

dictar una resolución en la que se fije el 30 de mayo de 2009 como nuevo plazo para la

terminación de las obras.

??Como se ha razonado, tal acuerdo tendría por objeto la fijación de un nuevo plazo

para el contrato, y no, por tanto, una prórroga del plazo anterior (que es el acuerdo que,

aplicando el artículo 100 del RCAP y antes de haber expirado el plazo, debería haberse

dictado por la Administración si es que tenía el propósito de que la empresa contratista

continuara la ejecución del contrato).

[...]».

Procede replicar los argumentos, [...] concluyendo la procedencia de señalar nuevo

plazo de ejecución por los trámites del artículo 97 RGCAP».

2.º? Con fecha de 4 de diciembre de 2019 el Jefe del Servicio de Informática de la

Dirección General de la Guardia Civil propuso solicitar al órgano de contratación la ampliación

del plazo de ejecución del contrato n.º 2741/2019, basado en el Acuerdo Marco n.º 26/2015.

En su escrito de propuesta explica que el contrato, cuyo plazo de ejecución era de

cinco meses a partir de la fecha de su firma, no había podido comenzar a ejecutarse

hasta tres meses después de la fecha de la firma, por causas no imputables al

contratista. En concreto, se indica que «A la entrada en vigor del contrato, 13 de junio,

este Servicio de Informática, a través del Departamento de Sistemas, debería haber

provisto al adjudicatario de infraestructura virtual para el despliegue en entornos previos

a Preproducción, no siendo posible debido, por un lado, a la carga de trabajo que el

negociado acumulaba, así como a la falta de dimensionamiento de la plataforma sobre

la que debía realizarse en despliegue, significativamente marcado en cuanto a computo.

(?) por todo ello, esos trabajos previos se han entregado al adjudicatario con una

demora acumulada de tres meses, y la ejecución del expediente establecida en cinco

meses no podrá finalizarse en el plazo indicado».

3.º? El 17 de diciembre de 2019 se emite propuesta de «Acuerdo para el

establecimiento de un plazo de ejecución de contrato basado (AM 26/15) de la Dirección

General de Racionalización y Centralización de la Contratación». En dicha propuesta,

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tras describirse las causas del retraso en el comienzo de la ejecución (no imputables al

contratista), se indica lo siguiente:

«No resulta posible acordar la prórroga de ejecución del contrato a la que se refiere

el artículo 213.2 TRLCSP, en virtud del artículo 100 del Real Decreto 1098/2011, de

12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de

las Administraciones Públicas (RGLCAP), la cual únicamente cabe interesar antes del

vencimiento del contrato, el cual ya se ha producido, si bien el contrato continúa en

ejecución y no se ha extinguido al no haberse producido su cumplimiento.

Como consecuencia, únicamente cabe conceder un nuevo plazo de ejecución del

contrato, en virtud del artículo 97 RGLCAP, el cual sólo queda referido al tiempo referido

para completar las tareas pendientes de realización inicialmente previstas, siendo la

nueva fecha de terminación del contrato el 11 de febrero de 2020. En ningún caso ello

supone alterar las restantes condiciones del contrato, como es su objeto y precio».

4.º? El Abogado del Estado del Ministerio de Hacienda encargado de la emisión

del informe sobre la propuesta de modificación del contrato basado n.º 2741/2019,

albergando dudas sobre el criterio recogido en el informe emitido en el seno de esa

Abogacía el 11 de marzo de 2019 (antecedente de hecho 1.º), eleva consulta a este

Centro Directivo sobre la referida cuestión.

La propuesta de informe, tras aludir a la distinción entre prórroga y ampliación del

plazo de ejecución, examina el contenido del artículo 100 del Reglamento General

de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto

1098/2011, de 12 de octubre (en adelante, RGLCAP), concluyendo que la concesión de

la prórroga se supedita al requisito imprescindible de que la misma sea acordada antes

de la terminación del plazo de ejecución del contrato. Se indica en la propuesta de informe

que «el contrato ha quedado extinguido por el mero transcurso del plazo de duración

sin que antes de su expiración se hubiere acordado la oportuna prórroga. El plazo de

duración de una relación contractual tiene carácter esencial y su vencimiento determina

per se la extinción del contrato sin necesidad de denunciar la extinción por ninguna de

las partes», de tal forma que «el simple vencimiento de los plazos sin que la prestación

del contratista esté realizada implica ipso iure la calificación de incumplimiento, pues el

contrato administrativo tiene como elemento característico ser un negocio a plazo fijo,

en el que el tiempo constituye una condición esencial (Dictamen del Consejo de Estado

912/1997, de 27 de febrero, Dictámenes 1.159/2006, de 11 de marzo, 440/2009, de

4 de junio, 752/2012, de 13 de noviembre, 727/2013, de 21 de noviembre, 262/2014,

de 19 de junio, y 21/2015, de 5 de febrero)». Tras transcribir parcialmente la sentencia

del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2000 y el informe de la Abogacía General del

Estado con Ref. A. G. Entes Públicos 1/15 (R.1/2015), concluye que «habiendo vencido

el plazo de duración y ejecución del contrato basado de referencia, no cabría acordar

la ampliación de plazo alguno porque, vencido el plazo del contrato, no sólo no cabe la

prórroga del mismo sino que ni siquiera cabe modificarlo ni ampliar su ejecución».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se plantea, al amparo de lo dispuesto en el artículo 26 del Real Decreto 997/2003,

de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, una

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discrepancia de criterio entre dos Abogados del Estado respecto de la posibilidad de

modificar un contrato administrativo (en este concreto caso, un contrato basado en un

previo acuerdo marco) para ampliar su plazo de ejecución, una vez expirado el plazo de

vigencia establecido en el pliego y en el propio contrato.

Este Centro Directivo no comparte los argumentos del informe del Ministerio de

Hacienda de 11 de marzo de 2019 (basado, según se indica, en el previo informe de

la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento n.º 6/2009), y considera también

necesario efectuar algunas matizaciones en la propuesta del informe que se eleva a

consulta. Al objeto de fundamentar el criterio de este Centro Directivo, seguidamente

se expondrán, en primer lugar, una serie de consideraciones jurídicas generales y, en

segundo lugar, otras consideraciones singularmente referidas al concreto contrato

objeto de consulta.

II

A juicio de este Centro Directivo, toda prórroga o ampliación del plazo de ejecución

de un contrato administrativo debe acordarse durante la vigencia del mismo sin que,

consecuentemente, tales incidencias puedan acordarse una vez expirado el plazo de

vigencia del contrato.

En el informe de 12 de enero de 2015 (Ref. A. G. Entes Públicos 1/15, R.1/2015) este

Centro Directivo abordó la posibilidad de acordar, con arreglo a Derecho, la prórroga de

un Convenio de colaboración por el que se constituyó un consorcio administrativo, una

vez expirada la vigencia de dicho Convenio. Y, atendiendo a la configuración jurídica de

la prórroga, se concluyó en sentido negativo con base en las siguientes consideraciones:

«En primer lugar, es esencial a la configuración jurídica de toda prórroga la necesidad

de que ésta se acuerde constante o vigente la relación jurídica cuyos efectos se

pretenden prolongar en el tiempo, por la sencilla razón de que no puede prorrogarse

algo que ya se ha extinguido. Este principio, que, como se indica, es consustancial a la

propia configuración jurídica de la prórroga, se plasma, como no podía ser de otra forma,

en diversas normas de Derecho positivo.

Así, en el ámbito de las sociedades civiles, el artículo 1.703 del Código Civil dispone

que "si la sociedad se prorroga después de expirado el término, se entiende que se

constituye una nueva sociedad. Si se prorroga antes de expirado el término, continúa la

sociedad primitiva». Pese a que el precepto se refiere literalmente a la prórroga acordada

con posterioridad a la expiración del término, lo hace para indicar inmediatamente que

en tal caso se ha de entender que se constituye una nueva sociedad, lo que implica que

la voluntad de prórroga de las partes, exteriorizada después de la expiración del término

de vigencia de la sociedad, determina ex lege la constitución de otra nueva sociedad,

debido a necesaria e inevitable extinción de la primera. A contrario sensu, dispone

el precepto transcrito que la prórroga acordada antes de la expiración del término

(supuesto normal y deseable) conlleva la continuidad de la sociedad inicial o primitiva.

La misma regla se recoge, con mayor claridad aún, en el ámbito de las sociedades

mercantiles. Así, el capítulo I del título X de la Ley de Sociedades de Capital, Texto

Refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1/2010, de 2 de julio, regula en dos

secciones las causas de disolución de este tipo de sociedades. Pues bien, en la Sección

primera, bajo la rúbrica «disolución de pleno derecho», dispone el artículo 360 que «las

sociedades de capital se disolverán de pleno derecho en los siguientes casos: a) por el

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transcurso del término de duración fijado en los estatutos, a no ser que con anterioridad

hubiera sido expresamente prorrogada e inscrita la prórroga en el Registro Mercantil». La

claridad de los términos en los que aparece redactado el apartado transcrito, unido a la

circunstancia de que el mismo se ubique en una sección específicamente referida a las

causas de disolución de pleno derecho (frente a las causas de disolución reguladas en

la sección segunda, referida a la "disolución por constatación de la existencia de causa

legal o estatutaria"), ponen de manifiesto que el transcurso del término de duración

estatutariamente fijado opera como causa automática de extinción de las sociedades

mercantiles, sin que, en consecuencia, sea admisible la prórroga una vez expirado dicho

término.

La exigencia de que la prórroga se acuerde antes de que expire el término de la relación

jurídica en cuestión tiene también reflejo en el ámbito hipotecario. Así por ejemplo, en

materia de prórroga de las anotaciones preventivas de embargo viene señalando la

Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN) que "El artículo 86 de la Ley

Hipotecaria determina que las anotaciones preventivas, cualquiera que sea su origen,

caducarán a los cuatro años de la fecha de la anotación misma, salvo aquellas que

tengan señalado en la Ley un plazo más breve, pudiendo prorrogarse por un plazo de

cuatro años más, siempre que el mandamiento ordenando la prórroga sea presentado

antes de que caduque el asiento. Habiendo caducado el asiento, como ha declarado

reiteradamente esta Dirección General (confrontar los vistos), y como así lo dispone

expresamente el artículo 86 de la Ley Hipotecaria, no puede practicarse su prórroga"

(por todas, Resolución de 22 de abril de 2010).

En el mismo sentido se expresa, entre otras muchas, la Resolución de la DGRN

de 10 de febrero de 2014, con arreglo a la cual "es doctrina reiterada de este Centro

Directivo, en cuanto a la cancelación de los asientos posteriores, que la caducidad de

las anotaciones preventivas opera ipso iure una vez agotado el plazo de cuatro años,

hayan sido canceladas o no, si no han sido prorrogadas previamente, careciendo desde

entonces de todo efecto jurídico, de modo que los asientos posteriores mejoran su rango

en cuanto dejan de estar sujetos a la limitación que para ellos implicaba aquel asiento

y no podrán ser cancelados en virtud del mandamiento prevenido en el artículo 175.2.ª

del Reglamento Hipotecario dictado en el procedimiento en el que se ordenó la práctica

de aquella anotación, si al tiempo de presentarse aquél en el Registro, se había operado

ya la caducidad".

En fin, el mismo criterio se viene aplicando en materia de contratación administrativa

por los distintos órganos consultivos del Estado y por este Centro Directivo. En el informe

de la Abogacía General del Estado de 22 de septiembre de 1997 (Ref. A. G. Fomento

32/97) se declara, en ese caso concreto respecto de un contrato de concesión, que «la

prórroga debe solicitarse, e incluso acordarse o denegarse, mientras está vigente el plazo

inicialmente previsto», añadiendo, a este respecto, que «no es preciso que las normas

prevean aquellas cuestiones que por su obviedad o por su lógica resulten innecesarias,

como ocurre en el presente supuesto», pues «[...] resulta evidente que no se puede

ampliar lo que ya está extinguido. Una vez que el plazo previsto normativamente llega a

su término, se extingue y, por lo tanto, no resulta susceptible de ser ampliado, reducido

o prorrogado, porque simplemente ha fenecido». Y, frente a la argumentación que de

contrario se efectuaba en aquel supuesto sobre el carácter instrumental de los plazos y

sobre la posibilidad de que éstos pueden producir distintas consecuencias después de

su transcurso, se afirmó lo siguiente en el informe de referencia:

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"Por otra parte, el Tribunal Supremo, también ha rechazado en diversas sentencias la

premisa de la que se parte en el dictamen de referencia, que considera que los plazos

tienen un mero valor instrumental. Así, en sentencia de 13 de noviembre de 1991 (RA

8007) se declara que los plazos procesales, «no son formalismos intranscendentes, sino

que son requisitos de inexcusable observancia, por lo que no se pueden desconocer»,

añadiendo que «en la Jurisdicción contencioso administrativa los plazos son

improrrogables, de suerte que una vez transcurridos, se tiene por caducado el derecho y

por perdido el trámite o recurso que hubiere dejado de utilizarse». En el mismo sentido,

la sentencia de 15 de julio de 1991 (R. A. 6777) declara que «el problema de los plazos

tiene una importancia capital» y el auto de 6 de noviembre de 1990 (RA 9888) que «si

no cabe efectuar interpretaciones extensivas del presupuesto procesal impeditivo[...]

tampoco pueden hacerse las permisivas que conduzcan a ampliar los trámites

materiales o temporales del ejercicio de la acción, comprometiendo la regularidad del

procedimiento[...]".

La esencial importancia de los plazos en el proceso contencioso-administrativo

expresada por la jurisprudencia es trasladable al procedimiento administrativo, que ha

sido definido por la doctrina como «sucesión de momentos en el tiempo» y a la teoría

del procedimiento como «ciencia del plazo». La obligatoriedad de los términos y plazos

se pone de manifiesto tanto en el artículo 47 de la LRJ-PAC o ("Los términos y plazos

establecidos en esta u otras Leyes obligan por igual a las autoridades y personal al

servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los

asuntos, así como a los interesados en los mismos") como por la jurisprudencia del

Tribunal Supremo, que ya en sentencia de 25 de junio de 1960 (RA 1563) declaraba

que los términos y plazos no pueden quedar al arbitrio de los interesados. El Consejo de

Estado, en dictamen de 29 de octubre de 1959 (exp. 25516) también calificaba a los

plazos en el Derecho administrativo como de interés público.

Así las cosas, cualquier intento de relativizar la trascendencia de los plazos en el

procedimiento administrativo español resulta injustificado, puesto que los mismos

operan (o pueden operar) de forma decisiva en el seno de cualquier expediente».

En materia de contratación administrativa, el artículo 100 del RGLCAP, bajo la rúbrica

«Petición de prórroga del plazo de ejecución», establece lo siguiente:

«1.? La petición de prórroga por parte del contratista deberá tener lugar en un plazo

máximo de quince días desde aquél en que se produzca la causa originaria del retraso,

alegando las razones por las que estime que no le es imputable y señalando el tiempo

probable de su duración, a los efectos de que la Administración pueda oportunamente,

y siempre antes de la terminación del plazo de ejecución del contrato, resolver sobre la

prórroga del mismo, sin perjuicio de que una vez desaparecida la causa se reajuste el

plazo prorrogado al tiempo realmente perdido.

Si la petición del contratista se formulara en el último mes de ejecución del contrato, la

Administración deberá resolver sobre dicha petición antes de los quince días siguientes

a la terminación del mismo. Durante ese plazo de quince días, no podrá continuar la

ejecución del contrato, el cual se considerará extinguido el día en que expiraba el plazo

previsto si la Administración denegara la prórroga solicitada, o no resolviera sobre ella.

2.? En el caso de que el contratista no solicitase prórroga en el plazo anteriormente

señalado, se entenderá que renuncia a su derecho, quedando facultada la Administración

para conceder, dentro del mes último del plazo de ejecución, la prórroga que juzgue

conveniente, con imposición, si procede, de las penalidades que establece el artículo 95.3

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de la Ley o, en su caso, las que se señalen en el pliego de cláusulas administrativas

particulares, salvo que considere más aconsejable esperar a la terminación del plazo

para proceder a la resolución del contrato».

La literalidad del precepto no ofrece margen de duda: la prórroga del contrato, ya

se solicite por el contratista o ya la acuerde la Administración de oficio, debe acordarse

necesariamente durante la vigencia del contrato, por lo que, a contario sensu, no puede

acordarse la prórroga de un contrato cuyo plazo de ejecución ya haya expirado.

Los dos Abogados del Estado discrepantes así lo admiten, planeándose discrepancias

en cuanto a la posibilidad o no de acordar, al amparo del artículo 97 del RGLCAP, un

«nuevo plazo de ejecución del contrato».

El artículo 97 del RGLCAP, relativo a la «Resolución de incidencias surgidas en la

ejecución de los contratos», dispone lo siguiente:

«Con carácter general, salvo lo establecido en la legislación de contratos de las

Administraciones públicas para casos específicos, cuantas incidencias surjan entre

la Administración y el contratista en la ejecución de un contrato por diferencias en la

interpretación de lo convenido o la necesidad de modificar las condiciones contractuales,

se tramitarán mediante expediente contradictorio que comprenderá preceptivamente

las actuaciones siguientes:

1.? Propuesta de la Administración o petición del contratista.

2.? Audiencia del contratista e informe del servicio competente a evacuar en ambos

casos en un plazo de cinco días hábiles.

3.? Informe, en su caso, de la Asesoría Jurídica y de la Intervención, a evacuar en el

mismo plazo anterior.

4.? Resolución motivada del órgano que haya celebrado el contrato y subsiguiente

notificación al contratista.

Salvo que motivos de interés público lo justifiquen o la naturaleza de las incidencias

lo requiera, la tramitación de estas últimas no determinará la paralización del contrato».

Este Centro Directivo considera que el precepto transcrito, que contiene una norma

de carácter meramente procedimental, no puede invocarse para resolver una cuestión

material o sustantiva como la que aquí se plantea. Esta cuestión deberá resolverse con

arreglo a la norma material o sustantiva aplicable en cada caso, pero no por virtud de

una norma meramente procedimental que, por su condición de tal, solo establece la vía

o cauce que ha de seguirse para resolver, con arreglo a la norma sustantiva, la cuestión

de que en cada caso se trate. Dicho de otro modo, la cuestión que se suscita es si,

pese a la literalidad del artículo 100 del RGLCAP, cabe prorrogar o modificar el plazo

de ejecución de un contrato cuya vigencia ya ha expirado, dando por cierto que, si ello

fuera posible, la forma de tramitar esa incidencia se habría de ajustar, en cuanto a su

procedimiento, a lo dispuesto en el artículo 97 del RGLCAP.

Tal y como ha quedado expuesto, y de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal

Supremo y con la doctrina del Consejo de Estado, en los contratos administrativos

el plazo de ejecución es un elemento esencial. Así lo refleja el artículo 193 de la

Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que en su

apartado 1 recoge la obligación del contratista de cumplir el contrato dentro del plazo

fijado, respetando, a su vez, los plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva,

y cuyo apartado 2 establece la regla de que, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito

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civil, «la constitución en mora del contratista no precisará intimación previa por la

Administración», contemplando su apartado 3 las consecuencias de la demora en la

ejecución por causas imputables al contratista, supuesto en el que la Administración

puede optar entre la resolución del contrato o la imposición de penalidades al

contratista, todo ello sin perjuicio de la exigencia de indemnización de daños y perjuicios

si la imposición de penalidades no estuviera prevista o si, estándolo, fuera insuficiente

para cubrir los daños causados a la Administración (artículo 194.1 de la LCSP). En fin,

como señaló el Tribunal Supremo en la sentencia de 17 de octubre de 2000, «el plazo

fijado para el cumplimiento de la prestación contractual constituye un elemento básico

de la relación jurídica establecida, de forma que cuando éste aparece como un elemento

relevante es una determinación esencial, que no accesoria o agregada a la esencia

de la prestación». Y como ha declarado el Consejo de Estado en numerosas ocasiones

(por todos, dictamen 1481/2006, de 11 de octubre, «el contrato administrativo tiene

elemento característico ser un negocio en el que el tiempo constituye una condición

esencial».

Ese carácter esencial del plazo en la prestación contractual determina que, vencido

el plazo de duración de un contrato administrativo, no resulte ya posible acordar su

prórroga ni la ampliación del plazo de ejecución.

En el informe de 11 de marzo de 2019 el Abogado del Estado argumentó que,

conforme al artículo 221 del TRLCSP (aplicable, por razones temporales, al supuesto

examinado), los contratos se extinguen por cumplimiento o por resolución, y que en

esa ocasión no había cumplimiento, pero tampoco resolución, porque el incumplimiento

en el plazo de ejecución no era imputable al contratista, concluyendo que resultaba

admisible y procedente conceder un nuevo plazo de ejecución, aplicando el artículo 97

del RGLCSP.

Como se ha indicado, el citado precepto no resuelve la cuestión material planteada,

pues se limita a regular los trámites procedimentales aplicables para resolver las

incidencias que surjan en la ejecución del contrato. Pero es que, además, tampoco

resulta aplicable a supuestos en los que, por haber expirado el plazo de ejecución, no

puede considerarse, en puridad, que estemos ante incidencias surgidas en la fase de

ejecución contractual. Dicho de otro modo, el artículo 97 del RGLCAP, que lleva por

rúbrica «Resolución de incidencias surgidas en la ejecución de los contratos», no resulta

material ni temporalmente aplicable a contratos cuya vigencia ya haya expirado y en los

que, por tal motivo, la fase de ejecución haya concluido.

A este respecto, el Consejo de Estado ha declarado en numerosas ocasiones que

el vencimiento del plazo de duración de los contratos administrativos determina su

extinción. Así, en los dictámenes números 349/2017, 350/2017 y 351/2017, de 14 de

septiembre de 2017, el Consejo de Estado afirma lo siguiente:

«Este Cuerpo Consultivo ha dicho reiteradamente que los contratos administrativos

son negocios jurídicos a plazo fijo y que la duración es uno de sus elementos esenciales.

[...]

En el caso presente [...], el contrato quedó extinguido por el vencimiento de su plazo.

Y debe concluirse también que la denegación de la solicitud de prórroga formulada por

el contratista, cuando ya había transcurrido dicho plazo, [...] fue conforme a Derecho.

En consecuencia, el contrato se extinguió ipso iure al vencer su duración, sin perjuicio

de que subsistieran determinados efectos reflejos».

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En el dictamen n.º 1887/2011, de 9 de febrero, el Alto Órgano Consultivo concluyó

que «por tanto, aun cuando existió una causa que autorizaba a la Administración a

resolverlo por incumplimiento del contratista, el plazo de ejecución del contrato ya ha

transcurrido, de modo que el mismo ha quedado extinguido y, por ello, no puede ser

resuelto ahora con base en tal incumplimiento».

Y en el dictamen del Consejo de Estado n.º 1118/2015, de 26 de noviembre, se

formulan análogas consideraciones:

«Sin perjuicio de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que en el presente caso el

contrato se había extinguido en todo caso con anterioridad a la incoación del expediente

de resolución que aquí se informa. Esta incoación tuvo lugar, como ya se indicó, en el

mes de junio de 2015, con posterioridad tanto a la fecha de extinción prevista en el

contrato inicial, que fijaba como fin del plazo de ejecución el 28 de febrero de 2015 (?)

como la prevista en el modificado suscrito en febrero de 2015 [...].

En tales circunstancias, tal y como hemos puesto de manifiesto en otros asuntos

semejantes al presente (dictámenes 596/2011, de 18 de mayo; 3.670/99, de 27 de

enero de 2000 y 614/94, de 3 de junio), no resultaría procedente acordar la resolución

del contrato, al haber quedado extinguido por el transcurso del plazo».

Los supuestos examinados en los dos informes discrepantes (sujetos al entonces

vigente TRLCSP) tienen en común que el retraso en la ejecución no es imputable al

contratista, sino a la Administración contratante, siendo así que, conforme al artículo

223 d) del TRLCSP, solo es causa de resolución «la demora en el cumplimiento de los

plazos por parte del contratista y el incumplimiento del plazo señalado en la letra c) del

apartado 2 del artículo 112». En otras palabras, el retraso en la ejecución por causas

imputables a la Administración no se configura como causa de resolución contractual en

el artículo 223 del TRLCSP.

No existiendo cumplimiento contractual (artículo 222 del TRLCSP) y no operando el

retraso en la ejecución imputable a la Administración como causa de resolución, pese a

la literalidad del artículo 221 del TRLCSP («Los contratos se extinguirán por cumplimiento

o por resolución») hay que entender, de acuerdo con la doctrina apuntada del Consejo de

Estado, que el contrato se ha extinguido por haber expirado su plazo de vigencia.

Esta conclusión podría parecer, prima facie, contraria a lo dispuesto en los

artículos 212.4 y 213.2 del TRLCSP.

Dispone el artículo 212.4 que «cuando el contratista, por causas imputables al

mismo, hubiera incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la

Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o por la

imposición de penalidades?». El artículo 98 del RGLCAP dispone que «cuando el órgano

de contratación, en el supuesto de incumplimiento de los plazos por causas imputables

al contratista y conforme al artículo 95.3 de la Ley, opte por la imposición de penalidades

y no por la resolución, concederá la ampliación del plazo que estime resulte necesaria

para la terminación del contrato». Por tanto, cuando la demora en la ejecución imputable

al contratista conlleve un incumplimiento del plazo total de ejecución, se concede a la

Administración la posibilidad de optar por la resolución del contrato o por la imposición

de penalidades, con ampliación del plazo de ejecución en este último supuesto, lo

que presupone la subsistencia del contrato. Cabría plantear, por ello, si en esta última

hipótesis, al vencimiento del plazo total de ejecución no se produce la extinción del

contrato ipso iure, como considera el Consejo de Estado.

61

Por su parte, el artículo 213.2 del TRLCSP, bajo la rúbrica «Resolución por demora y

prórroga de los contratos», establece que «Si el retraso fuese producido por motivos no

imputables al contratista y éste ofreciera cumplir sus compromisos dándole prórroga del

tiempo que se le había señalado, se concederá por la Administración un plazo que será,

por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor».

Por tanto, cabría plantear también si, con base en este precepto, la Administración

puede siempre conceder una ampliación del plazo de ejecución a favor del contratista

no responsable del retraso, incluso una vez expirado el plazo de vigencia del contrato.

A juicio de este Centro Directivo, la respuesta en ambos casos ha de ser negativa. La

jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado que consideran el plazo de ejecución

como elemento esencial de la relación contractual y la atribución, por el Consejo de

Estado, de eficacia extintiva automática o ipso iure al vencimiento del plazo contractual

de ejecución exigen concluir que la facultad de opción que se ofrece a la Administración,

en caso de retraso en la ejecución imputable al contratista, entre la resolución del

contrato o su continuación con imposición de penalidades al contratista, y la obligación

que se impone a la Administración (los términos en los que se expresa el artículo 213.2

del TRLCSP son imperativos) de conceder un plazo adicional de ejecución, en caso de

que el retraso no sea imputable al contratista, deben operar necesariamente antes de

que expire la vigencia del contrato.

El legislador ha querido permitir y propiciar la continuación de la ejecución de los

contratos incursos en demora, sea ésta o no imputable al contratista, en aras del

interés general que subyace en la contratación pública. Ha de recordarse en este punto

la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y doctrina del Consejo de Estado que

propugnan una aplicación proporcionada y mesurada de las causas de resolución

contractual, que constituye la forma más traumática de extinción de la relación

contractual, y que conlleva graves consecuencias económicas e importante perjuicios

para el interés general. Como indicó el Consejo de Estado en su dictamen n.º 41.941,

de 1 de marzo de 1979, «la facultad de resolución constituye de suyo una consecuencia

tan grave que obliga a estimarla aplicable tan solo en los casos más graves de

incumplimiento, pues resulta notoriamente desproporcionado e injusto que cualquier

incumplimiento, aun mínimo, supusiera tal resolución, ya que esta constituye una opción

que la Administración ha de ejercer siempre con obligada mesura». Y el Tribunal Supremo

viene entendiendo que no basta cualquier incumplimiento del contrato para acordar su

resolución, sino que es necesario que se trate de un incumplimiento del contrato grave,

cualificado y de naturaleza sustancial, al ser la resolución la consecuencia más grave

que puede derivarse de esta circunstancia, de tal forma que «la prudencia aconseja,

salvo casos extremos, no romper la relación de concordia y colaboración que debe reinar

en las relaciones contractuales administrativas» (sentencia del Tribunal Supremo de 26

de marzo de 1987).

Partiendo de tales consideraciones, el legislador admite la continuidad del contrato

cuya ejecución esté incursa en demora, acudiendo a la figura de la ampliación del plazo

de ejecución (bien que con imposición de penalidades, si el retraso fuera imputable

al contratista). Pero esa ampliación del plazo (potestativa para la Administración, si la

demora es imputable al contratista, y necesaria en otro caso) no puede ya acordarse,

como ninguna otra incidencia relativa a la ejecución contractual, si el plazo de duración

del contrato ha llegado a su término. Cualquier incidencia relativa a la ejecución que

afecte al contrato (la modificación, la prórroga, la ampliación del plazo de ejecución?)

ha de acordarse por el órgano de contratación, conforme a lo indicado, antes de que el

62

plazo de vigencia del contrato haya expirado, pues, obvio es decirlo, no cabe modificar ni

prorrogar lo que ya se ha extinguido.

Así las cosas, constatado por la Administración el retraso en la ejecución, ha de

determinar si dicho retraso es o no imputable al contratista. Si no lo es, ha de acordar

una ampliación en el plazo de ejecución, conforme a lo dispuesto en el artículo 213.2

del TRLCSP, pero siempre antes de que expire el plazo de vigencia del contrato. Si, por

el contrario, el retraso fuera imputable al contratista, la Administración ha de optar,

también necesariamente antes de la expiración del plazo de vigencia del contrato, por

su resolución o por la continuación de la ejecución, con imposición de penalidades al

contratista. Y ello tanto si el retraso afecta al cumplimiento del plazo total de ejecución

(artículo 212.4 del TRLCSP), como si afecta a los plazos parciales (artículo 212.6 del

TRLCSP). Si la Administración opta por la resolución, ésta deberá acordarse formalmente,

por el procedimiento previsto en los artículos 213.1 y concordantes del TRLCSP,

considerando el Consejo de Estado que no resulta procedente acordar la resolución del

contrato por incumplimiento si, por el transcurso de su plazo de vigencia, este se hubiera

ya extinguido.

III

Las consideraciones que anteceden resultan plenamente aplicables a los

contratos sujetos a la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector

Público (LCSP), en la medida en que su regulación es, en este punto, sustancialmente

coincidente con la del derogado TRLCSP.

Así, el artículo 209 de la LCSP dispone, como el artículo 221 del TRLCSP, que los

contratos se extinguen por cumplimiento o resolución. El artículo 211, al regular las

causas de extinción, solo atribuye eficacia extintiva (al igual que el artículo 223 del

TRLCSP) a aquellas demoras en el cumplimiento de los plazos que sean imputables

al contratista. Por su parte el artículo 193.3 atribuye a la Administración la misma

posibilidad que contemplaba el artículo 212.4 del TRLCSP de optar, en caso de demora

en el cumplimiento imputable al contratista, entre la resolución (tramitada conforme

a los artículos 212.2 y concordantes de la LCSP) o la imposición de penalidades (lo

que conlleva implícitamente la concesión de la ampliación del plazo de ejecución

que prevé el artículo 98 del RGLCAP). Y el artículo 195.2 de la LCSP se pronuncia en

términos muy similares a los del artículo 213.2 del TRLCSP, al disponer que «si el retraso

fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus

compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación se

lo concederá dándole un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser

que el contratista pidiese otro menor. El responsable del contrato emitirá informe donde

se determine si el retraso fue producido por motivos imputables al contratista».

La única diferencia reseñable con respecto a la regulación del TRLCSP es la mejora

de la técnica legislativa, pues tanto la rúbrica del artículo 195.2 de la LCSP como su

contenido sustituyen la referencia a la «prorroga» del contrato por otra, jurídicamente

más precisa, relativa a la «ampliación del plazo de ejecución».

Efectivamente, una de las novedades que incorporó la LCSP radica en la positivación,

en el artículo 29, de la distinción, doctrinalmente consolidada, entre la prórroga del

contrato (apartado 2) y la ampliación del plazo de ejecución (apartado 3).

63

La prórroga puede considerarse como una modalidad sui generis de modificación

contractual, expresamente prevista en el contrato (artículo 29.2), que afecta

únicamente al elemento temporal (la duración del contrato), y que, de acordarse,

conlleva una obligación para el contratista de realizar nuevas prestaciones (de idénticas

características a las inicialmente pactadas) durante un plazo de tiempo adicional, que

se añade al plazo de duración inicial del contrato. Frente a la prórroga, la ampliación del

plazo de ejecución no es una circunstancia expresamente prevista en los pliegos o en el

contrato, sino una circunstancia sobrevenida, que se plantea en la fase de ejecución del

contrato, cuando se pone de manifiesto que el contratista no podrá cumplir la prestación

pactada en el plazo convenido, habilitando la Administración un plazo adicional para

que el contratista cumpla la misma prestación a la que se obligó originariamente en

el contrato. Por tanto, en los casos de ampliación del plazo de ejecución el contratista

no realizará más prestaciones adicionales a las pactadas, sino la misma prestación

convenida, en un plazo de duración adicional que la Administración accede a concederle.

El artículo 29.3 de la LCSP dispone, en este sentido, que «cuando se produzca demora

en la ejecución de la prestación por parte del empresario, el órgano de contratación podrá

conceder una ampliación del plazo de ejecución, sin perjuicio de las penalidades que

en su caso procedan, resultando aplicables en el caso de los contratos administrativos

lo previsto en los artículos 192 y siguientes de esta Ley». El ya citado artículo 195.2 de

la LCSP contempla el supuesto de ampliación del plazo de ejecución del contrato, en los

supuestos en los que el retraso en la ejecución no sea imputable al contratista: «Si el

retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir

sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación

se lo concederá dándole un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no

ser que el contratista pidiese otro menor. El responsable del contrato emitirá informe

donde se determine si el retraso fue producido por motivos imputables al contratista».

Con independencia de la relevancia doctrinal de esta importante distinción

conceptual, tanto la prórroga como la ampliación del plazo de ejecución han de acordarse

necesariamente, y como ya se ha indicado, durante la vigencia del contrato. Y, a juicio de

este Centro Directivo, dado que, conforme a reiterada doctrina del Consejo de Estado,

el vencimiento del plazo de ejecución de los contratos administrativos determina su

extinción ipso iure, no es jurídicamente admisible entender que, mientras el órgano de

contratación no acuerde formalmente la resolución del contrato, sea posible acordar

prórrogas o ampliaciones en el plazo de ejecución e contratos cuya vigencia ha expirado.

Lo contrario sería dejar al arbitrio de la Administración (a quien incumbe tramitar el

expediente de resolución) la decisión de acordar incidencias sólo admisibles en la fase

de ejecución contractual, respecto de contratos ya extinguidos por haber expirado su

plazo de vigencia.

En fin, y como se concluye en el informe del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de

la Comunidad de Madrid de 23 de mayo de 2019, «presupuesto previo para solicitar la

ampliación del plazo es que éste no haya expirado».

IV

Expuestas las consideraciones jurídicas de carácter general que anteceden, procede

examinar las concretas circunstancias del contrato basado al que se refiere la consulta.

64

De la propuesta de informe y de la documentación que se acompaña se desprende

que la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación adjudicó

el contrato basado n.º 2741/2019 el día 12 de junio de 2019, con un plazo de ejecución

de 5 meses. En concreto, la cláusula 9 del pliego ?«Documento de licitación para la

contratación de un servicio para la renovación tecnológica de los portales de Intranet

e Internet de la Guardia Civil basados en tecnología Open CMS (a través del Acuerdo

Marco n.º 26/2015, de la Dirección General de Racionalización y Centralización de la

Contratación)»?, establece que «el plazo de ejecución será de 5 meses a partir del día

1 de marzo de 2018 o bien 5 meses, a partir del día siguiente a la firma del contrato, si

fuera posterior».

El 4 de diciembre de 2019, el organismo interesado solicitó a la Dirección General

de Racionalización y Centralización de la Contratación una ampliación del plazo de

ejecución del contrato de tres meses. Justifica que «A la entrada en vigor del contrato,

el 13 de junio, este Servicio de Informática, a través del Departamento de Sistemas,

debería haber provisto al adjudicatario de infraestructura virtual para el despliegue en

entornos previos a Preproducción, no siendo posible debido, por un lado, a la carga de

trabajo que el negociado acumulaba, así como a la falta de dimensionamiento de la

plataforma sobre la que debía realizarse en despliegue, significativamente marcado en

cuanto a cómputo», e indica que «Por todo ello, esos trabajos previos, se han entregado

al adjudicatario con una demora acumulada de tres meses, y la ejecución del expediente

establecida en cinco meses no podrá finalizarse en el plazo indicado». La propuesta de

ampliación del plazo de ejecución se formuló, como se ha indicado, el 4 de diciembre de

2019, una vez expirado el plazo de 5 meses de duración del contrato, que conforme al

pliego comenzó el 13 de junio de 2019.

Conforme a las consideraciones jurídicas que anteceden, una vez expirado el plazo

de vigencia del contrato no cabe acordar su prórroga ni la ampliación del plazo de

ejecución.

Ahora bien, las circunstancias fácticas descritas ponen de manifiesto que lo que

concurre en el contrato objeto de informe no es propiamente un retraso o una demora

en la ejecución por causas imputables a la Administración contratante, sino un retraso

en la fecha de inicio de la ejecución, debido exclusivamente a causas administrativas.

No es que el contratista necesite más de cinco meses para ejecutar la prestación

pactada, sino que la Administración ha dejado pasar tres meses, desde la entrada en

vigor del contrato, sin facilitar al contratista los elementos imprescindibles para que

pueda comenzar a ejecutarlo.

Resulta de especial trascendencia, a estos efectos, el informe de la Junta Consultiva

de Contratación Pública del Estado n.º 16/2017, de 21 de octubre de 2019, en el que se

efectúan, entre otras, las siguientes consideraciones jurídicas:

«6.? En último lugar debemos analizar la tercera pregunta planteada, consistente en

si la dilatación temporal de la ejecución de un contrato menor de obra debe considerarse

como una prórroga del mismo y, en caso de ser eso posible, si ésta podría superar el año

de duración en caso de un contrato menor de obras.

[...]

Respecto a la primera posibilidad que plantea el consultante en el sentido de que

se retrase el inicio de la ejecución de la obra dispone el artículo 229 del TRLCSP que la

ejecución del contrato de obras comenzará con el acta de comprobación del replanteo.

De esta forma, el inicio del plazo de ejecución del contrato no se produciría hasta dicha

65

acta de comprobación del replanteo. Esta circunstancia no supone una prolongación

del plazo de duración, pues este solo comenzará a contarse cuando las obras se inicien

legalmente. No estamos en presencia de una prórroga en sentido técnico jurídico sino

de un retraso en la iniciación de la ejecución del contrato».

Si en el contrato de obra el comienzo de la ejecución tiene lugar, por expresa

previsión legal, desde el acta de comprobación del replanteo (artículo 237 de la LCSP),

en aquellos otras modalidades de contratos en las que, por las circunstancias

concurrentes, la ejecución se supedite a la realización de actuaciones positivas por

parte de la Administración, hay que entender plenamente aplicable la doctrina del

informe de la Junta parcialmente transcrito. Tal es el caso del contrato de servicios

que se considera, en el que la Administración, sin haberlo tenido en cuenta al redactar

el pliego, declara, a posteriori, que la ejecución se supeditaba, necesariamente, a la

«provisión al adjudicatario de determinada infraestructura virtual» que no facilitó hasta

transcurridos tres meses desde la fecha prevista para el inicio del contrato.

En el presente caso se ha producido, de facto, una suspensión del inicio del plazo

de ejecución del contrato, siendo así que, si concurrían impedimentos para comenzar

la ejecución del contrato, la Administración debía haber tramitado formalmente la

suspensión del inicio de la ejecución.

El artículo 308 del TRLCSP regula como causa de resolución del contrato de servicios,

además de las señaladas en el artículo 223, «la suspensión por causa imputable a la

Administración de la iniciación del contrato por plazo superior a seis meses a partir de

la fecha señalada en el mismo para su comienzo, salvo que en el pliego se señale otro

menor». Y conforme al artículo 309.2 del TRLCSP, «En el supuesto de suspensión de

la iniciación del contrato por tiempo superior a seis meses, el contratista sólo tendrá

derecho a percibir una indemnización del 5 por ciento del precio de aquél».

El contrato basado que se examina tiene, conforme a lo indicado, un plazo de duración

de cinco meses, por lo que materialmente no podría operar la causa de resolución del

artículo 308.a) del TRLCSP relativa a la suspensión de la iniciación del contrato por plazo

superior a 6 meses, pues dicho plazo de suspensión supera el plazo de duración del

contrato. Sin perjuicio de lo anterior, el mismo artículo 308.a) prevé que el pliego aplicable

al contrato de servicios contemple un plazo de suspensión del inicio del contrato inferior

a 6 meses, como causa de resolución. Teniendo en cuenta que la duración del presente

contrato basado era de 5 meses, parecía oportuno y hasta resultaba obligado que los

pliegos, haciendo uso de la opción prevista en el artículo 308.a), hubieran recogido

expresamente un plazo de suspensión inferior a 6 meses como causa específica de

resolución contractual. También resulta lógico concluir que, en un contrato de 5 meses

de duración, una suspensión en el comienzo de la ejecución por un periodo de 3 meses

tenga entidad suficiente como para constituir, objetivamente, una causa de resolución

contractual que, de haberse recogido en el pliego, habría permitido al contratista obtener

la compensación prevista en el artículo 309.2 del TRLCSP.

En definitiva, entiende este Centro Directivo que, atendiendo al plazo de duración

del contrato basado, los pliegos deberían haber establecido un plazo de suspensión

del comienzo de la ejecución inferior a seis meses como causa específica de resolución

contractual del artículo 308.a) del TRLCSP, y que, en cualquier caso, y a la vista de

las concretas circunstancias concurrentes, constatada la imposibilidad de facilitar al

contratista los elementos necesarios para que pudiera comenzar a ejecutar el contrato

en plazo, la Administración debería haber acordado formalmente la suspensión del inicio

de la ejecución. Al no haberlo hecho así, se ha privado al contratista de la posibilidad de

66

alegar una posible causa de resolución y de solicitar, con base en ella, la indemnización

de daños y perjuicios legalmente prevista.

Esta actuación de la Administración (que debía haber previsto en el pliego que el

comienzo de la ejecución comenzaría a partir de la efectiva puesta a disposición de la

infraestructura virtual necesaria para ejecutar el contrato; que debía haber contemplado

en el pliego la causa específica de resolución apuntada; que debía haber acordado

formalmente una suspensión del inicio de la ejecución que ha operado, materialmente

o de facto, durante 3 meses, y que tampoco acordó, vigente el contrato, una ampliación

del plazo de ejecución al amparo del artículo 213.2 del TRLCSP), no puede operar en

perjuicio del contratista.

Las singulares circunstancias concurrentes aconsejan, a juicio de este Centro

Directivo, considerar que la falta de formalización administrativa de la suspensión del

inicio de la ejecución por causas imputables a la Administración, no impide desconocer

que dicha suspensión ha operado materialmente o de facto, desplegando los efectos

que les son propios.

El artículo 67.2.e) del TRLCSP, al regular el contenido de los pliegos de cláusulas

administrativas particulares, alude al «plazo de ejecución o de duración del contrato». La

doctrina distingue, con base en dicho precepto, entre el plazo de duración ?en el que

el tiempo opera como elemento esencial definitorio de la prestación, de manera que,

expirado el plazo en la fecha indicada, el contrato se extingue necesariamente?, y el

plazo de ejecución ?que exige que la prestación se realice no a determinada fecha, sino

en un lapso de tiempo determinado en el pliego?. Aunque la cláusula 9 del Documento

de licitación aplicable al contrato basado establece un determinado dies a quo, o

momento de inicio del plazo de ejecución, dicho plazo se estableció desconociendo

que la ejecución no podía comenzar sin facilitar determinada infraestructura virtual al

adjudicatario. Y lo que sin ningún género de duda establece dicha Cláusula es un plazo

de ejecución de 5 meses, que por lógica sólo podrá empezar a computarse desde que la

Administración facilite al adjudicatario las condiciones materialmente requeridas para

dar comienzo a la ejecución.

El hecho de que la Administración, sin tramitar formalmente una suspensión del

comienzo de la ejecución, haya dilatado durante tres meses la entrega de los elementos

imprescindibles para que el contratista pudiera comenzar a ejecutar el contrato no debe

operar en perjuicio de éste, que cumplirá si concluye la prestación en el plazo de 5

meses, a contar desde el momento en que la Administración le haya facilitado, de forma

efectiva, de las condiciones necesarias para poder comenzar a ejecutarla.

Así las cosas, cabe concluir que en el concreto contrato basado al que se refiere la

consulta no concurre, en puridad, un supuesto de ampliación del plazo de ejecución sino

de retraso en el comienzo de la ejecución por causas imputables a la Administración,

que no tramitó formalmente, como procedía en Derecho, la suspensión del inicio de la

ejecución. Dicha suspensión ha operado materialmente o de facto durante tres meses,

de tal forma que el contratista no incurrirá en incumplimiento si realiza la prestación

pactada en el plazo de cinco meses de ejecución contado, en aras de los principios

de buena fe y confianza legítima, desde el momento en que la Administración le haya

facilitándolas condiciones necesarias para dar comienzo a la ejecución.

Por último, este Centro Directivo aconseja a los órganos de contratación extremar

la diligencia tanto en la redacción de los pliegos como en la tramitación (en plazo, y

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siempre antes de la expiración del plazo de vigencia de los contratos), de las incidencias

que surjan en su ejecución.

En consideración a lo expuesto, la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio

Jurídico del Estado formula las siguientes

CONCLUSIONES

Primera.? No cabe acordar ni la prórroga ni la ampliación del plazo de ejecución de

un contrato administrativo cuya duración ya haya expirado.

Segunda.? En el concreto contrato al que se refiere la consulta no concurre,

en puridad, un supuesto de ampliación del plazo de ejecución sino de retraso en el

comienzo de la ejecución por causas imputables a la Administración, que no tramitó

formalmente, como procedía en Derecho, la suspensión del inicio de la ejecución, de tal

forma que el contratista no incurrirá en incumplimiento si realiza la prestación pactada

en el plazo de cinco meses de ejecución contados, en aras del principio de buena fe y

confianza legítima, desde el momento en que la Administración le haya facilitado las

condiciones necesarias para dar comienzo a la ejecución.