Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 147/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 5437/2018 de 05 de Febrero de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 147/2020

Fecha de sentencia: 05/02/2020

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 5437/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 29/01/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Procedencia: T.S.J.CATALUÑA CON/AD SEC.3

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

Transcrito por:

Nota:

R. CASACION núm.: 5437/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 147/2020

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Segundo Menéndez Pérez, presidente

D. Rafael Fernández Valverde

D. Octavio Juan Herrero Pina

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Dª. Inés Huerta Garicano

D. Francisco Javier Borrego Borrego

En Madrid, a 5 de febrero de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso de casación número 5437/2018 interpuesto por el Ayuntamiento de Castelldefels representado por el procurador D. Rodolfo González García, bajo la dirección letrada de D. Joan A. Campillo Zaragoza y por la mercantil GRUP SUPECO MAXOR, S.L.U., representada por el procurador D. Ignacio López Chocarro y defendida por la letrada D.ª Beatriz del Peso Gilsanz, contra la sentencia nº 358/18, de 3 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por la que, estimando parcialmente el recurso de apelación nº 206/16 deducido frente a la sentencia nº 200/16, de 18 de julio, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 8 de Barcelona, se estima el Procedimiento Ordinario nº 55/12, relativa a concesión de licencia de obra mayor. Ha comparecido como parte recurrida la mercantil ESXAPIGRUP, S.A., representada por la procuradora D.ª Blanca Grande Pesquero, bajo la dirección letrada de Dª. Rafaela Bernabé Pérez.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.

Antecedentes

PRIMERO.- Objeto del proceso en la instancia.-

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó la sentencia nº 358/18, de 3 de mayo, por la que, estimando parcialmente el recurso de apelación nº 206/16 deducido frente a la sentencia nº 200/16, de 18 de julio, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 8 de Barcelona, se estima el recurso contencioso-administrativo nº 55/12 interpuesto por la mercantil ESXAPIGRUP S.A frente al acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Castelldefels (Barcelona) de 7 de julio de 2011, confirmado en reposición -24 de noviembre de 2011-, en virtud del cual se concedía licencia de obra mayor -Expte. 2843/11- a la mercantil GRUP SUPECO MAXOR S.L.U ('SUPECO') para la construcción de una estación de servicio en la finca situada en el Camino Real de Valencia, 21-39, acuerdo que es anulado, decretándose el consecuente derribo de lo construido.

SEGUNDO.El recurso de casación promovido por la parte.-

Por las representaciones procesales del Ayuntamiento de Castelldefels y de la mercantil SUPECO se presentaron sendos escritos de preparación de recurso de casación contra la mencionada sentencia en los cuales, tras razonar sobre la presentación del recurso en plazo, su legitimación y la recurribilidad de la resolución impugnada, denunciaron las siguientes infracciones legales y/o jurisprudenciales:

1) Ayuntamiento de Castelldefels: Art. 3 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios en su redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Diversas Leyes para su Adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio; STS. Sala III de 16 de julio de 2008 (EDJ 2008/128247) y SSTC. 170/2012 de 4 de octubre, 233/2012 de 13 de diciembre y 34/2017 de 1 de marzo.

2) SUPECO: Art. 43.2, párrafo 6º de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos en la redacción dada por el artículo 39.2 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de Medidas de Apoyo al Emprendedor y de Estímulo del Crecimiento y la Creación de Empleo; Art. 3, apdo. 1) y 3) del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios en su redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Diversas Leyes para su Adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio; Arts. 38 y 149.1.13º y 25º de la Constitución Española y STC. nº 34/2017, de 1 de marzo.

Como supuestos de interés casacional ex art. 88.2 y 88.3 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) se invocaron los siguientes: 1) Ayuntamiento de Castelldefels: 88.2.a) y 88.2.e); 2) SUPECO: 88.2.a), 88.2.e) y 88.3.c).

TERCERO.Admisión del recurso.-

Mediante auto de 10 de julio de 2018, la Sala de Instancia tuvo por preparados los dos recursos de casación referenciados, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 11 de marzo de 2019, acordando:

" 1º)Admitir a trámite los recursos de casación nº 5437/2018 preparados por la representación procesal del Ayuntamiento de Castelldefels (Barcelona) y la mercantil GRUP SUPECO MAXOR S.L (SUPECO) frente a la sentencia nº 358/18 -3 de mayo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por la que, estimando parcialmente el recurso de apelación nº 206/16 deducido frente a la sentencia nº 200/16 -18 de julio- del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 8 de Barcelona, se estima el Procedimiento Ordinario nº 55/12 interpuesto por la mercantil ESXAPIGRUP S.A frente al acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Castelldefels (Barcelona) -7 de julio de 2011-, confirmado en reposición -24 de noviembre de 2011-, en virtud del cual se concedía licencia de obra mayor -Expte. 2843/11- a la mercantil GRUP SUPECO MAXOR S.L.U ('SUPECO') para la construcción de una estación de servicio en la finca situada en el Camino Real de Valencia, 21-39, acuerdo que es anulado, decretándose el consecuente derribo de lo construido.

2º)Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si frente a la previsión normativa contenida en el artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de julio, que habilita la posibilidad de que los establecimientos comerciales incorporen entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, cabe oponer la incompatibilidad de dicha instalación con el uso característico del suelo determinado en el planeamiento municipal y, consecuentemente, denegar la correspondiente licencia.

3º)Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes: Art. 3 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios en su redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Diversas Leyes para su Adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio; Art. 43.2, párrafo 6º de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos en la redacción dada por el artículo 39.2 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de Medidas de Apoyo al Emprendedor y de Estímulo del Crecimiento y la Creación de Empleo y Arts. 38, 149.1.13º y 25º de la Constitución Española, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

4º)Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5º)Comunicar inmediatamente a la sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6º)Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

CUARTO. Interposición de los recursos.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentaron escritos por la representación procesal del Ayuntamiento de Castelldefels y de la mercantil GRUP SUPECO MAXOR, S.L.U. con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en los escritos de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicitan, terminando con el suplico de estimación de los recursos en los términos interesados.

QUINTO. Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición a la representación procesal de la mercantil ESXAPIGRUP, S.A., se presentó escrito argumentando en contra del planteamiento de los recursos formulados por el Ayuntamiento de Castelldefels y de Grup Supeco Maxor, S.L. y solicitando su desestimación en los términos expuestos, con imposición a los recurrentes de las costas del recurso.

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 29 de enero de 2020, en cuyo acto tuvo lugar su celebración,habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Fundamentos

PRIMERO. DELIMITACIÓN DE LA CUESTIÓN CASACIONAL.

Para el estudio de la cuestión que se suscita en el presente recurso resulta obligado recordar el devenir procesal del debate que enfrenta a las partes, que trae causa de la licencia que fue concedida, en las resoluciones originariamente impugnadas, para la construcción de un centro comercial, en el que, al amparo del mencionado artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, se preveía la instalación de una estación de suministro al por menor de productos petrolíferos. La licencia fue objeto de impugnación ante el Juzgado número 8 de Barcelona, que, en la sentencia antes reseñada, desestimó el recurso y declaró ajustada a Derecho la licencia concedida, por estimar que era preferente la aplicación del mencionado artículo 3 del Real Decreto-ley frente a las previsiones del planeamiento para la concreta parcela a que se refería la licencia, conforme al cual el uso para ese destino de estación de servicio de venta de productos petrolíferos estaba excluido.

Frente a dichos razonamientos y decisión del órgano de instancia, la Sala del Tribunal Superior de Justicia, al conocer del recurso de apelación, parte de un criterio diferente que lleva a una decisión contraria a la adoptada por el Juzgado. En efecto, se parte de que en la parcela para la que se había solicitado la licencia de obras tenía asignada en el planeamiento un uso comercial, con expresa prohibición de cualquier otro uso, a lo que se añadía que para el concreto uso de estación de servicio se asignaba una concreta parcela que no era la de autos. De ello se concluye por el Tribunal de instancia que el uso de estación de servicio era, conforme al planeamiento, incompatible con el específico y excluyente de comercial, que era la finalidad de la licencia concedida. Sobre esa premisa se considera que el mencionado artículo 3 del Real Decreto-ley no puede prevalecer a las previsiones del planeamiento, pues 'se invadirían las competencias urbanísticas autonómicas.' A la vista de que el planeamiento no autoriza el uso en la parcela, se estima el recurso de apelación, se anulan las resoluciones que habían concedido la licencia y, en su consecuencia, se ordena expresamente, conforme se había solicitado por la originaria recurrente, la demolición de las instalaciones construidas al amparo de la licencia.

A la vista de lo expuesto en el presente caso y conforme se delimita en el Auto de admisión, la cuestión que suscita interés casacional es determinar si, como aquí sucede, cuando el planeamiento no tenga expresamente autorizado para una determinada parcela con uso comercial la instalación de una estación de servicio, la aplicación del mencionado artículo 3 del Real Decreto-ley de 2000 permite dichas instalaciones y, por tanto, la licencia debe ser concedida. Incluso cabría dar un paso más en esa delimitación, a la vista de la fundamentación de la sentencia que se revisa. Se trataría de determinar si la previsión del planeamiento de un uso comercial, excluyente de otros usos diferentes como sería el que autorizaría la instalación de una estación de servicio, impide también integrar en dicho uso tales instalaciones para la venta de productos petrolíferos.

SEGUNDO. EXAMEN DE LA CUESTIÓN CASACIONAL.

Centrada la cuestión que suscita interés casacional en el artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, se impone, en primer lugar, alguna matización en su examen, habida cuenta de que la licencia de autos fue otorgada en resoluciones de 7 de julio de 2011, y el precepto se ha visto afectado en su redacción desde la mencionada fecha. En su redacción original, se disponía en el mismo:

'Artículo 3. Instalaciones de suministro a vehículos en grandes establecimientos comerciales.

1. Los establecimientos que, de acuerdo con el artículo 2.3 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista , tengan la consideración de gran establecimiento comercial, incorporarán entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, para cuyo abastecimiento, con carácter preferente, no podrán celebrar contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolíferos. Estas instalaciones deberán cumplir las condiciones técnicas de seguridad que sean exigibles, así como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotecnia y a la protección de consumidores y usuarios.

2. En los supuestos a que se refiere el párrafo anterior, el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevará implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos.'

El precepto se vio modificado por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, cuya redacción sería la aplicable al caso de autos por la fecha en que se concedió la licencia, reforma que se limitó al párrafo primero, quedando el segundo inalterable, con el siguiente tenor:

'Artículo 3. Instalaciones de suministro a vehículos en establecimientos comerciales.

1. Los establecimientos comerciales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, para cuyo abastecimiento, con carácter preferente, no podrán celebrar contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolíferos. Estas instalaciones deberán cumplir las condiciones técnicas de seguridad que sean exigibles, así como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotécnia y a la protección de consumidores y usuarios...'

Una nueva modificación de mayor envergadura se introdujo en el precepto por el artículo 40 por Ley 11/2013, de 26 de julio, de Medidas de Apoyo al Emprendedor y de Estímulo del Crecimiento y de la Creación de Empleo (se tramitó como Ley al momento de la convalidación del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero; posterior a la concesión de la licencia de autos), reforma que supuso una ampliación de los supuestos a que se refería el párrafo primero del precepto, mantener la redacción del mencionado párrafo segundo, e incorporar otros nuevos párrafos, el tercero y cuarto, quedando el precepto del siguiente tenor:

'Artículo 3. Instalaciones de suministro al por menor de carburantes a vehículos en establecimientos comerciales y otras zonas de desarrollo de actividades empresariales e industriales.

1. Los establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos.

2. En los supuestos a que se refiere el apartado anterior, el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevará implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos.

3. El órgano municipal no podrá denegar la instalación de estaciones de servicio o de unidades de suministro de carburantes a vehículos en los establecimientos y zonas anteriormente señalados por la mera ausencia de suelo cualificado específicamente para ello.

4. La superficie de la instalación de suministro de carburantes, no computará como superficie útil de exposición y venta al público del establecimiento comercial en el que se integre a efectos de la normativa sectorial comercial que rija para éstos.'

Ese devenir del precepto se ve afectado por la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 34/2017, de 1 de marzo, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 3071/2013 (ECLI:ES: TC: ECLI:ES:TC:2017:34) en la que se declara contrario a la Constitución y, por tanto, nulo, el transcrito párrafo cuarto. Y en relación con esa declaración no está de más recordar, porque la sentencia del Tribunal territorial se refiere a ello, que los motivos que llevan a dicha declaración de nulidad se funda, a tenor de lo que se razona en la referida sentencia, en que el mencionado párrafo 'incluye una prescripción sobre el cómputo de la superficie comercial que es encuadrable, a efectos competenciales, en la materia comercio interior... Ahora bien, esa relación directa con la mencionada competencia autonómica--comercio interior, que no la de urbanismo-- no basta para considerar inconstitucional el precepto impugnado pues, como tiene declarado nuestra doctrina, las competencias autonómicas en materia de comercio interior tienen como límite las competencias del Estado, entre ellas, evidentemente, las de los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE (por todas, STC 170/2012 , FJ 8). En todo caso, las medidas a las que el Estado atribuya excepcionalmente carácter básico resultan indispensables o son complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a la que responde la competencia estatal sobre las bases, teniendo presente que no puede llegar a un grado tal de desarrollo que deje vacías de contenido las correlativas competencias de la Comunidad Autónoma.'

La sentencia examina también la constitucionalidad del párrafo tercero del precepto en la redacción transcrita, que es el que centra aquí el debate, concluyendo en que respeta los cánones de constitucionalidad, en relación con reparto competencia, y desestima la declaración de inconstitucionalidad, con argumentos que deberán ser posteriormente objeto de un examen más detenido.

Para una mejor inteligencia del precepto, no está de más recordar que el mencionado Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, acorde con su propia denominación, pretendió, conforme se declara en su Exposición de Motivos, 'avanzar en el proceso de liberalización y flexibilización del marco económico en que operan los agentes productivos', y ello con la finalidad de 'continuar aproximándose los niveles de renta per cápita y empleo de España a los de las economías más desarrolladas.' En el sentido expuesto se considera que 'la política de oferta adquiere una singular relevancia, puesto que se constituye en el instrumento esencial para asegurar el mantenimiento de un crecimiento elevado y generador de empleo... (por lo cual) el objetivo fundamental de las medidas contenidas en el presente Real Decreto-ley... que forma parte de un paquete global de medidas de liberalización de la economía española, es aumentar la capacidad de crecimiento potencial y la productividad de nuestra economía, bases del proceso de convergencia de los niveles de renta y empleo con los del resto de países de la Unión Europea.'

En lo que ahora interesa, por lo que se refiere al mercado de los hidrocarburos, la misma Exposición de Motivos declara que la finalidad es, entre otras, promover'la instalación de las estaciones de servicio en grandes superficies y se limita el número de instalaciones de venta de productos petrolíferos de los grandes operadores... Se trata, por tanto,... de promover una mayor competencia en la distribución minorista...'A esos efectos, se incorpora el mencionado artículo 3 que, necesario es dejar constancia, se le confiere la naturaleza de 'norma básica' conforme a lo que se dispone en la Disposición Final Segunda del mismo, con fundamento, según dicha Disposición, con las competencias estatales que se disponen en los artículos 149.1º.13ª y 25ª de la Constitución.

Pues bien, debemos comenzar por determinar el auténtico alcance del precepto, en particular su párrafo primero, que delimita su contenido. Y esa labor viene impuesta por un debate que subyace en la argumentación de las posiciones enfrentadas que se aprecian, no solo por las partes en el proceso, sino que es apreciable en la fundamentación de las sentencias que sirven de fundamento a esas posiciones enfrentadas. Nos referimos a que el precepto no deja dudas en cuanto se dispone que cuando el planeamiento contemple la previsión de un centro comercial --la previsión inicial se amplió con las reformas-- en una determinada parcela, dicho centro 'podrá incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos.' En la redacción originaria del precepto el mandato era imperativo --'incorporarán'-- que en la reforma de 2009 se contempló como potestativo --'podrán'--, como deja constancia la Sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de enero de 2016; ECLI:ES:TS:2016:142 ).

Ahora bien, ese mandato del legislador estatal genera la duda sobre si la existencia de una estación de servicio de estas características en las dotaciones que deban existir en los centros comerciales constituye un mandato del Legislador estatal a las Comunidades Autónomas para que al aprobar el planeamiento tengan en cuenta dicha previsión o sí, por el contrario, las previsiones del precepto se imponen de manera directa, en el sentido de que la mera previsión de instalación de un centro comercial comporta necesariamente la posibilidad de instalar una estación de servicios para la venta de carburantes al momento de conceder la preceptiva licencia. Ese es el debate esencial porque, así como en el primer supuesto la licencia que se otorgue para la construcción del centro comercial podrá incorporar la estación de servicio si en las previsiones del planeamiento se ha recogido el mandato de la norma básica; en la segunda posibilidad, el mero hecho de que el planeamiento autorice la construcción de un centro comercial, llevará implícita la instalación de la estación de servicio, se haya contemplado a no dicha instalación en aquel.

A esa disyuntiva se adscribe la sentencia recurrida que, en última instancia, considera que el mandato del Legislador estatal está dirigido al planificador --se expone con claridad en la oposición al recurso recapitulando los razonamientos de la sentencia recurrida en casación-- de tal forma que no puede estimarse que la licencia para la instalación de un centro comercial comporte, necesariamente, la instalación en él de una estación de servicio de venta de carburantes, sino que es necesario que el planeamiento haya previsto ese concreto uso para los terrenos donde se autorice la instalación del centro comercial. Incluso se da un paso más en esa vinculación de la norma estatal porque, al amparo de que no se ven afectadas, ni pueden serlo, las competencias autonómicas en materia de urbanismo, nada impide que, como se estima sucede en el caso de autos, en la medida que el planeamiento en vigor al momento de otorgarse la licencia para la construcción del centro comercial a que se refieren los actos impugnados en el proceso, excluye expresamente -- en realidad lo declara incompatible-- la instalación de estaciones de servicios, instalaciones para las que, además, el mismo planeamiento establece la determinación de que pueda instalarse en otra parcela del mismo polígono; no puede estimarse que proceda la instalación de la estación de servicio en el centro comercial para el que fue concedida la licencia de autos.

No comparte este Tribunal ese criterio y se considera que la única interpretación admisible es la segunda de las antes expuestas, porque para alcanzar la primera de las interpretaciones el precepto carecería de fundamento y de la mínima lógica. En efecto, condicionar la aplicación del precepto a las previsiones del planeamiento carecería de fundamento y lo deja sin contenido porque el planeamiento siempre podría incorporar estas instalaciones, sin perjuicio de sus concretas exigencias técnicas, sin necesidad de que existiera el precepto legal básico; y es indudable que si el Legislador estatal, al amparo de sus competencias que le autorizaban a promulgar esa normativa básica y por razones de urgencia en el Real Decreto-ley de 2000, impone esa facultad, la única finalidad es que la instalación de tales estaciones de servicio se imponen con independencia de las previsiones del planeamiento, interpretación que queda avalada con los párrafos siguientes del precepto, como después se verá.

Así pues, la instalación de estas estaciones de servicio cuando el planeamiento contemple la instalación de un centro comercial, entre otras previsiones a que se refiere el artículo 3.1º del Real Decreto-ley, la ubicación en el mismo de una estación de servicio se impone por imperativo del mencionado artículo 3.1º. No impone la norma básica con ese mandato exigencia alguna de carácter urbanístico propiamente dicha, sino que integra, con el fundamento que se confiere a la competencia estatal, dicha estación de servicio en aquellos supuestos en que dicho planeamiento contemple la posibilidad de instalación de un centro comercial, lo cual queda al criterio del planificador. Ese es el presupuesto urbanístico y el respeto de la norma básica a las competencias autonómicas, la determinación de instalación de centros comerciales, pero una vez autorizados, incorporar una estación de servicio se impone por el precepto básico estatal.

Bien es verdad que el precepto establece una facultad ('...podrán incorporar...') que no deja de ofrecer problemas interpretativos, pero que no puede suponer otra posibilidad que entenderla referida al titular que solicita la licencia, porque lo que hace el precepto es facultar a los propietarios de terrenos en que el planeamiento autoriza la instalación de un centro comercial, poder incorporar al mismo una estación de servicio; sin que dicha instalación sea imperativa como parece deducirse del precepto en su redacción originaria.

La interpretación que se sostiene, vendría avalada por el párrafo segundo del precepto, que ya estaba en su redacción originaria, cuando establece que la única licencia para la construcción del centro comercial 'lleva implícita' las exigencias necesarias para la estación de servicio, aclaración que solo sería admisible si la concreta estación de servicio no estaba contemplada en el planeamiento, porque en ese caso el precepto carecería de sentido.

Lo concluido se opone a la argumentación que se contienen en la sentencia del Tribunal de instancia de que, a falta de las previsiones del planeamiento, ha de modificarse el mismo para poder autorizar la instalación de la estación de servicio. En efecto, a la vista de los razonamientos de la sentencia de instancia y de la exhaustiva argumentación del escrito de oposición al recurso, cabe plantearse si puede el planeamiento municipal excluir la instalación de estaciones de servicio en terrenos con destino, entre otros, a centros comerciales. Porque esa es otra faceta del debate que se suscita, en última instancia, en la sentencia recurrida en casación, en cuanto considera que en la parcela de autos el planeamiento solo autorizaba el uso comercial, excluyendo cualquier otro uso, por tanto, también ese concreto de estación de servicio de venta de productos petrolíferos, con el añadido de que el mismo planeamiento aplicable había previsto la ubicación de esa concreta instalación en otra parcela del ámbito de actuación.

La interpretación del precepto que subyace para esa conclusión no deja de ofrecer serias dudas de admisibilidad. En efecto, si se parte de la idea de que lo que se contempla en la norma estatal es que todo centro comercial puede incorporar una estación de servicio, es indudable que el legislador parte de la base de que el planeamiento no contempló otro uso que el comercial y, pese a ello, autoriza la instalación de las estaciones de servicio. Es decir, el precepto se impone al planeamiento, que, sin contemplar el concreto uso, permite estas estaciones de servicio.

Que ello es así lo ha venido a ratificar la reforma del precepto en el año 2013, cuando incorpora el párrafo tercero en el que, recordémoslo, se niega que la Administración municipal pueda denegar la licencia 'por la mera ausencia de suelo calificado específicamente para ello'; lo que comporta que el uso previsto en el planeamiento no puede excluir la instalación de la estación de servicio o, si se quiere, que la calificación del suelo solo como comercial autoriza también el uso para estación de servicio, en palabras del párrafo segundo, la lleva implícita. Y si bien la reforma del precepto no sería aplicable al caso de autos, sí sirve a los efectos de interpretación; sin perder de vista que la finalidad del recurso de casación es la interpretación del precepto en la redacción actual, sin perjuicio de la incidencia que pudiera tener, al resolver la pretensión accionada en el proceso, la redacción que el precepto tenía en el momento en que se dictó el acto impugnado.

No se resuelve el debate suscitado en el recurso con lo antes concluido a la vista de los razonamientos de la sentencia del Tribunal territorial y los argumentos que se dan en el escrito de oposición al recurso. Porque lo que se sostiene en ambas argumentaciones es que las competencias de urbanismo autonómicas autorizan que el planeamiento pueda excluir la instalación de estaciones de servicios en centros comerciales, que es lo que se dice sucede en el caso de autos, en el que, además, se establece que en la unidad se destina una concreta parcela para esa concreta calificación.

No se considera por este Tribunal que dicha matización pueda ser admitida. Si hemos concluido que el concreto uso a estación de servicio se impone a las previsiones del planeamiento, es decir, va implícita en la calificación del suelo para uso comercial, no parece admisible que el planeamiento pueda, en sus previsiones, calificar un suelo con uso comercial y, al excluir cualquier otro, impedir la prescripción del precepto estatal que es, no se olvide, legislación básica como se establece en la Disposición Final del mencionado Real Decreto-ley.

Lo hasta ahora concluido, que fue el criterio que había acogido el Juzgado para desestimar la pretensión de la recurrente inicial, no puede estimarse contrario a lo declarado por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 2017 a que antes se ha hecho referencia, sino más bien todo lo contrario, en contra de lo que se sostiene por la Sala territorial.

En la mencionada sentencia comienza el Tribunal de Garantías examinando la legalidad del mismo párrafo primero del precepto, con el alcance que antes se ha dado, y sobre la base de la finalidad estatal, dentro de sus competencias, de 'la consecución del objetivo básico perseguido de liberalizar el mercado, ampliando la oferta de los puntos de distribución de combustibles, en concreto en el subsistema de la distribución al por menor'. Y ello en la legitima competencia constitucional del legislador estatal 'para el cumplimiento de las finalidades que tiene encomendada ex artículos 149.1º.13 ª y 25 de la Constitución Española .' Pues bien, sobre esa premisa, se declara en la mencionada sentencia que lo que hace el precepto estatal es establecer 'la compatibilidad entre los usos del suelo atribuidos a diferentes instalaciones... mediante la fórmula en que no varía el uso del suelo, sino que, a partir de un uso ya signado que corresponde a las actividades indicadas, permite la instalación de una estación de servicio de modo complementario...' Es decir, se viene a imponer aquella calificación inherente del planeamiento en cuanto que, contemplado el uso comercial, entre otros, se autoriza la instalación de una estación de servicio. Y esa declaración de compatibilidad se cuida el Tribunal de aclarar que no afecta a las competencias autonómica, que 'no permita el desarrollo autonómico' de sus competencias, porque precisamente esa asignación del uso comercial lo determina el mismo planeamiento. Lo que no es admisible es que el planeamiento excluya esa compatibilidad que impone la norma básica, porque se declara en la sentencia porque 'en modo alguno implica regulación de los usos del suelo... la decisión estatal no pretende hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, antes al contrario, pues la posibilidad de la instalación se vincula a la previa existencia de determinados usos que corresponde precisar a los instrumentos de ordenación urbanística. Se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos de suelo que condicione el planeamiento urbanístico, lo que permite descartar la queja planteada.'

La interpretación que se propone, queda también amparada en la sentencia cuando el Tribunal de Garantías, al examinar la proscripción que se impone de excluir la licencia por inexistencia de uso específico en el párrafo tercero, que, aunque no aplicable al caso de autos, viene a servir de criterio interpretativo de los dos primeros párrafos del precepto. Se sentido se declara en la sentencia que 'no tendría sentido que el órgano municipal pudiera denegar la instalación de la estación de servicio basándose en la inexistencia de un uso del suelo específico para esta actividad, pues no es exigible esa condición dado que, cumpliendo la normativa aplicable, la implantación de esa instalación ya es posible por mandato de la norma en los términos del art. 3.1 (en el mismo sentido STS de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 16 de julio de 2008 ).'

Ha de añadirse a lo expuesto que, en contra de la limitada cita que se hace en la sentencia recurrida a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia, que los últimos pronunciamientos son acordes a lo que se ha concluido anteriormente. Y así, en relación con la Sala de la Comunidad Valenciana, debe citarse la sentencia de 11 de junio de 2018, dictada en el recurso 480/2016 ( ECLI:ES:TSJCV:2018:2715 ), al interpretar en mencionado artículo 3 que nos ocupa, se argumenta 'el uso de suministro de combustible al por menor es compatible y se encuentra implícito en todos los usos de suelo previstos en los planes de ordenación urbana para actividades comerciales individuales... la compatibilidad de la instalación de suministro de carburantes en centros comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y polígonos industriales que impone el art. 3.1 del Real Decreto-Ley 6/2000 no comporta una variación del uso del suelo sino que, a partir del uso ya asignado que corresponde a las actividades antes indicadas, permite la instalación de una estación de servicio de modo complementario... resultan aplicables incluso en aquellos supuestos en que las normas urbanísticas del municipio prohíban expresamente las estaciones de servicio en los usos para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques industriales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, o no prevean expresamente en tales usos la instalación de estaciones de servicio, o existan otros suelos en los que sea posible su instalación.

En ese mismo sentido se declara por la Sala territorial del País Vasco en su sentencia 113/2018, de 28 de febrero de 2018, recurso 1020/2016 ( ECLI:ES:TSJPV:2018:589 ) que 'la implantación de esa instalación ya es posible por mandato de la norma en los términos del art. 3.1 Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio ; tampoco podía, en su caso, la entidad local denegar la autorización por no constituir la parcela una finca independiente, pues la parcela debe estar integrada en el polígono industrial para que la estación de servicio forme parte de su equipamiento...'

Debe también citarse la sentencia de la Sala de Baleares, que en la sentencia 294/2018, de 5 de junio, dictada en el recurso 516/2017 (ECLI:ERS:TSLBAL:2018:499), declara al interpretar el mencionado precepto que 'la prohibición de implantación de estaciones de servicio de distribución de carburantes en polígonos industriales, contenida en el artículo 10.07 Plan General de Ordenación Urbana, ha de entenderse, si no derogada, si desplazada por el artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 , en la redacción dada por el artículo 40 de la Ley 11/2013 , en cuanto se refiere a dichos polígonos; y ello en tanto que el artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 prevé ahora, en lo que importa, que los polígonos industriales puedan incorporar entre sus equipamientos instalaciones para suministro de productos petrolíferos a vehículos... Y es posible también la implantación de más de una estación de servicio porque el artículo 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000 permite la implantación de '[...] al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos' .

La Sala de Extremadura también concluye en esa misma interpretación en su sentencia 174/2018, de 26 de octubre, dictada en el recurso 150/2018 ( ECLI:ES:TSJEXT:2018:1208 ), al declarar taxativamente que 'el órgano municipal no podrá denegar la instalación de estaciones de servicio o de unidades de suministro de carburantes en los establecimientos y zonas anteriormente señalados por la mera ausencia de suelo específicamente para ello...'

Pero incluso debe destacarse que la misma Sala de Cataluña no es acorde a la doctrina que se acoge en la sentencia recurrida (en esa misma línea cabe citar la sentencia de la misma Sección 176/2018, de 28 de febrero, dictada en el recurso de apelación 416/2015; ECLI: ES:TSJCAT:2018:2613), porque en la sentencia 101/2018, de 6 de febrero, dictada en el recurso de apelación 212/2014 ( ECLI:ES:TSJCAT:2018:2884 ), en la que se hace una exhaustiva referencia a la sentencia del Tribunal Constitucional, se afirma '... la STC 34/2017 no ha hecho sino poner en evidencia la insostenibilidad de los argumentos en los que se sustenta la demanda, toda vez que el supremo intérprete de la Constitución ha confirmado la plena constitucionalidad de los preceptos legales que determinaron en su momento la preceptiva supresión, en la modificación del Plan general de Puigcerdà, de la interdicción de gasolineras en las zonas y sectores industriales/comerciales del término municipal... las estaciones de servicio deberán ser autorizadas, se haya previsto o no tal actividad por el Plan. Que es tanto como decir que en esos ámbitos o en esos casos, cualquier prohibición establecida por los instrumentos de ordenación urbanística deberá considerarse nula de pleno derecho...'

TERCERO. Fijación de la interpretación que se propone del artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000 .

De lo razonado en el anterior fundamento hemos de concluir que la interpretación del artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, ha de ser la de que impone la posibilidad de instalar una estación de servicio de venta al por menor de productos petrolíferos, en todos aquellos supuestos en que el planeamiento autorice la ubicación de algunas de las instalaciones a que se hace referencia en el párrafo primero del precepto, se contemple o no dicha posibilidad en el planeamiento vigente y sin posibilidad de que éste altere esa dotación cuando autorice dichas instalaciones.

CUARTO. Examen de las pretensiones de los recurrentes.

Resta en el presente recurso por examinar la concreta pretensión accionada por los recurrentes que, como ya se dijo, no es otra que la de sostener el criterio que ya se había aplicado en la sentencia del Juzgado, que fue revocada por la Sala de instancia, al conocer del recurso de apelación que había sido interpuesto por la parte aquí recurrida. Y dado que, como ya se dijo, este Tribunal considera acorde a la interpretación del precepto que suscita interés casacional la sostenida por el órgano de instancia, la decisión de la pretensión debe ser la de mantener dicho criterio, con la desestimación del recurso de apelación, revocando la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña objeto del recurso de casación.

QUINTO. Costas procesales.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.Fijar como criterios interpretativos del artículo 3 del Real Decreto-ley 6/200, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, el recogido en el fundamento cuarto de esta sentencia.

Segundo.Estimar el recurso de casación número 5437/2018 por el Ayuntamiento de Castelldefels y por la mercantil GRUP SUPECO MAXOR, S.L.U., contra la sentencia número 358/18, de 3 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por la que, estimando parcialmente el recurso de apelación número 206/16 contra la sentencia número 200/16, de 18 de julio, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 8 de Barcelona, se estima el Procedimiento Ordinario número 55/12, promovido por la mercantil Esxapigrup, S.A., relativa a concesión de licencia de obra mayor.

Tercero.Casar la sentencia objeto del presente recurso de casación, que se deja sin valor ni efecto alguno.

Cuarto.En su consecuencia, desestimar el recurso de apelación interpuesto por ESXAPIGRUP, S.A. contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 8 de los de Barcelona, en el procedimiento número 200/2016, en el que se había impugnado el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Castelldefels, adoptado en sesión de 24 de noviembre de 2011 (expediente 002843/2011), por el que, desestimando el recurso de reposición y confirmando otro acuerdo anterior, se concedía licencia de obras mayores a la mercantil Grup Supeco Maxor, S.L. para la construcción de una estación de servicios en la finca situada en el Cami Ral de Valónela, números 21 a 39, de la mencionada ciudad; acuerdos que se confirman en la sentencia del Juzgado.

Quinto.No procede hacer concreta imposición de costas, conforme a lo razonado en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Segundo Menéndez Pérez Rafael Fernández Valverde

Octavio Juan Herrero Pina Wenceslao Francisco Olea Godoy

Inés Huerta Garicano Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.