La sentencia «BOSCO» y el refuerzo de la transparencia algorítmica en España

Sentencia BOSCO: colisión entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho de propiedad intelectual

En septiembre de 2018, la Fundación Ciudadana Civio solicitó al Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO) acceso al código fuente de la aplicación informática BOSCO, utilizada para determinar la elegibilidad de los solicitantes del bono social eléctrico. La solicitud fue inicialmente desestimada por silencio administrativo, lo que llevó a Civio a presentar una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). Este organismo estimó parcialmente la reclamación, permitiendo el acceso a documentación técnica y resultados de pruebas, pero denegando el acceso al código fuente, invocando la propiedad intelectual como límite.

Posteriormente, Civio inició un proceso judicial que culminó en el Tribunal Supremo tras las decisiones desfavorables obtenidas en instancia, que confirmaron la negativa de la Administración, basándose en los límites establecidos en la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), como la seguridad pública y la propiedad intelectual.

Implicaciones del pronunciamiento del Tribunal Supremo en el Derecho Administrativo

La sentencia del Tribunal Supremo n.º 1119/2025, de 11 de septiembre, ECLI:ES:TS:2025:3826 incide en los siguientes aspectos:

Democracia digital como fundamento de la transparencia algorítmica

La Sala establece que el acceso al código fuente de aplicaciones informáticas utilizadas por la Administración para decisiones automatizadas que afectan derechos sociales es una concreción necesaria del derecho constitucional de acceso a la información pública. Este principio refuerza la transparencia algorítmica como un elemento esencial del Estado democrático de Derecho, permitiendo a los ciudadanos auditar y fiscalizar el funcionamiento de algoritmos que condicionan derechos. Además, vincula este derecho con el concepto de democracia digital, exigiendo que los poderes públicos expliquen de manera comprensible el funcionamiento de los algoritmos empleados en la toma de decisiones que afectan a los ciudadanos.

Interpretación restrictiva del derecho a la propiedad intelectual

Aunque el código fuente de BOSCO está protegido por la Ley de Propiedad Intelectual, el Alto Tribunal interpreta este límite de manera restrictiva. La sentencia señala que la propiedad intelectual queda atenuada cuando el software es de titularidad pública y se utiliza para fines administrativos que afectan derechos sociales. En este sentido, el interés público prevalece sobre el interés comercial del Estado, estableciendo que el derecho de acceso a la información pública debe ser garantizado incluso frente a riesgos abstractos de explotación no autorizada del código fuente.

Seguridad pública

La sentencia descarta que la mera invocación de riesgos de seguridad sea suficiente para denegar el acceso al código fuente. Exige una justificación concreta y proporcional, destacando que la transparencia puede incluso fortalecer la seguridad mediante auditorías independientes. Además, subraya que el código fuente de BOSCO no contiene datos personales, por lo que los riesgos relacionados con la protección de datos deben ser evaluados caso por caso y no pueden justificar automáticamente la denegación del acceso.

Derecho constitucional a la información

La sentencia recuerda el carácter constitucional del derecho de acceso a la información pública, inseparable del Estado democrático de Derecho. Esto implica que las excepciones al acceso deben ser interpretadas de manera restrictiva y ponderadas caso por caso, garantizando que los ciudadanos puedan ejercer un control efectivo sobre las decisiones automatizadas de la Administración.

Normativa aplicable al caso

Principalmente, la sentencia aplica la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, especialmente en sus artículos 14 y 15, que regulan los límites al acceso a la información pública:

• El artículo 14 de la ley regula los límites al derecho de acceso a la información pública, estableciendo restricciones específicas y pautas de aplicación para salvaguardar determinados intereses, exigiendo siempre la justificación y proporcionalidad de la limitación al acceso.
• El artículo 15, por su parte, establece un equilibrio entre el derecho de acceso a la información pública y la protección de los datos personales, condicionando el acceso a datos sensibles al consentimiento del afectado o a la existencia de una base legal específica, y permitiéndolo para datos identificativos salvo prevalencia de derechos fundamentales. La disociación de datos personales elimina estas restricciones.
• La Constitución Española, en sus artículos 9.3, 103 y 106 de, que garantizan la transparencia y el control jurisdiccional de la actuación administrativa. También hace referencia al artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que consagra el derecho a la buena administración.

El derecho fundamental a la información y su regulación

El derecho a la información, garantizado por la Constitución Española, es un derecho fundamental de los ciudadanos y un elemento esencial, tanto en el aseguramiento de la transparencia de las Administraciones Públicas, como para la formación de una opinión pública libre en un sistema democrático.

Se garantiza, por un lado, en el artículo 20 de la CE, que reconoce el derecho a comunicar y recibir información veraz sin censura previa, y por otro, en el artículo 105.b), que establece el acceso de los ciudadanos a archivos y registros administrativos, salvo excepciones relacionadas con la seguridad, defensa, delitos e intimidad.

Su desarrollo está contenido en normas como la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y la LO 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD).

Argumentos de la Administración en defensa del derecho de propiedad intelectual sobre la aplicación BOSCO

Los razonamientos alegados por la Administración —representada por la Abogacía del Estado— para justificar la negativa al acceso al código fuente de la aplicación informática BOSCO fueron los siguientes:

• Naturaleza de BOSCO como programa de ordenador protegido. La Abogacía del Estado sostuvo que BOSCO constituye inequívocamente un programa de ordenador y, por tanto, una obra protegible bajo el régimen de propiedad intelectual. En concreto, invocó los artículos 10.1.i) y 95 y siguientes del RD Legislativo 1/1996, de 12 de abril (TRLPI), que incluyen los programas de ordenador como objetos amparados por derechos de autor. Se destaca, así, que el código fuente de la aplicación sería una «expresión literaria/asemántica» protegida de esa obra.
• Exclusión del código fuente de las excepciones del artículo 13 del TRLPI . Rechazando el argumento de la parte recurrente, la Administración defendió que el código fuente de la aplicación no constituye una disposición legal, acto administrativo, ni una resolución gubernamental, por lo que no entra dentro de las exclusiones previstas en el artículo 13 del TRLPI . Por tal motivo, no es información excluida de la protección por propiedad intelectual, a diferencia de la normativa o los actos oficiales.
• Protección de la explotación y uso exclusivo por la Administración. BOSCO se ha desarrollado por la propia Administración en el ejercicio de sus competencias y para el cumplimiento de fines públicos. El derecho de propiedad intelectual reviste carácter patrimonial y, como tal, otorga a la Administración potestad de uso y explotación exclusiva sobre la aplicación, lo que impide su cesión o acceso generalizado sin su autorización. La posible entrega del código fuente a terceros podría suponer que se vulnerara el derecho exclusivo sobre su utilización, réplica o explotación derivada. Aducen asimismo la aplicación de los artículos 7.2 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas y 157 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que reconocen expresamente la titularidad de la Administración sobre derechos de propiedad intelectual respecto a los bienes informáticos desarrollados o contratados para su servicio.
• Irrelevancia del régimen de software libre o fuentes abiertas para la Administración. La Administración aclaró que no existe en el ordenamiento jurídico ninguna imposición que obligue a desarrollar o publicar aplicaciones de software bajo régimen de fuentes abiertas o software libre. El acceso al código fuente no es, por tanto, una consecuencia obligatoria de la transparencia ni una excepción al régimen general de protección por propiedad intelectual.
• Interpretación del límite de propiedad intelectual según la LTAIBG. Invocando el artículo 14.1.j) de la LTAIBG, la Abogacía del Estado sostuvo que el acceso al código fuente generaría “perjuicio a la propiedad intelectual de la Administración”, pues permitiría su reproducción, distribución y el acceso de terceros a las funcionalidades y lógicas protegidas por derecho de autor. Según la Administración, este límite no quedaba neutralizado por el “interés público” del solicitante, ya que la protección de la propiedad intelectual prevalece cuando la entrega proyecta el riesgo de vulnerar los derechos exclusivos inherentes a dicha condición.
• Distinción entre la aplicación del algoritmo/código fuente y el control del acto administrativo. La Administración argumentó que la legalidad de los actos administrativos dictados en el proceso de concesión del bono social no depende del acceso o control sobre el código fuente de la aplicación informática, sino del sometimiento de dichos actos a control jurisdiccional ordinario. Así, el control judicial de la legalidad puede ejercerse mostrando el resultado de la aplicación de la norma, sin que sea necesario revelar el código fuente, cuya difusión sí pondría en riesgo la protección por propiedad intelectual.

En suma, la Administración defendió que el código fuente de la aplicación BOSCO constituye una creación original protegida por la propiedad intelectual, lo que justifica la oposición al derecho de acceso al mismo por terceros, conforme al límite del artículo 14.1.j) de la LTAIBG, y descartando que por la mera naturaleza instrumental del código en procedimientos automatizados quede disuelto su régimen de protección, ni prevalezca automáticamente el interés público pretendido por la parte solicitante.

Decisión de la sala: prevalencia del derecho a la información sobre la propiedad intelectual

El Tribunal Supremo, en su sentencia, revoca las resoluciones previas y reconoce el derecho de Civio a acceder al código fuente de BOSCO, con las debidas garantías, como entornos controlados, deberes de confidencialidad y exclusión de datos personales. La decisión se basa en la necesidad de garantizar la transparencia y la auditabilidad de los algoritmos utilizados por la Administración para decisiones automatizadas que afectan derechos sociales.

En conclusión, la Sentencia BOSCO establece un precedente fundamental en la interpretación del derecho de acceso a la información pública en el contexto de la digitalización de la Administración. Refuerza la transparencia algorítmica como principio esencial del Estado democrático de Derecho y equilibra los intereses de seguridad, propiedad intelectual y acceso a la información pública. Este fallo no solo beneficia a Civio, sino que proyecta efectos prácticos sobre el sector público y privado, marcando un antes y un después en la gestión de algoritmos que condicionan derechos sociales.