La reclamación económico administrativa en el procedimiento tributario

Configuración de la reclamación económico-administrativa

Regulación y naturaleza de la reclamación económico-administrativa

La reclamación económico-administrativa tiene carácter preceptivo. Así, el artículo 228 de la LGT dispone que la competencia de los tribunales económico-administrativos será irrenunciable e improrrogable y no podrá ser alterada por la voluntad de los interesados.

Esta reclamación previa preceptiva se fundamenta en la voluntad de reducir la litigiosidad y evitar la sobrecarga de los tribunales de justicia. Sin embargo, en ocasiones, este mecanismo se ha demostrado ineficaz y fuente de dilaciones indebidas del procedimiento revisor, a pesar de que la introducción en la LGT de un procedimiento abreviado en única instancia para asuntos de menor complejidad (artículo 245 de la LGT) puede contribuir a paliar estos efectos. 

La LGT regula la reclamación económico-administrativa ante órganos estatales en relación con los tributos del Estado, los tributos cedidos a las comunidades autónomas o los recargos establecidos por estas sobre impuestos estatales. Por lo que se refiere a los tributos propios de las CC. AA., estas podrán establecer sus propios órganos económico-administrativos [artículo 20.a) de la LOFCA]. Por su parte, mediante la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, con la finalidad de «reducir la conflictividad en vía contencioso-administrativa» cuando se trata de tributos locales, se estableció un órgano municipal para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. Así, junto al TEAC, a los TEA regionales (ámbito propio de la CA) y al TEA local (para Ceuta y Melilla), dicha norma introdujo el TEA municipal para municipios de gran población, en relación con los tributos de competencia municipal (en todo caso, con sujeción a la LGT y sin perjuicio de los TEA del Estado).

Fuera de estos supuestos, se sustanciarán en vía económico-administrativa los actos de gestión de los tributos locales cuando así lo disponga el Real Decreto-legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, LRHL). Lo hace, por ejemplo, para determinados actos del IBI y el IAE; mientras que, con carácter general, en vía administrativa solo cabe el recurso de reposición y contra la denegación expresa o tácita de dicho recurso podrá acudirse directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa.

¿Qué materias son susceptibles de reclamación económico-administrativa?

En primer lugar, hemos de delimitar qué materias abarca la reclamación en vía económico-administrativa (artículo 226 y D.A. 11.ª.1 de la LGT):

1. La aplicación de los tributos del Estado o de los recargos establecidos en ellos.

2. La imposición de sanciones tributarias que realicen la Administración General del Estado y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la misma y las Administraciones tributarias de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía.

3. Cualquier otra que se establezca por precepto legal expreso.

Aunque esta delimitación puede parecer a priori un tanto obvia, a efectos prácticos no lo es tanto, y en la operativa habitual relativa a la impugnación de actos relacionados con los impuestos puede generarse dudas razonables acerca de la posibilidad de acudir a esta vía. Veamos un ejemplo extraído de la sentencia Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 344/2016 de 20 diciembre de 2017, ECLI:ES:TSJM:2017:13265:

«Un trabajador, inspector de policía, detecta en su nómina unas retenciones a cuenta indebidas en su IRPF, por lo que solicita a la Dirección General de la Policía la reintegración de esas cantidades, que desestima su petición. Frente a esta resolución de la Dirección General de la Policía el trabajador interpone reclamación económico-administrativa, contra la que se interpone recurso contencioso-administrativo por desestimación presunta de la REA, que es inadmitido pues según el tribunal "el actor utilizó un recurso claramente improcedente, esto es, la reclamación económico-administrativa ante el T.E.A.C., habida cuenta de que la Dirección General de la Policía no dictó un acto de los indicados en el artículo 227 en relación con el artículo 226, ambos de la LGT, pues se limitó a resolver una reclamación de cantidad en los términos en que le fue planteada, y si el recurrente consideró que las retenciones practicadas fueron incorrectas, el cauce adecuado hubiera sido la rectificación de su autoliquidación».

CUESTIÓN

¿Es susceptible de reclamación económico-administrativa una resolución de recurso de reposición interpuesto frente a un acuerdo de sanción impuesto por un órgano de la Agencia Tributaria por incumplimiento de la obligación estadística en el sistema INTRASTAT?

Para poder contestar a esta cuestión, debemos valorar si esta obligación estadística es enmarcable dentro de la materia objeto de REA. Veamos que entiende la normativa reguladora por esta obligación estadística (Resolución TEAC 5890/2016, de 22 de mayo de 2019):

«La Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, dispone, en su artículo 10, que los servicios estadísticos tienen la facultad de solicitar datos de las personas físicas y jurídicas, tanto nacionales como extranjeras, a condición de que sean residentes en España"; por su parte "El Reglamento (CE) n.º 638/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre estadísticas comunitarias de intercambios de bienes entre Estados miembros y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 3330/91 del Consejo, establece, en su artículo 5.1, que "con vistas al suministro de información estadística sobre expediciones y llegadas de mercancías comunitarias que no sean objeto de un documento administrativo único con fines aduaneros o fiscales, se utilizará un sistema específico de recogida de datos, en lo sucesivo denominado Intrastat" y en el artículo 5.4, que "cada Estado miembro organizará las modalidades con arreglo a las cuales los responsables del suministro de la información entregarán los datos Intrastat"».

En base a lo anterior, el TEAC se manifestó negando la admisión a trámite de la reclamación al entender que: «el Sistema Intrastat es un mecanismo especifico de recogida de datos con fines estadísticos que no queda encuadrado en la materia "(...) aplicación de los tributos del Estado o de los recargos establecidos sobre ellos y la imposición de sanciones tributarias..."».

Actos contra los que puede imponerse reclamación económico-administrativa

¿Qué actos son susceptibles de reclamación económico-administrativa?

En el ámbito de la materia que puede ser objeto de REA —artículo 227 de la Ley General Tributaria—, se concreta los actos que pueden ser objeto de reclamación económico-administrativa:

a) Los que den lugar a reclamación en vía administrativa previa a la judicial, civil o laboral o pongan fin a dicha vía.

b) Los dictados en procedimientos en los que esté reservada al ministro de Hacienda o al secretario de Estado de Presupuestos y Gastos la resolución que ultime la vía administrativa, pues, en cuanto son órganos superiores de la Administración de la que dependen los tribunales económico-administrativos, no pueden conocer de la impugnación de sus actuaciones.

c) Los dictados en virtud de una ley que los excluya de reclamación económico-administrativa (por ejemplo, la resolución que pone fin al procedimiento de revocación, según el artículo 219.5 de la LGT).

En todo caso, como señala el TEAC en su resolución n.º 228/2014/50, de 17 de noviembre de 2015: «Para determinar la cualidad de acto como de mero trámite, ha de analizarse el contenido del acuerdo que se impugna; con independencia de que en el acuerdo se diga que es en ejecución de fallo».

CUESTIÓN

¿Es susceptible de REA la contestación a un escrito formulado por el contribuyente en relación a una liquidación, cuando la contestación se limita a reiterar lo ya resuelto en el procedimiento?

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha n.º 217/2018, de 30 de julio, ECLI:ES:TSJCLM:2018:2129, nos servirá para ilustrar este supuesto. Un contribuyente presenta un escrito en relación con una liquidación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. En contestación a este escrito, la Agencia Tributaria reitera «a la reclamante que la liquidación había pasado a la vía ejecutiva y se había dictado providencia de apremio». El contribuyente no conforme con esta contestación interpone contra la misma una REA en la que expone además sus argumentos de fondo en contra la liquidación practicada, que es desestimada por el TEAR de Castilla La Mancha en base a que la REA se está interponiendo frente a un acto de trámite (la referida comunicación), que recordemos no es susceptible de reclamación, y no frente a la correspondiente liquidación, por mucho que se incorporen al escrito alegaciones al fondo de la liquidación. Se trata, por tanto, como indica la sentencia «de un acto que ni crea, ni modifica ni extingue ninguna situación jurídica previa del interesado, ni pone término a ningún procedimiento administrativo ni lo suspende ni hace imposible su continuación. Se trata de un acto reiteración de una previa comunicación realizada».

Procedimiento por el que se interponen y resuelven las reclamaciones económico-administrativas

¿Quiénes estarán legitimados para interponer las reclamaciones económico-administrativas?

De acuerdo con el artículo 232.1 y la D.A. 11.ª. 3 de la LGT, estarán legitimados:

1. Los obligados tributarios y los sujetos infractores.

2. Cualquier otra persona cuyos intereses legítimos resulten afectados por el acto o la actuación tributaria.

3. El interventor general de la Administración del Estado o sus delegados, en las materias a que se extienda la función fiscalizadora que le confieran las disposiciones vigentes.

Si bien, no estarán legitimados para interponer reclamación económico-administrativa (art. 232.2 y D.A. 11.ª. 4 de la LGT):

1. Los funcionarios y empleados públicos salvo en los casos en que inmediata y directamente se vulnere un derecho que en particular les esté reconocido o resulten afectados sus intereses legítimos.

2. Los particulares cuando obren por delegación de la Administración o como agentes o mandatarios en ella.

3. Los denunciantes.

4. Los que asuman obligaciones en virtud de pacto o contrato.

5. Los organismos u órganos que hayan dictado el acto impugnado, así como cualquier otra entidad por el mero hecho de ser destinataria de los fondos gestionados mediante dicho acto.

¿Quién será competente para conocer de las reclamaciones económico-administrativas?

El conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas corresponderá con exclusividad a los órganos económico-administrativos, que actuarán con independencia funcional en el ejercicio de sus competencias.

En el ámbito de competencias del Estado, son órganos económico-administrativos (art. 228 de la LGT):

1. El Tribunal Económico-Administrativo Central.

2. Los tribunales económico-administrativos regionales.

3. Los tribunales económico-administrativos locales.

4. También tendrá la consideración de órgano económico-administrativo la Sala Especial para la Unificación de Doctrina.

La competencia de los tribunales económico-administrativos será irrenunciable e improrrogable y no podrá ser alterada por la voluntad de los interesados.

¿Qué plazo hay para interponer las reclamaciones económico-administrativas?

El plazo para interponer la REA es de 1 mes a contar desde el día siguiente al de la notificación de acto impugnado. El último día coincide con el mismo día de la notificación si bien del mes siguiente y, en caso de que no hubiera día equivalente, el último día de dicho mes siguiente.

En los supuestos de silencio administrativo, podrá interponerse la reclamación desde el día siguiente a aquel en que produzcan sus efectos.

A TENER EN CUENTA. En caso de que una vez interpuesta la reclamación y antes de que esta se resuelva el órgano encargado de resolver dicta resolución expresa, tendrá que remitirla al TEA. Si con posterioridad a la interposición de la reclamación, y antes de su resolución, se dictara resolución expresa, se remitirá al tribunal, una vez notificada al interesado. En la notificación se advertirá que la resolución expresa, según su contenido, se considerará impugnada en vía económico administrativa, o causará la terminación del procedimiento por satisfacción extraprocesal que será declarada por el órgano económico administrativo que esté conociendo el procedimiento.

Tratándose de reclamaciones relativas a la obligación de expedir y entregar factura que incumbe a empresarios y profesionales, el plazo empezará a contarse transcurrido un mes desde que se haya requerido formalmente el cumplimiento de dicha obligación.

En el supuesto de deudas de vencimiento periódico y notificación colectiva, el plazo para la interposición se computará a partir del día siguiente al de finalización del período voluntario de pago.

Este plazo de un mes es improrrogable, y no cabe la aplicación del artículo 91 del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos (Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio), que prevé la posibilidad de que el órgano que tramite el procedimiento pueda prorrogar a petición de parte los plazos para cumplimentar trámites, por resultar de aplicación el Reglamento general de desarrollo en materia de revisión en vía administrativa. En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 508/2018 de 22 de octubre, ECLI:ES:TSJM:2018:10018, señala lo siguiente:

«(...) resta por señalar que el plazo de interposición de la reclamación económico-administrativa es improrrogable —art. 235 LGT—, no siéndole de aplicación la pretendida ampliación del término indicado al amparo del artículo 91 del Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, habida cuenta de que en vía de revisión, la normativa específica se comprende en la ley citada y en el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa».

¿Cómo se iniciará el procedimiento?

El procedimiento deberá iniciarse mediante escrito que podrá limitarse a solicitar que se tenga por interpuesta la REA, identificando al reclamante, el acto o actuación contra el que se reclama, el domicilio para notificaciones y el tribunal ante el que se interpone; si bien también podrá acompañar ya en este momento las alegaciones en las que fundamente su derecho.

A TENER EN CUENTA. La interposición de la reclamación se realizará, obligatoriamente, a través de la sede electrónica del órgano que haya dictado el acto reclamable cuando los reclamantes estén obligados a recibir, por medios electrónicos, las comunicaciones y notificaciones. Los obligados a interponer la reclamación de forma electrónica habrán de presentar las alegaciones, pruebas, y cualquier otro escrito, por esta misma vía.

¿En qué supuestos se declarará la inadmisibilidad del recurso económico-administrativo?

Se declarará la inadmisibilidad en los siguientes supuestos (art. 239.4 de la LGT):

1. Cuando se impugnen actos o resoluciones no susceptibles de reclamación o recurso en vía económico-administrativa.
2. Cuando la reclamación se haya presentado fuera de plazo.
3. Cuando falte la identificación del acto o actuación contra el que se reclama.
4. Cuando la petición contenida en el escrito de interposición no guarde relación con el acto o actuación recurrido.
5. Cuando concurran defectos de legitimación o de representación.
6. Cuando exista un acto firme y consentido que sea el fundamento exclusivo del acto objeto de la reclamación, cuando se recurra contra actos que reproduzcan otros anteriores definitivos y firmes o contra actos que sean confirmatorios de otros consentidos, así como cuando exista cosa juzgada.

Para declarar la inadmisibilidad, el tribunal podrá actuar de forma unipersonal.

¿Qué plazo habrá para la resolución del REA?

La duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido ese plazo, el interesado podrá entender desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente. El tribunal deberá resolver expresamente en todo caso. Los plazos para la interposición de los correspondientes recursos comenzarán a contarse desde el día siguiente al de la notificación de la resolución expresa (art. 240.1 de la LGT).

Transcurrido un año desde la iniciación de la instancia correspondiente sin haberse notificado resolución expresa y siempre que se haya acordado la suspensión del acto reclamado, dejará de devengarse el interés de demora en los términos previstos en el artículo 26.2 de la LGT (art. 240.2 de la LGT).