Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 23/2015 del 01 de enero de 2015

Contestacion

DICTAMEN 23/2015, de 17 de diciembre, sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 18 de noviembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 17 de noviembre (Reg. núm. 5041), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 17 de noviembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la conformidad con la Constitución española y el Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 1; 6; 9.2 y .3; 12.3; 13.a; 14.2.e; 27.1; 44; 53.a, párrafo segundo; 55.2; 62; 64; 66.1.f; 81; 89; 90; 127 a 133, y las disposiciones adicionales segunda, tercera y quinta y finales primera y quinta de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

El órgano solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 19 de noviembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 4 de diciembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de la misma fecha (Reg. núm. 5074), que adjuntaba, como documentación complementaria, una nota sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, elaborada por la Oficina para el Desarrollo del Autogobierno, de 23 de octubre de 2015.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 17 de diciembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita la opinión del Consell en relación con determinados preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (en lo sucesivo, Ley 39/2015 o LPACAP), previamente, y con carácter preceptivo, a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (arts. 76.3 EAC y 16.2.a y 31.1 Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries). En concreto, se pide nuestra opinión consultiva respecto de los artículos 1, 6, 9.2 y .3, 12.3, 13.a, 14.2.e, 27.1, 44, 53.a, párrafo segundo, 55.2, 62, 64, 66.1.f, 81, 89, 90 y 127 a 133, y de las disposiciones adicionales segunda, tercera y quinta y finales primera y quinta.

Antes de analizar los preceptos mencionados, expondremos brevemente el objeto de la Ley, así como el contexto normativo en el que se inserta. A continuación describiremos sintéticamente el contenido de los preceptos solicitados y resumiremos las dudas que expresa el solicitante y los motivos que las fundamentan. Para cerrar este fundamento jurídico, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen a fin de dar una respuesta adecuada a las cuestiones planteadas por la solicitud.

1. La Ley 39/2015 tiene por objeto, de acuerdo con el artículo 1.1, regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las administraciones públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las administraciones públicas, así como los principios a los que debe ajustarse el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

La Ley consta de ciento treinta y tres artículos, distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales. Según establece la disposición final séptima, su entrada en vigor tendrá lugar al cabo de un año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, aunque la regulación de determinados aspectos vinculados a la administración electrónica tiene una vacatio legis de dos años.

La Ley 39/2015, junto con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, configuran, según dice el preámbulo de la LPACAP, los dos pilares sobre los que se asentará el derecho administrativo español. Ambas leyes regulan la organización y la actividad de las administraciones públicas desde dos perspectivas diferentes. Mientras la Ley 40/2015 tiene por objeto la regulación ad intra del funcionamiento interno de las administraciones públicas y de sus relaciones entre sí, la Ley 39/2015 ordena las relaciones ad extra de las administraciones con los ciudadanos y las empresas. Esta opción legislativa contrasta con la normativa vigente contenida, fundamentalmente, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en lo sucesivo, Ley 30/1992 o LRJPAC), que reunió en un solo texto legal la regulación básica de la vertiente organizativa y de funcionamiento interno de las administraciones públicas, así como de los principios y las reglas del procedimiento administrativo común. Dicha Ley suponía la primera regulación global de la actuación y la organización de las administraciones tras la aprobación de la Constitución, y derogó tanto la Ley de procedimiento administrativo, de 17 de julio de 1958, como, en parte, la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957.

La Ley 30/1992 fue objeto de diferentes modificaciones, entre las que debe destacarse por su importancia cuantitativa y cualitativa la efectuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que reformó aspectos sustanciales del procedimiento como el régimen del silencio administrativo, la revisión de los actos administrativos o el régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones. Asimismo, la regulación del procedimiento y el régimen jurídico administrativo se vio afectada por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, que reguló la tramitación electrónica de los procedimientos.

Como antecedente inmediato de la Ley 39/2015, debe señalarse la creación mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, de 26 de octubre de 2012, de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), con el objetivo de realizar propuestas de racionalización de estructuras, procedimientos y recursos. Dicha Comisión emitió un informe el 21 de junio de 2013 en el que se enumeraban una serie de reformas administrativas, entre las que se proponía la creación de un «sistema de derecho administrativo más claro, transparente y racional» mediante la elaboración de dos disposiciones que regularan, respectivamente, el régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo. En vista del contexto normativo descrito, resulta claro que, con la opción articulada a través de las leyes 39/2015 y 40/2015, el legislador ha regresado al modelo de dividir en dos textos legales la regulación del iter procedimental y la del régimen jurídico.

Con respecto a la regulación del procedimiento administrativo, el preámbulo de la Ley 39/2015 justifica su aprobación en la necesidad de «contar con una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico».

En Cataluña, la norma administrativa de cabecera es la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña que, como indica su título, sigue el modelo de la Ley 30/1992 al agrupar en un mismo texto legal tanto la regulación de los aspectos organizativos y de funcionamiento interno de las administraciones públicas catalanas como las especificidades del procedimiento administrativo propias, así como el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias en el ámbito de la Administración de la Generalitat (art. 1 Ley 26/2010). Por su parte, la Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrónicos en el sector público de Cataluña, reguló las relaciones por medios electrónicos de las entidades del sector público entre sí y con los ciudadanos.

2. Una vez expuesto el contenido y la finalidad de la norma objeto de dictamen, y también el contexto normativo de referencia, a continuación haremos una breve referencia a los preceptos que suscitan dudas, así como a los motivos que las fundamentan, de acuerdo con la solicitud.

Un primer grupo de preceptos que pueden ser contrarios a la Constitución y al Estatuto se refiere a la regulación por parte de la Ley 39/2015 del procedimiento de iniciativa legislativa y de elaboración y aprobación de disposiciones reglamentarias. En este sentido, se cuestionan el artículo 1, que especifica como objeto de la Ley los aspectos mencionados, y, dentro del título VI referido a esta materia, concretamente el artículo 129.4, que establece determinados condicionamientos, como principios de buena regulación, al ejercicio de la iniciativa normativa, y el artículo 132, que establece la obligación de las administraciones públicas de hacer público un plan normativo que contenga las iniciativas normativas legales o reglamentarias previstas para el año siguiente. En conexión con estas disposiciones, se cuestiona también el apartado dos de la disposición final primera, que invoca como títulos competenciales bajo cuyo amparo se dicta el referido título VI los previstos en el artículo 149.1.13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y .14 CE (hacienda general). El Gobierno considera, por una parte, que los títulos invocados no dan cobertura a dicha regulación, y, por otra, que es claramente lesiva de las funciones que el artículo 68 EAC atribuye al Gobierno de la Generalitat.

Un segundo reproche tiene por objeto una de las novedades de la Ley 39/2015 que, a diferencia de lo que prevé la Ley 30/1992, incorpora dentro del procedimiento administrativo común determinados trámites que integran el procedimiento sancionador y el procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones. Considera el Gobierno que la regulación de estos procedimientos se hace con un grado de detalle que impide a la Generalitat el desarrollo de las especialidades procedimentales derivadas de la organización propia. En este sentido, se solicita dictamen, en relación con el procedimiento sancionador, de los artículos 55.2 (actuaciones previas al inicio de un procedimiento sancionador), 62 (inicio del procedimiento por denuncia), 64 (acuerdo de iniciación en los procedimientos de carácter sancionador), 89 (propuesta de resolución en este tipo de procedimientos) y 90 (especialidades de la resolución que pone fin al procedimiento sancionador). En cuanto al procedimiento en materia de responsabilidad civil, se cuestiona el artículo 81, que regula la solicitud de informes y dictámenes preceptivos.

La regulación que lleva a cabo la Ley 39/2015 del uso de los medios electrónicos en la tramitación de los procedimientos administrativos plantea determinadas dudas al solicitante por su grado de densidad normativa, que superaría el contenido propio del procedimiento común y supondría una invasión de las competencias de la Generalitat reconocidas en los artículos 150 y 159 EAC. Así, se cuestionan los artículos 6 (que regula los registros electrónicos de apoderamientos), 9.2 y .3 (que establece los sistemas de identificación electrónica por parte de los interesados) y 10.2 (que regula los sistemas de firma electrónica admisibles por las administraciones). También se considera que pueden ser contrarios al sistema de distribución de competencias los artículos 12.3 y 27.1, que prevén la existencia de un registro, u otro sistema equivalente, donde consten los funcionarios habilitados para expedir copias auténticas, así como los artículos 13.a y 53.1.a, que establecen el derecho de los interesados a comunicarse con las administraciones a través de un punto de acceso general electrónico de la Administración. El último de los preceptos cuestionados en relación con el uso de los medios electrónicos es la disposición adicional segunda, que prevé la adhesión de las comunidades autónomas y entidades locales a las plataformas y los registros de la Administración general del Estado.

Por último, algunos preceptos suscitan dudas por motivos diferentes. Así, el artículo 14.2.e, al prever la obligación de los empleados públicos de comunicarse con su administración por medios electrónicos, podría vulnerar la competencia de la Generalitat en materia de función pública (art. 136 EAC).

Por su parte, el artículo 44 regula la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las notificaciones infructuosas efectuadas por cualquier administración pública en unos términos sustancialmente equivalentes a los previstos en el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, modificado por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, que fue objeto de nuestro Dictamen 24/2014, de 27 de noviembre, y que declaramos que vulneraba las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159.1 EAC.

La disposición adicional quinta establece que la actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos se rige por lo que prevé su normativa específica, «en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley». Dicha previsión normativa, en opinión de la solicitud, excede del ámbito propio de la regulación del procedimiento administrativo común, el cual se refiere a las administraciones públicas, sin incluir los órganos estatutarios.

El último precepto solicitado es la disposición final quinta, que fija un plazo de un año para adecuar las normas estatales, autonómicas y locales que sean incompatibles con lo previsto en la Ley 39/2015. Este mandato de adaptación, según la solicitud, resultaría lesivo de las competencias de la Generalitat en relación con aquellos preceptos considerados contrarios al sistema de distribución de competencias.

3. Una vez descrito el contenido de los preceptos solicitados y las dudas que suscitan, nos queda avanzar la estructura que adoptará el Dictamen. Con el fin de dar respuesta a la solicitud, en el fundamento jurídico siguiente estableceremos el parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad en materia de procedimiento administrativo común, y en el fundamento jurídico tercero procederemos a su aplicación a los preceptos solicitados.

Segundo. El marco constitucional y estatutario en materia de procedimiento administrativo

Una vez se ha delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen y el contexto normativo en el que se inserta la Ley 39/2015, y hemos expuesto los motivos en los que se fundamenta la solicitud de dictamen, nos corresponde en este fundamento jurídico determinar y examinar el canon de constitucionalidad y de estatutariedad que deberemos proyectar sobre los diferentes preceptos legales objeto de nuestro pronunciamiento consultivo.

1. Como punto de partida, cabe decir que la disposición final primera de la Ley prevé expresamente que esta se dicta, con carácter general, al amparo de la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y la competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). Además, y solo respecto al título VI relativo a la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, y a la disposición adicional segunda, sobre la adhesión de las comunidades autónomas y entidades locales a las plataformas y los registros de la Administración general del Estado, dicha disposición final añade como títulos competenciales estatales los correspondientes a la potestad para dictar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y el relativo a la hacienda general (art. 149.1.14 CE).

Por su parte, el Gobierno, en su solicitud de dictamen, invoca como títulos competenciales vulnerados por la norma estatal los relativos al régimen jurídico, el procedimiento y la responsabilidad en las administraciones públicas catalanas (art. 159.1, .2 y .5 EAC); el correspondiente a la potestad para establecer la organización de la Administración de la Generalitat (art. 150 EAC) y el referido a la función pública y el personal al servicio de las administraciones públicas catalanas (art. 136 EAC). También invoca la posible vulneración del artículo 68 EAC, relativo a las funciones, composición, organización y cese del Gobierno. A todos ellos nos referiremos ampliamente más adelante.

Por lo tanto, en primer término debe determinarse cuál es el título competencial aplicable a la regulación contenida en la Ley 39/2015, lo que efectuaremos ateniéndonos al contenido y la finalidad de la norma y, en su caso, a los preceptos concretos cuestionados (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5).

En este sentido, según nuestra opinión, basta con remitirse primeramente a lo que prevé el artículo 1.1 de la Ley cuando expresa que «[e]sta Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas». Asimismo, si examinamos el contenido de los diferentes títulos en los que se estructura la disposición legal, observamos que la mayor parte se centra en la regulación de los diferentes elementos estructurales sobre los que nuestro ordenamiento jurídico administrativo ha ido articulando las relaciones externas de la Administración pública, y de forma especial con los ciudadanos y las empresas, que son: la actividad propia de las administraciones públicas (título II); los actos administrativos (título III); las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común (título IV), y, en último lugar, la revisión de los actos en vía administrativa (título V).

En la misma línea, la exposición de motivos de la Ley expresa textualmente que su finalidad es «establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones ?ad extra? entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa», y concluye que «[q]ueda así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones ?ad extra? de las Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia» (apdo. I, párr. sexto).

En consecuencia, parece suficientemente evidente que nos encontramos ante una disposición legal que tiene por objeto y finalidad principal y nuclear la regulación de los elementos inherentes a la actuación externa de la Administración, en especial el procedimiento administrativo común, configurado, por una parte, como conjunto de trámites a los que debe sujetarse la Administración pública para tomar sus decisiones y, por otra, como garantía de la participación de los interesados en la toma de estas decisiones y principal vía de defensa de sus derechos subjetivos. Así pues, es el artículo 149.1.18 CE, al que nos referiremos más adelante, el parámetro aplicable.

En cuanto a los apartados 13 y 14 del artículo 149.1 CE, ya podemos avanzar que deben descartarse estos dos títulos competenciales invocados por el Estado en la disposición final primera.

Con relación al primero de los títulos invocados, tenemos que decir, siguiendo la doctrina constitucional ex artículo 149.1.13 CE, que la Ley 39/2015 no incorpora ninguna regulación sobre las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto, ni tampoco establece las acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4.b), y tampoco regula la estructura, la organización interna ni el funcionamiento de los sujetos económicos de un sector concreto o su actividad. Además, en el presente caso, parece obvio que no nos encontramos ante una medida objetivamente de carácter económico y que tenga suficiente relevancia para la economía general. Consiguientemente, debemos descartar como parámetro constitucional para llevar a cabo nuestra tarea consultiva el artículo 149.1.13 CE.

Respecto al otro título competencial invocado, hacienda general, debemos llegar a la misma conclusión y descartarlo, ya que el mencionado título está fuertemente acotado en el sentido de que ampara la competencia exclusiva del Estado para regular, entre otros, el marco general del sistema tributario y los principios generales comunes de este (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6, y 116/1994, de 18 de abril, FJ 5); los tributos estatales, tanto «en sus aspectos principales o fundamentales como en los accesorios o accidentales» (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4), y los principios generales y el marco de las relaciones entre la hacienda del Estado y las haciendas autonómicas y locales. Se trata, pues, de aspectos todos ellos que se enmarcan en el ámbito material de las finanzas públicas en un sentido amplio, que afectan tanto a la vertiente de los ingresos como del gasto (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5), pero que no tienen relación ni vínculo directo con el objeto de la regulación contenida en la Ley que ahora nos corresponde dictaminar.

Finalmente, respecto a los títulos competenciales que amparan la competencia de la Generalitat, debe mencionarse, primeramente, el artículo 159.1, .2 y .5 EAC, que reconoce a la Generalitat la competencia, en lo que no esté afectado por el artículo 149.1.18 CE, sobre el régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas catalanas, que incluye: los medios necesarios para ejercer las funciones administrativas; las potestades de control, inspección y sanción en todos los ámbitos materiales de competencia de la Generalitat, y las normas de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de Cataluña o de las especialidades de la organización de la Generalitat (apdo. 1, letras a, b y c). También le corresponde la competencia compartida en todo lo relativo al régimen jurídico y el procedimiento de las administraciones públicas catalanas en lo que no está incluido en la enumeración anterior (apdo. 2). Y, en último lugar, corresponde a la Generalitat la competencia compartida, en cuanto a la responsabilidad patrimonial, para establecer las causas que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a la Generalitat, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las administraciones públicas (apdo. 5).

Hay que tener presente, también, el artículo 150 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva para organizar su propia Administración, que incluye: a) la estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial, y b) las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa.

Asimismo, el artículo 136 EAC, que otorga a la Generalitat: a) la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario del personal de las administraciones públicas catalanas y sobre la ordenación y organización de la función pública; b) la competencia compartida con relación al desarrollo de los principios ordenadores del empleo público, sobre la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las situaciones administrativas y los derechos, deberes e incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, y c) la competencia exclusiva, en materia de personal laboral, para la adaptación de la relación de puestos de trabajo a las necesidades derivadas de la organización administrativa y sobre la formación de dicho personal.

2. Una vez hemos determinado como título prevalente el correspondiente a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), nos corresponde efectuar el examen del bloque de la constitucionalidad en este ámbito material.

Debemos decir, de entrada, que ha sido analizado por este Consell con anterioridad, entre otros, en los DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 2, y 24/2014, de 27 de noviembre, a los cuales nos remitimos íntegramente, y, por esta razón, a efectos de nuestro Dictamen y en aras de la brevedad, haremos aquí una sucinta descripción del mismo.

En cuanto al alcance de las bases sobre el régimen jurídico de las administraciones públicas, debemos decir que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el Estado puede establecer los elementos esenciales tendentes a garantizar un régimen jurídico unitario aplicable a todas las administraciones públicas, si bien la intensidad y extensión de estas bases será menor en el ámbito de la organización y funcionamiento interno de los órganos de las administraciones públicas que en aquellas cuestiones que inciden directamente en su actividad externa, porque, en este caso, afectan a la esfera de los derechos e intereses de los administrados (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).

Con relación a la competencia exclusiva del Estado sobre el procedimiento administrativo común, que es el aspecto del título competencial ex artículo 149.1.18 CE más directamente concernido por el objeto de la Ley 39/2015, el Tribunal Constitucional hace pivotar su tarea interpretativa en el adjetivo «común», entendiendo que con este «lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 4), pero al mismo tiempo, determina que eso no quiere decir que se incluya en dicha materia competencial «toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto» (STC 50/1999, FJ 3).

Además, la jurisprudencia constitucional entiende que, sin perjuicio del respeto a estos principios y reglas del procedimiento administrativo común recogidas hoy en día en las leyes generales sobre la materia, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a cada tipología de actividad administrativa en razón de la materia. Pues bien, respecto de estos procedimientos especiales ratione materiae, el Tribunal Constitucional ha afirmado que son el objeto de una competencia conexa a la competencia sustantiva sobre el correspondiente ámbito material:

«La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de los procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. [?] En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre la materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias.» (STC 166/2014, FJ 4)

En conclusión, de conformidad con esta doctrina constitucional, el diseño del procedimiento administrativo común, entendido como iter procedimental al que deben ajustarse todas las administraciones públicas en todos sus procedimientos, corresponde en exclusiva al Estado. Asimismo, al diseñar el procedimiento, el Estado goza de un amplio margen de configuración, «pues con respecto a los principios que la propia Constitución le impone, como pueden ser el acatamiento de las garantías del art. 24.2 CE en la regulación del procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 18/1981, de 8 de junio), la eficacia de la Administración ex art. 103.1 CE, o la garantía de la audiencia del interesado ?cuando proceda? de acuerdo con el art. 105 c) CE, aquél puede optar por varios modelos posibles» (FJ 5). Y, finalmente, el Estado no puede interferir en la organización interna de las comunidades autónomas, «señalando los órganos estatales competentes para determinados trámites como por ejemplo la presentación de solicitudes [?] o imponiendo órganos estatales de control frente a los propios de las Comunidades Autónomas [?], ni tampoco regular un concreto modo de ejercer las competencias autonómicas [?] o, en general, establecer una regla competencial específica en la materia [?], pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las ?normas ordinarias de tramitación del procedimiento?».

3. En último lugar, debemos efectuar una referencia sucinta a la incidencia competencial del uso de los medios electrónicos y telemáticos en el ámbito de las administraciones públicas.

En términos generales, el uso de medios de soporte electrónico o informático tiene, desde la vertiente competencial, una naturaleza instrumental, que en ningún caso altera la titularidad y el ejercicio de las competencias materiales; es un aspecto complementario vinculado directamente a la competencia sustantiva de que se dispone.

En este sentido, en nuestro DCGE 17/2015, de 22 de octubre, FJ 2, respecto al ámbito material de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral que se desarrolla con instrumentos de soporte telemático (teleformación), afirmábamos que «el instrumento o soporte que utilicen los centros para realizar esta actividad de formación profesional [?] no puede alterar la titularidad de las competencias». Y remarcábamos «la irrelevancia o inocuidad en términos de ejercicio competencial de los medios telemáticos, en razón de su carácter meramente instrumental».

En un sentido análogo nos pronunciamos en los DCGE 5/2013, de 20 de junio, FJ 2, y 8/2015, de 4 de junio.

Tercero. El examen de la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los preceptos de la Ley 39/2015 solicitados

En este fundamento jurídico aplicaremos el marco constitucional y estatutario que hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior a los diferentes artículos y disposiciones de la Ley 39/2015, objeto de dictamen, a fin de concluir si se ajustan o no al ordenamiento constitucional. Para hacerlo, a efectos sistemáticos, agruparemos los diferentes preceptos en seis apartados atendiendo al carácter homogéneo de la regulación que contienen y a su propia naturaleza, coincidiendo con la misma sistemática seguida por el Gobierno en su petición de dictamen. Respecto a cada grupo de preceptos, describiremos, primeramente, su contenido y resumiremos los argumentos aducidos por el solicitante en cada uno de ellos y, finalmente, aplicaremos el canon correspondiente.

1. En este primer apartado, examinaremos exclusivamente la totalidad de los preceptos solicitados que regulan el uso de los medios electrónicos ante las administraciones públicas, y, siguiendo la misma sistemática del escrito del Gobierno, los agruparemos cuando corresponda sobre la base de la analogía de argumentos en los que se fundamentan las dudas planteadas. Estos preceptos son los siguientes: 6; 9.2 y .3; 10.2; 12.3 y 27.1; 13.a; 53.a, párrafo segundo, y 66.1.f; 14.2.e, y, finalmente, la disposición adicional segunda.

De entrada, es necesario advertir que el Gobierno, en su solicitud, formula un reproche general respecto de la regulación de estos preceptos, al considerar que la aplicación de la doctrina constitucional correspondiente plantea dudas por el hecho de que la LPACAP no se limita a recoger las previsiones de la Ley 11/2007, sino que, además, incorpora previsiones que hasta ahora estaban contenidas en el reglamento de desarrollo de dicha Ley, aprobado por el Real decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que solo es de aplicación al Estado. Añade que la densidad normativa que deriva de esta situación podría ser lesiva de las competencias autonómicas, ya que superaría el contenido que es propio del procedimiento común. En lo que ahora nos interesa, nos centraremos en dar respuesta a las dudas suscitadas sobre cada artículo solicitado.

A) El artículo 6 LPACAP contiene una regulación prolija de los registros electrónicos de apoderamientos que, en sustancia, establece la obligación para todas las administraciones públicas de disponer de un registro electrónico general de apoderamientos, la exigencia de que sean interoperables entre sí, el contenido de los asientos, los tipos de apoderamientos y los requisitos de su validez y eficacia.

El Gobierno, en su solicitud, considera que el mencionado artículo vulnera las competencias de la Generalitat ya que, además de introducir una regulación amplia y exhaustiva, es impropia porque por su contenido no puede insertarse en el ámbito del procedimiento administrativo común, sino en el de las bases del régimen jurídico, dado que habilita para que, por medio de una orden ministerial, puedan adoptarse con carácter básico los modelos de poderes que podrán inscribirse como válidos para actuar ante todas las administraciones públicas.

En primer término, debemos decir que el artículo 6 se ubica sistemáticamente en el título I de la Ley, que lleva por rúbrica «De los interesados en el procedimiento», y está directamente relacionado, como veremos, con el artículo 5, que regula la actuación de los interesados en el procedimiento mediante representación. El objeto del precepto es regular los registros electrónicos de apoderamientos de los que deben disponer todas las administraciones públicas con la finalidad de garantizar la identificación de aquellos que actúan en un procedimiento administrativo por cuenta y en nombre de otros, regular las clases de apoderamiento inscribibles en estos registros y los datos que deben constar, como mínimo, en todos los asientos registrales electrónicos, así como las condiciones de validez.

En este sentido, debemos evidenciar que, efectivamente, la regulación contenida en el artículo 6 afecta al régimen jurídico de las administraciones públicas, y, consiguientemente, es este el parámetro que tenemos que aplicarle. La incorporación del mencionado precepto en el ámbito de la legislación sobre procedimiento administrativo común viene dada por la relación directa que dicho precepto guarda con el artículo 5, que, como hemos indicado, regula la actuación de los administrados en el seno del procedimiento mediante representación, de forma que, una vez se ha concretado el régimen de la representación, el artículo subsiguiente regula la inscripción de los apoderamientos en registros electrónicos como una garantía de los administrados en sus relaciones con las administraciones públicas, y, por ende, afecta a la esfera de las relaciones de la Administración. Como hemos avanzado, los artículos 5 y 6 forman parte del título I de la Ley, que regula exclusivamente la capacidad de obrar de los interesados y define quién goza de la condición de interesado en el procedimiento y los aspectos relativos a su identificación y firma; aspectos todos ellos que giran en torno al concepto de «persona interesada», que, en definitiva, es, junto con la Administración pública, una de las partes de todo procedimiento administrativo sobre la que se proyectan los derechos, los deberes y las correspondientes garantías previstas por la norma. Además, la propia disposición final primera invoca como ámbitos materiales de intervención del Estado tanto la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas como la relativa al procedimiento administrativo común.

En segundo término, y respecto al análisis concreto de los diferentes apartados que integran el precepto, debemos decir que el apartado 1 se limita a reconocer la existencia de registros generales en todas las administraciones públicas exigiendo, como mínimo, la inscripción de los apoderamientos generales «otorgados ?apud acta?, presencial o electrónicamente, por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre», pero sin exigir ni obligar a que las diferentes administraciones públicas deban disponer de otros registros o deban inscribir otros tipos de apoderamientos generales distintos de los otorgados apud acta. La norma, por consiguiente, deja margen a las comunidades autónomas y a las entidades locales, así como a los organismos y entes dependientes, para que prevean y regulen registros particulares, y, en el caso de los generales, para que puedan determinar otros tipos de apoderamiento inscribibles diferentes de los otorgados apud acta.

El artículo 6.2, por su parte, se limita a prever la interoperabilidad de los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos de todas las administraciones públicas, concretando, en su párrafo segundo, que esta debe permitir «comprobar válidamente la representación de quienes actúen ante las Administraciones Públicas en nombre de un tercero, mediante la consulta a otros registros administrativos similares, al registro mercantil, de la propiedad, y a los protocolos notariales». En este sentido, cabe indicar que la interoperabilidad y la interconexión de las redes de las diferentes administraciones públicas, tendente al intercambio de información y servicios entre estas, así como con las de la Unión Europea, estaba ya prevista como principio general en el artículo 4.e de la Ley 11/2007 y regulada en los artículos 41 a 44 del mismo texto legal.

El artículo 6.3 enumera el contenido mínimo que deberán tener los asientos que constarán en todos los registros electrónicos de los que dispongan las Administraciones, sean generales o particulares. La norma utiliza la expresión «al menos», que debe entenderse como sinónimo de mínimo indispensable, y, por lo tanto, no supone ningún obstáculo para que cada administración pública gestora del registro pueda exigir la constancia de los datos complementarios o adicionales que considere adecuados. Estos datos mínimos son los que podemos considerar lógicos y habituales en cualquier registro: nombre y apellidos o denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal o documento análogo del poderdante; los mismos datos respecto del apoderado; fecha de inscripción en el registro correspondiente; periodo de tiempo de validez, y clase de poder. Respecto de este último aspecto, el apartado 4, primer párrafo, enumera los tipos de poder que pueden inscribirse: poder general en favor del apoderado para llevar a cabo cualquier actuación y ante cualquier Administración; poder para que el apoderado actúe en cualquier actuación administrativa ante una Administración u organismo concreto, y, finalmente, poder para actuar únicamente para determinados trámites especificados en el poder.

La Ley prevé una regulación específica respecto al apoderamiento apud acta en el apartado 5, limitándose a decir que es aquello que se otorga por comparecencia en la sede electrónica mediante la firma electrónica, o por comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros, y reserva el apartado 7 para regular unas normas muy genéricas sobre las solicitudes relativas al poder.

Pues bien, con relación a todos estos aspectos, debemos decir que, en nuestra opinión, lo que pretende el legislador es garantizar un tratamiento común de todos los administrados ante las administraciones públicas, estableciendo una regulación sobre aquellos elementos sustanciales del apoderamiento electrónico tendentes a que, en el seno de un procedimiento administrativo y con independencia de la Administración pública ante la que se actúe, las personas interesadas disfruten de las mismas condiciones y tengan idénticas garantías jurídicas. En este sentido, el Estado puede determinar a través de la ley qué aspectos de la regulación tienen carácter básico, a modo de regulación común para todas las administraciones públicas, habida cuenta de que «el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados» (STC 130/2013, FJ 6), y siempre con el límite de que, al establecer el «común denominador normativo que encierran las bases [?] no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (STC 50/1999, FJ 3).

Podemos decir, pues, que los aspectos regulados en los apartados 1; 2; 3; 4, primer párrafo; 5, y 7, si bien afectan al régimen jurídico de las administraciones públicas respecto a la creación de registros, regulan cuestiones que afectan a los derechos e intereses de los administrados, concretamente de las personas que gozan de la condición de interesadas en un procedimiento, dado que se trata de las actuaciones de estas ante la Administración pública a través de una tercera persona cuyas decisiones y actos las vincularán respecto de la Administración correspondiente. Existe una incidencia externa evidente de esta normación, que afecta a los intereses y garantías de los administrados, circunstancia que ampara el carácter básico de los apartados mencionados.

Acerca de la invocación que efectúa el solicitante sobre el grado de exhaustividad del precepto, que puede suponer una vulneración de las competencias de la Generalitat al no dejar margen alguno para legislar sobre estas cuestiones al amparo del artículo 159.1 EAC, tenemos que decir, según se ha apuntado anteriormente, que el apartado 1 solo establece la obligatoriedad de disponer de registros electrónicos generales de apoderamiento, como denominador común de todas las administraciones públicas, pero no incide en la posibilidad de que las comunidades autónomas dispongan de otros tipos de registros, como los particulares, y, añade que, al menos, se inscribirán los apoderamientos de carácter general otorgados apud acta, cosa que deja un margen considerable para el establecimiento de una regulación propia sobre los registros de apoderamientos generales diferentes de estos así como para el establecimiento de registros particulares.

Con respecto al apartado 2, que prevé la interoperabilidad entre sí de los registros pertenecientes a todas y cada una de las administraciones, es, en nuestra opinión, una cláusula tendente a garantizar los principios constitucionales de eficacia y de coordinación establecidos en el artículo 103.1 CE. Se trata de dos principios de actuación ?junto con los de jerarquía, descentralización, desconcentración y sumisión a la ley y al derecho? predicables de todas las administraciones públicas que, por su propia naturaleza, deben estar dotados de contenido sustantivo en las diferentes disposiciones que regulan la actuación y organización de estas. Por consiguiente, el legislador estatal puede prever su carácter básico al amparo del artículo 149.1.18 CE. Además, y en lo que se refiere al ámbito de las administraciones públicas catalanas, estos principios se encuentran expresamente reconocidos por el artículo 71.3 EAC, por el artículo 31.2, primero, de la Ley 26/2010, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y por el capítulo V de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat.

En relación con el apartado 3, relativo a los asientos, debemos indicar que el precepto regula con carácter de «mínimo» el contenido de la información que debe constar en los registros, con el objetivo de garantizar la información primaria y elemental inscribible, como los datos de identificación del poderdante y del apoderado, la fecha de inscripción y el tipo de poder, dejando margen a la Generalitat para que, de conformidad con el artículo 159.1 EAC, pueda prever otros datos adicionales más ajustados a su propia organización administrativa o más adaptados a la clase de procedimientos que tramita y resuelve en función de cada ámbito material de actuación. Y a la misma conclusión debemos llegar respecto de los apartados 4, primer párrafo (regulación de los tipos de poder que deben inscribirse); 5 (apoderamiento apud acta), y 7 (obligación de dirigir las solicitudes de inscripción, revocación, prórroga y denuncia a cualquier registro), ya que el Estado puede determinar y concretar, a fin de garantizar un tratamiento único de los administrados ante todas las administraciones, las diferentes clases o tipos de apoderamiento.

En consecuencia, el artículo 6, apartados 1; 2; 3; 4, párrafo primero; 5, y 7 de la Ley 39/2015 se ajusta al artículo 149.1.18 CE y no vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 159.1 EAC.

Por el contrario, no podemos llegar a la misma conclusión respecto de los apartados 4, párrafo segundo, y 6, del artículo 6 LPACAP.

El primero de los apartados citados prevé que, por medio de una orden del ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, se aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro que permitan actuar ante todas las administraciones sobre la base de alguno de los tipos de apoderamiento previstos en el párrafo primero del mismo apartado, ante la Administración general del Estado o las entidades locales. En este sentido, tal como hemos sostenido en otros dictámenes (DCGE 11/2013, de 13 de septiembre, FJ 2, y DCGE 15/2015, de 29 de septiembre, FJ 3.3.B), los modelos, entendidos aquí como sinónimo de formularios, son un aspecto meramente complementario e instrumental vinculado a la competencia material, de manera que, si la comunidad autónoma ostenta competencia en un ámbito material concreto, también la tiene atribuida con respecto a los aspectos o elementos meramente instrumentales para su ejercicio. El hecho de que tenga carácter básico comporta que la Generalitat no pueda ejercer sus competencias ex artículo 159.1 EAC para regular el modelo de poder que más se ajuste a sus particularidades organizativas o a la naturaleza de los procedimientos administrativos que se tramitan y resuelven en aquellos ámbitos materiales sobre los que tiene competencia.

Resulta evidente que la aprobación de un modelo de apoderamiento no es, en sentido estricto, una cuestión de contenido técnico, ya que se trata de un aspecto de carácter documental que solo debe incorporar una serie de datos únicamente al efecto de que queden bien delimitados y concretados ciertos aspectos relacionados, según hemos indicado, con la identificación del poderdante y del apoderado y del alcance del apoderamiento como tal. Obviamente, tampoco es un aspecto coyuntural o estacional cuando precisamente es la propia Ley la que prevé una validez de los apoderamientos de hasta cinco años, con posibilidad de prorrogarla nuevamente por un máximo de cinco años más.

Finalmente, el apartado 6 también resulta inconstitucional, ya que, al regular una validez máxima para todos los apoderamientos inscritos de cinco años, así como de igual duración en casos de prórroga, impide a la Generalitat fijar una duración superior a dicho plazo con relación a los apoderamientos inscritos sobre los que puede dictar su propia legislación, como podría suceder si se ejerciera la correspondiente potestad legislativa, con los apoderamientos inscritos en registros particulares o en el supuesto de apoderamientos generales diferentes de los otorgados apud acta.

En consecuencia, el artículo 6.4, párrafo segundo, y .6 de la Ley 39/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE y vulnera el artículo 159.1 EAC.

B) Nos corresponde en este apartado el examen de los artículos 9.2 y .3, y 10.2 LPACAP. Con respecto a todos ellos, el Gobierno, en su solicitud, considera que la regulación establecida para determinar cuál es el sistema de identificación de los interesados y el sistema de firma admitido para el acceso ante todas las administraciones públicas limita la capacidad de la Generalitat para determinar cuál es el sistema autorizado ante la Administración autonómica. A la vista de la similitud de argumentos invocados por el solicitante y la identidad de contenido de los preceptos analizaremos, primeramente, los artículos 9.2 y 10.2 y, posteriormente, el 9.3.

El artículo 9.2 LPACAP establece:

«Artículo 9. Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento.

[?]

2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:

a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la ?Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación?. A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la ?Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación?.

c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos en la letra c) conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o procedimiento.»

Y el artículo 10.2 LPACAP dispone:

«Artículo 10. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas.

[?]

2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la ?Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación?. A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la ?Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación?.

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia.»

Acerca de la regulación de estos preceptos, el Gobierno considera que, a pesar de que pueden ser utilizados distintos sistemas de identificación electrónica y que corresponde a cada Administración determinar cuál es el válido, obliga en cualquier caso a admitir los sistemas basados en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación», circunstancia que limita la capacidad de la Generalitat para determinar cuál es el sistema admitido ante su propia Administración.

Por una parte, debemos decir que la Ley, en la misma línea que la citada Ley 11/2007 (arts. 13 y 15), admite los sistemas de identificación basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica; los basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico, y, en último lugar, los sistemas de clave concertada o cualquier otro sistema que las administraciones públicas consideren válido, en los términos y las condiciones que se establezcan (art. 9.2). Y, dentro de los sistemas basados en la firma electrónica admitidos por las administraciones públicas, se admiten los basados en firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica, los de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico y cualquier otro sistema que las administraciones consideren válido (art. 10.2).

En este sentido, tenemos que entender que la posibilidad de identificarse mediante cualquiera de estos sistemas supone el establecimiento por parte del Estado de un denominador común para todas las administraciones públicas, y, por lo tanto, puede otorgarles el carácter de norma básica para todas ellas en la medida en que establece los diferentes sistemas que pueden considerarse válidos a través de los que los interesados pueden identificarse ante los órganos de cualquier Administración con las máximas condiciones de seguridad y de fiabilidad técnica y jurídica, al exigirse en todos ellos la identidad de los interesados mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, que consten en el documento nacional de identidad o documento identificativo equivalente (art. 9.1).

Además, tanto la Lista del artículo 9.2 como la del 10.2 LPACAP no son un numerus clausus, sino al contrario, ya que, conforme se expresa en el supuesto de la letra c de los párrafos correspondientes de los dos artículos examinados, se admite en último lugar cualquier otro sistema que las administraciones públicas consideren válido, en los términos y las condiciones que se establezcan, y, consiguientemente, cada Administración puede adoptar uno de estos «otros sistemas» y regular convenientemente los términos y las condiciones correspondientes para su uso y su validez.

Por otra parte, la referencia realizada en los dos preceptos a la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación» es, también, una previsión de carácter básico, que tiene por finalidad garantizar que los certificados expedidos por los prestadores incluidos en dicha Lista tienen la máxima solvencia y fiabilidad. Esta Lista se prevé en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, donde se exige que cada Estado Miembro publique una lista. Esta deberá cumplir con las especificaciones técnicas establecidas en el anexo de la Decisión de ejecución de la Comisión 2013/662/UE, de 14 de octubre de 2013, por la que se modifica la Decisión 2009/767/CE, de 17 de octubre, en lo relativo al establecimiento, el mantenimiento y la publicación de listas de confianza de proveedores de servicios de certificación supervisados o acreditados por los estados miembros.

En consecuencia, los artículos 9.2 y 10.2 de la Ley 39/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

El artículo 9.3 LPACAP establece que la aceptación por parte de la Administración general del Estado de algunos de los sistemas de identificación electrónica de los interesados enumerados por el apartado 2 «servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo». Por consiguiente, solo reconoce la validez de la acreditación del correspondiente sistema de identificación electrónica de los interesados ante cualquier administración pública (autonómica, local y, obviamente, estatal) al sistema que haya sido aceptado por la Administración general del Estado, pero, en cambio, no admite un tratamiento recíproco en el sentido de que un sistema, dentro de los establecidos por la propia Ley estatal, aceptado por otra administración diferente de la estatal, ya sea una administración autonómica o una entidad local, sirva igualmente para acreditarse ante la Administración del Estado.

En este sentido, entendemos que la previsión que contiene dicho artículo no es respetuosa con el principio de reconocimiento mutuo de medios de identificación y de autenticación, que se proclamaba en el artículo 4.e de la Ley 11/2007. Con este principio, lo que pretende el legislador es hacer efectiva la reciprocidad de trato entre las diferentes administraciones públicas, en el sentido de garantizar plenamente que aquellos aspectos vinculados al normal funcionamiento de cada Administración que puedan tener una relación con otra Administración o incidencia directa en ella, sin que suponga una alteración de su propia organización y su funcionamiento normal, tengan idéntico valor jurídico y, consiguientemente, la misma validez y eficacia. Desde este punto de vista, la previsión del artículo 9.3 LPACAP supone una vulneración de las competencias de la Generalitat, al imponer el reconocimiento como válidos de aquellos sistemas de identificación electrónica aceptados por la Administración del Estado.

Por otra parte, en nuestra opinión, resulta claro que dicho principio de reconocimiento mutuo encuentra su fundamento constitucional en el principio de eficacia reconocido en el artículo 103.1 CE, ya que lo que se persigue es garantizar la máxima interacción entre las distintas administraciones a fin de evitar a los administrados la existencia de posibles obstáculos en sus relaciones con los órganos de las diferentes administraciones. Y resulta de todo punto evidente que la previsión del artículo 9.3 LPACAP no se ajusta a este principio de reciprocidad, ya que lo que está reconociendo en el ámbito de una administración pública, la estatal, no se reconoce, en cambio, para las otras dos administraciones afectadas ?autonómica y local?.

En consecuencia, el apartado 3 del artículo 9 de la Ley 39/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE y vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 159.1 EAC.

C) Nos corresponde ahora el examen de los artículos 12.3 y 27.1 LPACAP. Se trata de dos preceptos que permiten un examen conjunto, ya que se refieren a la obligación que impone la Ley a todas las administraciones públicas de disponer de un registro, o sistema equivalente, en el que deben constar los funcionarios habilitados para la identificación de la firma electrónica de los interesados y los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas.

Así, el artículo 12.3 establece lo siguiente:

«Artículo 12. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados.

[?]

3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones.

En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.»

Por su parte, el artículo 27.1 dice:

«Artículo 27. Validez y eficacia de las copias efectuadas por las Administraciones Públicas.

1. Cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados.

Las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos. Las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones.

A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada.

Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.»

El Gobierno, en su solicitud, considera que la regulación de la asistencia a los interesados en el uso de los medios electrónicos y la referida a la validez y eficacia de las copias, al obligar a todas las administraciones públicas a disponer de un registro o sistema equivalente donde deben constar los funcionarios habilitados para llevar a cabo la identificación en los procedimientos tramitados electrónicamente y para expedir copias auténticas, y exigir que consten en él todos los funcionarios que prestan servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros, estaría excediendo de lo que puede entenderse incluido en la regulación referida al procedimiento administrativo común, como garantía a los administrados, ya que obliga a las administraciones a incorporar en el registro a todos los funcionarios que prestan servicios en unas determinadas dependencias con independencia de la función que desarrollan.

En primer término, tal como hemos indicado en la letra A) del presente apartado 1, el Estado invoca como título competencial el artículo 149.1.18 CE, tanto respecto a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas como del procedimiento administrativo común, y hemos argumentado, en cuanto a la regulación de los registros electrónicos de apoderamientos, las razones que, en nuestra opinión, han llevado al legislador a ubicar aquel precepto en la Ley 39/2015, sobre procedimiento administrativo común. Pues bien, aquella argumentación es aplicable, también, a estos dos preceptos, y nos remitimos a ella en aras de la brevedad.

En segundo término, la mera previsión de un registro, o sistema equivalente, se configura en último lugar como una garantía de los propios interesados en el procedimiento, con independencia de cuál sea la administración pública ante la que actúan, y, por consiguiente, el Estado puede establecer con carácter básico un tratamiento común de los administrados ante las administraciones públicas.

Efectivamente, en el supuesto del artículo 12.3 LPACAP, observamos, de una simple lectura de la totalidad del precepto, que la previsión del registro mencionado se realiza para garantizar meramente la asistencia técnica mínima y necesaria a fin de que los administrados «pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y las aplicaciones que en cada caso se determinen» (apdo. 1) y, de forma especial, se prevé dicha asistencia a dos clases de interesados especialmente «vulnerables» al uso de los medios electrónicos. Por un lado, nos encontramos con aquellos interesados que no están incluidos en el artículo 14.2 y .3, siempre que lo soliciten, y solo a los efectos de la identificación y la firma electrónica, presentación de solicitudes a través de registro electrónico general y obtención de copias auténticas, y se incluyen, entre otros, aquellos que no sean personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica, profesionales a los que se requiere colegiación obligatoria (incluidos notarios y registradores de la propiedad y mercantiles) o personas que por su capacidad económica, técnica o dedicación profesional tienen acceso y disponibilidad a los medios electrónicos (art. 14.2 y .3, a sensu contrario). Por otro lado, se incluye a los interesados que no disponen de los medios electrónicos necesarios, circunstancia que permite a un funcionario público mediante la firma electrónica de que esté dotado garantizar su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo correspondiente.

El registro, o sistema equivalente, a que se refiere el apartado 3, es, pues, la garantía última de que disponen los interesados para conocer que solo un colectivo concreto de empleados públicos está habilitado para prestar la asistencia técnica necesaria, y que esta tarea no corresponde a cualquier empleado público, sino, como mínimo, en cualquier administración pública, a los funcionarios que prestan servicios en las oficinas de registro. En este sentido, la previsión de que solo un determinado grupo de empleados públicos esté habilitado para llevar a cabo unas tareas específicas se traduce en el hecho de que solo tienen validez jurídica, y, por ende, serán eficaces, ante la Administración pública, las actuaciones hechas por estos funcionarios, cosa que es, conforme hemos dicho, una auténtica garantía para los interesados.

Y, con respecto al artículo 27.1, esta finalidad de garantía última en favor de los interesados resulta más relevante, ya que en este supuesto se trata de otorgar validez, ante todas las administraciones públicas, de las copias de cualquier documento, público o privado, función que la ley encomienda, al menos, a los funcionarios que prestan servicios en las oficinas de registro.

En consecuencia, los artículos 12.3 y 27.1 de la Ley 39/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

D) En este punto procederemos al análisis conjuntamente, por una parte, de los artículos 13.a y 53.1.a, párrafo segundo, y, por otra, del artículo 66.1.f de la Ley 39/2015.

El artículo 13.a LPACAP establece que aquellos interesados que tienen capacidad de obrar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, son titulares ante las administraciones públicas del derecho a:

«Artículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones públicas.

[?]

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.»

Por su parte, el artículo 53.1.a LPACAP, segundo párrafo, al regular los derechos del interesado en el procedimiento administrativo, establece:

«Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

[?]

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.»

El Gobierno argumenta que los dos preceptos reproducidos, y también el artículo 66.1.f, pueden incidir en la competencia de la Generalitat para determinar la organización de su Administración, prevista en el artículo 150 EAC, ya que «bajo la apariencia de reconocimiento de un derecho a las personas que se relacionan a las administraciones y los interesados, incorporan respecto de todas las administraciones públicas el sistema establecido para la Administración estatal, en el Real decreto 1671/2009, que centraliza las comunicaciones mediante un único punto de acceso electrónico».

En primer término, debemos decir que el punto de acceso general electrónico ya se preveía en el artículo 8.2.b de la Ley 11/2007, pero limitado al ámbito de la Administración general del Estado. La previsión de un punto de acceso general de la Administración que hace la Ley 39/2015 tiene su correlato en la Ley 40/2015, que en su artículo 39 lo define como «el punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a una Administración Pública, organismo público o entidad de Derecho Público que permite el acceso a través de internet a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica correspondiente». Este portal de internet se configura como un elemento común para todas las administraciones públicas de aquello que debe entenderse por portal oficial donde se publica la información de interés público para el ciudadano. Además, el portal funciona como la sede electrónica a través de la que los administrados pueden realizar sus actuaciones ante las administraciones públicas y acceder a los procedimientos que tramitan y en los que sean parte interesada.

En segundo término, y vinculado a lo anterior, debemos entender que mientras el artículo 13.a reconoce un derecho genérico a todos los interesados de comunicarse con las administraciones públicas a través de este punto de acceso general electrónico, el artículo 53.1.a, párrafo segundo, contiene un derecho específico aplicable solo a quien ya es parte de un procedimiento administrativo concreto al que se le reconoce la posibilidad de consultar la información correspondiente al estado de tramitación del procedimiento, en cualquier momento, en el punto de acceso general electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso, entendiéndose además que la Administración queda liberada de facilitar copias de documentos contenidos en los procedimientos mediante su puesta a disposición en dicho punto de acceso.

Con respecto a estas previsiones, y en una primera lectura de los preceptos, puede parecer que tienen una cierta incidencia en el ámbito de la organización de la Administración pública, pero lo cierto es que operan más como garantía de acceso a la información que la propia Ley reconoce a todo interesado y, de forma específica, a quien es parte en un procedimiento administrativo concreto y determinado. Y es tal sentido, el de garantía de los interesados en el seno de un procedimiento, el que, según nuestra opinión, persigue la Ley 39/2015 al establecer un elemento común de apoyo electrónico para relacionarse con la Administración. Esta regulación no afecta en sentido estricto a la configuración de la estructura orgánica del aparato administrativo que integra cualquier Administración pública, ni determina en ningún caso cuáles son los órganos y las instituciones que lo configuran, ya que si así fuera el legislador estatal estaría interviniendo sobre la potestad de autoorganización de la Administración que corresponde a las comunidades autónomas, cosa que no sucede. En consecuencia, entendemos que no existe una vulneración de la potestad de autoorganización administrativa que corresponde a la Generalitat en virtud del artículo 150 EAC.

Asimismo, el derecho a conocer el estado de tramitación del correspondiente procedimiento por parte de los interesados, así como el derecho a obtener copias, está previsto ya en el artículo 35.a de la vigente Ley 30/1992, de manera que el actual párrafo segundo del artículo 53 no hace otra cosa que permitir y habilitar la consulta por vía electrónica de lo que actualmente puede hacerse presencialmente. Además, con relación al contenido del párrafo primero del artículo 53.1.a, se amplía la información a la que pueden tener acceso los interesados del procedimiento incorporando el contenido de la comunicación previa a la que se refiere el artículo 42.4, párrafo segundo, relativo al sentido del silencio administrativo, así como la identificación del órgano competente para su instrucción.

Respecto al artículo 66.1.f LPACAP, que exige que todas las solicitudes que inician un procedimiento administrativo contengan el «[ó]rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación» entendemos que es, precisamente, una cautela que adopta la Ley con el fin de garantizar el ejercicio del derecho específico reconocido en el artículo 53.1.a, en la medida en que con el código de identificación la persona interesada podrá conocer al funcionario responsable de la tramitación de su expediente y mantener las relaciones propias de su condición. Dicho derecho es, en este sentido, una manifestación concreta del derecho genérico recogido en el artículo 35.b de la LRJPAC cuando expresa que todos los ciudadanos tienen derecho a identificar las autoridades y el personal al servicio de las administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

En consecuencia, los artículos 13.a; 53.1.a, párrafo segundo, y 66.1.f de la Ley 39/2015 no vulneran la competencia del artículo 150 EAC, y encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

E) El artículo 14.2.e LPACAP exige que, en cualquier caso, están obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las administraciones públicas para realizar cualquier trámite en un procedimiento administrativo:

«Artículo 14. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

[?]

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.»

El Gobierno considera que esta obligación puede incidir en la competencia de la Generalitat en materia de función pública y de personal al servicio de las administraciones prevista en el artículo 136 EAC.

El artículo 14.2.e LPACAP impone un auténtico deber a todos los empleados públicos al exigir que se relacionen por medios electrónicos con las administraciones públicas para efectuar los trámites y las actuaciones con ellas por razón de su condición de empleado público, remitiéndose al reglamento que dicte cada Administración respecto de la forma para hacerlo efectivo.

En este sentido, por un lado, el artículo 136.1 EAC establece que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las administraciones públicas catalanas, así como la competencia compartida sobre los derechos y deberes de este personal (apdos. a y b).

Por otro, la norma básica estatal en materia de régimen estatutario de los empleados públicos es la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, que dedica sus artículos 52, 53 y 54 a regular los deberes de los empleados públicos. Esta disposición legal se dictó al amparo del artículo 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, y el artículo 149.1.7 CE, que le atribuye competencia exclusiva sobre legislación laboral, entre otros, y la declara aplicable a las comunidades autónomas en todo caso respetando las competencias exclusivas y compartidas en materia de función pública y autoorganización que les atribuyen los respectivos estatutos de autonomía, en el marco de la Constitución (disposición final segunda).

En nuestra opinión, a pesar de estar conectada con los procedimientos administrativos en los que los empleados públicos pueden ser parte, la previsión normativa del artículo 14.2.e de la Ley 39/2015 no se integra en la materia «procedimiento administrativo común», sino que se inserta, al establecer un deber para los empleados públicos, en el ámbito material del «régimen estatutario» de los funcionarios de las administraciones públicas. Tenemos que recordar que, en dicho concepto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, «ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas» (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5).

En este ámbito, sin embargo, corresponde al Estado el establecimiento de las bases y, por lo tanto, únicamente aquellos deberes que puedan considerarse materialmente básicos. El artículo 14.2.e LPACAP ciertamente amplía los deberes de los empleados públicos pero la obligación de comunicarse con la Administración por medios electrónicos no puede calificarse como mínimo común denominador que garantiza la igualdad de la posición jurídica de los empleados públicos en todo el territorio. No estamos ante un deber sustantivo que incida sobre la dinámica del vínculo funcionarial con la respectiva Administración pública, sino que se trata de una exigencia adjetiva sobre la forma en que deben practicarse los trámites y las actuaciones entre los dos sujetos de la relación jurídica, configurada, característicamente, como relación de supremacía especial (STC 93/1984, de 16 de octubre, FJ 3).

La previsión mencionada, más allá de la valoración sobre la conveniencia de incluirse en la Ley 39/2015, puede afectar de forma exclusiva a los empleados al servicio de la Administración general del Estado, pero, al aplicarse también con carácter básico a los empleados de las administraciones autonómicas, excede del ámbito competencial estatal e invade la competencia de la Generalitat para definir y concretar el régimen estatutario de los empleados de la Administración autonómica y, más concretamente, sobre el conjunto de deberes y obligaciones de sus empleados.

En consecuencia, el artículo 14.2.e de la Ley 39/2015 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 136.a y .b EAC.

F) Finalmente, la disposición adicional segunda, establece que:

«Disposición adicional segunda. Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado.

Para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas.»

Acerca de esta disposición adicional, el solicitante centra su argumento en que solo se prevé la no adhesión voluntaria a las plataformas y los registros estatales si se justifica ante la Administración estatal que el servicio puede prestarse de forma más eficiente y si cumple unos requisitos de interoperabilidad, además de poner de manifiesto que el hecho de dictarse al amparo del artículo 149.1.14 CE no se ajusta a la definición que el Tribunal Constitucional ha efectuado del mencionado título competencial.

En primer término, y con relación al rechazo por parte del solicitante del título competencial del artículo 149.1.14 CE, nos remitimos a lo que hemos indicado en el fundamento jurídico segundo en lo que se refiere a descartar los títulos competenciales de los artículos 149.1.13 y .14 CE.

En segundo término, tenemos que decir que la disposición que examinamos prevé expresamente que la adhesión de las comunidades autónomas y los entes locales es voluntaria, y exige la justificación de la no adhesión en términos de eficiencia de conformidad con lo que establece el artículo 7 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En caso de no adhesión, deben justificar que pueden prestar de forma más eficiente estos servicios y que este sistema propio garantiza que cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y las normas técnicas de desarrollo, de forma que se garantice su compatibilidad informática e interconexión.

Pues bien, en nuestra opinión, dicho precepto, a pesar de afirmar que la adhesión a las plataformas y los registros estatales es voluntaria, establece realmente una obligación de adhesión únicamente excepcionable si se justifica que el uso de medios propios es más eficiente, en términos de asignación y utilización de los recursos públicos, tal como prevé el artículo 7 de la Ley orgánica 2/2012. Como hemos afirmado en otras ocasiones respecto de preceptos que condicionaban el ejercicio de las propias competencias al hecho de justificar las decisiones tomadas en términos de eficiencia, nos encontramos ante una «limitación drástica y desmesurada» (DCGE 8/2014, de 27 de febrero, FJ 3.11.B) que, en este caso, vulnera la competencia exclusiva de la Generalitat para determinar los medios necesarios para ejercer las funciones de las administraciones públicas catalanas (art. 159.1.a EAC). La disposición adicional segunda LPACAP parte, implícitamente, de la obligatoriedad para el resto de administraciones públicas del uso de las plataformas y los registros estatales y esta no puede considerarse ni una regla propia del procedimiento administrativo común ni una base respetuosa con la distribución de competencias en materia de régimen jurídico de las administraciones catalanas, en la medida en que afecta principalmente a las actuaciones administrativas ad intra y no se proyecta sobre los derechos y los intereses de los interesados.

Por lo tanto, la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE y vulnera el artículo 159.1 EAC.

2. En este segundo apartado, nos corresponde el examen del artículo 44, relativo a las notificaciones infructuosas, y de la disposición adicional tercera, sobre la notificación por medio de un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado.

Así, el artículo 44 dice:

«Artículo 44. Notificación infructuosa.

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el ?Boletín Oficial del Estado?.

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el ?Boletín Oficial del Estado?.»

Por su parte, la disposición adicional tercera señala:

«Disposición adicional tercera. Notificación por medio de anuncio publicado en el ?Boletín Oficial del Estado?.

1. El ?Boletín Oficial del Estado? pondrá a disposición de las diversas Administraciones Públicas, un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación en el mismo previstos en el artículo 44 de esta Ley y en esta disposición adicional. Dicho sistema, que cumplirá con lo establecido en esta Ley, y su normativa de desarrollo, garantizará la celeridad de la publicación, su correcta y fiel inserción, así como la identificación del órgano remitente.

2. En aquellos procedimientos administrativos que cuenten con normativa específica, de concurrir los supuestos previstos en el artículo 44 de esta Ley, la práctica de la notificación se hará, en todo caso, mediante un anuncio publicado en el ?Boletín Oficial del Estado?, sin perjuicio de que previamente y con carácter facultativo pueda realizarse en la forma prevista por dicha normativa específica.

3. La publicación en el ?Boletín Oficial del Estado? de los anuncios a que se refieren los dos párrafos anteriores se efectuará sin contraprestación económica alguna por parte de quienes la hayan solicitado.»

El Gobierno cuestiona el artículo 44 LPACAP, y por conexión la disposición adicional tercera, al entender que la mencionada regulación priva de cualquier efecto jurídico a las notificaciones edictales en el DOGC y, por lo tanto, contradice el artículo 68.5 EAC, que determina la eficacia de los actos administrativos de la Generalitat. Además, considera que el artículo 44 reproduce el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 15/2014, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, que fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad por parte del Gobierno fundamentado en el argumento expuesto.

En primer término, como cuestión previa, si efectuamos el análisis comparativo del contenido de los preceptos que ahora nos ocupan y el del artículo 59.5 y la disposición adicional vigésima primera de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 15/2014, podemos comprobar que, efectivamente, los correspondientes preceptos tienen una redacción sustancialmente equivalente, en el sentido de que la regulación del actual artículo 59.5 de la Ley 30/1992 se integra en el artículo 44 LPACAP, y la disposición adicional vigésima primera introducida en la Ley 30/1992 se incorpora en la disposición adicional tercera de la Ley objeto de nuestro dictamen. Así pues, la Ley 39/2015 asume íntegramente la regulación sobre el régimen de las notificaciones infructuosas, al centralizarlas mediante la publicación en el BOE, e incorpora plenamente la nueva regulación de las notificaciones por medio de un anuncio publicado en el mencionado Boletín.

En segundo término, cabe decir que la regulación que examinamos fue objeto de nuestro DCGE 24/2014, FJ 3 (con carácter previo a la interposición por parte del Gobierno del recurso de inconstitucionalidad 3447-2015), y, por consiguiente, nos remitimos íntegramente a él y, en aras de la brevedad, realizaremos aquí una sinopsis de su contenido.

Así, expusimos el régimen de las notificaciones administrativas contenido en los artículos 58, 59 y 60 LRJPAC y en el artículo 58 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas en Cataluña, así como lo previsto en los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 2/2007, de 5 de junio, del Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, y posteriormente se examinó brevemente el canon de constitucionalidad sobre el procedimiento administrativo común. Consiguientemente, trayendo a colación aquí los argumentos expuestos en el mencionado Dictamen, tenemos que decir que el Estado no puede ejercer una vis atractiva sobre cualquier procedimiento administrativo específico, ya que la propia doctrina jurisprudencial (citando, por todas, la STC 50/1999, FJ 7) es concluyente cuando dice que si la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, compete también a esta la aprobación de las normas de procedimiento destinadas a ejecutarla, sin perjuicio de que deban respetarse las reglas básicas del procedimiento administrativo común establecidas por el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE.

En el caso concreto del artículo 44 LPACAP (que se corresponde con el vigente artículo 59.5 LRJPAC), la publicación en el BOE es la que determina el momento en el que se entiende practicada la notificación con los consiguientes efectos jurídicos, atribuyendo a la publicación en los diarios oficiales de las comunidades autónomas un carácter meramente facultativo y, por lo tanto, prescindible. En el Dictamen 24/2014, afirmábamos que «parece claro que el apartado 5 del artículo 59 LRJPAC establece un nuevo trámite en el procedimiento administrativo común básico, que consiste en atribuir al BOE la publicación centralizada de las notificaciones que no se hayan podido comunicar formalmente», y que determina la eficacia de la notificación, de suerte que se impone a todas las administraciones públicas «una obligación inexcusable e insustituible, y no diferenciando por razón de la materia competencial» (FJ 3). A partir de este análisis del precepto concluimos que esta obligación «no se aviene con el concepto de la noción básica del ?procedimiento administrativo común? determinar el medio técnico concreto (el BOE) para que esta publicación produzca los correspondientes efectos jurídicos, aspecto que corresponde decidir a la Generalitat al amparo de las competencias de desarrollo normativo previstas en el artículo 159.1.c EAC» (ibidem).

La argumentación anterior es enteramente trasladable al artículo 44 y a la disposición adicional tercera de la Ley 39/2015. La previsión indiscriminada y generalizada para todos los procedimientos sectoriales de que únicamente la publicación de la notificación en el BOE goza de los efectos jurídicos correspondientes, privando a la publicación en el DOGC de toda eficacia jurídica, supone una vulneración de las competencias de la Generalitat en la medida en que en aquellos ámbitos materiales donde el tipo de competencia estatutaria lo permita (en particular, en los de competencia exclusiva) corresponde a la Generalitat determinar el medio técnico a través del que la publicación de las notificaciones infructuosas tienen plena eficacia jurídica.

En consecuencia, el artículo 44 y el apartado 2 de la disposición adicional tercera de la Ley 39/2015 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159.1.c EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE. Asimismo, no son conformes con el artículo 68.5 EAC, cuando niegan eficacia jurídica a las notificaciones de los actos administrativos de la Generalitat publicadas en el DOGC.

3. El tercer bloque de preceptos cuestionados por el Gobierno regulan diferentes trámites concretos del procedimiento administrativo, y se refieren al inicio del procedimiento de oficio mediante denuncia (art. 62); el procedimiento administrativo sancionador (arts. 55.2, 64, 89 y 90), y los informes y dictámenes en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (art. 81). En vista de la densidad de todos estos preceptos, hemos optado por identificar el objeto de la regulación de cada uno mencionando su rúbrica, hemos procedido a describir aquellos aspectos que se consideran más relevantes para llevar a cabo la proyección del parámetro y, cuando se ha creído conveniente, se ha reproducido su texto íntegro.

A) El artículo 62 LPACAP regula el inicio del procedimiento por denuncia en los términos siguientes:

«Artículo 62. Inicio del procedimiento por denuncia.

1. Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

2. Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.

3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

4. Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.

Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.

En ambos casos será necesario que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia.

5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.»

Con relación al procedimiento administrativo sancionador, el artículo 55.2 LPACAP determina que las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Añade que las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de estos, por la persona u órgano administrativo que determine el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

Por su parte, el artículo 64 LPACAP regula el acuerdo de iniciación del procedimiento, y, de forma especial, el apartado 2 establece el contenido mínimo de este trámite, que debe incluir: la identificación de la persona o personas presuntamente responsables; los hechos que motivan la incoación, su calificación y las sanciones que pudieran corresponder; la identificación del instructor y, en su caso, del secretario del procedimiento, así como la norma que atribuya dicha competencia; la indicación de que el presunto responsable reconozca su responsabilidad; las medidas provisionales que se hayan adoptado por el órgano competente para iniciar el procedimiento y, finalmente, la indicación de los derechos procesales mínimos, como el derecho a formular alegaciones y sus plazos y la constancia del hecho de que si estas no se efectúan en el plazo previsto sobre el acuerdo de iniciación, este se considerará como propuesta de resolución si contiene un pronunciamiento concreto sobre la responsabilidad imputada.

El artículo 89 LPACAP regula la propuesta de resolución en los términos siguientes:

«Artículo 89. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador.

1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción del procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando lo hechos no resulten acreditados.

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.»

El artículo 90 LPACAP regula las especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores en los términos siguientes:

«Artículo 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.

1. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.

3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

4. Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.»

En cuanto al procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, el artículo 81 LPACAP regula la solicitud de informes y dictámenes. El apartado primero exige la solicitud de informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, y el plazo para emitirlo no puede exceder de los diez días. El apartado segundo determina que en las indemnizaciones reclamadas de cuantía igual o superior a 50.000?? o a la que establezca la legislación autonómica, así como en aquellos casos que establezca la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, deberá solicitarse dictamen a dicho órgano o al órgano autonómico análogo. El dictamen debe emitirse en el plazo de dos meses y debe pronunciarse sobre diferentes aspectos, como la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, la valoración del daño, y la cuantía y modo de la indemnización. Finalmente, el apartado tercero contiene una cláusula específica respecto de la responsabilidad patrimonial para el funcionamiento de la Administración de justicia, consistente en exigir un informe preceptivo al Consejo General del Poder Judicial.

B) En relación con todos estos preceptos, el Gobierno, en su solicitud, considera objetable que el legislador haya pasado a tratar el procedimiento sancionador y el de responsabilidad patrimonial como simples especialidades del procedimiento común. Añade que su grado de detalle impide a la Generalitat el desarrollo de las especialidades procedimentales, y para argumentarlo se ampara en las críticas expuestas en el correspondiente dictamen del Consejo de Estado. Considera que la prueba de tal grado de detalle es que la propia disposición derogatoria de la Ley deroga expresamente los reglamentos que regulan tanto el procedimiento de responsabilidad patrimonial (RD 429/1993, de 26 de marzo) como el procedimiento administrativo sancionador (RD 1398/1993, de 4 de agosto).

Además, respecto al procedimiento sancionador, entiende el peticionario que el hecho de que la LPACAP incorpore las previsiones de un reglamento que solo tenía por objeto la regulación del procedimiento en aquellas materias en las que el Estado disponía de competencias estaría limitando la capacidad de las comunidades autónomas para establecer, a partir de los principios propios del procedimiento sancionador y de la definición de procedimiento administrativo común, las especialidades del procedimiento sancionador en los ámbitos materiales de su competencia.

C) Acerca del reproche genérico que contiene la propia solicitud, sobre el nuevo tratamiento dado por la LPACAP a los procedimientos mencionados, debemos decir que, efectivamente, el legislador ha optado, en contraste con la LRJPAC, por un cambio sustancial con relación al diseño del procedimiento administrativo común, es decir, de la estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las administraciones públicas en todos sus procedimientos.

Efectivamente, la Ley 30/1992 regula en su título VI bajo la rúbrica «De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos», los trámites que integran el iter procedimental común. Eso significa que, además de este conjunto de trámites, pueden preverse otros, fuera de esta regulación, que no están directamente afectados por la calificación de «procedimiento común» y sobre los que precisamente las comunidades autónomas pueden ejercer sus competencias, como sucede en los procedimientos especiales ratione materiae. En relación con el procedimiento sancionador, la propia exposición de motivos de la LRJPAC (apdo. 14) afirma que en el título IX se regulan los principios a los que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora y reconoce que «[t]odos ellos se consideran básicos al derivar de la Constitución y garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones Públicas, mientras que el establecimiento de los procedimientos materiales concretos es cuestión que afecta a cada Administración Pública en el ejercicio de sus competencias».

Por su parte, la LPACAP, objeto de nuestro Dictamen, incorpora en su título IV, bajo la rúbrica «De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común», nuevos trámites que hasta ahora podían entenderse como no integrantes del «procedimiento administrativo común». Así, dando cumplimiento al artículo 1, apartado primero, prevé de forma expresa algunos trámites concretos del procedimiento sancionador, como el relativo a las actuaciones previas (art. 55.2); el acuerdo de iniciación del expediente (art. 64); la propuesta de resolución (art. 89) y, finalmente, la resolución (art. 90). Regula, también, la denuncia como una de las formas de iniciación de oficio de los procedimientos administrativos sancionadores. Y, respecto al procedimiento de responsabilidad patrimonial, contiene la solicitud de informes y dictámenes, y las especialidades de la resolución (art. 91). Todos estos trámites, según decimos, que no forman parte del «procedimiento administrativo común» en el ámbito de la LRJPAC y se encuentran regulados por vía reglamentaria, son ahora, por disposición del legislador estatal, parte integrante de este, en virtud del título competencial del artículo 149.1.18 CE.

En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el «diseño del ?procedimiento administrativo común?, esto es, de esa estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las Administraciones públicas en todos sus procedimientos (STC 227/1988) es competencia exclusiva del Estado», y añade:

«y derivado de lo anterior, que en esa tarea el Estado goza de libertad, pues con respeto a los principios que la propia Constitución le impone, como pueden ser el acatamiento de las garantías del art. 24.2 CE en la regulación del procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 18/1981, de 8 de junio), la eficacia de la Administración ex art. 103.1 CE, o la garantía de la audiencia del interesado ?cuando proceda? de acuerdo con el art. 105 c) CE, aquél puede optar por varios modelos posibles.» (STC 166/2014, FJ 5.b)

El Tribunal Constitucional reconoce un margen de libre configuración al legislador estatal a la hora de determinar el contenido del procedimiento administrativo común, de suerte que esta noción no puede entenderse como inalterable, sino que su concreción legislativa puede variar según la voluntad del legislador, siempre que respete los límites derivados de la Constitución. En este contexto, cabe recordar que, dentro de la definición de las bases, el Tribunal Constitucional ha declarado que «nada impide que el legislador de lo básico pueda modificar el contenido de lo formalmente calificado como tal» (STC 235/2000, de 5 de octubre, FJ 9).

Pues bien, del examen de los artículos 55.2, 62, 64, 89 y 90 LPACAP referentes al procedimiento sancionador, imbricados todos ellos en la regulación legal como «procedimiento administrativo común», podemos verificar que guardan relación directa con las garantías del interesado derivadas de los artículos 24.2 y 105.c CE, ya que pretenden garantizar la constancia en los diferentes trámites que forman el expediente administrativo de los datos e informaciones mínimos y necesarios sobre los que giran las tareas de averiguación de la Administración pública o la concreción de las causas de imputabilidad del interesado, como pueden ser, a título ilustrativo, que no exhaustivo: la identificación de los hechos constitutivos de infracción; la concreción de las personas responsables; la calificación de los hechos constitutivos de infracción; la determinación de los órganos administrativos competentes para instruir y para resolver el procedimiento; el derecho a formular alegaciones; el derecho de audiencia; la valoración de los hechos, o la adopción de medidas provisionales.

Además, esta regulación no supone un obstáculo o un impedimento para que las comunidades autónomas puedan regular trámites adicionales a los establecidos por la LPACAP encaminados a reforzar las garantías de los interesados en el procedimiento sancionador o las especialidades procedimentales que se consideren convenientes ajustadas a los diferentes ámbitos materiales sobre los que tengan competencia. En el supuesto que examinamos, resulta evidente que la competencia sobre el procedimiento común que ejerce el Estado no afecta a la organización interna de las comunidades autónomas, considerada esta como límite material de la competencia estatal, porque en ninguno de los artículos mencionados se señalan «los órganos competentes para determinados trámites como por ejemplo la presentación de solicitudes (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 11.a) o imponiendo órganos estatales de control frente a los propios de las Comunidades Autónomas, como pueden ser el Consejo de Estado [?] o la Intervención General del Estado [?], o, en general, establecer una regla competencial ?específica en la materia? (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 6), pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las ?normas ordinarias de tramitación? del procedimiento» (STC 166/2014, FJ 5.c).

Los mismos argumentos pueden aplicarse respecto del contenido del artículo 81, en lo referente a la solicitud de dictámenes e informes en materia de responsabilidad patrimonial, en el sentido de que este trámite se configura como «común» y, por consiguiente, forma parte del iter procedimental al que deben ajustarse todas las administraciones públicas. En este caso, a lo anterior debemos añadir que la regulación contenida en el mencionado artículo es idéntica a la contenida en los artículos 10 y 12 del Real decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que, precisamente, en su artículo 1, una vez expresa que la responsabilidad patrimonial se hará efectiva «de acuerdo con [?] los procedimientos establecidos en este Reglamento», lo declara de aplicación a los «procedimientos que inicien, instruyan y resuelvan todas las Administraciones públicas [?] sin perjuicio de las especialidades procedimentales que, con respeto a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y a este Reglamento, establezcan las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias normativas en materia de responsabilidad patrimonial». Por lo tanto, la Generalitat no ve en estos términos limitado el ejercicio de la competencia del artículo 159.1.c EAC para fijar las especialidades procedimentales que crea conveniente.

En consecuencia, los artículos 55.2; 62; 64; 81; 89 y 90, y por conexión el artículo 1, párrafo primero, de la Ley 39/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

4. En este apartado nos corresponde examinar los dos preceptos solicitados por el Gobierno en el ámbito del título VI de la LPACAP, que regula «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones», y que son el artículo 129.4, relacionado con el artículo 1, apartado segundo, y el artículo 132.

El artículo 129.4 LPACAP establece lo siguiente:

«Artículo 129. Principios de buena regulación.

[?]

4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.

Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante.

Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija.»

Por su parte, el artículo 1, apartado segundo, establece que «[s]ólo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar».

Finalmente, el artículo 132 LPACAP regula la planificación normativa en los términos siguientes:

«Artículo 132. Planificación normativa.

1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.»

El Gobierno, en su solicitud, empieza criticando el carácter superfluo de los artículos 127, 128 y 131, y formula el reproche de que los artículos 129 y 130, cuando regulan los principios de buena regulación, no suponen ninguna novedad porque ya se establecen de forma similar en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible. Sí que solicita, sin embargo, nuestra opinión consultiva sobre los artículos reproducidos anteriormente, argumentando que van más allá de la simple enunciación de unos principios ya que imponen, en materia de procedimiento administrativo, cuál debe ser el sistema de fuentes en la regulación de los trámites que puedan establecerse en las diferentes especialidades procedimentales y limitan la capacidad de la Generalitat para determinar en qué circunstancias puede habilitarse a un órgano diferente del Gobierno para ejercer la potestad reglamentaria. Además, considera que la reserva de ley derivada de la propia Constitución, específicamente en materia de procedimiento administrativo del artículo 105.c, es un principio dirigido al Estado y a las comunidades autónomas y, por lo tanto, corresponde a la Generalitat, y no a la legislación estatal, la determinación y aplicación de dicho principio constitucional. Y, finalmente, respecto del artículo 132, entiende que condiciona la iniciativa legislativa del Gobierno y la potestad reglamentaria.

En primer término, para dar cumplida respuesta a la solicitud, tenemos que traer a colación en este apartado la regulación contenida en el artículo 68 EAC, que, entre otros aspectos, tiene también una clara conexión con el ámbito material del procedimiento administrativo. Efectivamente, el artículo 68 EAC lleva por rúbrica «Funciones, composición, organización y cese», referido al Gobierno, y sistemáticamente se ubica en el capítulo III del título II del Estatuto de autonomía, que regula las instituciones de la Generalitat. A efectos del presente Dictamen, solo interesa el examen de los apartados primero y quinto del mencionado artículo.

Por un lado, el apartado primero establece que «[e]l Gobierno es el órgano superior colegiado que dirige la acción política y la Administración de la Generalitat» y acto seguido añade que «[e]jerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con el presente Estatuto y las leyes». Por otro lado, el apartado quinto establece que «[l]os actos, las disposiciones generales y las normas que emanan del Gobierno o de la Administración de la Generalitat deben ser publicados en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. Esta publicación es suficiente a todos los efectos para la eficacia de los actos y para la entrada en vigor de las disposiciones generales y las normas».

El precepto mencionado, en lo que ahora corresponde, se remite al propio Estatuto y a la ley respecto a la regulación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En este sentido, la regulación del ejercicio de dicha potestad incluye con carácter general los aspectos siguientes: la determinación de los órganos administrativos que pueden ejercer esta atribución; la concreción del procedimiento administrativo para la elaboración de las disposiciones reglamentarias; la forma jurídica que estas deben adoptar y, finalmente, sus requisitos de validez y eficacia.

Pues bien, en nuestro DCGE 5/2014, de 14 de febrero (FJ 2.3 D) dijimos que «del principio de autonomía política se deriva la potestad de las comunidades autónomas para aprobar sus propias normas a través del procedimiento del que se hayan dotado, como expresión en este caso de la autonomía institucional de que disponen». En el mismo Dictamen, citábamos la jurisprudencia constitucional de acuerdo con la que las comunidades autónomas «[e]n el ejercicio de su autonomía, pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia [?] aunque en tal acción de gobierno no puedan hacer uso sino de aquellas competencias que específicamente les están atribuidas», que «[d]entro de ellas está sin duda la necesaria para fijar la ?organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno?» (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), y concluíamos que, «desde una perspectiva funcional, la autonomía política se concreta en que las comunidades autónomas ejercen funciones legislativas y reglamentarias».

Consiguientemente, en el régimen y el funcionamiento del Gobierno, como materia reservada a la ley (art. 68.3 EAC), se integra el procedimiento para el ejercicio de la potestad de la Generalitat para aprobar sus propias normas, siempre de acuerdo con las reglas comunes sobre procedimiento establecidas por el Estado, en virtud de la competencia de este derivada del artículo 149.1.18 CE en materia de bases de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. En este sentido, dentro de esta esfera de autonomía institucional, derivada de la autonomía política, radica la potestad de la Generalitat para dictar las disposiciones adecuadas sobre el procedimiento de aprobación de sus propias disposiciones.

El artículo 129.4 de la Ley 39/2015, en su primer párrafo, contiene una cláusula genérica aplicable al ejercicio de la iniciativa normativa, conforme al principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, al determinar que aquella debe ejercerse «de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión»; y, por lo tanto, el mencionado apartado debemos entenderlo como una concreción de aquel principio constitucional al que están sometidas todas las administraciones públicas. Es, en definitiva, un apartado que es plasmación del principio general de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.

El párrafo segundo exige la justificación de la iniciativa normativa cuando establezca trámites adicionales o distintos de los previstos en la propia LPACAP «atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta». Dicho precepto debe ponerse en relación con el artículo 1, apartado 2, que establece la reserva de ley respecto a la inclusión de trámites adicionales o diferentes de los previstos por la propia LPACAP, cuando «resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento», exigiendo su motivación. Pues bien, entendemos que esta previsión vulnera la competencia de la Generalitat ex artículo 159.1.c EAC, ya que, de conformidad con la doctrina jurisprudencial, pueden existir reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada actividad material (procedimientos especiales ratione materiae), cuya regulación corresponderá al Estado o a las comunidades autónomas según la materia sustantiva prevalente sobre la que se proyecta dicho procedimiento, de manera que «cuando la competencia legislativa sobre la materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias» (STC 166/2014, FJ 4). La previsión que contiene el artículo 129.4, párrafo segundo, y la previsión mencionada del artículo 1, apartado segundo, ambos de la Ley 39/2015, no encuentran amparo en la noción de «procedimiento administrativo común», que deriva del artículo 149.1.18 CE.

Además, resulta evidente, según nuestra opinión, que el hecho de que sea la propia LPACAP la que exija una ley para la inclusión y la determinación de los trámites «adicionales o distintos» incide directamente sobre la autonomía política de la Generalitat ex artículo 68.1 EAC, ya que condiciona el ejercicio de la potestad legislativa de la Generalitat y, al mismo tiempo, la priva de su legítima opción para adoptar la disposición normativa que crea más conveniente para regular estos trámites, sea esta una ley o una disposición reglamentaria.

Respecto al párrafo tercero del mismo apartado 4 del artículo 129 LPACAP, tenemos que decir que, también, se está incidiendo de forma directa en la autonomía política de la Generalitat cuando fija, como criterio general, que la atribución directa de la potestad de desarrollo reglamentario en favor de los titulares de las consejerías del Gobierno o a favor de otros órganos subordinados o dependientes deba justificarse en la ley de habilitación y deba ser excepcional. En este caso, lo que hace al legislador estatal es incidir en un doble nivel sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de la Generalitat, como manifestación de la autonomía política: por una parte, determinando cuáles son los órganos de la Administración autonómica que pueden ejercer la potestad reglamentaria; por otra, exigiendo unos requisitos adicionales, de carácter formal y material, como la necesaria justificación en la propia ley de habilitación y el hecho de que tenga carácter excepcional.

A una conclusión análoga podemos llegar respecto de la previsión del artículo 132 de la Ley 39/2015, en el que se regula la planificación normativa de las administraciones públicas. En este sentido, el precepto prevé que todas las administraciones públicas elaboren un plan normativo que contenga las iniciativas legales y reglamentarias que tengan que aprobarse en el año siguiente, exigiendo su publicación en el portal de la transparencia de la Administración correspondiente. Pues bien, en dicho supuesto, la propia previsión de una planificación normativa supone una afectación directa a la autonomía política que alcanza su nivel máximo, ya que se exige, no solamente la previsión de disposiciones reglamentarias, sino, y sobre todo, la previsión de las iniciativas legislativas que el Gobierno debe presentar ante el Parlament, aspecto que supone condicionar la política del Gobierno en el ejercicio de su tarea de impulso legislativo.

La Generalitat, en uso de su autonomía política, ha regulado los órganos y las condiciones de ejercicio de la potestad reglamentaria en los artículos 39 a 41 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, y también el procedimiento administrativo para la elaboración de las disposiciones reglamentarias (título IV de la Ley 26/2010).

En consecuencia, el artículo 129.4, párrafo segundo, y el artículo 1, apartado 2, en el inciso «[s]ólo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley», de la Ley 39/2015, no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 159.1.c EAC.

Asimismo, el artículo 129.4, párrafo tercero, en el inciso «[l]a atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante», y el artículo 132 de la Ley 39/2015 vulneran los artículos 68.1 y 150 EAC.

5. Ahora nos corresponde examinar la disposición adicional quinta, relativa a la actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos. Dicha disposición establece lo siguiente:

«Disposición adicional quinta. Actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos.

La actuación administrativa de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, se regirá por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley.»

Los reproches del Gobierno residen en el hecho de que la norma prevea la aplicación de la Ley a las instituciones autonómicas de rango estatutario, en la medida en que este régimen de aplicación podría ser susceptible de vulnerar la autonomía política de los respectivos autogobiernos.

Respecto del mencionado reproche, debemos indicar que, en nuestra opinión, la disposición adicional en cuestión no presenta motivos de vulneración del Estatuto. En primer lugar, porque su formulación parte de la existencia y la aplicación del régimen específico de la normativa de creación y regulación de las diferentes instituciones («se regirá por lo previsto en su normativa específica») y, en cualquier caso, los principios generales que prevé la presente Ley operan como un mínimo denominador común de manera que «inspiran la actuación administrativa» de los precitados órganos e instituciones autonómicas, del mismo modo que actúan como marco de los «órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo [?]».

Así, sobre el concepto de actuación administrativa y, por lo tanto, en cuanto a su ámbito de aplicación, debe interpretarse en un sentido restringido a aquellos procedimientos y actos de carácter y contenido administrativo vinculados a la vertiente no propiamente institucional o política derivada de las funciones estatutarias, o constitucionales en el caso de los órganos estatales, que tienen atribuidas. De este modo, la norma proclama la necesidad de que los actos y procedimientos, especialmente aquellos que puedan tener una proyección externa porque se dirigen a terceros, en el ámbito, generalmente, de la contratación, la gestión presupuestaria y patrimonial, y en materia de personal, a pesar de su regulación propia, se ajusten, en la orientación y los contenidos nucleares, es decir, que sean equivalentes o compatibles, a los principios que rigen el ordenamiento jurídico administrativo general.

En consecuencia, y entendiendo que la referencia de la disposición alude al ámbito de la actuación estrictamente administrativa de las instituciones y los órganos y que, al mismo tiempo, se circunscribe al nivel de los principios, sin perjuicio de la normativa específica correspondiente, consideramos que el contenido de la disposición adicional quinta no contraviene la autonomía política de la Generalitat en el establecimiento y la organización de las instituciones de su autogobierno previstas en el Estatuto.

6. Finalmente, nos corresponde examinar la disposición final primera, apartados primero y segundo, relativa a los títulos competenciales, y, también, la disposición final quinta, que prevé el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley para adecuar a esta las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en la Ley.

Con relación a la disposición final primera, nos remitimos a lo que hemos afirmado en reiteradas ocasiones desde el DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6, acogiendo la jurisprudencia constitucional:

«El Tribunal Constitucional ha declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican a determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de «sistemáticas» y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29).»

Ahora bien, este criterio no es trasladable a la disposición final quinta, dado que contiene un mandato genérico de adaptación de las regulaciones de todas las administraciones públicas sobre los procedimientos normativos en aquello que sea incompatible con lo que dispone la Ley 39/2015, que no implica en ningún caso la habilitación competencial específica respecto de los preceptos que hemos considerado contrarios al bloque de la constitucionalidad en los apartados anteriores.

En consecuencia, la opinión de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad que hemos emitido sobre el contenido de determinados preceptos de la Ley 39/2015 citados a lo largo de este Dictamen se extiende, también, a la disposición final primera, apartados primero y segundo.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 1, apartado 2, en el inciso «[s]olo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley», de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, así como los artículos 6, apartado 4, segundo párrafo, y apartado 6; 9, apartado 3; 129, apartado 4, segundo párrafo, y la disposición adicional segunda vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 44 y la disposición adicional tercera, apartado 2, de la Ley 39/2015 son contrarios al artículo 68.5 EAC, y también vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. El artículo 14, apartado 2, letra e, de la Ley 39/2015 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 136.a y .b EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El artículo 129, apartado 4, párrafo tercero, en el inciso «[l]a atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante», y el artículo 132 de la Ley 39/2015 vulneran el artículo 68.1 EAC, y también vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 150 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Quinta. La disposición final primera, apartados primero y segundo, en cuanto a la habilitación competencial de los preceptos que figuran en las conclusiones anteriores, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 136, 150 y 159 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Sexta. El resto de preceptos solicitados de la Ley 39/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 17 de diciembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones

DICTAMEN 23/2015, de 17 de diciembre, sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 18 de noviembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 17 de noviembre (Reg. núm. 5041), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 17 de noviembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la conformidad con la Constitución española y el Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 1; 6; 9.2 y .3; 12.3; 13.a; 14.2.e; 27.1; 44; 53.a, párrafo segundo; 55.2; 62; 64; 66.1.f; 81; 89; 90; 127 a 133, y las disposiciones adicionales segunda, tercera y quinta y finales primera y quinta de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

El órgano solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 19 de noviembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno a fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 4 de diciembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de la misma fecha (Reg. núm. 5074), que adjuntaba, como documentación complementaria, una nota sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, elaborada por la Oficina para el Desarrollo del Autogobierno, de 23 de octubre de 2015.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 17 de diciembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita la opinión del Consell en relación con determinados preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (en lo sucesivo, Ley 39/2015 o LPACAP), previamente, y con carácter preceptivo, a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (arts. 76.3 EAC y 16.2.a y 31.1 Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries). En concreto, se pide nuestra opinión consultiva respecto de los artículos 1, 6, 9.2 y .3, 12.3, 13.a, 14.2.e, 27.1, 44, 53.a, párrafo segundo, 55.2, 62, 64, 66.1.f, 81, 89, 90 y 127 a 133, y de las disposiciones adicionales segunda, tercera y quinta y finales primera y quinta.

Antes de analizar los preceptos mencionados, expondremos brevemente el objeto de la Ley, así como el contexto normativo en el que se inserta. A continuación describiremos sintéticamente el contenido de los preceptos solicitados y resumiremos las dudas que expresa el solicitante y los motivos que las fundamentan. Para cerrar este fundamento jurídico, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen a fin de dar una respuesta adecuada a las cuestiones planteadas por la solicitud.

1. La Ley 39/2015 tiene por objeto, de acuerdo con el artículo 1.1, regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las administraciones públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las administraciones públicas, así como los principios a los que debe ajustarse el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

La Ley consta de ciento treinta y tres artículos, distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales. Según establece la disposición final séptima, su entrada en vigor tendrá lugar al cabo de un año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, aunque la regulación de determinados aspectos vinculados a la administración electrónica tiene una vacatio legis de dos años.

La Ley 39/2015, junto con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, configuran, según dice el preámbulo de la LPACAP, los dos pilares sobre los que se asentará el derecho administrativo español. Ambas leyes regulan la organización y la actividad de las administraciones públicas desde dos perspectivas diferentes. Mientras la Ley 40/2015 tiene por objeto la regulación ad intra del funcionamiento interno de las administraciones públicas y de sus relaciones entre sí, la Ley 39/2015 ordena las relaciones ad extra de las administraciones con los ciudadanos y las empresas. Esta opción legislativa contrasta con la normativa vigente contenida, fundamentalmente, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en lo sucesivo, Ley 30/1992 o LRJPAC), que reunió en un solo texto legal la regulación básica de la vertiente organizativa y de funcionamiento interno de las administraciones públicas, así como de los principios y las reglas del procedimiento administrativo común. Dicha Ley suponía la primera regulación global de la actuación y la organización de las administraciones tras la aprobación de la Constitución, y derogó tanto la Ley de procedimiento administrativo, de 17 de julio de 1958, como, en parte, la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957.

La Ley 30/1992 fue objeto de diferentes modificaciones, entre las que debe destacarse por su importancia cuantitativa y cualitativa la efectuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que reformó aspectos sustanciales del procedimiento como el régimen del silencio administrativo, la revisión de los actos administrativos o el régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones. Asimismo, la regulación del procedimiento y el régimen jurídico administrativo se vio afectada por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, que reguló la tramitación electrónica de los procedimientos.

Como antecedente inmediato de la Ley 39/2015, debe señalarse la creación mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, de 26 de octubre de 2012, de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), con el objetivo de realizar propuestas de racionalización de estructuras, procedimientos y recursos. Dicha Comisión emitió un informe el 21 de junio de 2013 en el que se enumeraban una serie de reformas administrativas, entre las que se proponía la creación de un «sistema de derecho administrativo más claro, transparente y racional» mediante la elaboración de dos disposiciones que regularan, respectivamente, el régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo. En vista del contexto normativo descrito, resulta claro que, con la opción articulada a través de las leyes 39/2015 y 40/2015, el legislador ha regresado al modelo de dividir en dos textos legales la regulación del iter procedimental y la del régimen jurídico.

Con respecto a la regulación del procedimiento administrativo, el preámbulo de la Ley 39/2015 justifica su aprobación en la necesidad de «contar con una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico».

En Cataluña, la norma administrativa de cabecera es la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña que, como indica su título, sigue el modelo de la Ley 30/1992 al agrupar en un mismo texto legal tanto la regulación de los aspectos organizativos y de funcionamiento interno de las administraciones públicas catalanas como las especificidades del procedimiento administrativo propias, así como el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias en el ámbito de la Administración de la Generalitat (art. 1 Ley 26/2010). Por su parte, la Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrónicos en el sector público de Cataluña, reguló las relaciones por medios electrónicos de las entidades del sector público entre sí y con los ciudadanos.

2. Una vez expuesto el contenido y la finalidad de la norma objeto de dictamen, y también el contexto normativo de referencia, a continuación haremos una breve referencia a los preceptos que suscitan dudas, así como a los motivos que las fundamentan, de acuerdo con la solicitud.

Un primer grupo de preceptos que pueden ser contrarios a la Constitución y al Estatuto se refiere a la regulación por parte de la Ley 39/2015 del procedimiento de iniciativa legislativa y de elaboración y aprobación de disposiciones reglamentarias. En este sentido, se cuestionan el artículo 1, que especifica como objeto de la Ley los aspectos mencionados, y, dentro del título VI referido a esta materia, concretamente el artículo 129.4, que establece determinados condicionamientos, como principios de buena regulación, al ejercicio de la iniciativa normativa, y el artículo 132, que establece la obligación de las administraciones públicas de hacer público un plan normativo que contenga las iniciativas normativas legales o reglamentarias previstas para el año siguiente. En conexión con estas disposiciones, se cuestiona también el apartado dos de la disposición final primera, que invoca como títulos competenciales bajo cuyo amparo se dicta el referido título VI los previstos en el artículo 149.1.13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y .14 CE (hacienda general). El Gobierno considera, por una parte, que los títulos invocados no dan cobertura a dicha regulación, y, por otra, que es claramente lesiva de las funciones que el artículo 68 EAC atribuye al Gobierno de la Generalitat.

Un segundo reproche tiene por objeto una de las novedades de la Ley 39/2015 que, a diferencia de lo que prevé la Ley 30/1992, incorpora dentro del procedimiento administrativo común determinados trámites que integran el procedimiento sancionador y el procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones. Considera el Gobierno que la regulación de estos procedimientos se hace con un grado de detalle que impide a la Generalitat el desarrollo de las especialidades procedimentales derivadas de la organización propia. En este sentido, se solicita dictamen, en relación con el procedimiento sancionador, de los artículos 55.2 (actuaciones previas al inicio de un procedimiento sancionador), 62 (inicio del procedimiento por denuncia), 64 (acuerdo de iniciación en los procedimientos de carácter sancionador), 89 (propuesta de resolución en este tipo de procedimientos) y 90 (especialidades de la resolución que pone fin al procedimiento sancionador). En cuanto al procedimiento en materia de responsabilidad civil, se cuestiona el artículo 81, que regula la solicitud de informes y dictámenes preceptivos.

La regulación que lleva a cabo la Ley 39/2015 del uso de los medios electrónicos en la tramitación de los procedimientos administrativos plantea determinadas dudas al solicitante por su grado de densidad normativa, que superaría el contenido propio del procedimiento común y supondría una invasión de las competencias de la Generalitat reconocidas en los artículos 150 y 159 EAC. Así, se cuestionan los artículos 6 (que regula los registros electrónicos de apoderamientos), 9.2 y .3 (que establece los sistemas de identificación electrónica por parte de los interesados) y 10.2 (que regula los sistemas de firma electrónica admisibles por las administraciones). También se considera que pueden ser contrarios al sistema de distribución de competencias los artículos 12.3 y 27.1, que prevén la existencia de un registro, u otro sistema equivalente, donde consten los funcionarios habilitados para expedir copias auténticas, así como los artículos 13.a y 53.1.a, que establecen el derecho de los interesados a comunicarse con las administraciones a través de un punto de acceso general electrónico de la Administración. El último de los preceptos cuestionados en relación con el uso de los medios electrónicos es la disposición adicional segunda, que prevé la adhesión de las comunidades autónomas y entidades locales a las plataformas y los registros de la Administración general del Estado.

Por último, algunos preceptos suscitan dudas por motivos diferentes. Así, el artículo 14.2.e, al prever la obligación de los empleados públicos de comunicarse con su administración por medios electrónicos, podría vulnerar la competencia de la Generalitat en materia de función pública (art. 136 EAC).

Por su parte, el artículo 44 regula la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las notificaciones infructuosas efectuadas por cualquier administración pública en unos términos sustancialmente equivalentes a los previstos en el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, modificado por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, que fue objeto de nuestro Dictamen 24/2014, de 27 de noviembre, y que declaramos que vulneraba las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159.1 EAC.

La disposición adicional quinta establece que la actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos se rige por lo que prevé su normativa específica, «en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley». Dicha previsión normativa, en opinión de la solicitud, excede del ámbito propio de la regulación del procedimiento administrativo común, el cual se refiere a las administraciones públicas, sin incluir los órganos estatutarios.

El último precepto solicitado es la disposición final quinta, que fija un plazo de un año para adecuar las normas estatales, autonómicas y locales que sean incompatibles con lo previsto en la Ley 39/2015. Este mandato de adaptación, según la solicitud, resultaría lesivo de las competencias de la Generalitat en relación con aquellos preceptos considerados contrarios al sistema de distribución de competencias.

3. Una vez descrito el contenido de los preceptos solicitados y las dudas que suscitan, nos queda avanzar la estructura que adoptará el Dictamen. Con el fin de dar respuesta a la solicitud, en el fundamento jurídico siguiente estableceremos el parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad en materia de procedimiento administrativo común, y en el fundamento jurídico tercero procederemos a su aplicación a los preceptos solicitados.

Segundo. El marco constitucional y estatutario en materia de procedimiento administrativo

Una vez se ha delimitado en el fundamento jurídico primero el objeto del Dictamen y el contexto normativo en el que se inserta la Ley 39/2015, y hemos expuesto los motivos en los que se fundamenta la solicitud de dictamen, nos corresponde en este fundamento jurídico determinar y examinar el canon de constitucionalidad y de estatutariedad que deberemos proyectar sobre los diferentes preceptos legales objeto de nuestro pronunciamiento consultivo.

1. Como punto de partida, cabe decir que la disposición final primera de la Ley prevé expresamente que esta se dicta, con carácter general, al amparo de la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y la competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). Además, y solo respecto al título VI relativo a la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, y a la disposición adicional segunda, sobre la adhesión de las comunidades autónomas y entidades locales a las plataformas y los registros de la Administración general del Estado, dicha disposición final añade como títulos competenciales estatales los correspondientes a la potestad para dictar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y el relativo a la hacienda general (art. 149.1.14 CE).

Por su parte, el Gobierno, en su solicitud de dictamen, invoca como títulos competenciales vulnerados por la norma estatal los relativos al régimen jurídico, el procedimiento y la responsabilidad en las administraciones públicas catalanas (art. 159.1, .2 y .5 EAC); el correspondiente a la potestad para establecer la organización de la Administración de la Generalitat (art. 150 EAC) y el referido a la función pública y el personal al servicio de las administraciones públicas catalanas (art. 136 EAC). También invoca la posible vulneración del artículo 68 EAC, relativo a las funciones, composición, organización y cese del Gobierno. A todos ellos nos referiremos ampliamente más adelante.

Por lo tanto, en primer término debe determinarse cuál es el título competencial aplicable a la regulación contenida en la Ley 39/2015, lo que efectuaremos ateniéndonos al contenido y la finalidad de la norma y, en su caso, a los preceptos concretos cuestionados (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5).

En este sentido, según nuestra opinión, basta con remitirse primeramente a lo que prevé el artículo 1.1 de la Ley cuando expresa que «[e]sta Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas». Asimismo, si examinamos el contenido de los diferentes títulos en los que se estructura la disposición legal, observamos que la mayor parte se centra en la regulación de los diferentes elementos estructurales sobre los que nuestro ordenamiento jurídico administrativo ha ido articulando las relaciones externas de la Administración pública, y de forma especial con los ciudadanos y las empresas, que son: la actividad propia de las administraciones públicas (título II); los actos administrativos (título III); las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común (título IV), y, en último lugar, la revisión de los actos en vía administrativa (título V).

En la misma línea, la exposición de motivos de la Ley expresa textualmente que su finalidad es «establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones ?ad extra? entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa», y concluye que «[q]ueda así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones ?ad extra? de las Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia» (apdo. I, párr. sexto).

En consecuencia, parece suficientemente evidente que nos encontramos ante una disposición legal que tiene por objeto y finalidad principal y nuclear la regulación de los elementos inherentes a la actuación externa de la Administración, en especial el procedimiento administrativo común, configurado, por una parte, como conjunto de trámites a los que debe sujetarse la Administración pública para tomar sus decisiones y, por otra, como garantía de la participación de los interesados en la toma de estas decisiones y principal vía de defensa de sus derechos subjetivos. Así pues, es el artículo 149.1.18 CE, al que nos referiremos más adelante, el parámetro aplicable.

En cuanto a los apartados 13 y 14 del artículo 149.1 CE, ya podemos avanzar que deben descartarse estos dos títulos competenciales invocados por el Estado en la disposición final primera.

Con relación al primero de los títulos invocados, tenemos que decir, siguiendo la doctrina constitucional ex artículo 149.1.13 CE, que la Ley 39/2015 no incorpora ninguna regulación sobre las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto, ni tampoco establece las acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4.b), y tampoco regula la estructura, la organización interna ni el funcionamiento de los sujetos económicos de un sector concreto o su actividad. Además, en el presente caso, parece obvio que no nos encontramos ante una medida objetivamente de carácter económico y que tenga suficiente relevancia para la economía general. Consiguientemente, debemos descartar como parámetro constitucional para llevar a cabo nuestra tarea consultiva el artículo 149.1.13 CE.

Respecto al otro título competencial invocado, hacienda general, debemos llegar a la misma conclusión y descartarlo, ya que el mencionado título está fuertemente acotado en el sentido de que ampara la competencia exclusiva del Estado para regular, entre otros, el marco general del sistema tributario y los principios generales comunes de este (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6, y 116/1994, de 18 de abril, FJ 5); los tributos estatales, tanto «en sus aspectos principales o fundamentales como en los accesorios o accidentales» (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4), y los principios generales y el marco de las relaciones entre la hacienda del Estado y las haciendas autonómicas y locales. Se trata, pues, de aspectos todos ellos que se enmarcan en el ámbito material de las finanzas públicas en un sentido amplio, que afectan tanto a la vertiente de los ingresos como del gasto (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5), pero que no tienen relación ni vínculo directo con el objeto de la regulación contenida en la Ley que ahora nos corresponde dictaminar.

Finalmente, respecto a los títulos competenciales que amparan la competencia de la Generalitat, debe mencionarse, primeramente, el artículo 159.1, .2 y .5 EAC, que reconoce a la Generalitat la competencia, en lo que no esté afectado por el artículo 149.1.18 CE, sobre el régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas catalanas, que incluye: los medios necesarios para ejercer las funciones administrativas; las potestades de control, inspección y sanción en todos los ámbitos materiales de competencia de la Generalitat, y las normas de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de Cataluña o de las especialidades de la organización de la Generalitat (apdo. 1, letras a, b y c). También le corresponde la competencia compartida en todo lo relativo al régimen jurídico y el procedimiento de las administraciones públicas catalanas en lo que no está incluido en la enumeración anterior (apdo. 2). Y, en último lugar, corresponde a la Generalitat la competencia compartida, en cuanto a la responsabilidad patrimonial, para establecer las causas que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a la Generalitat, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las administraciones públicas (apdo. 5).

Hay que tener presente, también, el artículo 150 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva para organizar su propia Administración, que incluye: a) la estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial, y b) las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa.

Asimismo, el artículo 136 EAC, que otorga a la Generalitat: a) la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario del personal de las administraciones públicas catalanas y sobre la ordenación y organización de la función pública; b) la competencia compartida con relación al desarrollo de los principios ordenadores del empleo público, sobre la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las situaciones administrativas y los derechos, deberes e incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, y c) la competencia exclusiva, en materia de personal laboral, para la adaptación de la relación de puestos de trabajo a las necesidades derivadas de la organización administrativa y sobre la formación de dicho personal.

2. Una vez hemos determinado como título prevalente el correspondiente a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), nos corresponde efectuar el examen del bloque de la constitucionalidad en este ámbito material.

Debemos decir, de entrada, que ha sido analizado por este Consell con anterioridad, entre otros, en los DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 2, y 24/2014, de 27 de noviembre, a los cuales nos remitimos íntegramente, y, por esta razón, a efectos de nuestro Dictamen y en aras de la brevedad, haremos aquí una sucinta descripción del mismo.

En cuanto al alcance de las bases sobre el régimen jurídico de las administraciones públicas, debemos decir que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el Estado puede establecer los elementos esenciales tendentes a garantizar un régimen jurídico unitario aplicable a todas las administraciones públicas, si bien la intensidad y extensión de estas bases será menor en el ámbito de la organización y funcionamiento interno de los órganos de las administraciones públicas que en aquellas cuestiones que inciden directamente en su actividad externa, porque, en este caso, afectan a la esfera de los derechos e intereses de los administrados (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).

Con relación a la competencia exclusiva del Estado sobre el procedimiento administrativo común, que es el aspecto del título competencial ex artículo 149.1.18 CE más directamente concernido por el objeto de la Ley 39/2015, el Tribunal Constitucional hace pivotar su tarea interpretativa en el adjetivo «común», entendiendo que con este «lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 4), pero al mismo tiempo, determina que eso no quiere decir que se incluya en dicha materia competencial «toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto» (STC 50/1999, FJ 3).

Además, la jurisprudencia constitucional entiende que, sin perjuicio del respeto a estos principios y reglas del procedimiento administrativo común recogidas hoy en día en las leyes generales sobre la materia, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a cada tipología de actividad administrativa en razón de la materia. Pues bien, respecto de estos procedimientos especiales ratione materiae, el Tribunal Constitucional ha afirmado que son el objeto de una competencia conexa a la competencia sustantiva sobre el correspondiente ámbito material:

«La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de los procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. [?] En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre la materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias.» (STC 166/2014, FJ 4)

En conclusión, de conformidad con esta doctrina constitucional, el diseño del procedimiento administrativo común, entendido como iter procedimental al que deben ajustarse todas las administraciones públicas en todos sus procedimientos, corresponde en exclusiva al Estado. Asimismo, al diseñar el procedimiento, el Estado goza de un amplio margen de configuración, «pues con respecto a los principios que la propia Constitución le impone, como pueden ser el acatamiento de las garantías del art. 24.2 CE en la regulación del procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 18/1981, de 8 de junio), la eficacia de la Administración ex art. 103.1 CE, o la garantía de la audiencia del interesado ?cuando proceda? de acuerdo con el art. 105 c) CE, aquél puede optar por varios modelos posibles» (FJ 5). Y, finalmente, el Estado no puede interferir en la organización interna de las comunidades autónomas, «señalando los órganos estatales competentes para determinados trámites como por ejemplo la presentación de solicitudes [?] o imponiendo órganos estatales de control frente a los propios de las Comunidades Autónomas [?], ni tampoco regular un concreto modo de ejercer las competencias autonómicas [?] o, en general, establecer una regla competencial específica en la materia [?], pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las ?normas ordinarias de tramitación del procedimiento?».

3. En último lugar, debemos efectuar una referencia sucinta a la incidencia competencial del uso de los medios electrónicos y telemáticos en el ámbito de las administraciones públicas.

En términos generales, el uso de medios de soporte electrónico o informático tiene, desde la vertiente competencial, una naturaleza instrumental, que en ningún caso altera la titularidad y el ejercicio de las competencias materiales; es un aspecto complementario vinculado directamente a la competencia sustantiva de que se dispone.

En este sentido, en nuestro DCGE 17/2015, de 22 de octubre, FJ 2, respecto al ámbito material de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral que se desarrolla con instrumentos de soporte telemático (teleformación), afirmábamos que «el instrumento o soporte que utilicen los centros para realizar esta actividad de formación profesional [?] no puede alterar la titularidad de las competencias». Y remarcábamos «la irrelevancia o inocuidad en términos de ejercicio competencial de los medios telemáticos, en razón de su carácter meramente instrumental».

En un sentido análogo nos pronunciamos en los DCGE 5/2013, de 20 de junio, FJ 2, y 8/2015, de 4 de junio.

Tercero. El examen de la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los preceptos de la Ley 39/2015 solicitados

En este fundamento jurídico aplicaremos el marco constitucional y estatutario que hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior a los diferentes artículos y disposiciones de la Ley 39/2015, objeto de dictamen, a fin de concluir si se ajustan o no al ordenamiento constitucional. Para hacerlo, a efectos sistemáticos, agruparemos los diferentes preceptos en seis apartados atendiendo al carácter homogéneo de la regulación que contienen y a su propia naturaleza, coincidiendo con la misma sistemática seguida por el Gobierno en su petición de dictamen. Respecto a cada grupo de preceptos, describiremos, primeramente, su contenido y resumiremos los argumentos aducidos por el solicitante en cada uno de ellos y, finalmente, aplicaremos el canon correspondiente.

1. En este primer apartado, examinaremos exclusivamente la totalidad de los preceptos solicitados que regulan el uso de los medios electrónicos ante las administraciones públicas, y, siguiendo la misma sistemática del escrito del Gobierno, los agruparemos cuando corresponda sobre la base de la analogía de argumentos en los que se fundamentan las dudas planteadas. Estos preceptos son los siguientes: 6; 9.2 y .3; 10.2; 12.3 y 27.1; 13.a; 53.a, párrafo segundo, y 66.1.f; 14.2.e, y, finalmente, la disposición adicional segunda.

De entrada, es necesario advertir que el Gobierno, en su solicitud, formula un reproche general respecto de la regulación de estos preceptos, al considerar que la aplicación de la doctrina constitucional correspondiente plantea dudas por el hecho de que la LPACAP no se limita a recoger las previsiones de la Ley 11/2007, sino que, además, incorpora previsiones que hasta ahora estaban contenidas en el reglamento de desarrollo de dicha Ley, aprobado por el Real decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que solo es de aplicación al Estado. Añade que la densidad normativa que deriva de esta situación podría ser lesiva de las competencias autonómicas, ya que superaría el contenido que es propio del procedimiento común. En lo que ahora nos interesa, nos centraremos en dar respuesta a las dudas suscitadas sobre cada artículo solicitado.

A) El artículo 6 LPACAP contiene una regulación prolija de los registros electrónicos de apoderamientos que, en sustancia, establece la obligación para todas las administraciones públicas de disponer de un registro electrónico general de apoderamientos, la exigencia de que sean interoperables entre sí, el contenido de los asientos, los tipos de apoderamientos y los requisitos de su validez y eficacia.

El Gobierno, en su solicitud, considera que el mencionado artículo vulnera las competencias de la Generalitat ya que, además de introducir una regulación amplia y exhaustiva, es impropia porque por su contenido no puede insertarse en el ámbito del procedimiento administrativo común, sino en el de las bases del régimen jurídico, dado que habilita para que, por medio de una orden ministerial, puedan adoptarse con carácter básico los modelos de poderes que podrán inscribirse como válidos para actuar ante todas las administraciones públicas.

En primer término, debemos decir que el artículo 6 se ubica sistemáticamente en el título I de la Ley, que lleva por rúbrica «De los interesados en el procedimiento», y está directamente relacionado, como veremos, con el artículo 5, que regula la actuación de los interesados en el procedimiento mediante representación. El objeto del precepto es regular los registros electrónicos de apoderamientos de los que deben disponer todas las administraciones públicas con la finalidad de garantizar la identificación de aquellos que actúan en un procedimiento administrativo por cuenta y en nombre de otros, regular las clases de apoderamiento inscribibles en estos registros y los datos que deben constar, como mínimo, en todos los asientos registrales electrónicos, así como las condiciones de validez.

En este sentido, debemos evidenciar que, efectivamente, la regulación contenida en el artículo 6 afecta al régimen jurídico de las administraciones públicas, y, consiguientemente, es este el parámetro que tenemos que aplicarle. La incorporación del mencionado precepto en el ámbito de la legislación sobre procedimiento administrativo común viene dada por la relación directa que dicho precepto guarda con el artículo 5, que, como hemos indicado, regula la actuación de los administrados en el seno del procedimiento mediante representación, de forma que, una vez se ha concretado el régimen de la representación, el artículo subsiguiente regula la inscripción de los apoderamientos en registros electrónicos como una garantía de los administrados en sus relaciones con las administraciones públicas, y, por ende, afecta a la esfera de las relaciones de la Administración. Como hemos avanzado, los artículos 5 y 6 forman parte del título I de la Ley, que regula exclusivamente la capacidad de obrar de los interesados y define quién goza de la condición de interesado en el procedimiento y los aspectos relativos a su identificación y firma; aspectos todos ellos que giran en torno al concepto de «persona interesada», que, en definitiva, es, junto con la Administración pública, una de las partes de todo procedimiento administrativo sobre la que se proyectan los derechos, los deberes y las correspondientes garantías previstas por la norma. Además, la propia disposición final primera invoca como ámbitos materiales de intervención del Estado tanto la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas como la relativa al procedimiento administrativo común.

En segundo término, y respecto al análisis concreto de los diferentes apartados que integran el precepto, debemos decir que el apartado 1 se limita a reconocer la existencia de registros generales en todas las administraciones públicas exigiendo, como mínimo, la inscripción de los apoderamientos generales «otorgados ?apud acta?, presencial o electrónicamente, por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre», pero sin exigir ni obligar a que las diferentes administraciones públicas deban disponer de otros registros o deban inscribir otros tipos de apoderamientos generales distintos de los otorgados apud acta. La norma, por consiguiente, deja margen a las comunidades autónomas y a las entidades locales, así como a los organismos y entes dependientes, para que prevean y regulen registros particulares, y, en el caso de los generales, para que puedan determinar otros tipos de apoderamiento inscribibles diferentes de los otorgados apud acta.

El artículo 6.2, por su parte, se limita a prever la interoperabilidad de los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos de todas las administraciones públicas, concretando, en su párrafo segundo, que esta debe permitir «comprobar válidamente la representación de quienes actúen ante las Administraciones Públicas en nombre de un tercero, mediante la consulta a otros registros administrativos similares, al registro mercantil, de la propiedad, y a los protocolos notariales». En este sentido, cabe indicar que la interoperabilidad y la interconexión de las redes de las diferentes administraciones públicas, tendente al intercambio de información y servicios entre estas, así como con las de la Unión Europea, estaba ya prevista como principio general en el artículo 4.e de la Ley 11/2007 y regulada en los artículos 41 a 44 del mismo texto legal.

El artículo 6.3 enumera el contenido mínimo que deberán tener los asientos que constarán en todos los registros electrónicos de los que dispongan las Administraciones, sean generales o particulares. La norma utiliza la expresión «al menos», que debe entenderse como sinónimo de mínimo indispensable, y, por lo tanto, no supone ningún obstáculo para que cada administración pública gestora del registro pueda exigir la constancia de los datos complementarios o adicionales que considere adecuados. Estos datos mínimos son los que podemos considerar lógicos y habituales en cualquier registro: nombre y apellidos o denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal o documento análogo del poderdante; los mismos datos respecto del apoderado; fecha de inscripción en el registro correspondiente; periodo de tiempo de validez, y clase de poder. Respecto de este último aspecto, el apartado 4, primer párrafo, enumera los tipos de poder que pueden inscribirse: poder general en favor del apoderado para llevar a cabo cualquier actuación y ante cualquier Administración; poder para que el apoderado actúe en cualquier actuación administrativa ante una Administración u organismo concreto, y, finalmente, poder para actuar únicamente para determinados trámites especificados en el poder.

La Ley prevé una regulación específica respecto al apoderamiento apud acta en el apartado 5, limitándose a decir que es aquello que se otorga por comparecencia en la sede electrónica mediante la firma electrónica, o por comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros, y reserva el apartado 7 para regular unas normas muy genéricas sobre las solicitudes relativas al poder.

Pues bien, con relación a todos estos aspectos, debemos decir que, en nuestra opinión, lo que pretende el legislador es garantizar un tratamiento común de todos los administrados ante las administraciones públicas, estableciendo una regulación sobre aquellos elementos sustanciales del apoderamiento electrónico tendentes a que, en el seno de un procedimiento administrativo y con independencia de la Administración pública ante la que se actúe, las personas interesadas disfruten de las mismas condiciones y tengan idénticas garantías jurídicas. En este sentido, el Estado puede determinar a través de la ley qué aspectos de la regulación tienen carácter básico, a modo de regulación común para todas las administraciones públicas, habida cuenta de que «el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados» (STC 130/2013, FJ 6), y siempre con el límite de que, al establecer el «común denominador normativo que encierran las bases [?] no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (STC 50/1999, FJ 3).

Podemos decir, pues, que los aspectos regulados en los apartados 1; 2; 3; 4, primer párrafo; 5, y 7, si bien afectan al régimen jurídico de las administraciones públicas respecto a la creación de registros, regulan cuestiones que afectan a los derechos e intereses de los administrados, concretamente de las personas que gozan de la condición de interesadas en un procedimiento, dado que se trata de las actuaciones de estas ante la Administración pública a través de una tercera persona cuyas decisiones y actos las vincularán respecto de la Administración correspondiente. Existe una incidencia externa evidente de esta normación, que afecta a los intereses y garantías de los administrados, circunstancia que ampara el carácter básico de los apartados mencionados.

Acerca de la invocación que efectúa el solicitante sobre el grado de exhaustividad del precepto, que puede suponer una vulneración de las competencias de la Generalitat al no dejar margen alguno para legislar sobre estas cuestiones al amparo del artículo 159.1 EAC, tenemos que decir, según se ha apuntado anteriormente, que el apartado 1 solo establece la obligatoriedad de disponer de registros electrónicos generales de apoderamiento, como denominador común de todas las administraciones públicas, pero no incide en la posibilidad de que las comunidades autónomas dispongan de otros tipos de registros, como los particulares, y, añade que, al menos, se inscribirán los apoderamientos de carácter general otorgados apud acta, cosa que deja un margen considerable para el establecimiento de una regulación propia sobre los registros de apoderamientos generales diferentes de estos así como para el establecimiento de registros particulares.

Con respecto al apartado 2, que prevé la interoperabilidad entre sí de los registros pertenecientes a todas y cada una de las administraciones, es, en nuestra opinión, una cláusula tendente a garantizar los principios constitucionales de eficacia y de coordinación establecidos en el artículo 103.1 CE. Se trata de dos principios de actuación ?junto con los de jerarquía, descentralización, desconcentración y sumisión a la ley y al derecho? predicables de todas las administraciones públicas que, por su propia naturaleza, deben estar dotados de contenido sustantivo en las diferentes disposiciones que regulan la actuación y organización de estas. Por consiguiente, el legislador estatal puede prever su carácter básico al amparo del artículo 149.1.18 CE. Además, y en lo que se refiere al ámbito de las administraciones públicas catalanas, estos principios se encuentran expresamente reconocidos por el artículo 71.3 EAC, por el artículo 31.2, primero, de la Ley 26/2010, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y por el capítulo V de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat.

En relación con el apartado 3, relativo a los asientos, debemos indicar que el precepto regula con carácter de «mínimo» el contenido de la información que debe constar en los registros, con el objetivo de garantizar la información primaria y elemental inscribible, como los datos de identificación del poderdante y del apoderado, la fecha de inscripción y el tipo de poder, dejando margen a la Generalitat para que, de conformidad con el artículo 159.1 EAC, pueda prever otros datos adicionales más ajustados a su propia organización administrativa o más adaptados a la clase de procedimientos que tramita y resuelve en función de cada ámbito material de actuación. Y a la misma conclusión debemos llegar respecto de los apartados 4, primer párrafo (regulación de los tipos de poder que deben inscribirse); 5 (apoderamiento apud acta), y 7 (obligación de dirigir las solicitudes de inscripción, revocación, prórroga y denuncia a cualquier registro), ya que el Estado puede determinar y concretar, a fin de garantizar un tratamiento único de los administrados ante todas las administraciones, las diferentes clases o tipos de apoderamiento.

En consecuencia, el artículo 6, apartados 1; 2; 3; 4, párrafo primero; 5, y 7 de la Ley 39/2015 se ajusta al artículo 149.1.18 CE y no vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 159.1 EAC.

Por el contrario, no podemos llegar a la misma conclusión respecto de los apartados 4, párrafo segundo, y 6, del artículo 6 LPACAP.

El primero de los apartados citados prevé que, por medio de una orden del ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, se aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro que permitan actuar ante todas las administraciones sobre la base de alguno de los tipos de apoderamiento previstos en el párrafo primero del mismo apartado, ante la Administración general del Estado o las entidades locales. En este sentido, tal como hemos sostenido en otros dictámenes (DCGE 11/2013, de 13 de septiembre, FJ 2, y DCGE 15/2015, de 29 de septiembre, FJ 3.3.B), los modelos, entendidos aquí como sinónimo de formularios, son un aspecto meramente complementario e instrumental vinculado a la competencia material, de manera que, si la comunidad autónoma ostenta competencia en un ámbito material concreto, también la tiene atribuida con respecto a los aspectos o elementos meramente instrumentales para su ejercicio. El hecho de que tenga carácter básico comporta que la Generalitat no pueda ejercer sus competencias ex artículo 159.1 EAC para regular el modelo de poder que más se ajuste a sus particularidades organizativas o a la naturaleza de los procedimientos administrativos que se tramitan y resuelven en aquellos ámbitos materiales sobre los que tiene competencia.

Resulta evidente que la aprobación de un modelo de apoderamiento no es, en sentido estricto, una cuestión de contenido técnico, ya que se trata de un aspecto de carácter documental que solo debe incorporar una serie de datos únicamente al efecto de que queden bien delimitados y concretados ciertos aspectos relacionados, según hemos indicado, con la identificación del poderdante y del apoderado y del alcance del apoderamiento como tal. Obviamente, tampoco es un aspecto coyuntural o estacional cuando precisamente es la propia Ley la que prevé una validez de los apoderamientos de hasta cinco años, con posibilidad de prorrogarla nuevamente por un máximo de cinco años más.

Finalmente, el apartado 6 también resulta inconstitucional, ya que, al regular una validez máxima para todos los apoderamientos inscritos de cinco años, así como de igual duración en casos de prórroga, impide a la Generalitat fijar una duración superior a dicho plazo con relación a los apoderamientos inscritos sobre los que puede dictar su propia legislación, como podría suceder si se ejerciera la correspondiente potestad legislativa, con los apoderamientos inscritos en registros particulares o en el supuesto de apoderamientos generales diferentes de los otorgados apud acta.

En consecuencia, el artículo 6.4, párrafo segundo, y .6 de la Ley 39/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE y vulnera el artículo 159.1 EAC.

B) Nos corresponde en este apartado el examen de los artículos 9.2 y .3, y 10.2 LPACAP. Con respecto a todos ellos, el Gobierno, en su solicitud, considera que la regulación establecida para determinar cuál es el sistema de identificación de los interesados y el sistema de firma admitido para el acceso ante todas las administraciones públicas limita la capacidad de la Generalitat para determinar cuál es el sistema autorizado ante la Administración autonómica. A la vista de la similitud de argumentos invocados por el solicitante y la identidad de contenido de los preceptos analizaremos, primeramente, los artículos 9.2 y 10.2 y, posteriormente, el 9.3.

El artículo 9.2 LPACAP establece:

«Artículo 9. Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento.

[?]

2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:

a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la ?Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación?. A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la ?Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación?.

c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos en la letra c) conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o procedimiento.»

Y el artículo 10.2 LPACAP dispone:

«Artículo 10. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas.

[?]

2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la ?Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación?. A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la ?Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación?.

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia.»

Acerca de la regulación de estos preceptos, el Gobierno considera que, a pesar de que pueden ser utilizados distintos sistemas de identificación electrónica y que corresponde a cada Administración determinar cuál es el válido, obliga en cualquier caso a admitir los sistemas basados en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación», circunstancia que limita la capacidad de la Generalitat para determinar cuál es el sistema admitido ante su propia Administración.

Por una parte, debemos decir que la Ley, en la misma línea que la citada Ley 11/2007 (arts. 13 y 15), admite los sistemas de identificación basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica; los basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico, y, en último lugar, los sistemas de clave concertada o cualquier otro sistema que las administraciones públicas consideren válido, en los términos y las condiciones que se establezcan (art. 9.2). Y, dentro de los sistemas basados en la firma electrónica admitidos por las administraciones públicas, se admiten los basados en firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica, los de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico y cualquier otro sistema que las administraciones consideren válido (art. 10.2).

En este sentido, tenemos que entender que la posibilidad de identificarse mediante cualquiera de estos sistemas supone el establecimiento por parte del Estado de un denominador común para todas las administraciones públicas, y, por lo tanto, puede otorgarles el carácter de norma básica para todas ellas en la medida en que establece los diferentes sistemas que pueden considerarse válidos a través de los que los interesados pueden identificarse ante los órganos de cualquier Administración con las máximas condiciones de seguridad y de fiabilidad técnica y jurídica, al exigirse en todos ellos la identidad de los interesados mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, que consten en el documento nacional de identidad o documento identificativo equivalente (art. 9.1).

Además, tanto la Lista del artículo 9.2 como la del 10.2 LPACAP no son un numerus clausus, sino al contrario, ya que, conforme se expresa en el supuesto de la letra c de los párrafos correspondientes de los dos artículos examinados, se admite en último lugar cualquier otro sistema que las administraciones públicas consideren válido, en los términos y las condiciones que se establezcan, y, consiguientemente, cada Administración puede adoptar uno de estos «otros sistemas» y regular convenientemente los términos y las condiciones correspondientes para su uso y su validez.

Por otra parte, la referencia realizada en los dos preceptos a la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación» es, también, una previsión de carácter básico, que tiene por finalidad garantizar que los certificados expedidos por los prestadores incluidos en dicha Lista tienen la máxima solvencia y fiabilidad. Esta Lista se prevé en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, donde se exige que cada Estado Miembro publique una lista. Esta deberá cumplir con las especificaciones técnicas establecidas en el anexo de la Decisión de ejecución de la Comisión 2013/662/UE, de 14 de octubre de 2013, por la que se modifica la Decisión 2009/767/CE, de 17 de octubre, en lo relativo al establecimiento, el mantenimiento y la publicación de listas de confianza de proveedores de servicios de certificación supervisados o acreditados por los estados miembros.

En consecuencia, los artículos 9.2 y 10.2 de la Ley 39/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

El artículo 9.3 LPACAP establece que la aceptación por parte de la Administración general del Estado de algunos de los sistemas de identificación electrónica de los interesados enumerados por el apartado 2 «servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo». Por consiguiente, solo reconoce la validez de la acreditación del correspondiente sistema de identificación electrónica de los interesados ante cualquier administración pública (autonómica, local y, obviamente, estatal) al sistema que haya sido aceptado por la Administración general del Estado, pero, en cambio, no admite un tratamiento recíproco en el sentido de que un sistema, dentro de los establecidos por la propia Ley estatal, aceptado por otra administración diferente de la estatal, ya sea una administración autonómica o una entidad local, sirva igualmente para acreditarse ante la Administración del Estado.

En este sentido, entendemos que la previsión que contiene dicho artículo no es respetuosa con el principio de reconocimiento mutuo de medios de identificación y de autenticación, que se proclamaba en el artículo 4.e de la Ley 11/2007. Con este principio, lo que pretende el legislador es hacer efectiva la reciprocidad de trato entre las diferentes administraciones públicas, en el sentido de garantizar plenamente que aquellos aspectos vinculados al normal funcionamiento de cada Administración que puedan tener una relación con otra Administración o incidencia directa en ella, sin que suponga una alteración de su propia organización y su funcionamiento normal, tengan idéntico valor jurídico y, consiguientemente, la misma validez y eficacia. Desde este punto de vista, la previsión del artículo 9.3 LPACAP supone una vulneración de las competencias de la Generalitat, al imponer el reconocimiento como válidos de aquellos sistemas de identificación electrónica aceptados por la Administración del Estado.

Por otra parte, en nuestra opinión, resulta claro que dicho principio de reconocimiento mutuo encuentra su fundamento constitucional en el principio de eficacia reconocido en el artículo 103.1 CE, ya que lo que se persigue es garantizar la máxima interacción entre las distintas administraciones a fin de evitar a los administrados la existencia de posibles obstáculos en sus relaciones con los órganos de las diferentes administraciones. Y resulta de todo punto evidente que la previsión del artículo 9.3 LPACAP no se ajusta a este principio de reciprocidad, ya que lo que está reconociendo en el ámbito de una administración pública, la estatal, no se reconoce, en cambio, para las otras dos administraciones afectadas ?autonómica y local?.

En consecuencia, el apartado 3 del artículo 9 de la Ley 39/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE y vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 159.1 EAC.

C) Nos corresponde ahora el examen de los artículos 12.3 y 27.1 LPACAP. Se trata de dos preceptos que permiten un examen conjunto, ya que se refieren a la obligación que impone la Ley a todas las administraciones públicas de disponer de un registro, o sistema equivalente, en el que deben constar los funcionarios habilitados para la identificación de la firma electrónica de los interesados y los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas.

Así, el artículo 12.3 establece lo siguiente:

«Artículo 12. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados.

[?]

3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones.

En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.»

Por su parte, el artículo 27.1 dice:

«Artículo 27. Validez y eficacia de las copias efectuadas por las Administraciones Públicas.

1. Cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados.

Las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos. Las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones.

A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada.

Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.»

El Gobierno, en su solicitud, considera que la regulación de la asistencia a los interesados en el uso de los medios electrónicos y la referida a la validez y eficacia de las copias, al obligar a todas las administraciones públicas a disponer de un registro o sistema equivalente donde deben constar los funcionarios habilitados para llevar a cabo la identificación en los procedimientos tramitados electrónicamente y para expedir copias auténticas, y exigir que consten en él todos los funcionarios que prestan servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros, estaría excediendo de lo que puede entenderse incluido en la regulación referida al procedimiento administrativo común, como garantía a los administrados, ya que obliga a las administraciones a incorporar en el registro a todos los funcionarios que prestan servicios en unas determinadas dependencias con independencia de la función que desarrollan.

En primer término, tal como hemos indicado en la letra A) del presente apartado 1, el Estado invoca como título competencial el artículo 149.1.18 CE, tanto respecto a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas como del procedimiento administrativo común, y hemos argumentado, en cuanto a la regulación de los registros electrónicos de apoderamientos, las razones que, en nuestra opinión, han llevado al legislador a ubicar aquel precepto en la Ley 39/2015, sobre procedimiento administrativo común. Pues bien, aquella argumentación es aplicable, también, a estos dos preceptos, y nos remitimos a ella en aras de la brevedad.

En segundo término, la mera previsión de un registro, o sistema equivalente, se configura en último lugar como una garantía de los propios interesados en el procedimiento, con independencia de cuál sea la administración pública ante la que actúan, y, por consiguiente, el Estado puede establecer con carácter básico un tratamiento común de los administrados ante las administraciones públicas.

Efectivamente, en el supuesto del artículo 12.3 LPACAP, observamos, de una simple lectura de la totalidad del precepto, que la previsión del registro mencionado se realiza para garantizar meramente la asistencia técnica mínima y necesaria a fin de que los administrados «pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y las aplicaciones que en cada caso se determinen» (apdo. 1) y, de forma especial, se prevé dicha asistencia a dos clases de interesados especialmente «vulnerables» al uso de los medios electrónicos. Por un lado, nos encontramos con aquellos interesados que no están incluidos en el artículo 14.2 y .3, siempre que lo soliciten, y solo a los efectos de la identificación y la firma electrónica, presentación de solicitudes a través de registro electrónico general y obtención de copias auténticas, y se incluyen, entre otros, aquellos que no sean personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica, profesionales a los que se requiere colegiación obligatoria (incluidos notarios y registradores de la propiedad y mercantiles) o personas que por su capacidad económica, técnica o dedicación profesional tienen acceso y disponibilidad a los medios electrónicos (art. 14.2 y .3, a sensu contrario). Por otro lado, se incluye a los interesados que no disponen de los medios electrónicos necesarios, circunstancia que permite a un funcionario público mediante la firma electrónica de que esté dotado garantizar su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo correspondiente.

El registro, o sistema equivalente, a que se refiere el apartado 3, es, pues, la garantía última de que disponen los interesados para conocer que solo un colectivo concreto de empleados públicos está habilitado para prestar la asistencia técnica necesaria, y que esta tarea no corresponde a cualquier empleado público, sino, como mínimo, en cualquier administración pública, a los funcionarios que prestan servicios en las oficinas de registro. En este sentido, la previsión de que solo un determinado grupo de empleados públicos esté habilitado para llevar a cabo unas tareas específicas se traduce en el hecho de que solo tienen validez jurídica, y, por ende, serán eficaces, ante la Administración pública, las actuaciones hechas por estos funcionarios, cosa que es, conforme hemos dicho, una auténtica garantía para los interesados.

Y, con respecto al artículo 27.1, esta finalidad de garantía última en favor de los interesados resulta más relevante, ya que en este supuesto se trata de otorgar validez, ante todas las administraciones públicas, de las copias de cualquier documento, público o privado, función que la ley encomienda, al menos, a los funcionarios que prestan servicios en las oficinas de registro.

En consecuencia, los artículos 12.3 y 27.1 de la Ley 39/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

D) En este punto procederemos al análisis conjuntamente, por una parte, de los artículos 13.a y 53.1.a, párrafo segundo, y, por otra, del artículo 66.1.f de la Ley 39/2015.

El artículo 13.a LPACAP establece que aquellos interesados que tienen capacidad de obrar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, son titulares ante las administraciones públicas del derecho a:

«Artículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones públicas.

[?]

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.»

Por su parte, el artículo 53.1.a LPACAP, segundo párrafo, al regular los derechos del interesado en el procedimiento administrativo, establece:

«Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

[?]

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.»

El Gobierno argumenta que los dos preceptos reproducidos, y también el artículo 66.1.f, pueden incidir en la competencia de la Generalitat para determinar la organización de su Administración, prevista en el artículo 150 EAC, ya que «bajo la apariencia de reconocimiento de un derecho a las personas que se relacionan a las administraciones y los interesados, incorporan respecto de todas las administraciones públicas el sistema establecido para la Administración estatal, en el Real decreto 1671/2009, que centraliza las comunicaciones mediante un único punto de acceso electrónico».

En primer término, debemos decir que el punto de acceso general electrónico ya se preveía en el artículo 8.2.b de la Ley 11/2007, pero limitado al ámbito de la Administración general del Estado. La previsión de un punto de acceso general de la Administración que hace la Ley 39/2015 tiene su correlato en la Ley 40/2015, que en su artículo 39 lo define como «el punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a una Administración Pública, organismo público o entidad de Derecho Público que permite el acceso a través de internet a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica correspondiente». Este portal de internet se configura como un elemento común para todas las administraciones públicas de aquello que debe entenderse por portal oficial donde se publica la información de interés público para el ciudadano. Además, el portal funciona como la sede electrónica a través de la que los administrados pueden realizar sus actuaciones ante las administraciones públicas y acceder a los procedimientos que tramitan y en los que sean parte interesada.

En segundo término, y vinculado a lo anterior, debemos entender que mientras el artículo 13.a reconoce un derecho genérico a todos los interesados de comunicarse con las administraciones públicas a través de este punto de acceso general electrónico, el artículo 53.1.a, párrafo segundo, contiene un derecho específico aplicable solo a quien ya es parte de un procedimiento administrativo concreto al que se le reconoce la posibilidad de consultar la información correspondiente al estado de tramitación del procedimiento, en cualquier momento, en el punto de acceso general electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso, entendiéndose además que la Administración queda liberada de facilitar copias de documentos contenidos en los procedimientos mediante su puesta a disposición en dicho punto de acceso.

Con respecto a estas previsiones, y en una primera lectura de los preceptos, puede parecer que tienen una cierta incidencia en el ámbito de la organización de la Administración pública, pero lo cierto es que operan más como garantía de acceso a la información que la propia Ley reconoce a todo interesado y, de forma específica, a quien es parte en un procedimiento administrativo concreto y determinado. Y es tal sentido, el de garantía de los interesados en el seno de un procedimiento, el que, según nuestra opinión, persigue la Ley 39/2015 al establecer un elemento común de apoyo electrónico para relacionarse con la Administración. Esta regulación no afecta en sentido estricto a la configuración de la estructura orgánica del aparato administrativo que integra cualquier Administración pública, ni determina en ningún caso cuáles son los órganos y las instituciones que lo configuran, ya que si así fuera el legislador estatal estaría interviniendo sobre la potestad de autoorganización de la Administración que corresponde a las comunidades autónomas, cosa que no sucede. En consecuencia, entendemos que no existe una vulneración de la potestad de autoorganización administrativa que corresponde a la Generalitat en virtud del artículo 150 EAC.

Asimismo, el derecho a conocer el estado de tramitación del correspondiente procedimiento por parte de los interesados, así como el derecho a obtener copias, está previsto ya en el artículo 35.a de la vigente Ley 30/1992, de manera que el actual párrafo segundo del artículo 53 no hace otra cosa que permitir y habilitar la consulta por vía electrónica de lo que actualmente puede hacerse presencialmente. Además, con relación al contenido del párrafo primero del artículo 53.1.a, se amplía la información a la que pueden tener acceso los interesados del procedimiento incorporando el contenido de la comunicación previa a la que se refiere el artículo 42.4, párrafo segundo, relativo al sentido del silencio administrativo, así como la identificación del órgano competente para su instrucción.

Respecto al artículo 66.1.f LPACAP, que exige que todas las solicitudes que inician un procedimiento administrativo contengan el «[ó]rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación» entendemos que es, precisamente, una cautela que adopta la Ley con el fin de garantizar el ejercicio del derecho específico reconocido en el artículo 53.1.a, en la medida en que con el código de identificación la persona interesada podrá conocer al funcionario responsable de la tramitación de su expediente y mantener las relaciones propias de su condición. Dicho derecho es, en este sentido, una manifestación concreta del derecho genérico recogido en el artículo 35.b de la LRJPAC cuando expresa que todos los ciudadanos tienen derecho a identificar las autoridades y el personal al servicio de las administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

En consecuencia, los artículos 13.a; 53.1.a, párrafo segundo, y 66.1.f de la Ley 39/2015 no vulneran la competencia del artículo 150 EAC, y encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

E) El artículo 14.2.e LPACAP exige que, en cualquier caso, están obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las administraciones públicas para realizar cualquier trámite en un procedimiento administrativo:

«Artículo 14. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

[?]

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.»

El Gobierno considera que esta obligación puede incidir en la competencia de la Generalitat en materia de función pública y de personal al servicio de las administraciones prevista en el artículo 136 EAC.

El artículo 14.2.e LPACAP impone un auténtico deber a todos los empleados públicos al exigir que se relacionen por medios electrónicos con las administraciones públicas para efectuar los trámites y las actuaciones con ellas por razón de su condición de empleado público, remitiéndose al reglamento que dicte cada Administración respecto de la forma para hacerlo efectivo.

En este sentido, por un lado, el artículo 136.1 EAC establece que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las administraciones públicas catalanas, así como la competencia compartida sobre los derechos y deberes de este personal (apdos. a y b).

Por otro, la norma básica estatal en materia de régimen estatutario de los empleados públicos es la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, que dedica sus artículos 52, 53 y 54 a regular los deberes de los empleados públicos. Esta disposición legal se dictó al amparo del artículo 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, y el artículo 149.1.7 CE, que le atribuye competencia exclusiva sobre legislación laboral, entre otros, y la declara aplicable a las comunidades autónomas en todo caso respetando las competencias exclusivas y compartidas en materia de función pública y autoorganización que les atribuyen los respectivos estatutos de autonomía, en el marco de la Constitución (disposición final segunda).

En nuestra opinión, a pesar de estar conectada con los procedimientos administrativos en los que los empleados públicos pueden ser parte, la previsión normativa del artículo 14.2.e de la Ley 39/2015 no se integra en la materia «procedimiento administrativo común», sino que se inserta, al establecer un deber para los empleados públicos, en el ámbito material del «régimen estatutario» de los funcionarios de las administraciones públicas. Tenemos que recordar que, en dicho concepto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, «ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas» (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5).

En este ámbito, sin embargo, corresponde al Estado el establecimiento de las bases y, por lo tanto, únicamente aquellos deberes que puedan considerarse materialmente básicos. El artículo 14.2.e LPACAP ciertamente amplía los deberes de los empleados públicos pero la obligación de comunicarse con la Administración por medios electrónicos no puede calificarse como mínimo común denominador que garantiza la igualdad de la posición jurídica de los empleados públicos en todo el territorio. No estamos ante un deber sustantivo que incida sobre la dinámica del vínculo funcionarial con la respectiva Administración pública, sino que se trata de una exigencia adjetiva sobre la forma en que deben practicarse los trámites y las actuaciones entre los dos sujetos de la relación jurídica, configurada, característicamente, como relación de supremacía especial (STC 93/1984, de 16 de octubre, FJ 3).

La previsión mencionada, más allá de la valoración sobre la conveniencia de incluirse en la Ley 39/2015, puede afectar de forma exclusiva a los empleados al servicio de la Administración general del Estado, pero, al aplicarse también con carácter básico a los empleados de las administraciones autonómicas, excede del ámbito competencial estatal e invade la competencia de la Generalitat para definir y concretar el régimen estatutario de los empleados de la Administración autonómica y, más concretamente, sobre el conjunto de deberes y obligaciones de sus empleados.

En consecuencia, el artículo 14.2.e de la Ley 39/2015 vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 136.a y .b EAC.

F) Finalmente, la disposición adicional segunda, establece que:

«Disposición adicional segunda. Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado.

Para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas.»

Acerca de esta disposición adicional, el solicitante centra su argumento en que solo se prevé la no adhesión voluntaria a las plataformas y los registros estatales si se justifica ante la Administración estatal que el servicio puede prestarse de forma más eficiente y si cumple unos requisitos de interoperabilidad, además de poner de manifiesto que el hecho de dictarse al amparo del artículo 149.1.14 CE no se ajusta a la definición que el Tribunal Constitucional ha efectuado del mencionado título competencial.

En primer término, y con relación al rechazo por parte del solicitante del título competencial del artículo 149.1.14 CE, nos remitimos a lo que hemos indicado en el fundamento jurídico segundo en lo que se refiere a descartar los títulos competenciales de los artículos 149.1.13 y .14 CE.

En segundo término, tenemos que decir que la disposición que examinamos prevé expresamente que la adhesión de las comunidades autónomas y los entes locales es voluntaria, y exige la justificación de la no adhesión en términos de eficiencia de conformidad con lo que establece el artículo 7 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En caso de no adhesión, deben justificar que pueden prestar de forma más eficiente estos servicios y que este sistema propio garantiza que cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y las normas técnicas de desarrollo, de forma que se garantice su compatibilidad informática e interconexión.

Pues bien, en nuestra opinión, dicho precepto, a pesar de afirmar que la adhesión a las plataformas y los registros estatales es voluntaria, establece realmente una obligación de adhesión únicamente excepcionable si se justifica que el uso de medios propios es más eficiente, en términos de asignación y utilización de los recursos públicos, tal como prevé el artículo 7 de la Ley orgánica 2/2012. Como hemos afirmado en otras ocasiones respecto de preceptos que condicionaban el ejercicio de las propias competencias al hecho de justificar las decisiones tomadas en términos de eficiencia, nos encontramos ante una «limitación drástica y desmesurada» (DCGE 8/2014, de 27 de febrero, FJ 3.11.B) que, en este caso, vulnera la competencia exclusiva de la Generalitat para determinar los medios necesarios para ejercer las funciones de las administraciones públicas catalanas (art. 159.1.a EAC). La disposición adicional segunda LPACAP parte, implícitamente, de la obligatoriedad para el resto de administraciones públicas del uso de las plataformas y los registros estatales y esta no puede considerarse ni una regla propia del procedimiento administrativo común ni una base respetuosa con la distribución de competencias en materia de régimen jurídico de las administraciones catalanas, en la medida en que afecta principalmente a las actuaciones administrativas ad intra y no se proyecta sobre los derechos y los intereses de los interesados.

Por lo tanto, la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE y vulnera el artículo 159.1 EAC.

2. En este segundo apartado, nos corresponde el examen del artículo 44, relativo a las notificaciones infructuosas, y de la disposición adicional tercera, sobre la notificación por medio de un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado.

Así, el artículo 44 dice:

«Artículo 44. Notificación infructuosa.

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el ?Boletín Oficial del Estado?.

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el ?Boletín Oficial del Estado?.»

Por su parte, la disposición adicional tercera señala:

«Disposición adicional tercera. Notificación por medio de anuncio publicado en el ?Boletín Oficial del Estado?.

1. El ?Boletín Oficial del Estado? pondrá a disposición de las diversas Administraciones Públicas, un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación en el mismo previstos en el artículo 44 de esta Ley y en esta disposición adicional. Dicho sistema, que cumplirá con lo establecido en esta Ley, y su normativa de desarrollo, garantizará la celeridad de la publicación, su correcta y fiel inserción, así como la identificación del órgano remitente.

2. En aquellos procedimientos administrativos que cuenten con normativa específica, de concurrir los supuestos previstos en el artículo 44 de esta Ley, la práctica de la notificación se hará, en todo caso, mediante un anuncio publicado en el ?Boletín Oficial del Estado?, sin perjuicio de que previamente y con carácter facultativo pueda realizarse en la forma prevista por dicha normativa específica.

3. La publicación en el ?Boletín Oficial del Estado? de los anuncios a que se refieren los dos párrafos anteriores se efectuará sin contraprestación económica alguna por parte de quienes la hayan solicitado.»

El Gobierno cuestiona el artículo 44 LPACAP, y por conexión la disposición adicional tercera, al entender que la mencionada regulación priva de cualquier efecto jurídico a las notificaciones edictales en el DOGC y, por lo tanto, contradice el artículo 68.5 EAC, que determina la eficacia de los actos administrativos de la Generalitat. Además, considera que el artículo 44 reproduce el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 15/2014, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, que fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad por parte del Gobierno fundamentado en el argumento expuesto.

En primer término, como cuestión previa, si efectuamos el análisis comparativo del contenido de los preceptos que ahora nos ocupan y el del artículo 59.5 y la disposición adicional vigésima primera de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 15/2014, podemos comprobar que, efectivamente, los correspondientes preceptos tienen una redacción sustancialmente equivalente, en el sentido de que la regulación del actual artículo 59.5 de la Ley 30/1992 se integra en el artículo 44 LPACAP, y la disposición adicional vigésima primera introducida en la Ley 30/1992 se incorpora en la disposición adicional tercera de la Ley objeto de nuestro dictamen. Así pues, la Ley 39/2015 asume íntegramente la regulación sobre el régimen de las notificaciones infructuosas, al centralizarlas mediante la publicación en el BOE, e incorpora plenamente la nueva regulación de las notificaciones por medio de un anuncio publicado en el mencionado Boletín.

En segundo término, cabe decir que la regulación que examinamos fue objeto de nuestro DCGE 24/2014, FJ 3 (con carácter previo a la interposición por parte del Gobierno del recurso de inconstitucionalidad 3447-2015), y, por consiguiente, nos remitimos íntegramente a él y, en aras de la brevedad, realizaremos aquí una sinopsis de su contenido.

Así, expusimos el régimen de las notificaciones administrativas contenido en los artículos 58, 59 y 60 LRJPAC y en el artículo 58 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas en Cataluña, así como lo previsto en los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 2/2007, de 5 de junio, del Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, y posteriormente se examinó brevemente el canon de constitucionalidad sobre el procedimiento administrativo común. Consiguientemente, trayendo a colación aquí los argumentos expuestos en el mencionado Dictamen, tenemos que decir que el Estado no puede ejercer una vis atractiva sobre cualquier procedimiento administrativo específico, ya que la propia doctrina jurisprudencial (citando, por todas, la STC 50/1999, FJ 7) es concluyente cuando dice que si la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, compete también a esta la aprobación de las normas de procedimiento destinadas a ejecutarla, sin perjuicio de que deban respetarse las reglas básicas del procedimiento administrativo común establecidas por el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE.

En el caso concreto del artículo 44 LPACAP (que se corresponde con el vigente artículo 59.5 LRJPAC), la publicación en el BOE es la que determina el momento en el que se entiende practicada la notificación con los consiguientes efectos jurídicos, atribuyendo a la publicación en los diarios oficiales de las comunidades autónomas un carácter meramente facultativo y, por lo tanto, prescindible. En el Dictamen 24/2014, afirmábamos que «parece claro que el apartado 5 del artículo 59 LRJPAC establece un nuevo trámite en el procedimiento administrativo común básico, que consiste en atribuir al BOE la publicación centralizada de las notificaciones que no se hayan podido comunicar formalmente», y que determina la eficacia de la notificación, de suerte que se impone a todas las administraciones públicas «una obligación inexcusable e insustituible, y no diferenciando por razón de la materia competencial» (FJ 3). A partir de este análisis del precepto concluimos que esta obligación «no se aviene con el concepto de la noción básica del ?procedimiento administrativo común? determinar el medio técnico concreto (el BOE) para que esta publicación produzca los correspondientes efectos jurídicos, aspecto que corresponde decidir a la Generalitat al amparo de las competencias de desarrollo normativo previstas en el artículo 159.1.c EAC» (ibidem).

La argumentación anterior es enteramente trasladable al artículo 44 y a la disposición adicional tercera de la Ley 39/2015. La previsión indiscriminada y generalizada para todos los procedimientos sectoriales de que únicamente la publicación de la notificación en el BOE goza de los efectos jurídicos correspondientes, privando a la publicación en el DOGC de toda eficacia jurídica, supone una vulneración de las competencias de la Generalitat en la medida en que en aquellos ámbitos materiales donde el tipo de competencia estatutaria lo permita (en particular, en los de competencia exclusiva) corresponde a la Generalitat determinar el medio técnico a través del que la publicación de las notificaciones infructuosas tienen plena eficacia jurídica.

En consecuencia, el artículo 44 y el apartado 2 de la disposición adicional tercera de la Ley 39/2015 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159.1.c EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE. Asimismo, no son conformes con el artículo 68.5 EAC, cuando niegan eficacia jurídica a las notificaciones de los actos administrativos de la Generalitat publicadas en el DOGC.

3. El tercer bloque de preceptos cuestionados por el Gobierno regulan diferentes trámites concretos del procedimiento administrativo, y se refieren al inicio del procedimiento de oficio mediante denuncia (art. 62); el procedimiento administrativo sancionador (arts. 55.2, 64, 89 y 90), y los informes y dictámenes en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (art. 81). En vista de la densidad de todos estos preceptos, hemos optado por identificar el objeto de la regulación de cada uno mencionando su rúbrica, hemos procedido a describir aquellos aspectos que se consideran más relevantes para llevar a cabo la proyección del parámetro y, cuando se ha creído conveniente, se ha reproducido su texto íntegro.

A) El artículo 62 LPACAP regula el inicio del procedimiento por denuncia en los términos siguientes:

«Artículo 62. Inicio del procedimiento por denuncia.

1. Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

2. Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.

3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

4. Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.

Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.

En ambos casos será necesario que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia.

5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.»

Con relación al procedimiento administrativo sancionador, el artículo 55.2 LPACAP determina que las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Añade que las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de estos, por la persona u órgano administrativo que determine el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

Por su parte, el artículo 64 LPACAP regula el acuerdo de iniciación del procedimiento, y, de forma especial, el apartado 2 establece el contenido mínimo de este trámite, que debe incluir: la identificación de la persona o personas presuntamente responsables; los hechos que motivan la incoación, su calificación y las sanciones que pudieran corresponder; la identificación del instructor y, en su caso, del secretario del procedimiento, así como la norma que atribuya dicha competencia; la indicación de que el presunto responsable reconozca su responsabilidad; las medidas provisionales que se hayan adoptado por el órgano competente para iniciar el procedimiento y, finalmente, la indicación de los derechos procesales mínimos, como el derecho a formular alegaciones y sus plazos y la constancia del hecho de que si estas no se efectúan en el plazo previsto sobre el acuerdo de iniciación, este se considerará como propuesta de resolución si contiene un pronunciamiento concreto sobre la responsabilidad imputada.

El artículo 89 LPACAP regula la propuesta de resolución en los términos siguientes:

«Artículo 89. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador.

1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción del procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando lo hechos no resulten acreditados.

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.»

El artículo 90 LPACAP regula las especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores en los términos siguientes:

«Artículo 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.

1. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.

3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

4. Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.»

En cuanto al procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, el artículo 81 LPACAP regula la solicitud de informes y dictámenes. El apartado primero exige la solicitud de informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, y el plazo para emitirlo no puede exceder de los diez días. El apartado segundo determina que en las indemnizaciones reclamadas de cuantía igual o superior a 50.000?? o a la que establezca la legislación autonómica, así como en aquellos casos que establezca la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, deberá solicitarse dictamen a dicho órgano o al órgano autonómico análogo. El dictamen debe emitirse en el plazo de dos meses y debe pronunciarse sobre diferentes aspectos, como la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, la valoración del daño, y la cuantía y modo de la indemnización. Finalmente, el apartado tercero contiene una cláusula específica respecto de la responsabilidad patrimonial para el funcionamiento de la Administración de justicia, consistente en exigir un informe preceptivo al Consejo General del Poder Judicial.

B) En relación con todos estos preceptos, el Gobierno, en su solicitud, considera objetable que el legislador haya pasado a tratar el procedimiento sancionador y el de responsabilidad patrimonial como simples especialidades del procedimiento común. Añade que su grado de detalle impide a la Generalitat el desarrollo de las especialidades procedimentales, y para argumentarlo se ampara en las críticas expuestas en el correspondiente dictamen del Consejo de Estado. Considera que la prueba de tal grado de detalle es que la propia disposición derogatoria de la Ley deroga expresamente los reglamentos que regulan tanto el procedimiento de responsabilidad patrimonial (RD 429/1993, de 26 de marzo) como el procedimiento administrativo sancionador (RD 1398/1993, de 4 de agosto).

Además, respecto al procedimiento sancionador, entiende el peticionario que el hecho de que la LPACAP incorpore las previsiones de un reglamento que solo tenía por objeto la regulación del procedimiento en aquellas materias en las que el Estado disponía de competencias estaría limitando la capacidad de las comunidades autónomas para establecer, a partir de los principios propios del procedimiento sancionador y de la definición de procedimiento administrativo común, las especialidades del procedimiento sancionador en los ámbitos materiales de su competencia.

C) Acerca del reproche genérico que contiene la propia solicitud, sobre el nuevo tratamiento dado por la LPACAP a los procedimientos mencionados, debemos decir que, efectivamente, el legislador ha optado, en contraste con la LRJPAC, por un cambio sustancial con relación al diseño del procedimiento administrativo común, es decir, de la estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las administraciones públicas en todos sus procedimientos.

Efectivamente, la Ley 30/1992 regula en su título VI bajo la rúbrica «De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos», los trámites que integran el iter procedimental común. Eso significa que, además de este conjunto de trámites, pueden preverse otros, fuera de esta regulación, que no están directamente afectados por la calificación de «procedimiento común» y sobre los que precisamente las comunidades autónomas pueden ejercer sus competencias, como sucede en los procedimientos especiales ratione materiae. En relación con el procedimiento sancionador, la propia exposición de motivos de la LRJPAC (apdo. 14) afirma que en el título IX se regulan los principios a los que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora y reconoce que «[t]odos ellos se consideran básicos al derivar de la Constitución y garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones Públicas, mientras que el establecimiento de los procedimientos materiales concretos es cuestión que afecta a cada Administración Pública en el ejercicio de sus competencias».

Por su parte, la LPACAP, objeto de nuestro Dictamen, incorpora en su título IV, bajo la rúbrica «De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común», nuevos trámites que hasta ahora podían entenderse como no integrantes del «procedimiento administrativo común». Así, dando cumplimiento al artículo 1, apartado primero, prevé de forma expresa algunos trámites concretos del procedimiento sancionador, como el relativo a las actuaciones previas (art. 55.2); el acuerdo de iniciación del expediente (art. 64); la propuesta de resolución (art. 89) y, finalmente, la resolución (art. 90). Regula, también, la denuncia como una de las formas de iniciación de oficio de los procedimientos administrativos sancionadores. Y, respecto al procedimiento de responsabilidad patrimonial, contiene la solicitud de informes y dictámenes, y las especialidades de la resolución (art. 91). Todos estos trámites, según decimos, que no forman parte del «procedimiento administrativo común» en el ámbito de la LRJPAC y se encuentran regulados por vía reglamentaria, son ahora, por disposición del legislador estatal, parte integrante de este, en virtud del título competencial del artículo 149.1.18 CE.

En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el «diseño del ?procedimiento administrativo común?, esto es, de esa estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las Administraciones públicas en todos sus procedimientos (STC 227/1988) es competencia exclusiva del Estado», y añade:

«y derivado de lo anterior, que en esa tarea el Estado goza de libertad, pues con respeto a los principios que la propia Constitución le impone, como pueden ser el acatamiento de las garantías del art. 24.2 CE en la regulación del procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 18/1981, de 8 de junio), la eficacia de la Administración ex art. 103.1 CE, o la garantía de la audiencia del interesado ?cuando proceda? de acuerdo con el art. 105 c) CE, aquél puede optar por varios modelos posibles.» (STC 166/2014, FJ 5.b)

El Tribunal Constitucional reconoce un margen de libre configuración al legislador estatal a la hora de determinar el contenido del procedimiento administrativo común, de suerte que esta noción no puede entenderse como inalterable, sino que su concreción legislativa puede variar según la voluntad del legislador, siempre que respete los límites derivados de la Constitución. En este contexto, cabe recordar que, dentro de la definición de las bases, el Tribunal Constitucional ha declarado que «nada impide que el legislador de lo básico pueda modificar el contenido de lo formalmente calificado como tal» (STC 235/2000, de 5 de octubre, FJ 9).

Pues bien, del examen de los artículos 55.2, 62, 64, 89 y 90 LPACAP referentes al procedimiento sancionador, imbricados todos ellos en la regulación legal como «procedimiento administrativo común», podemos verificar que guardan relación directa con las garantías del interesado derivadas de los artículos 24.2 y 105.c CE, ya que pretenden garantizar la constancia en los diferentes trámites que forman el expediente administrativo de los datos e informaciones mínimos y necesarios sobre los que giran las tareas de averiguación de la Administración pública o la concreción de las causas de imputabilidad del interesado, como pueden ser, a título ilustrativo, que no exhaustivo: la identificación de los hechos constitutivos de infracción; la concreción de las personas responsables; la calificación de los hechos constitutivos de infracción; la determinación de los órganos administrativos competentes para instruir y para resolver el procedimiento; el derecho a formular alegaciones; el derecho de audiencia; la valoración de los hechos, o la adopción de medidas provisionales.

Además, esta regulación no supone un obstáculo o un impedimento para que las comunidades autónomas puedan regular trámites adicionales a los establecidos por la LPACAP encaminados a reforzar las garantías de los interesados en el procedimiento sancionador o las especialidades procedimentales que se consideren convenientes ajustadas a los diferentes ámbitos materiales sobre los que tengan competencia. En el supuesto que examinamos, resulta evidente que la competencia sobre el procedimiento común que ejerce el Estado no afecta a la organización interna de las comunidades autónomas, considerada esta como límite material de la competencia estatal, porque en ninguno de los artículos mencionados se señalan «los órganos competentes para determinados trámites como por ejemplo la presentación de solicitudes (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 11.a) o imponiendo órganos estatales de control frente a los propios de las Comunidades Autónomas, como pueden ser el Consejo de Estado [?] o la Intervención General del Estado [?], o, en general, establecer una regla competencial ?específica en la materia? (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 6), pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las ?normas ordinarias de tramitación? del procedimiento» (STC 166/2014, FJ 5.c).

Los mismos argumentos pueden aplicarse respecto del contenido del artículo 81, en lo referente a la solicitud de dictámenes e informes en materia de responsabilidad patrimonial, en el sentido de que este trámite se configura como «común» y, por consiguiente, forma parte del iter procedimental al que deben ajustarse todas las administraciones públicas. En este caso, a lo anterior debemos añadir que la regulación contenida en el mencionado artículo es idéntica a la contenida en los artículos 10 y 12 del Real decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que, precisamente, en su artículo 1, una vez expresa que la responsabilidad patrimonial se hará efectiva «de acuerdo con [?] los procedimientos establecidos en este Reglamento», lo declara de aplicación a los «procedimientos que inicien, instruyan y resuelvan todas las Administraciones públicas [?] sin perjuicio de las especialidades procedimentales que, con respeto a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y a este Reglamento, establezcan las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias normativas en materia de responsabilidad patrimonial». Por lo tanto, la Generalitat no ve en estos términos limitado el ejercicio de la competencia del artículo 159.1.c EAC para fijar las especialidades procedimentales que crea conveniente.

En consecuencia, los artículos 55.2; 62; 64; 81; 89 y 90, y por conexión el artículo 1, párrafo primero, de la Ley 39/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

4. En este apartado nos corresponde examinar los dos preceptos solicitados por el Gobierno en el ámbito del título VI de la LPACAP, que regula «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones», y que son el artículo 129.4, relacionado con el artículo 1, apartado segundo, y el artículo 132.

El artículo 129.4 LPACAP establece lo siguiente:

«Artículo 129. Principios de buena regulación.

[?]

4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.

Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante.

Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija.»

Por su parte, el artículo 1, apartado segundo, establece que «[s]ólo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar».

Finalmente, el artículo 132 LPACAP regula la planificación normativa en los términos siguientes:

«Artículo 132. Planificación normativa.

1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.»

El Gobierno, en su solicitud, empieza criticando el carácter superfluo de los artículos 127, 128 y 131, y formula el reproche de que los artículos 129 y 130, cuando regulan los principios de buena regulación, no suponen ninguna novedad porque ya se establecen de forma similar en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible. Sí que solicita, sin embargo, nuestra opinión consultiva sobre los artículos reproducidos anteriormente, argumentando que van más allá de la simple enunciación de unos principios ya que imponen, en materia de procedimiento administrativo, cuál debe ser el sistema de fuentes en la regulación de los trámites que puedan establecerse en las diferentes especialidades procedimentales y limitan la capacidad de la Generalitat para determinar en qué circunstancias puede habilitarse a un órgano diferente del Gobierno para ejercer la potestad reglamentaria. Además, considera que la reserva de ley derivada de la propia Constitución, específicamente en materia de procedimiento administrativo del artículo 105.c, es un principio dirigido al Estado y a las comunidades autónomas y, por lo tanto, corresponde a la Generalitat, y no a la legislación estatal, la determinación y aplicación de dicho principio constitucional. Y, finalmente, respecto del artículo 132, entiende que condiciona la iniciativa legislativa del Gobierno y la potestad reglamentaria.

En primer término, para dar cumplida respuesta a la solicitud, tenemos que traer a colación en este apartado la regulación contenida en el artículo 68 EAC, que, entre otros aspectos, tiene también una clara conexión con el ámbito material del procedimiento administrativo. Efectivamente, el artículo 68 EAC lleva por rúbrica «Funciones, composición, organización y cese», referido al Gobierno, y sistemáticamente se ubica en el capítulo III del título II del Estatuto de autonomía, que regula las instituciones de la Generalitat. A efectos del presente Dictamen, solo interesa el examen de los apartados primero y quinto del mencionado artículo.

Por un lado, el apartado primero establece que «[e]l Gobierno es el órgano superior colegiado que dirige la acción política y la Administración de la Generalitat» y acto seguido añade que «[e]jerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con el presente Estatuto y las leyes». Por otro lado, el apartado quinto establece que «[l]os actos, las disposiciones generales y las normas que emanan del Gobierno o de la Administración de la Generalitat deben ser publicados en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. Esta publicación es suficiente a todos los efectos para la eficacia de los actos y para la entrada en vigor de las disposiciones generales y las normas».

El precepto mencionado, en lo que ahora corresponde, se remite al propio Estatuto y a la ley respecto a la regulación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En este sentido, la regulación del ejercicio de dicha potestad incluye con carácter general los aspectos siguientes: la determinación de los órganos administrativos que pueden ejercer esta atribución; la concreción del procedimiento administrativo para la elaboración de las disposiciones reglamentarias; la forma jurídica que estas deben adoptar y, finalmente, sus requisitos de validez y eficacia.

Pues bien, en nuestro DCGE 5/2014, de 14 de febrero (FJ 2.3 D) dijimos que «del principio de autonomía política se deriva la potestad de las comunidades autónomas para aprobar sus propias normas a través del procedimiento del que se hayan dotado, como expresión en este caso de la autonomía institucional de que disponen». En el mismo Dictamen, citábamos la jurisprudencia constitucional de acuerdo con la que las comunidades autónomas «[e]n el ejercicio de su autonomía, pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia [?] aunque en tal acción de gobierno no puedan hacer uso sino de aquellas competencias que específicamente les están atribuidas», que «[d]entro de ellas está sin duda la necesaria para fijar la ?organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno?» (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), y concluíamos que, «desde una perspectiva funcional, la autonomía política se concreta en que las comunidades autónomas ejercen funciones legislativas y reglamentarias».

Consiguientemente, en el régimen y el funcionamiento del Gobierno, como materia reservada a la ley (art. 68.3 EAC), se integra el procedimiento para el ejercicio de la potestad de la Generalitat para aprobar sus propias normas, siempre de acuerdo con las reglas comunes sobre procedimiento establecidas por el Estado, en virtud de la competencia de este derivada del artículo 149.1.18 CE en materia de bases de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. En este sentido, dentro de esta esfera de autonomía institucional, derivada de la autonomía política, radica la potestad de la Generalitat para dictar las disposiciones adecuadas sobre el procedimiento de aprobación de sus propias disposiciones.

El artículo 129.4 de la Ley 39/2015, en su primer párrafo, contiene una cláusula genérica aplicable al ejercicio de la iniciativa normativa, conforme al principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, al determinar que aquella debe ejercerse «de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión»; y, por lo tanto, el mencionado apartado debemos entenderlo como una concreción de aquel principio constitucional al que están sometidas todas las administraciones públicas. Es, en definitiva, un apartado que es plasmación del principio general de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.

El párrafo segundo exige la justificación de la iniciativa normativa cuando establezca trámites adicionales o distintos de los previstos en la propia LPACAP «atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta». Dicho precepto debe ponerse en relación con el artículo 1, apartado 2, que establece la reserva de ley respecto a la inclusión de trámites adicionales o diferentes de los previstos por la propia LPACAP, cuando «resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento», exigiendo su motivación. Pues bien, entendemos que esta previsión vulnera la competencia de la Generalitat ex artículo 159.1.c EAC, ya que, de conformidad con la doctrina jurisprudencial, pueden existir reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada actividad material (procedimientos especiales ratione materiae), cuya regulación corresponderá al Estado o a las comunidades autónomas según la materia sustantiva prevalente sobre la que se proyecta dicho procedimiento, de manera que «cuando la competencia legislativa sobre la materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias» (STC 166/2014, FJ 4). La previsión que contiene el artículo 129.4, párrafo segundo, y la previsión mencionada del artículo 1, apartado segundo, ambos de la Ley 39/2015, no encuentran amparo en la noción de «procedimiento administrativo común», que deriva del artículo 149.1.18 CE.

Además, resulta evidente, según nuestra opinión, que el hecho de que sea la propia LPACAP la que exija una ley para la inclusión y la determinación de los trámites «adicionales o distintos» incide directamente sobre la autonomía política de la Generalitat ex artículo 68.1 EAC, ya que condiciona el ejercicio de la potestad legislativa de la Generalitat y, al mismo tiempo, la priva de su legítima opción para adoptar la disposición normativa que crea más conveniente para regular estos trámites, sea esta una ley o una disposición reglamentaria.

Respecto al párrafo tercero del mismo apartado 4 del artículo 129 LPACAP, tenemos que decir que, también, se está incidiendo de forma directa en la autonomía política de la Generalitat cuando fija, como criterio general, que la atribución directa de la potestad de desarrollo reglamentario en favor de los titulares de las consejerías del Gobierno o a favor de otros órganos subordinados o dependientes deba justificarse en la ley de habilitación y deba ser excepcional. En este caso, lo que hace al legislador estatal es incidir en un doble nivel sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de la Generalitat, como manifestación de la autonomía política: por una parte, determinando cuáles son los órganos de la Administración autonómica que pueden ejercer la potestad reglamentaria; por otra, exigiendo unos requisitos adicionales, de carácter formal y material, como la necesaria justificación en la propia ley de habilitación y el hecho de que tenga carácter excepcional.

A una conclusión análoga podemos llegar respecto de la previsión del artículo 132 de la Ley 39/2015, en el que se regula la planificación normativa de las administraciones públicas. En este sentido, el precepto prevé que todas las administraciones públicas elaboren un plan normativo que contenga las iniciativas legales y reglamentarias que tengan que aprobarse en el año siguiente, exigiendo su publicación en el portal de la transparencia de la Administración correspondiente. Pues bien, en dicho supuesto, la propia previsión de una planificación normativa supone una afectación directa a la autonomía política que alcanza su nivel máximo, ya que se exige, no solamente la previsión de disposiciones reglamentarias, sino, y sobre todo, la previsión de las iniciativas legislativas que el Gobierno debe presentar ante el Parlament, aspecto que supone condicionar la política del Gobierno en el ejercicio de su tarea de impulso legislativo.

La Generalitat, en uso de su autonomía política, ha regulado los órganos y las condiciones de ejercicio de la potestad reglamentaria en los artículos 39 a 41 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, y también el procedimiento administrativo para la elaboración de las disposiciones reglamentarias (título IV de la Ley 26/2010).

En consecuencia, el artículo 129.4, párrafo segundo, y el artículo 1, apartado 2, en el inciso «[s]ólo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley», de la Ley 39/2015, no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 159.1.c EAC.

Asimismo, el artículo 129.4, párrafo tercero, en el inciso «[l]a atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante», y el artículo 132 de la Ley 39/2015 vulneran los artículos 68.1 y 150 EAC.

5. Ahora nos corresponde examinar la disposición adicional quinta, relativa a la actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos. Dicha disposición establece lo siguiente:

«Disposición adicional quinta. Actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos.

La actuación administrativa de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, se regirá por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley.»

Los reproches del Gobierno residen en el hecho de que la norma prevea la aplicación de la Ley a las instituciones autonómicas de rango estatutario, en la medida en que este régimen de aplicación podría ser susceptible de vulnerar la autonomía política de los respectivos autogobiernos.

Respecto del mencionado reproche, debemos indicar que, en nuestra opinión, la disposición adicional en cuestión no presenta motivos de vulneración del Estatuto. En primer lugar, porque su formulación parte de la existencia y la aplicación del régimen específico de la normativa de creación y regulación de las diferentes instituciones («se regirá por lo previsto en su normativa específica») y, en cualquier caso, los principios generales que prevé la presente Ley operan como un mínimo denominador común de manera que «inspiran la actuación administrativa» de los precitados órganos e instituciones autonómicas, del mismo modo que actúan como marco de los «órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo [?]».

Así, sobre el concepto de actuación administrativa y, por lo tanto, en cuanto a su ámbito de aplicación, debe interpretarse en un sentido restringido a aquellos procedimientos y actos de carácter y contenido administrativo vinculados a la vertiente no propiamente institucional o política derivada de las funciones estatutarias, o constitucionales en el caso de los órganos estatales, que tienen atribuidas. De este modo, la norma proclama la necesidad de que los actos y procedimientos, especialmente aquellos que puedan tener una proyección externa porque se dirigen a terceros, en el ámbito, generalmente, de la contratación, la gestión presupuestaria y patrimonial, y en materia de personal, a pesar de su regulación propia, se ajusten, en la orientación y los contenidos nucleares, es decir, que sean equivalentes o compatibles, a los principios que rigen el ordenamiento jurídico administrativo general.

En consecuencia, y entendiendo que la referencia de la disposición alude al ámbito de la actuación estrictamente administrativa de las instituciones y los órganos y que, al mismo tiempo, se circunscribe al nivel de los principios, sin perjuicio de la normativa específica correspondiente, consideramos que el contenido de la disposición adicional quinta no contraviene la autonomía política de la Generalitat en el establecimiento y la organización de las instituciones de su autogobierno previstas en el Estatuto.

6. Finalmente, nos corresponde examinar la disposición final primera, apartados primero y segundo, relativa a los títulos competenciales, y, también, la disposición final quinta, que prevé el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley para adecuar a esta las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en la Ley.

Con relación a la disposición final primera, nos remitimos a lo que hemos afirmado en reiteradas ocasiones desde el DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6, acogiendo la jurisprudencia constitucional:

«El Tribunal Constitucional ha declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican a determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de «sistemáticas» y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29).»

Ahora bien, este criterio no es trasladable a la disposición final quinta, dado que contiene un mandato genérico de adaptación de las regulaciones de todas las administraciones públicas sobre los procedimientos normativos en aquello que sea incompatible con lo que dispone la Ley 39/2015, que no implica en ningún caso la habilitación competencial específica respecto de los preceptos que hemos considerado contrarios al bloque de la constitucionalidad en los apartados anteriores.

En consecuencia, la opinión de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad que hemos emitido sobre el contenido de determinados preceptos de la Ley 39/2015 citados a lo largo de este Dictamen se extiende, también, a la disposición final primera, apartados primero y segundo.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 1, apartado 2, en el inciso «[s]olo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley», de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, así como los artículos 6, apartado 4, segundo párrafo, y apartado 6; 9, apartado 3; 129, apartado 4, segundo párrafo, y la disposición adicional segunda vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 44 y la disposición adicional tercera, apartado 2, de la Ley 39/2015 son contrarios al artículo 68.5 EAC, y también vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. El artículo 14, apartado 2, letra e, de la Ley 39/2015 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 136.a y .b EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El artículo 129, apartado 4, párrafo tercero, en el inciso «[l]a atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante», y el artículo 132 de la Ley 39/2015 vulneran el artículo 68.1 EAC, y también vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 150 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Quinta. La disposición final primera, apartados primero y segundo, en cuanto a la habilitación competencial de los preceptos que figuran en las conclusiones anteriores, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 136, 150 y 159 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

Sexta. El resto de preceptos solicitados de la Ley 39/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 17 de diciembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones