Regulación de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y SS

Ámbito de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

La actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se extiende a las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, a las comunidades de bienes y a otras entidades sin personalidad jurídica, en cuanto sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas del orden social (art. 19 de la Ley 23/2015, de 21 de julio).

Su actuación se ejerce en:

• Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares de trabajo en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando estén directamente regidos o gestionados por las Administraciones Públicas o por entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualesquiera de ellas, con sujeción, en este último caso, a lo previsto en la normativa reguladora de dicha actuación en las Administraciones Públicas. La actuación inspectora también podrá ejercerse en locales, viviendas u otros lugares habilitados, aunque no se encuentren en las empresas, centros y lugares de trabajo en que se ejecute la prestación laboral, cuando en ellos residan, se alojen o puedan permanecer los trabajadores por razón de su trabajo durante los períodos de descanso y hayan sido puestos a su disposición por el empresario en cumplimiento de una obligación prevista en una norma legal, convenio colectivo o contrato de trabajo.
• Los vehículos y los medios de transporte en general en los que se preste trabajo, incluidos los trenes, los aviones y las aeronaves civiles, así como las instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias en tierra para el servicio de aquellos. También comprende los buques de pabellón español de la marina mercante y los buques de pabellón español de pesca que se hallen en puertos del territorio español o en aguas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, así como sus instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias situadas en tierra y en territorio español.
• Los puertos, aeropuertos, vehículos y puntos de salida, escala y destino, en lo relativo a los viajes de emigración e inmigración interior, sin perjuicio de su consideración como centros de trabajo cuando proceda.
• Las entidades y empresas colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social.
• Las entidades públicas o privadas que colaboren con las distintas Administraciones Públicas en materia de protección y promoción social.
• Las sociedades cooperativas, en relación con su constitución y funcionamiento y con el cumplimiento de las normas del orden social respecto de sus socios trabajadores o socios de trabajo, y las sociedades laborales, en cuanto a su calificación como tales, sin perjuicio de lo que establezca la legislación aplicable en la materia.

Asimismo, la inspección de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, con arreglo a lo dispuesto en la normativa sancionadora del orden social, comunicándose al órgano de dirección y tutela el resultado de las actuaciones desarrolladas y los informes y propuestas que de ellas resulten (art. 19.3 de la Ley 23/2015, de 21 de julio).

A TENER EN CUENTA. Los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté legalmente atribuida a otros órganos de las Administraciones Públicas se regirán por su normativa específica, sin perjuicio de la competencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las materias no afectadas por dicha normativa.

Iniciación de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social actúa siempre de oficio, ya sea como consecuencia de orden superior, de orden de servicio derivada de planes o programas de inspección, a petición razonada de otros órganos, en virtud de denuncia o por propia iniciativa de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, conforme a criterios de eficacia y oportunidad, todo ello en los términos reglamentariamente establecidos (art. 20.3 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, y art. 9 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

La actividad inspectora previa podrá iniciarse, en particular:

• Por orden superior de la autoridad competente, estatal o autonómica.
• Por orden de servicio derivada de los planes, programas y directrices de actuación inspectora.
• Por petición de órganos judiciales, cuando determinen su objeto, amplitud y finalidad.
• Por petición concreta de organismos de la Seguridad Social o de otra Administración pública.
• Por propia iniciativa del personal inspector, con arreglo a criterios de eficacia y oportunidad.
• Por denuncia de hechos presuntamente constitutivos de infracción en el orden social.

En el supuesto de empresas establecidas en España que desplacen temporalmente a sus personas trabajadoras al territorio de Estados miembros de la Unión Europea o de Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, en el marco de una prestación de servicios transnacional, también podrá iniciarse de oficio el procedimiento sancionador mediante acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en virtud de actuaciones derivadas de comunicación de las Administraciones públicas a las que corresponda, en el lugar de desplazamiento, la vigilancia del cumplimiento de las condiciones de trabajo.

La denuncia

La acción de denuncia del incumplimiento de la legislación de orden social es pública.

El denunciante no podrá alegar la condición de interesado a ningún efecto en la fase de investigación. No obstante, tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos constatados y de las medidas adoptadas, únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora.

Los representantes unitarios o sindicales de los trabajadores tendrán derecho a ser informados del estado de tramitación de las denuncias presentadas por ellos en el ámbito de su representación, así como de los hechos constatados y de las medidas adoptadas.

Si la denuncia da lugar al inicio de un procedimiento sancionador, el denunciante podrá ostentar, en su caso, la condición de interesado, en los términos y con los requisitos establecidos en el art. 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. En ese mismo supuesto, también se reconoce expresamente la condición de interesados a los representantes de las organizaciones sindicales o representantes de los trabajadores, en su condición de titulares de intereses legítimos derivados de su representación.

No se tramitarán las denuncias anónimas ni aquellas que presenten defectos o insuficiencias de identificación no subsanados en plazo. Tampoco se dará curso a las denuncias cuyo objeto coincida con asuntos de los que esté conociendo un órgano jurisdiccional cuyo pronunciamiento pueda condicionar el resultado de la actuación inspectora, ni a las que manifiestamente carezcan de fundamento.

A TENER EN CUENTA. En los asuntos coincidentes con cuestiones que, con carácter previo o incidental, esté conociendo un órgano jurisdiccional y que pudieran dar lugar a la exigencia de pago de cuotas de la Seguridad Social, sí se iniciará actuación inspectora. El inicio de actuaciones con conocimiento formal del sujeto responsable interrumpe el plazo de prescripción previsto en el art. 24 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Modalidades y documentación de la actuación inspectora

La actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social puede desarrollarse mediante:

• Visita a los centros o lugares de trabajo, sin necesidad de aviso previo.
• Requerimiento de comparecencia ante el funcionario actuante de quien resulte obligado, con aportación de la documentación que se señale en cada caso o para efectuar las aclaraciones pertinentes.
• Expediente administrativo, cuando el contenido de la actuación permita iniciarla y finalizarla por esta vía.
• Comprobación de datos o antecedentes que obren en las Administraciones Públicas, incluidos los facilitados por otras Administraciones públicas de la Unión Europea.

Las actuaciones inspectoras podrán realizarse por uno o varios funcionarios y podrán extenderse durante el tiempo necesario (art. 21 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, y art. 15 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero).

Comprobación de datos o antecedentes

La Inspección puede acceder a datos y antecedentes obrantes en las Administraciones Públicas, efectuar cruces informáticos y solicitar la información necesaria para comprobar el cumplimiento de la normativa aplicable. Si de su examen se deducen indicios de incumplimiento, podrán desarrollarse visitas, comparecencias o actuaciones por expediente administrativo al objeto de completar la comprobación.

También podrán valorarse los datos o antecedentes suministrados por otras Administraciones públicas de la Unión Europea.

Cuando, iniciada una visita de inspección, no sea posible su continuación o finalización por no aportar el sujeto inspeccionado los antecedentes o documentos solicitados, la actuación proseguirá mediante requerimiento para su aportación.

Las comprobaciones efectuadas en una actuación inspectora tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas.

Principio general de funcionamiento por medios electrónicos

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social se relacionará con los ciudadanos preferentemente por medios electrónicos, en los términos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, con las especialidades contenidas en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y en las normas dictadas en su desarrollo (art. 14 bis del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero).

A TENER EN CUENTA. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social y otros órganos u organismos públicos podrán desarrollar aplicaciones informáticas dirigidas a la tramitación integrada de procedimientos administrativos, debiendo respetarse, en todo caso, las exigencias de protección de datos personales y seguridad de la información.

Diligencias de los funcionarios actuantes

El art. 21.6 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, dispone que los funcionarios actuantes extenderán diligencia por escrito de cada actuación que realicen con ocasión de las visitas a los centros de trabajo o de las comprobaciones efectuadas mediante comparecencia del sujeto inspeccionado en dependencias públicas.

La Ley 23/2015, de 21 de julio, eliminó la obligación de que las empresas dispusieran, en cada centro de trabajo, de un libro de visitas a disposición de los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En su lugar, serán los funcionarios actuantes quienes documenten cada actuación mediante diligencia escrita.

Mediante la Orden ESS/1452/2016, de 10 de junio, por la que se regula el modelo de diligencia de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se han determinado los hechos y actos que deben incorporarse a las diligencias, su formato y su remisión a los sujetos inspeccionados, teniendo en cuenta que, en lo posible, se utilizarán medios electrónicos y que no se impondrán obligaciones a los interesados para adquirir o diligenciar libros o formularios.

Duración de las actuaciones inspectoras

Las actuaciones comprobatorias no se dilatarán por espacio de más de nueve meses, salvo que la dilación sea imputable al sujeto inspeccionado o a las personas dependientes del mismo.

No obstante, este plazo podrá ampliarse, con el alcance y requisitos reglamentariamente establecidos, por otro período que no excederá de nueve meses cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

• Cuando las actividades de inspección revistan especial dificultad y complejidad, atendiendo al volumen de operaciones de la persona o entidad, a la dispersión geográfica de sus actividades o a otros supuestos que indique la norma reglamentaria.
• Cuando en el transcurso de las actuaciones se descubra que el sujeto inspeccionado ha obstruido u ocultado al órgano inspector alguna de sus actividades o de las personas que las desempeñan.
• Cuando la actuación inspectora requiera de cooperación administrativa internacional.

Además, las actuaciones no podrán interrumpirse por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o por personas de él dependientes, o cuando se constate la imposibilidad de proseguir la actuación inspectora por la pendencia de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar su resultado.

Cómputo de los plazos

El cómputo de los plazos se iniciará:

• Desde la fecha de la primera visita efectuada, cuando la actuación se inicie mediante visita.
• Desde la fecha efectiva de la comparecencia, cuando la actuación se inicie mediante requerimiento de comparecencia, siempre que se haya aportado la totalidad de la documentación requerida con trascendencia en la actuación inspectora.

No se considerará incluido en el cómputo el tiempo transcurrido durante el aplazamiento concedido al sujeto obligado en los supuestos de requerimientos de subsanación de incumplimientos previos formulados por el órgano inspector.

A TENER EN CUENTA. El Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, concreta los supuestos de especial dificultad y complejidad que pueden justificar la ampliación del plazo de actuaciones, entre ellos el volumen de documentación a analizar, la existencia de grupos de empresas, actuaciones fuera del ámbito territorial del órgano actuante, la falta o desaparición de libros o registros relevantes, o la investigación de redes o tramas de fraude al sistema de Seguridad Social.

Efectos del incumplimiento de los plazos

Si se incumplen los plazos máximos de duración o de interrupción de las actuaciones inspectoras, no se interrumpirá el cómputo de la prescripción y decaerá la posibilidad de extender acta de infracción o de liquidación como consecuencia de esas actuaciones previas, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en que pudieran haber incurrido los funcionarios actuantes.

No obstante, siempre que no lo impida la prescripción, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá promover nuevas actuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos y extender, en su caso, las actas correspondientes. Las comprobaciones efectuadas en las actuaciones inspectoras previas caducadas tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas, dejando constancia formal de tal circunstancia.

JURISPRUDENCIA

STS, rec. 2/2023, de 20 de mayo del 2025, ECLI:ES:TS:2025:2403 

El Tribunal Supremo, siguiendo la STS (Sala Contencioso?Administrativa) 1251/2021, de 20 de octubre, ECLI:ES:TS:2021:3847, y la STS (Sala Social) 1140/2024, de 17 de septiembre, ECLI:ES:TS:2024:4727, declara que:

El plazo máximo de la actividad inspectora previa (art. 8.2 del RD 928/1998 y art. 21.4 de la Ley 23/2015) se computa hasta la fecha del acta de liquidación/infracción.

El dies ad quem de esos cinco meses (interrupción máxima) es la fecha del acta, no la de su notificación.

La notificación del acta a la empresa no añade eficacia al acta; solo abre la fase de alegaciones. Por ello, el límite temporal impuesto a la Inspección es el de dictar el acta dentro del plazo, no el de notificarla.

Medidas derivadas de la actuación inspectora

Finalizada la actividad comprobatoria, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social podrán adoptar, entre otras, las siguientes medidas previstas en el art. 22 de la Ley 23/2015, de 21 de julio:

• Advertir y requerir al sujeto responsable, en lugar de iniciar procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y no se deriven perjuicios directos a los trabajadores o a sus representantes.
• Requerir la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa del orden social o la subsanación de deficiencias en materia de prevención de riesgos laborales.
• Iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción o de infracción por obstrucción.
• Efectuar requerimientos de pago por deudas a la Seguridad Social e iniciar expedientes liquidatorios mediante actas de liquidación.
• Promover procedimientos de oficio en materia de inscripción, afiliación, altas y bajas y encuadramiento en la Seguridad Social.
• Instar la suspensión o cese en la percepción de prestaciones sociales cuando se constate su obtención o disfrute indebido.
• Instar la declaración del recargo de prestaciones económicas por falta de medidas de seguridad y salud laboral.
• Ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas cuando concurra riesgo grave e inminente para la seguridad o salud de los trabajadores.

Los Subinspectores Laborales podrán adoptar las medidas que les atribuye el art. 14.5 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, y el art. 27 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, dentro del ámbito competencial propio de cada escala.

Los hechos constatados por los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se formalicen en actas de infracción y de liquidación, observando los requisitos legales pertinentes, gozan de presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que los interesados puedan aportar en defensa de sus derechos o intereses. Ese mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como consecuencia de comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción en la forma prevista por las normas procedimentales aplicables.

CUESTIÓN

¿Puede la Inspección actuar exclusivamente mediante tratamiento automatizado de datos?

Sí. En el ámbito de la Administración General del Estado, el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social puede generar, mediante actuaciones administrativas automatizadas, actas de infracción a partir de los datos, antecedentes e informes que obren en su sistema de información o en las bases de datos de las entidades que le prestan auxilio y colaboración, en los términos regulados en el capítulo IX del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.