Sentencia Contencioso-Administrativo 193/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Novena, Rec. 236/2025 de 20 de marzo del 2026

PRIMERO.-El presente recurso tiene por objeto el Acuerdo definitivo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid que aprueba la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal reguladora de la misma publicada el 31 de diciembre de 2024 en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) nº 311.

SEGUNDO.-La recurrente muestra su disconformidad con la Ordenanza impugnada exponiendo, en síntesis lo siguiente.

Relata que la entidad FUNDACIÓN FEDERICO FLIEDNER es una sociedad que gestiona un centro educativo concertado con la Comunidad Autónoma de Madrid, ubicado en el municipio de Madrid.

El primer motivo impugnatorio es que no está determinado ni es determinable el sujeto pasivo ni el obligatorio tributario. El apartado 2 artículo 2 de la Ley 58/2003, General Tributaria, clasifica los tributos en tasas, contribuciones especiales e impuestos. En la letra a) de este mismo apartado define las Tasas como "los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado". En el apartado primero artículo 36 de la Ley 58/2003, define a los sujetos pasivos. Precisa que la cuestión que hay que determinar es quién es el sujeto pasivo de esta nueva tasa. Esto es, quién realiza el hecho imponible. En un principio, parecería claro, en la medida en que, según define el artículo 5 de la ordenanza, los sujetos pasivos son los "soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por la prestación del servicio", y los sustitutos, los propietarios. Pero lo complicado es determinar quiénes son estos beneficiarios. No puede deducirse del texto de la ordenanza ni de ningún documento o informe del Expediente administrativo, el método por el cual el Ayuntamiento va a determinar los beneficiarios o afectados por la prestación del servicio. El artículo 16 de la Ordenanza regula la existencia de una matrícula, pero se desconoce cómo se va a crear esta matrícula, esto es, de dónde se van a obtener los datos para la generación de la matrícula, y que contribuyentes van a formar parte de la matrícula o padrón. Parece que la matrícula para la gestión de la tasa se va a crear a partir del Padrón municipal. En este caso, el Ayuntamiento de Madrid deberá contemplar los sujetos pasivos beneficiarios conforme a los múltiples títulos jurídicos que, constan en el padrón municipal y permiten el uso del inmueble como son: los plenos propietarios, los titulares de una concesión Administrativa, los titulares de un derecho real de uso, los titulares de un derecho real de superficie, los usufructuarios, según se define en el artículo 467 y siguientes del Código Civil ( CC) , los titulares de derecho de uso y habitación, conforme al artículo 523 y siguientes CC, los arrendatarios conforme al 1542 CC y la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, el Censor ( artículo 1604 CC) . ). Todos ellos tienen derecho al uso del inmueble objeto de la tasa y, por tanto, son los que, supuestamente, generarán los residuos cuyos servicios de recogida queda gravado por la tasa. Siguiendo el principio "quien contamina paga" y en la medida en que el contamina y genera residuos es quien hace uso del inmueble, solo podrá ser sujeto de gravamen dicho usuario, sin necesidad que sea siempre, el propietario del inmueble. En el supuesto en el que el titular catastral no fuera el beneficiario del servicio de recogida de residuos, por el hecho de que no es el usuario del inmueble, como ocurre en los supuestos de contratos de alquiler, concesionarias, usufructuarios, titulares de derecho real de superficie, ..., la tasa no respondería al principio regulador de quien contamina paga, ni se podría subsumir en los supuestos del artículo 5 y 6 de la presente Ordenanza fiscal. Tampoco queda definido la condición de propietario como sustituto del contribuyente. Como se ha indicado anteriormente, la propiedad, conforme se regula en el Código Civil se divide la nuda propiedad y el usufructo. No queda definido quién es propietario sustituto del contribuyente objeto de gravamen. Lo que estaría gravando es la titularidad catastral, en su condición de propietario del bien inmueble. Concluye que la ausencia de delimitación del sujeto pasivo, o la inconcreta definición del mismo en la redacción de la Tasa que nos ocupa, supone un vicio de nulidad de pleno derecho al faltar un elemento esencial en la definición de tributos, como es el sujeto pasivo. Conforme a lo anterior, considera que el Acuerdo definitivo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión ordinaria celebrada que se aprueba la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal reguladora de la misma, objeto de la presente Demanda, no es conforme a Derecho.

El segundo motivo impugnatorio es la no conformidad a Derecho de la Ordenanza puesto al utilizar el valor catastral como indicador de la capacidad económica del sujeto pasivo. Parte de advertir es que la Ordenanza municipal no regula el método para la determinación de la Base imponible. Este elemento esencial en la configuración de los tributos hay que deducirlo de la redacción de los artículos 9, 10 y 11 y los Anexos de la Ordenanza Municipal. Sobre la Incorporación y desarrollo en el ordenamiento jurídico nacional y europeo del principio "quien contamina paga" explica que este principio también es conocido como "principio de responsabilidad ambiental", y es un pilar fundamental del derecho ambiental, tanto en el ámbito de la Unión Europea (UE) como en el ordenamiento jurídico español. Su incorporación en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (en adelante, Ley 7/2022), refuerza su aplicación en materia de gestión de residuos y reparación de daños ambientales. La Ley 7/2022 se configura como la referencia normativa de la presente tasa, dado que ha sido dictada en cumplimiento de la obligación regulada en el artículo 11.3 del texto legal. Este principio instituye que los costes derivados de la contaminación ambiental, incluida la gestión de residuos, deben ser asumidos por quien los genera, evitando así la transferencia de dichos costes al conjunto de la sociedad. En el ordenamiento jurídico español, el principio se recoge expresamente en el artículo 11 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Dicho precepto dispone que: "los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales y en particular los de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, por el poseedor actual o por el anterior poseedor de residuos". Esta disposición busca garantizar que dichos costes se internalicen desde la fase de diseño del producto, fomentando así la prevención, la reutilización y el reciclado en línea con los objetivos de la economía circular. Este principio "quien contamina paga" también se desarrolla en otras normas sectoriales, como la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que en su artículo 9 establece un régimen de responsabilidad basado en la prevención, evitación y reparación de los daños ambientales, exigiendo al operador responsable la asunción de los costes derivados de tales actuaciones. Y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que incorpora en el artículo 2 este principio como criterio rector en la toma de decisiones públicas susceptibles de generar impactos significativos sobre el medio ambiente. En el ámbito de la Unión Europea, el principio tiene fundamento jurídico en el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que establece expresamente que la política ambiental de la Unión se basará, entre otros, en el principio de "quien contamina paga". Así concluye que el nuevo marco regulatorio y el desarrollo normativo del principio "quien contamina paga", en la medida en que obliga a exigir el coste de los servicios por gestión de residuos a quienes los generan, exigen la desvinculación de los elementos para la determinación de la base imponible derivados del valor catastral, siempre que no haya podido determinarse la relación directa o indirecta de dicho valor catastral con la tasa exigida al obligado tributario. No considera válido el valor catastral, aunque fuera corregido con la aplicación del CSS, como elemento definitorio de la base imponible de una tasa de esta naturaleza, en la medida en que no responde al principio de quien contamina paga, y tampoco puede admitirse como elemento corrector de la proporcionalidad del tributo, dado que no atiende a la capacidad económica del contribuyente. El ayuntamiento de Madrid, en ninguno de sus informes que constan en el expediente administrativo, ha determinado, ni tan siquiera tangencialmente, una relación directa o indirecta, entre el valor catastral y el principio de quien contamina paga. La memoria económica no ha elaborado una relación directa o indirecta entre el coste del servicio y el valor catastral. La determinación de la cuota tomando en consideración el valor catastral, que, a su vez, sirve de base para el cálculo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, conforme a lo dispuesto en el artículo 65 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, implica gravar dos veces la misma manifestación de riqueza. Esto es, supone un claro supuesto de doble imposición. Se grava dos veces la misma manifestación de riqueza. Añade que la vinculación total o parcial de la cuota exigible al sujeto pasivo con el valor catastral conlleva una indefensión del sujeto pasivo que no ostenta ningún derecho de titularidad catastral sobre el inmueble objeto de la tasa. Esto es, si el sujeto pasivo es un arrendatario o cualquier titular de un derecho no real de uso sobre el inmueble, y se le incluye en la matrícula de gestión de la tasa sin notificar el valor catastral del inmueble, esto implica la imposibilidad de impugnar un elemento esencial del tributo. Es más, aunque tuviera acceso al conocimiento del valor catastral del inmueble, dado que el plazo para la interposición de los recursos contra el valor catastral ya habría transcurrido, tampoco tendría capacidad jurídica de impugnar dicho valor catastral.

El tercer motivo impugnatorio es que la Tasa por Prestación del Servicio de Gestión de Residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal Reguladora de la misma no es conforme a derecho al no incluir una bonificación del 100% a favor de organismos públicos que realicen actividades de investigación o enseñanza en todos sus grados ni a los centros de enseñanza concertados. El artículo 50 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), establece que los centros concertados gestionados por entidades sin ánimo de lucro o en régimen de cooperativa se considerarán asimilados a las fundaciones benéfico-docentes a efectos del disfrute de los beneficios fiscales y no fiscales reconocidos a estas. Esta asimilación, de carácter legal y directo, conlleva la extensión automática a los centros educativos concertados gestionados por entidades sin ánimo de lucro o en régimen de cooperativa de los beneficios fiscales que el ordenamiento atribuye a las fundaciones, sin necesidad de desarrollo reglamentario adicional. Esta previsión se encuentra reforzada por la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos al mecenazgo. Su artículo 15 establece la exención de los tributos locales, incluidos los impuestos sobre bienes inmuebles, para los inmuebles en los que se desarrollen de forma exclusiva actividades relacionadas con sus fines estatutarios, como la enseñanza, siempre que no se desarrollen en ellos explotaciones económicas ajenas a dichos fines. La LRHHLL ha reconocido la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (Art. 62.2 TRLHL) para los bienes inmuebles "que se destinen a la enseñanza por centros docentes acogidos, total o parcialmente, al régimen de concierto educativo, en cuanto a la superficie afectada a la enseñanza concertada". Esta previsión tiene naturaleza imperativa y deriva de norma con rango de ley estatal, lo que vincula directamente a los ayuntamientos, sin que puedan oponerse ordenanzas fiscales restrictivas ni interpretaciones limitativas. En consecuencia, estos centros "no generan beneficio económico" ni realizan actividades empresariales que reflejen una capacidad económica gravable. Imponer sobre ellos tributos como el IBI vulneraría el "principio de capacidad económica" ( art. 31.1 CE), al no existir manifestación alguna de riqueza. Considera que los centros concertados, conforme al artículo 51 de la LODE, tienen derecho a la exención total o parcial la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal del Ayuntamiento de Madrid. Esta exención responde al mandato constitucional del artículo 31.1 CE y a la configuración legal de la enseñanza concertada como actividad no lucrativa y financiada con fondos públicos (51 LODE).

TERCERO.-El Ayuntamiento de Madrid, solicita la desestimación del recurso por los siguientes argumentos.

Solicita la desestimación del primer motivo de impugnación partiendo en primer lugar de que trata de una materia reservada a la Ley por mandato de lo dispuesto en el art. 8 c de la ley 58/2003, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante , LGT) conforme al cual se regulará en todo caso por Ley la determinación de los obligados tributarios y de los responsables. En el ámbito de las Haciendas Locales, reproduce el art. 23 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante , TRLRHL). A continuación, reproduce el art. 3 de la Ordenanza y afirma que no existe indeterminación en el sujeto pasivo porque el sujeto pasivo contribuyente es quien genera los residuos (que podría ser equivalente al productor de los residuos); y esto es así tanto en los residuos generados en locales destinados a actividades como en inmuebles de uso residencial. Resulta patente que la regulación contenida en la Ordenanza Fiscal (OF, en adelante) que, es transcripción literal de la previsión legal, no adolece de indeterminación alguna. Insistir en lo contrario como hace la mercantil actora supone desconocer la figura del sustituto del contribuyente, cuando se afirma que no se determina al beneficiario del servicio cuando este no es el propietario. El sustituto del contribuyente puede definirse como aquel sujeto pasivo al que, por Ley, se le impone la obligación tributaria principal y las formales inherentes a la misma, del contribuyente, imposición que responde única y exclusivamente a razones de técnica y eficacia recaudatoria. El sustituto desempeña de este modo un papel puramente instrumental, razón por la que no debe perderse de vista que, ni realiza el hecho imponible que determina el nacimiento de la obligación tributaria ni es titular de la capacidad económica que grava el tributo. Es decir, el sustituto del contribuyente se convierte, por disposición de la Ley, en deudor principal de un gravamen devengado por la realización, por parte de otro sujeto, el contribuyente, del hecho imponible, de tal forma que el sustituto adquiere una obligación con la Administración, desplazando de la relación al contribuyente. Y ese desplazamiento no quiere decir que, como se indica por la demandante, no se esté dando cumplimiento al principio de quien contamina paga. Tal y como recoge la Ley legal y la propia OF, es ese desplazamiento, justificado por razones de eficacia y eficiencia en la gestión tributaria, el que permite la repercusión de la carga tributaria por el sujeto pasivo en concepto de sustituto del contribuyente al contribuyente, esto es, a quien genera el residuo, a quien contamina. Si lo que la demandante quería decir es que no está determinado claramente en la ordenanza fiscal quién es el que realiza el hecho imponible, esto es, quién es el sujeto que se beneficia del servicio prestado, especialmente cuando este no es el propietario de la vivienda o local donde se generan los residuos, la respuesta también es clara. La ordenanza fiscal, tal y como exige el legislador, ha previsto la figura del sustituto del contribuyente y la ha hecho recaer en el propietario del bien inmueble. Y lo ha hecho así, porque así lo impone el legislador en los supuestos en los que, como es el caso, la tasa se hubiere establecido "...por razón de servicios o actividades que beneficien o afecten a los ocupantes de viviendas o locales". Resulta, por tanto, poco comprensible la indeterminación a la que se alude de contrario en el escrito de demanda ya que, por un lado, queda claramente identificado el sujeto pasivo u obligado tributario, que no es otro que el propietario, y por otro lado, al señalarse en la OF que el propietario quedará integrado en la relación jurídico-tributaria como sustituto del contribuyente cuando el beneficiario del servicio no sea el propietario de la vivienda o local donde se genera el residuo, también queda claramente determinado dicho beneficiario distinto del propietario. Efectivamente ese contribuyente, al que desplaza el sustituto por imperativo legal, no es otro que, en los términos utilizados por el legislador, el ocupante del bien inmueble en el que se genera el residuo o, dicho de otra manera, el generador o productor del residuo cuya recogida, transporte y eliminación constituye el presupuesto de hecho del nacimiento de la obligación tributaria. Dicha conclusión resulta obvia no solo porque el legislador identifica al ocupante de una vivienda o local como el sujeto que realiza el hecho imponible de las tasas, como la impugnada, que gravan servicios afectos a esos bienes inmuebles y que, consecuentemente, benefician a quienes los ocupan, fuera cual fuera el título en virtud del cual se produce esa ocupación, sino también porque de la literalidad del art. 3 de la OF que describe el hecho imponible de la tasa, resulta incuestionable que los beneficiarios o destinatarios del servicio no pueden ser otros que los ocupantes de los bienes inmuebles en los que se generan los residuos, toda vez que difícilmente puede generarse un residuo en un bien inmueble por persona distinta al ocupante. Puede suceder, sin embargo, que el bien inmueble no tenga ocupante, en cuyo caso no se generaría residuo. En este último caso, como señala de forma expresa el art. 3 trascrito se entiende realizado el hecho imponible, siendo el propietario del bien inmueble en cuanto potencial beneficiario o destinatario del servicio quien resulte sujeto pasivo en concepto de contribuyente (no hay ocupante a quien sustituir). Tampoco se entiende bien que la demandante considere reprochable que la ordenanza fiscal no concrete o especifique quién es el propietario cuando, en el ejemplo que se plantea, existe desmembramiento del pleno dominio en usufructo y nuda propiedad. Esta cuestión, perteneciente al derecho privado, no se regula en la OF pues no es materia propia de la misma. Resulta claro que la referencia en la OF se realiza al propietario sin distinción de existencia de una mayor o menor plenitud en el dominio. Dicha genérica referencia, permite concluir, sin que exista discusión doctrinal al respecto, que, en el supuesto planteado de desmembramiento de la plena propiedad en usufructo y nuda propiedad, será el titular de esta última el sujeto pasivo de la tasa. El derecho de usufructo es un derecho real limitativo del dominio y es el titular de la nuda propiedad desprovisto de esa facultad de uso y disfrute a quien se va a gravar con la tasa en cuestión. Lo mismo cabe concluir en los supuestos de existencia de concesionario o de propietario superficiario. En la concesión administrativa será sujeto pasivo sustituto del contribuyente en su condición de propietario del bien objeto de la concesión, la Administración, aclarando el art. 6 de la OF que en aquellos casos en los que, por confusión de sujetos, no pueda producirse la sustitución, la tasa será exigible directamente al sujeto pasivo contribuyente. En cualquier caso, como ya se ha dicho, no es objeto de la ordenanza fiscal definir o concretar el concepto de propiedad, cuestión esta que corresponde a otros ámbitos del derecho. Y mucho menos pretender que esa lógica ausencia de dicha regulación en la norma impugnada suponga considerar a la misma viciada de nulidad.

Solicita la desestimación del segundo motivo impugnatorio porque tanto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, como el Tribunal Supremo han avalado la utilización del valor catastral en las tasas, en general, y en las tasas de residuos, en particular, como indicativo de capacidad económica. Asimismo, el criterio del valor catastral contribuye a garantizar el cumplimiento de la obligación del carácter no deficitario de la tasa, que impone el artículo 11.3 de la Ley de Residuos. La regulación que de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal se hace en la ordenanza fiscal no vulnera el principio de pago por generación, sino, al contrario, lo implementa en la medida de sus posibilidades, atendiendo a los recursos y medios de que dispone el ayuntamiento en el momento actual, y sin perder de vista otro principio fundamental que le impone el propio artículo 11.3 de la Ley de Residuos, esto es, el carácter no deficitario que debe tener la tasa. Así, mientras el objetivo del primero de esos principios es encaminarse a una, cada vez menor, producción de residuos, tendiendo a cero (finalidad extrafiscal, de carácter medioambiental), el segundo garantiza la perfecta cobertura del servicio a través del pago de la tasa por los usuarios (finalidad fiscal). Ambas cuestiones se cumplen en la OF recurrida. En efecto, la cuota tributaria, de acuerdo con el art. 9 de la OF es el resultado de la aplicación de tres parámetros: tarifa básica, tarifa por generación y coeficiente de calidad en la separación de residuos. La tarifa básica aparece estructurada de igual modo para todos los usos, y representa la contraprestación debida por la prestación del servicio, sin más consideración que la incorporación del criterio de la capacidad económica, a través del valor catastral. Señala el Informe técnico económico (página 55 del documento nº3 del expediente) que la tarifa básica representa la mera posibilidad de utilizar el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos de competencia municipal, y será exigible siempre que el servicio esté establecido y en funcionamiento en el lugar en el que se ubica el inmueble correspondiente. En consecuencia, la recaudación mediante la aplicación de la tarifa básica debe permitir hacer frente al coste fijo que genera la mera existencia del servicio de recogida, y, por ello, la tarifa básica ha tenido que establecerse de manera que resulte suficiente para dar cumplimiento a esta obligación. Tampoco se entiende que en la demanda se afirme que durante el ejercicio 2025 no está definido el coeficiente de calidad en la separación, indefinición que, de ser cierta, impediría la determinación de la cuota tributaria. Efectivamente, considerando que la tasa que nos ocupa, a efectos de la tarifa por generación, únicamente puede contar con los datos de la anualidad inmediatamente anterior al periodo impositivo que se grava, resulta evidente que esos datos contenidos en el informe técnico-económico y que han permitido explicar el posicionamiento en uno u otro tramo impositivo en atención a dicha generación, no pueden tomarse en consideración para la determinación de la cuota tributaria que en concepto de la nueva TGR corresponda para la presente anualidad 2025. Es evidente que, si la Ley obliga a establecer una tasa y que la misma se cuantifique en función de los residuos generados por los ciudadanos, es una realidad que esos datos pueden variar anualmente. Y es que el informe técnico-económico constituye una "foto fija" de una situación determinada en un momento concreto (y cuya finalidad fundamental es garantizar y acreditar que el importe de la tasa no excede del coste del servicio). Reproduce el art. 12.3 de la ordenanza fiscal y que en cumplimiento de lo establecido en el art. 12.3, la Resolución, de 27 de marzo de 2025, de la directora de la Agencia Tributaria Madrid, en la que se contienen los datos necesarios para el cálculo de las cuotas de la presente anualidad, ha sido publicada en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid núm. 9849, de 28 de marzo de 2025, y en la web municipal, concretamente en el Portal de Datos Abiertos del Ayuntamiento de Madrid: Recogida de residuos - Portal de datos abiertos del Ayuntamiento de Madrid. De esta forma, en el primer trimestre de cada año cualquier persona puede conocer el importe de la cuota que le corresponde pagar por esta tasa. La publicación, en el primer trimestre de cada ejercicio, de los datos de generación de residuos del ejercicio inmediato anterior, constituye una garantía de seguridad jurídica para los ciudadanos. En este sentido, las tarifas no están indeterminadas, pues están claramente definidas en la ordenanza fiscal. Lo que resulta de imposible determinación a priori es el comportamiento de los ciudadanos, en definitiva, los residuos que van a generar (al igual que ocurre, por ejemplo, en el ámbito de los impuestos estatales, como el IRPF, pues hasta que no finaliza el año, no se conoce la renta realmente generada; la diferencia es que el IRPF es un impuesto que se devenga, precisamente por esta circunstancia, el 31 de diciembre). Respecto del doble gravamen con el IBI resalta la reducción de la carga impositiva del IBI por el Ayuntamiento, y añade que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal son dos tributos diferenciados, con hechos imponibles distintos, cuyos respectivos devengos tienen lugar por la realización de hechos diversos, como lo resuelve el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Sentencia 1716/2009, de 3 de diciembre. Sobre esta cuestión ya se habían pronunciado, además, otros Tribunales Superiores de Justicia, en el sentido de señalar que el hecho de que en un determinado momento se justifique un aumento del tipo impositivo del IBI por la paralela supresión de la tasa de basuras, y posteriormente, se reintroduzca ésta sin disminuir aquel tipo, podrá suscitar el legítimo debate político, pero no conlleva, jurídicamente, la nulidad postulada del establecimiento de la tasa. Por otro lado, la demandante incide en que beneficiario del servicio que no es titular catastral carece de legitimación para impugnar el valor catastral que constituye elemento esencial en la determinación de las tarifas básica y de generación, se trata de una materia objeto de regulación en la legislación catastral y, la impugnación de esos valores materia reservada a la vía económico-administrativa, en las normas reguladoras del procedimiento económico-administrativo.

Solicita la desestimación del último motivo de impugnación porque en primer lugar recuerda que el establecimiento de bonificaciones, exenciones y en general, beneficios fiscales, se trata de una materia afectada por el principio de reserva de Ley, y por ello solo puede hacerse precisamente por Ley (ex art. 8.d) de la ley 58/2003, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante , LGT) y 9.1 del del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLRHL) . Sin perjuicio de ello, el artículo 24.4 del propio TRLRHL reconoce la posibilidad de que se establezcan cuotas diferenciadas atendiendo a criterios genéricos de capacidad económica. Y, queda patente que dicho principio de capacidad económica ha sido incorporado en la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, y ello sin perjuicio de que la ley lo contempla con carácter facultativo. Así sucede con la tarifa básica. Como se indica en el documento nº14 del expediente administrativo denominado "PROPUESTA DE APROBACIÓN DEL ACUERDO DE IMPOSICIÓN DE LA TASA POR PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE GESTIÓN DE RESIDUOS DE COMPETENCIA MUNICIPAL Y DE LA ORDENANZA FISCAL REGULADORA DE LA MISMA Y MEMORIA ECONÓMICA DE REPERCUSIÓN PRESUPUESTARIA" se ha tenido en cuenta la capacidad económica a través de la utilización del valor catastral porque tanto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, como el Tribunal Supremo han avalado la utilización del valor catastral en las tasas, en general, y en las tasas de residuos, en particular, como indicativo de capacidad económica. Cuestión distinta es que no se haya recogido en la norma impugnada una reducción similar a la que contemplaba la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por servicios y actividades relacionados con el medio ambiente, para la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos urbanos de actividades. A este respecto, si bien es cierto que en la ordenanza fiscal se han previsto reducciones en favor de colectivos en los que se presume, en mayor o menor medida, más directa o indirectamente, una menor capacidad económica, como el caso de las familias numerosas y personas beneficiarias del Ingreso Mínimo Vital o de la Renta Mínima de Inserción, debe tenerse en cuenta que el municipio se encuentra constreñido por el cumplimiento de la obligación de que la tasa no sea deficitaria, obligación que impone el artículo 11.3 de la de Residuos, lo que lleva a la necesidad de ser cauteloso a la hora de establecer posibles reducciones en la OF. Añade que el supuesto de reducción que reclama la entidad recurrente no se encontraría recogido en ninguno de los supuestos a que se refiere el artículo 11.4 de la citada Ley de Residuos; lo que sí sucede con la reducción a favor de personas en situación de vulnerabilidad económica. En el caso, por su parte, del colectivo familias numerosas, se ha considerado la reducción en aplicación de lo dispuesto en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, que debe ser objeto de especial protección. Concluye que sin perjuicio de que los sujetos beneficiados por la reducción que contemplaba la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por servicios y actividades relacionados con el medio ambiente pudieran revelar una menor capacidad económica, en el momento actual se ha optado, en ejercicio de la autonomía de que disponen las entidades locales a este respecto, y teniendo presente el cumplimiento de la obligación legal citada anteriormente, por no incorporar la citada reducción por el momento.

CUARTO.-Por providencia de fecha 19 de febrero de 2026 se suspendió el término para dictar sentencia y de conformidad con el art 33.2 LJCA, se dio traslado a las partes por plazo común de diez días para que pudieran formular alegaciones que estimasen oportunas en relación al motivo de impugnación consistente en la posible infracción sustancial del procedimiento legalmente establecido para aprobación de la Ordenanza, por no inclusión del informe técnico económico completo en el trámite de información pública, no publicando el Anexo 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4 del Informe Técnico Económico.

La parte actora afirmó que la omisión de la documentación identificada desnaturaliza el trámite de información pública y vulnera el cauce formal legalmente previsto, que es precisamente el que legitima la potestad reglamentaria municipal, y por ello, la OF incurre en nulidad de pleno derecho.

El Ayuntamiento de Madrid solicitó la desestimación del motivo impugnatorio porque el informe técnico-económico (que consta de más de 100 páginas, documento nº3 del expediente administrativo) es completamente exhaustivo e incluye todo aquello que la jurisprudencia ha ido delimitando como contenido necesario. Y es que, no solo se contiene la información precisa, suficiente y completa que permite determinar los costes del servicio y los ingresos previstos, sino también la metodología empleada para la determinación de las cuotas y los motivos que justifican el empleo de esa metodología y no otra. Por lo que se refiere a los denominados Anexos, esto es, los informes auxiliares o de apoyo al estudio técnico-económico no son exigibles por la Ley (ya hemos visto que el artículo 25 del TRLRLH solo se refiere como necesario para la adopción del acuerdo al citado estudio técnico-económico) y su posible relevancia, en relación con un informe técnicoeconómico concreto, queda desplazada o diluida cuando el contenido de esos anexos se incorpora al documento principal, esto es, al informe técnico-económico, como sucede en este caso. Ello evita que se produzca indefensión, en el caso de que el anexo no se adjunte al informe técnico económico, y, por tanto, cualquier clase de efecto invalidante, pues pasaría a tratarse de un mero defecto formal. Añade que cualquier persona que hubiera solicitado, en dicho período de información pública su examen o la aportación del documento al expediente hubiera podido disponer de él, como así fue, de hecho. En efecto, por una entidad mercantil se formuló escrito de alegaciones en el que, entre otras cuestiones, se puso de manifiesto ya, en ese momento, la ausencia del anexo cuestionado. Y, en respuesta a dicho escrito se incorporó antes de la aprobación del proyecto definitivo por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, lo que implicó que pudiera ser valorado por todos los grupos políticos y, por tanto, formaba parte de expediente en la fase de aprobación de la norma por el Pleno. Concluye citando la Sentencia del Tribunal Supremo 818/2024, de 13 de mayo.

QUINTO. -Procede analizar la nulidad de la Ordenanza 8/2024 por no publicar íntegramente el Informe Técnico Económico, omitiéndose el Anexo 6 (anexos 6.1 a 6.4),

El artículo 111 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) dispone que «Los acuerdos de establecimiento, supresión y ordenación de tributos locales, así como las modificaciones de las correspondientes Ordenanzas fiscales, serán aprobados, publicados y entrarán en vigor, de acuerdo con lo dispuesto en las normas especiales reguladoras de la Imposición y Ordenación de tributos locales, sin que les sea de aplicación lo previsto en el artículo 70.2 en relación con el 65.2, ambos de la presente Ley ».

El TRLLHL dedica la Sección 2ª, Capítulo III, Título I, a la Imposición y ordenación de tributos locales y el artículo 17 establece el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales en los siguientes términos, "Artículo 17. Elaboración, publicación y publicidad de las ordenanzas fiscales.

1. Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.

2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial.

3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.

4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación.

5. Las diputaciones provinciales, consejos, cabildos insulares y, en todo caso, las demás entidades locales cuando su población sea superior a 20.000 habitantes, editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente.

En todo caso, las entidades locales habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden."

Alega la parte actora que el Informe Técnico Económico no se publicó completo en la fase de información pública al faltar el Anexo 6 (A1 a A4) que recoge el "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas de la ciudad de Madrid",sin embargo, para el AYUNTAMIENTO DE MADRID los anexos cuya ausencia se denuncia tienen carácter meramente auxiliar, sin afectar a la validez del procedimiento ni causar indefensión.

La Ordenanza Fiscal 8/2024 que aprueba la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, fue aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión celebrada el 23/12/2024, norma adoptada a iniciativa de la Junta de Gobierno. La tramitación de esta norma ha conocido de los siguientes hitos cronológicos:

-La Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid, a propuesta del titular del AG de Economía, Innovación y Hacienda, previo informe de Asesoría Jurídica, aprobó el 24/10/2024 la propuesta de imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y el proyecto inicial de la Ordenanza Fiscal reguladora de la misma.

-El 25/10/2024 se publicó en el BOCM (Nº 255) el anuncio de publicación del proyecto inicial.

-Se abrió así el periodo de exposición al público durante el plazo de treinta días.

-Finalizado el plazo la Agencia Tributaria Madrid ha redactado una memoria de valoración de las alegaciones presentadas con propuesta de resolución-

-El 28/11/2024 la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid acordó, resolver las alegaciones, aprobar la propuesta de imposición con efectos 01/01/2025 de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, elevar a definitivo el proyecto de Ordenanza Fiscal y su remisión al Pleno y proponer previo, dictamen de la Comisión Permanente de Economía, Innovación y Hacienda, la adopción del siguiente acuerdo "Primero.- Aprobar, con efectos de 1 de enero de 2025, la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal.

Segundo.- Aprobar la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, que figura como anexo".

También el artículo 25 establece que "Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo"

En relación con dicho procedimiento de elaboración de la Ordenanza, el motivo impugnatorio alegado radica en el hecho de que en el trámite de información pública no se publicó un Anexo perteneciente al ITE, concretamente el Anexo 6.1, 6.2. 6.3 y 6.4 del mismo.

Dicha falta de publicación en el momento de exposición al público no ha sido negada por el Ayuntamiento de Madrid, y de hecho fue advertida y denunciada en uno de los escritos de alegaciones presentados y respondida en la Memoria de valoración de las alegaciones (folios 51 y ss de dicho documento).

No negado el hecho material, la cuestión controvertida se centra en si constituye una exigencia legal la publicación de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4 al formar parte inseparable de la Memoria económico-financiera, o si por el contrario no es necearía su publicación, puesto que el Informe Económico Financiero tal y como fue publicado cumplía el mandato del artículo 25 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo comprendiendo todos los datos, sin necesidad de examinar los documentos anexos.

El artículo 25 del TRLHL señala que "Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo".El art. 17 del TRLHL regula la elaboración, aprobación y publicación de las ordenanzas fiscales, prescribiendo "Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, deberán exponerse en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días hábiles, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas".

Esta exposición pública de las ordenanzas fiscales constituye un requisito de la legalidad del procedimiento y es una expresión del derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos que deriva directamente del artículo 23 CE y del principio de audiencia del artículo 105.a CE. La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos está recogida como derecho fundamental cuya interpretación ha de ser favorecedora de su ejercicio y no puede tener únicamente un carácter nominal sino que habrá que buscar su real efectividad. A la omisión de dicho trámite se refirió la STS de 01/07/1991, rec. 4612/1990, al afirmar que dicha omisión "implica una vulneración de los citados artículos 9.2 y 105.a) de la Constitución (...), obliga a que los Jueces y Tribunales, en aplicación de los artículos 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, declaren la nulidad, que siempre será de pleno derecho (sean los motivos materiales o de forma), previa impugnación de parte o de oficio, de la disposición."

Del mismo modo, la omisión o el carácter incompleto del informe económico-financiero en el expediente de una ordenanza fiscal, así como su falta de exposición en el trámite de información pública, supone una causa de nulidad de pleno derecho,considerando el Tribunal Supremo, este documento como un requisito esencial e insubsanable para la validez de la norma.

La exigencia de la exposición en el trámite de información pública del Informe Técnico-Económico, ha sido confirmada por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sentencia del Tribunal Supremo nº 716/2017, de 26/04/2017, recurso nº 167/2016, "Pero, además, los interesados y afectados por la imposición de las tasas locales han de tener la posibilidad de conocer las razones que llevan a la Administración local a la imposición de las tasasy que justificaron, no sólo la cuota global a aplicar, sino también las razones que motivaron, en su caso, la fijación de las tarifas correspondientes o, en definitiva, de los concretos parámetros fijados para la liquidación de la cuota tributaria. De lo contrario, carecerían los interesados de instrumentos para, en su caso, plantear alegaciones al respecto, tanto en el trámite de información pública como mediante la interposición de los recursos procedentes, frente a la aprobación definitiva de las Ordenanzas Fiscales, dejando con ello sin contenido los arts. 17.1 y 19.1 del TRLHL,ya que los interesados carecerían de los elementos necesarios para oponerse, por razones de legalidad, a los parámetros, en este caso coeficientes, establecidos para la liquidación de la cuota tributaria de la tasa".

El propio contenido del Informe Técnico Económico, para que cumpla su función legal, ha sido analizado entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24/02/2014, recurso nº 3721/2010 en la que se remite a Jurisprudencia previa "Conviene igualmente traer a colación nuestra Sentencia de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núm. 5110/2006 ) en la que indicábamos que «esta Sección ha tenido la oportunidad de subrayar en muchas ocasiones que el citado principio de equivalencia -también se le ha denominado de "autofinanciación de las tasas" [ Sentencia de 18 de septiembre de 2007 (rec. cas. en interés de la ley núm. 42/2006), FD Quinto]- es connatural a las tasas [ Sentencia de 21 de marzo de 2007 (rec. cas. núm. 492/2002 ), FD Tercero]; que del mismo deriva únicamente que el importe total estimado de la tasa no debería superar el coste real o previsible global o en su conjunto del servicio público o actividad de que se trate [ Sentencias de 19 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 10175/1991), FD Segundo ; de 7 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 9258/1992), FD Tercero ; de 22 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 6694/1992), FD Tercero ; de 21 de marzo de 1998 (rec. apel. núm. 8243/1992), FD Quinto ; de 6 de marzo de 1999 (rec. cas. núm. 950/1994), FD Tercero ; de 11 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 3225/1998 ), FD Cuarto A ); de 18 de diciembre de 2000 (rec. cas. núm. 3114/995), FD Quinto ; de 30 de noviembre de 2002 (rec. cas. núm. 3848/1998), FD Tercero ; de 14 de febrero de 2004 (rec. cas. en interés de ley núm. 41/2003), FD Tercero; de 23 de enero de 2006 (rec. ordinario núm. 66/2003), FD Primero; y de 18 de septiembre de 2007, cit., FD Quinto]; y, por último, que la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una "pieza clave para la exacción de las tasas" [ Sentencia de 8 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 8793/1996 ), FD Cuarto; en sentido similar, Sentencia de 6 de marzo de 1999 , cit., FD Cuarto], un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias [entre muchas otras, Sentencias de 15 de junio de 1994 (rec. cas. núm. 1360/1991), FD Segundo ; de 19 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 8236/1994), FD Tercero ; de 10 de febrero de 2003 (rec. cas. núm. 1245/1998), FD Cuarto ; de 1 de julio de 2003 (rec. cas. núm. 8493/1998), FD Tercero A ); de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; de 19 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 3164/2002 ), FD Cuarto]; documento -la Memoria- al que aluden las normas vigentes, antes citadas, pero que también exigía la normativa anterior ( art. 21 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre ; art. 18 del Real Decreto Ley 11/1979, de 20 de julio ; y art. 214 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ; véanse nuestras Sentencias de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; y de 19 de diciembre de 2007 , cit., FD Cuarto)» (FD Undécimo) [en el mismo sentido, entre otras, las Sentencias de la misma fecha, (rec. cas. núms. 3949/2006 , 4480/2006 , 4678/2006 y 3966/2006); de 11 de junio de 2009 ( rec. cas. núm. 5940/2007), FD Décimo; y de 2 de febrero de 2009 ( rec. cas. núm. 255/2007 ), FD Undécimo]".Especialmente relevante de dicha Sentencia es cuando resalta que la importancia de la Memoria Económico-Financiera que lo transforma de requisito formal a sustancial, es que debe contener la justificación de la cuantificación de la cuota, de manera que pueda comprobarse el cumplimiento de los principios tributarios constitucionales y del resto del ordenamiento jurídico, contenido todo ello en el siguiente párrafo "De la anterior doctrina debemos extraer que, en efecto, la Memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones, debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 de la CE y al resto del ordenamiento jurídico. Y esto es así en la medida en que «la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una "pieza clave para la exacción de las tasas" y " un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias".

Por lo tanto, para resolver el motivo de nulidad, hay que analizar si el Informe Técnico-Económico expuesto al público, sin los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4, contiene todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, con justificación razonada y determinación de los criterios de cuantificación de la cuota, o si la justificación completa, con independencia del acierto o no de la misma, solo se obtiene con la lectura del Anexo 6 no publicado.

Para dar una contestación es imprescindible, en primer lugar, recordar los principios tributarios exigidos por la legislación a los que debe dar respuesta y justificación la Ordenanza reguladora de la Tasa analizada, y, en segundo lugar, el contenido del propio Informe y de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4.

En cuanto a la justificación de las exigencias legales por parte del Informe, tal y como fue publicado, el Ayuntamiento de Madrid, lo afirma, al resaltar, que en el mismo pueden observarse claramente cuáles son los costes directos e indirectos del servicio, así como los gastos de amortización y demás necesarios para la determinación del coste, cumpliéndose el mandato de los art. 24 y 25 del TRLHL, que imponen la elaboración de una memoria económico-financiera justificativa de que el importe de la tasa no excede del coste del servicio. En igual sentido, se pronuncia el Ayuntamiento, en la Memoria de resolución de las reclamaciones y sugerencias presentadas, al resolver la denuncia en el trámite de alegaciones, de la falta de publicación del Anexo 6. Sin embargo, hay que enfatizar que la presente Ordenanza desde su Preámbulo, manifiesta como única razón de ser, el cumplimiento del mandato legal del artículo 11.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, "3. En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía".Y por ello, dicho Preámbulo de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, indica expresamente "La regulación que se contempla incorpora todos los criterios y principios básicos del TRLHL, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, incluyendo en el cálculo de la cuota, el monto de la generación de residuos que impone la citada Ley de Residuos, en el marco del principio de "quien contamina paga".Por lo tanto, el Informe Técnico-Económico publicado de la presente Tasa, en consonancia con las exigencias jurisprudenciales antes citadas, tendría que contener una justificación no solo de las exigencias del TRLHL, sino de la determinación de la cuota de conformidad con las exigencias de la Ley 7/2022. Sobre este último punto, el Ayuntamiento de Madrid, también afirma que el Informe Técnico Económico sin el Anexo 6, permite determinar los elementos esenciales del hecho imponible y los datos cuantificadores de las diferentes tarifas (la tarifa básica y la de generación) de la tasa y la justificación de por qué se aplican esos criterios y no otros, y que el Anexo no aporta nada relevante a los efectos que ahora interesan, pues, aparte de lo que se ha trasladado a la memoria económico-financiera, detalla la metodología empleada para la obtención de los datos.

Ya afirmado que el Informe Técnico Económico publicado en el trámite de información pública, tiene que contener los elementos cuantificadores de las tarifas con justificación del cumplimiento de los requisitos de la Ley 7/2022 matriz de la propia Ordenanza, procede el análisis del contenido del propio Informe y de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4, para determinar dónde se pretende realizar una justificación de tales datos y exigencias legales. El punto 3 de la Introducción del Informe Técnico Económico (folio 5) desarrolla el concepto del sistema de Pago por Generación, en los siguientes términos, "3. Sistema de pago por generación. En relación con la cuestión de que la TRU debe tender hacia el pago por generación, permitiendo la aplicación del principio de que "quien contamina paga", siendo su implantación una de las medidas con las que debería conseguirse que las bienes se reutilicen en mayor medida, que se reduzca la generación de residuos y que se recicle mejor, cabe decir que, para alcanzar estos objetivos con la política tributaria, parece imprescindible identificar el comportamiento particular de la persona generadora. Por lo tanto, se ha estudiado, utilizando los medios con los que dispone el Ayuntamiento cómo es posible identificar al generador, la cantidad de residuos que genera y el nivel de calidad con que realiza la separación de los residuos".Por lo tanto, parte de la premisa de que la cuota a abonar de la Tasa que se aprueba, (al deber tender hacia el pago por generación exigido por la Ley 7/2022), hace imprescindible identificar el comportamiento particular de la persona generadora. Y por ello explica cómo se ha realizado dicha labor identificativa, precisando a continuación que, para dicha determinación, la unidad territorial para los kilos de residuos generados en cada inmueble de uso residencial va a ser el barrio, y para los kilos de residuos generados en cada inmueble de uso no residencial, va a ser el distrito. El primer paso en la identificación sería contabilizar exprofeso el número de cubos alzados en cada barrio, y el segundo distribuir los kilos de residuos de dichos barrios entre las viviendas y locales. La primera labor se especifica en el anexo 2 publicado junto con el Informe, mientras que la segunda labor que es la que conlleva el punto nuclear antes anunciado del pago por generación, esto es, la atribución de los kilos de residuos a su generador, el ITE especifica "Dado que el proceso de recogida de residuos implementado actualmente en el Ayuntamiento no arroja esta información desglosada, se ha realizado una contratación externa con la cual se ha medido el volumen de la generación de residuos urbanos por las actividades económicas, usos no residenciales y por fracción de residuo al año".Por lo tanto, dicha contratación externa atribuirá los kilos de residuo a cada actividad económica (no residencial) y por resta de los kilos totales de recogida de residuos realizada, se atribuye también los kilos de residuos a los inmuebles residenciales.

Sobre este aspecto de la contratación externa, vuelve el ITE a referirse en el punto 7 de la Introducción del Informe Técnico Económico (folio 11), al enumerar la metodología utilizada para elaborar la Ordenanza, "3.h. Contratación externa de un estudio para obtener una caracterización y clasificación de las actividades económicas, agrupadas por tipologías en función de la generación de residuos propios de su actividad, de manera que se pueda asignar a cualquier actividad de una misma categoría igual cantidad de cada fracción de residuo generado. Ha sido necesario acudir a esta contratación, por un lado, porque el volumen de residuos de la recogida domiciliaria no diferencia si el origen es residencial o no. Estando fuera de toda duda que los residuos generados en los domicilios son distintos, tanto en cantidad como en composición, a los generados por la actividad económica de la ciudad, debía conocerse el volumen de residuos generados por esta última para descontarse de la recogida domiciliaria y de esta manera tener información de la generación de origen residencial; y, por otro lado, porque, dentro de los usos no residenciales, era necesario identificar la diferente cantidad de residuos que cada uno genera. En este sentido, no genera los mismos residuos una oficina que un restaurante. En el anexo 6 se encuentran los documentos entregables de la contratación".Aquí ya se concreta donde se encuentra el trabajo de tal contratación, en el Anexo 6, no publicado.

Por lo advertido hasta dicho momento en el ITE, en cuanto a la justificación de la cuota que la Ordenanza va a determinar y su cumplimiento del requisito del pago por generación, se puede afirmar que el contenido de los documentos elaborados por el empresa externa son fundamentales porque en ellos radica, la imputación de los residuos a los inmuebles residenciales y no residenciales, la reunión de los distritos en zonas homogéneas para tal fin, así como en último término el establecimiento de la tarificación en atención a los datos obtenidos de generación.El Ayuntamiento de Madrid no niega que el Anexo 6, realice dicha labor de imputación de residuos fundamental para la tarifa por generación, sino que afirma que el ITE sin el Anexo permite determinar los elementos esenciales del hecho imponible y los datos cuantificadores de las diferentes tarifas (la tarifa básica y la de generación) de la tasa que nos ocupa y la justificación de por qué se aplican esos criterios y no otros, al haberse trasladado lo relevante, siendo el resto, el detalle de la metodología empleada para la obtención de los datos. Concretamente en la Memoria que contiene la valoración de las alegaciones formuladas en reclamaciones y sugerencias presentadas en el trámite de información pública se indica (folio 53) "Es cierto que, en especial, para la determinación de la cuota correspondiente a los bienes inmuebles de usos no residenciales, se ha tenido que acudir a la contratación externa para la realización de los estudios necesarios que determinan que unos usos catastrales generan más residuos que otros. Pero, el contenido de esos estudios se ha trasladado de manera clara y expresa al citado informe técnico-económico, sin que, por tanto, pueda considerarse existencia alguna de indefensión, entre otras cosas, porque se trata de un documento auxiliar o de apoyo, de carácter complementario".Y ante la crítica de que los motivos de agrupación de variados distritos en zonas homogéneas debía estar en el Anexo 6 no publicado, responde (folio 56) que ello se contiene en las páginas 64 y ss del ITE y en la memoria justificativa de la propuesta, concretamente indica "En las páginas 64 y siguientes del informe técnico-económico se determinan las zonas homogéneas, datos que son los necesarios para conocer los criterios determinantes de las cuotas".

Siendo el principal argumento de oposición, que el contenido de los estudios del Anexo 6 se ha trasladado de manera clara y expresa en el Informe, procede continuar el análisis del mismo para comprobar dicha afirmación, puesto que de ser cierta sería innecesaria, por repetitiva, la publicación del Anexo 6.La justificación en el ITC de la Tarifa por Generación se encuentra en los folios 64 y ss "La estructura tarifaria para el uso no residencial se ha hecho a la vista de los resultados obtenidos en el contrato externo "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas en la ciudad de Madrid". Del estudio del comportamiento relacionado con la generación de residuos se ha concluido que los 21 distritos de la ciudad son agrupables en 6 zonas homogéneas".Y a continuación vuelca el resultado de dicha labor de estudio realizada externamente, con un Excel con las zonas homogéneas y un Excel sobre el promedio anual de kilogramos de residuos generados en la ciudad de Madrid por uso catastral de cada actividad y zona homogénea, todo ello en los folios 64, 65, 66 y 67 del ITE.

Frente a dichos folios del ITE donde se arrojan los resultados numéricos y de las 6 zonas homogéneas, se encuentra el Anexo 6 "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas en la ciudad de Madrid", subdividido en cuatro, Anexo 6.1 "Memoria técnica del trabajo" (23 folios), Anexo 6.2 "Definición de la población objetivo y diseño de la muestra" (73 folios), Anexo 6.3 "Metodología de conversión, desarrollo del cuestionario, y análisis de los pilotos de la encuesta" (24 folios), y Anexo 6.4 "Informe final" (62 folios).

No es cuestionable que la Tarifa por Generación depende de la labor realizada en cuanto a la subdivisión del municipio para tarificar, como en la asignación de kilogramos generados por cada uso no residencial mediante la categorización de actividades, y todo ello se contiene en el Anexo 6. Es cierto que el ITE reproduce el resultado, pero de él no se puede dar respuesta a cómo se han podido homogeneizar distritos ni contabilizar los kilogramos de residuos por actividad no residencial, para así mediante resta, obtener los kilogramos de residuos por inmueble residencial.Hay que recordar que el propio ITE reconoce que las características de los servicios de recogida y transporte de residuos de la ciudad de Madrid hacen imposible diferenciar, a priori, los que corresponden a los hogares, de los generados por las actividades económicas, por lo que esta labor se encarga a una consultora. Bastaría la mera copia de los resultados, cuando la labor externalizada se conoce con precisión cómo se realiza porque se trata de otra institución organizada con carácter previo y establecida, como podría ser una remisión a datos catastrales, remisión a contadores de suministros, puesto que no es ajeno al conocimiento de los ciudadanos, los organismos públicos que a otros efectos realizan dichas operaciones. Pero en el presente caso, un dato que el propio Ayuntamiento reconoce que no es material/objetivo porque él no lo puede proporcionar, tiene que ser obtenido por una consultora a través de operaciones de relativa complejidad que se desarrolla en los cuatro Anexos antes definidos. El Informe Técnico Económico, en cuanto que tiene que contener una explicación de la cuantificación de la cuota y dentro de la misma, de la Tarifa por Generación, no puede sustraer del conocimiento público, precisamente cómo se han cuantificado y distribuido los residuos generados, máxime cuando previamente había anunciado que no tenía medios de asignación al generador de los residuos. Justificar o explicar la cuantificación de la Tarifa por Generación, no significa conocer el dato concreto del número de kilos de envases asignados en la zona homogénea 1 al uso de Oficinas, (lo cual es lo único que consta en el ITE), sino que implica explicar por qué en la zona homogénea 1 se han reunido a distritos diversos como Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín y Chamberí, y explicar qué operaciones han permitido pasar de kilogramos de basura contabilizados por cubos alzados por barrio, a kilogramos de basura de una oficina de dicha zona. De esta manera, si se tuviera que responder a la pregunta de cómo se ha individualizado la basura generada por los inmuebles de uso catastral oficinas en cada barrio de Madrid, la respuesta no sería el número concreto de basura, que es el que consta en el ITE, sino que consistiría en una explicación sobre el proceso realizado dividido en fases tales como, 1) los análisis de determinantes que influyen en la generación de residuos que mediante modelos econométricos ha provocado una selección de las variables clave, 2) la aplicación de un análisis clúster para segmentar los distritos de Madrid en zonas homogéneas, 3) la definición de una muestra representativa de 1.200 establecimientos distribuidos por zona, actividad económica y tamaño, mediante un muestreo aleatorio estratificado, 4) desarrollo del cuestionario de recogida de información, 5) estudio de la información obtenida por las entrevistas telefónicas y web a empresas. Nada del contenido de dicha respuesta se encuentra en el ITE sino en el Anexo 6. Un análisis judicial de la corrección o no de la implementación del sistema de pago por generación implicaría necesariamente examinar dicha justificación, y la racionalidad de los medios empleados para el fin que se tiene que obtener. Y dicha justificación únicamente está incluida en el Anexo 6, por lo que indudablemente el mismo tenía que formar parte del trámite de información pública.

La inclusión del Anexo de Metodología de Fracciones por Actividad resulta esencial para dotar al Informe Técnico-Económico de la transparencia necesaria. Dado que la determinación de la carga tributaria/tarifaria se deriva directamente del volumen y tipología de residuos generados, es imperativo exponer las fuentes porque podrían ser muy diversas (estudios de caracterización, ratios de organismos públicos, o pesajes directos) y los sumatorios empleados. Esto no solo garantiza el cumplimiento del principio de transparencia, sino que asegura que el reparto de costes se ajuste a la realidad física de la gestión de residuos. La ausencia del informe de origen de datos en el expediente de la ordenanza puesta a disposición del ciudadano constituye un vicio de nulidad radical, al impedir conocer el iter lógico seguido por la Administración para asignar cargas tributarias diferenciadas.La jurisprudencia exige que los informes técnico-económicos no sean meros enunciados de cifras, sino documentos que permitan la fiscalización de su racionalidad. Al omitir el anexo que explica cómo se atribuye un tonelaje específico a cada actividad económica, la Administración incurre en una falta de motivación que genera una indefensión al contribuyente, quien se ve imposibilitado de impugnar la veracidad o exactitud de los datos de base que dan soporte a su cuota tributaria. El principio de "quien contamina paga",recogido en la Directiva 2008/98/CE y en la Ley 7/2022 de residuos, exige una correlación real y probada entre la generación de residuos y la cuantía de la tasa. Al no incorporarse el estudio que justifica el tonelaje atribuido a cada sector, el Informe Técnico Económico publicado, no cumple la función jurisprudencialmente exigida de justificar que la cuota impuesta en la Ordenanza respeta los preceptos legales, al no justificarse la trazabilidad entre la actividad económica y el residuo generado.

En esta misma línea la STS 82/2024, de 19 de enero de 2024, rec.2865/2022, citada por el propio Ayuntamiento de Madrid en la contestación a la demanda, que decide una controversia sobre la legalidad de la liquidación de la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos sólidos urbanos del Ayuntamiento de Algeciras, se vuelve a repetir la doctrina del necesario contenido del ITE cuando dice "Conforme a una interpretación consolidada y reiterada de este Tribunal Supremo -entre otras, sentencia de 25 de junio de 2015, rec. 1424/2013 , , que evoca la sentencia de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. 5110/2006 , -"la Memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones,debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 dede CE y al resto del ordenamiento jurídico. Esos requisitos de contenido de la Memoria justificativa del acuerdo de imposición y de la Ordenanza Fiscal, tienen como finalidad establecer la motivación que llevó a la Entidad Local a ejercer la potestad reconocida en los arts.15 y 20.1 del TRLHL, en cuanto al establecimiento de tasas, para tratar de asegurar que se ajustan, no solamente a los parámetros del art. 24 del TRLHL, sino también al resto del ordenamiento jurídico y, por tanto, se ha de justificar, aunque sea de modo aproximado, que la fijación de los elementos para la determinación de la cuota tributaria, en el caso de que se establezcan, resultan respetuosos con los principios de igualdad, justicia tributaria y, en su caso, capacidad contributiva. Con ello se trata de impedir que el establecimiento de las tasas y, por ende, el ejercicio de la potestad de establecerlos y regularlos resulte arbitrario o, lo que es lo mismo, inmotivado".

El trámite de información pública y alegaciones no es un mero requisito formal, sino una garantía sustancial del procedimiento de elaboración de disposiciones generales. Al no publicarse el informe que justifica el origen de los datos de generación por actividad, la Administración ha hurtado al ciudadano un elemento esencial del expediente administrativo. La publicidad debe ser íntegra para que el derecho a participar sea real, la ocultación de la base técnica sobre la que se asienta la carga tributaria impide que los interesados puedan conocer los fundamentos de la norma y, por ende, reaccionar contra ellos, viciando de nulidad el proceso por vulneración de las garantías procedimentales básicas. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reiterado que el informe técnico-económico debe preceder a la aprobación de la tasa y ser accesible, ya que su ausencia o deficiente configuración impide el control de la racionalidad del reparto del coste del servicio, lo que conlleva la nulidad de pleno derecho del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), siendo este defecto insubsanable a posteriori, pues la participación ciudadana debe producirse sobre una información completa y veraz que permita verificar si la tasa es proporcional al residuo generado o si, por el contrario, incurre en una arbitrariedad de cálculo. Los anexos omitidos no constituyen en definitiva una información auxiliar del cálculo de la tasa, sino que representan su núcleo fundamental, para conocer los residuos atribuidos a las actividades económicas, con sus diferentes tipologías, y a los residentes en los distintos barrios, pues una vez detraído el volumen de residuos generados por las actividades económicas se resta del total de residuos recogidos y se produce el resultado de los residuos que determina el cálculo de la parte variable de la cuota o tarifa por generación de los inmuebles residenciales, siendo además desde un inicio este aspecto el más novedoso y problemático de redacción de la tasa, y el más necesitado de explicación y fundamento cuando se parte de unas premisas de reconocimiento de falta de recogida diferenciada por usos, y de rutas de recogida de basura comprensivas de distintos barrios y distritos, cuyo supuesto fundamento de cálculo e imputación se encuentra en anexo que no se da a conocer.

Todo lo anterior provoca una estimación del motivo de nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza impugnada,sin que sea de aplicación la STS 818/2024, de 13/05/2024, rec. 7766/2022, invocada por el Ayuntamiento de Madrid. En este caso el objeto del recurso de casación, desde la perspectiva del interés casacional para formar jurisprudencia, consistía en determinar si, según la doctrina del Tribunal Supremo, de acuerdo con los arts. 24.2 y 25 TRLHL, en relación con la tasa de recogida de residuos prevista en el actual art. 20.4.s) TRLHL, resulta suficiente el informe técnico económico que, para el cálculo de la cuota de la tasa de recogida de residuos municipales, se fundamente en informes que vinculen el valor de dicho servicio con el volumen de agua consumida por los sujetos pasivos, y si resulta válido, como criterio para fijar la tarifa de la tasa, el tipo de contador y el caudal nominal atribuido a cada contrato de suministro. El Tribunal Supremo decidió que era suficiente que el informe técnico económico de la tasa de recogida de residuos se fundamentase en informes que vinculan el valor de dicho servicio con el volumen de agua consumida y el caudal nominal de cada vivienda, pero en ese supuesto no se analiza la necesidad de publicación de dichos informes ni la necesidad de éstos para conocer, no solo la cuota individualizada sino la forma en que se obtienen los conceptos genéricos para su cálculo e incluso cuáles son éstos conceptos. No se trata de realidades comparables, mientras que en dicho supuesto se conocían los conceptos, en el presente caso, sin el Anexo 6, el ITE es un informe excesivamente genérico en el que no se justifica la metodología, la forma de identificación de zonas homogéneas en función de las variables previamente registradas y que determinan el nivel de generación de residuos, las técnicas empleadas, así como el análisis y los datos obtenidos. Estas cuestiones no constituyen una información auxiliar del cálculo de la tasa, sino que representan el núcleo fundamental para conocer los residuos atribuidos a las actividades económicas, con sus diferentes tipología, y a los residentes en los distintos barrios, pues una vez detraído el volumen de residuos generados por las actividades económicas se resta del total de residuos recogidos y se produce el resultado de los residuos que determina el cálculo de la parte variable de la cuota o tarifa por generación de los inmuebles residenciales.

SEXTO.-En cuanto a las costas procesales, el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece, como regla general, su imposición a la parte que hubiera visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el órgano jurisdiccional aprecie y razone la concurrencia de serias dudas de hecho o de derecho. En el presente litigio, este Tribunal aprecia que la impugnación de la Ordenanza presenta una especial complejidad jurídica que justifica la no imposición de las costas.

PRIMERO.-El presente recurso tiene por objeto el Acuerdo definitivo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid que aprueba la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal reguladora de la misma publicada el 31 de diciembre de 2024 en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) nº 311.

SEGUNDO.-La recurrente muestra su disconformidad con la Ordenanza impugnada exponiendo, en síntesis lo siguiente.

Relata que la entidad FUNDACIÓN FEDERICO FLIEDNER es una sociedad que gestiona un centro educativo concertado con la Comunidad Autónoma de Madrid, ubicado en el municipio de Madrid.

El primer motivo impugnatorio es que no está determinado ni es determinable el sujeto pasivo ni el obligatorio tributario. El apartado 2 artículo 2 de la Ley 58/2003, General Tributaria, clasifica los tributos en tasas, contribuciones especiales e impuestos. En la letra a) de este mismo apartado define las Tasas como "los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado". En el apartado primero artículo 36 de la Ley 58/2003, define a los sujetos pasivos. Precisa que la cuestión que hay que determinar es quién es el sujeto pasivo de esta nueva tasa. Esto es, quién realiza el hecho imponible. En un principio, parecería claro, en la medida en que, según define el artículo 5 de la ordenanza, los sujetos pasivos son los "soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por la prestación del servicio", y los sustitutos, los propietarios. Pero lo complicado es determinar quiénes son estos beneficiarios. No puede deducirse del texto de la ordenanza ni de ningún documento o informe del Expediente administrativo, el método por el cual el Ayuntamiento va a determinar los beneficiarios o afectados por la prestación del servicio. El artículo 16 de la Ordenanza regula la existencia de una matrícula, pero se desconoce cómo se va a crear esta matrícula, esto es, de dónde se van a obtener los datos para la generación de la matrícula, y que contribuyentes van a formar parte de la matrícula o padrón. Parece que la matrícula para la gestión de la tasa se va a crear a partir del Padrón municipal. En este caso, el Ayuntamiento de Madrid deberá contemplar los sujetos pasivos beneficiarios conforme a los múltiples títulos jurídicos que, constan en el padrón municipal y permiten el uso del inmueble como son: los plenos propietarios, los titulares de una concesión Administrativa, los titulares de un derecho real de uso, los titulares de un derecho real de superficie, los usufructuarios, según se define en el artículo 467 y siguientes del Código Civil ( CC) , los titulares de derecho de uso y habitación, conforme al artículo 523 y siguientes CC, los arrendatarios conforme al 1542 CC y la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, el Censor ( artículo 1604 CC) . ). Todos ellos tienen derecho al uso del inmueble objeto de la tasa y, por tanto, son los que, supuestamente, generarán los residuos cuyos servicios de recogida queda gravado por la tasa. Siguiendo el principio "quien contamina paga" y en la medida en que el contamina y genera residuos es quien hace uso del inmueble, solo podrá ser sujeto de gravamen dicho usuario, sin necesidad que sea siempre, el propietario del inmueble. En el supuesto en el que el titular catastral no fuera el beneficiario del servicio de recogida de residuos, por el hecho de que no es el usuario del inmueble, como ocurre en los supuestos de contratos de alquiler, concesionarias, usufructuarios, titulares de derecho real de superficie, ..., la tasa no respondería al principio regulador de quien contamina paga, ni se podría subsumir en los supuestos del artículo 5 y 6 de la presente Ordenanza fiscal. Tampoco queda definido la condición de propietario como sustituto del contribuyente. Como se ha indicado anteriormente, la propiedad, conforme se regula en el Código Civil se divide la nuda propiedad y el usufructo. No queda definido quién es propietario sustituto del contribuyente objeto de gravamen. Lo que estaría gravando es la titularidad catastral, en su condición de propietario del bien inmueble. Concluye que la ausencia de delimitación del sujeto pasivo, o la inconcreta definición del mismo en la redacción de la Tasa que nos ocupa, supone un vicio de nulidad de pleno derecho al faltar un elemento esencial en la definición de tributos, como es el sujeto pasivo. Conforme a lo anterior, considera que el Acuerdo definitivo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión ordinaria celebrada que se aprueba la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal reguladora de la misma, objeto de la presente Demanda, no es conforme a Derecho.

El segundo motivo impugnatorio es la no conformidad a Derecho de la Ordenanza puesto al utilizar el valor catastral como indicador de la capacidad económica del sujeto pasivo. Parte de advertir es que la Ordenanza municipal no regula el método para la determinación de la Base imponible. Este elemento esencial en la configuración de los tributos hay que deducirlo de la redacción de los artículos 9, 10 y 11 y los Anexos de la Ordenanza Municipal. Sobre la Incorporación y desarrollo en el ordenamiento jurídico nacional y europeo del principio "quien contamina paga" explica que este principio también es conocido como "principio de responsabilidad ambiental", y es un pilar fundamental del derecho ambiental, tanto en el ámbito de la Unión Europea (UE) como en el ordenamiento jurídico español. Su incorporación en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (en adelante, Ley 7/2022), refuerza su aplicación en materia de gestión de residuos y reparación de daños ambientales. La Ley 7/2022 se configura como la referencia normativa de la presente tasa, dado que ha sido dictada en cumplimiento de la obligación regulada en el artículo 11.3 del texto legal. Este principio instituye que los costes derivados de la contaminación ambiental, incluida la gestión de residuos, deben ser asumidos por quien los genera, evitando así la transferencia de dichos costes al conjunto de la sociedad. En el ordenamiento jurídico español, el principio se recoge expresamente en el artículo 11 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Dicho precepto dispone que: "los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales y en particular los de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, por el poseedor actual o por el anterior poseedor de residuos". Esta disposición busca garantizar que dichos costes se internalicen desde la fase de diseño del producto, fomentando así la prevención, la reutilización y el reciclado en línea con los objetivos de la economía circular. Este principio "quien contamina paga" también se desarrolla en otras normas sectoriales, como la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que en su artículo 9 establece un régimen de responsabilidad basado en la prevención, evitación y reparación de los daños ambientales, exigiendo al operador responsable la asunción de los costes derivados de tales actuaciones. Y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que incorpora en el artículo 2 este principio como criterio rector en la toma de decisiones públicas susceptibles de generar impactos significativos sobre el medio ambiente. En el ámbito de la Unión Europea, el principio tiene fundamento jurídico en el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que establece expresamente que la política ambiental de la Unión se basará, entre otros, en el principio de "quien contamina paga". Así concluye que el nuevo marco regulatorio y el desarrollo normativo del principio "quien contamina paga", en la medida en que obliga a exigir el coste de los servicios por gestión de residuos a quienes los generan, exigen la desvinculación de los elementos para la determinación de la base imponible derivados del valor catastral, siempre que no haya podido determinarse la relación directa o indirecta de dicho valor catastral con la tasa exigida al obligado tributario. No considera válido el valor catastral, aunque fuera corregido con la aplicación del CSS, como elemento definitorio de la base imponible de una tasa de esta naturaleza, en la medida en que no responde al principio de quien contamina paga, y tampoco puede admitirse como elemento corrector de la proporcionalidad del tributo, dado que no atiende a la capacidad económica del contribuyente. El ayuntamiento de Madrid, en ninguno de sus informes que constan en el expediente administrativo, ha determinado, ni tan siquiera tangencialmente, una relación directa o indirecta, entre el valor catastral y el principio de quien contamina paga. La memoria económica no ha elaborado una relación directa o indirecta entre el coste del servicio y el valor catastral. La determinación de la cuota tomando en consideración el valor catastral, que, a su vez, sirve de base para el cálculo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, conforme a lo dispuesto en el artículo 65 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, implica gravar dos veces la misma manifestación de riqueza. Esto es, supone un claro supuesto de doble imposición. Se grava dos veces la misma manifestación de riqueza. Añade que la vinculación total o parcial de la cuota exigible al sujeto pasivo con el valor catastral conlleva una indefensión del sujeto pasivo que no ostenta ningún derecho de titularidad catastral sobre el inmueble objeto de la tasa. Esto es, si el sujeto pasivo es un arrendatario o cualquier titular de un derecho no real de uso sobre el inmueble, y se le incluye en la matrícula de gestión de la tasa sin notificar el valor catastral del inmueble, esto implica la imposibilidad de impugnar un elemento esencial del tributo. Es más, aunque tuviera acceso al conocimiento del valor catastral del inmueble, dado que el plazo para la interposición de los recursos contra el valor catastral ya habría transcurrido, tampoco tendría capacidad jurídica de impugnar dicho valor catastral.

El tercer motivo impugnatorio es que la Tasa por Prestación del Servicio de Gestión de Residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal Reguladora de la misma no es conforme a derecho al no incluir una bonificación del 100% a favor de organismos públicos que realicen actividades de investigación o enseñanza en todos sus grados ni a los centros de enseñanza concertados. El artículo 50 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), establece que los centros concertados gestionados por entidades sin ánimo de lucro o en régimen de cooperativa se considerarán asimilados a las fundaciones benéfico-docentes a efectos del disfrute de los beneficios fiscales y no fiscales reconocidos a estas. Esta asimilación, de carácter legal y directo, conlleva la extensión automática a los centros educativos concertados gestionados por entidades sin ánimo de lucro o en régimen de cooperativa de los beneficios fiscales que el ordenamiento atribuye a las fundaciones, sin necesidad de desarrollo reglamentario adicional. Esta previsión se encuentra reforzada por la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos al mecenazgo. Su artículo 15 establece la exención de los tributos locales, incluidos los impuestos sobre bienes inmuebles, para los inmuebles en los que se desarrollen de forma exclusiva actividades relacionadas con sus fines estatutarios, como la enseñanza, siempre que no se desarrollen en ellos explotaciones económicas ajenas a dichos fines. La LRHHLL ha reconocido la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (Art. 62.2 TRLHL) para los bienes inmuebles "que se destinen a la enseñanza por centros docentes acogidos, total o parcialmente, al régimen de concierto educativo, en cuanto a la superficie afectada a la enseñanza concertada". Esta previsión tiene naturaleza imperativa y deriva de norma con rango de ley estatal, lo que vincula directamente a los ayuntamientos, sin que puedan oponerse ordenanzas fiscales restrictivas ni interpretaciones limitativas. En consecuencia, estos centros "no generan beneficio económico" ni realizan actividades empresariales que reflejen una capacidad económica gravable. Imponer sobre ellos tributos como el IBI vulneraría el "principio de capacidad económica" ( art. 31.1 CE), al no existir manifestación alguna de riqueza. Considera que los centros concertados, conforme al artículo 51 de la LODE, tienen derecho a la exención total o parcial la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal del Ayuntamiento de Madrid. Esta exención responde al mandato constitucional del artículo 31.1 CE y a la configuración legal de la enseñanza concertada como actividad no lucrativa y financiada con fondos públicos (51 LODE).

TERCERO.-El Ayuntamiento de Madrid, solicita la desestimación del recurso por los siguientes argumentos.

Solicita la desestimación del primer motivo de impugnación partiendo en primer lugar de que trata de una materia reservada a la Ley por mandato de lo dispuesto en el art. 8 c de la ley 58/2003, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante , LGT) conforme al cual se regulará en todo caso por Ley la determinación de los obligados tributarios y de los responsables. En el ámbito de las Haciendas Locales, reproduce el art. 23 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante , TRLRHL). A continuación, reproduce el art. 3 de la Ordenanza y afirma que no existe indeterminación en el sujeto pasivo porque el sujeto pasivo contribuyente es quien genera los residuos (que podría ser equivalente al productor de los residuos); y esto es así tanto en los residuos generados en locales destinados a actividades como en inmuebles de uso residencial. Resulta patente que la regulación contenida en la Ordenanza Fiscal (OF, en adelante) que, es transcripción literal de la previsión legal, no adolece de indeterminación alguna. Insistir en lo contrario como hace la mercantil actora supone desconocer la figura del sustituto del contribuyente, cuando se afirma que no se determina al beneficiario del servicio cuando este no es el propietario. El sustituto del contribuyente puede definirse como aquel sujeto pasivo al que, por Ley, se le impone la obligación tributaria principal y las formales inherentes a la misma, del contribuyente, imposición que responde única y exclusivamente a razones de técnica y eficacia recaudatoria. El sustituto desempeña de este modo un papel puramente instrumental, razón por la que no debe perderse de vista que, ni realiza el hecho imponible que determina el nacimiento de la obligación tributaria ni es titular de la capacidad económica que grava el tributo. Es decir, el sustituto del contribuyente se convierte, por disposición de la Ley, en deudor principal de un gravamen devengado por la realización, por parte de otro sujeto, el contribuyente, del hecho imponible, de tal forma que el sustituto adquiere una obligación con la Administración, desplazando de la relación al contribuyente. Y ese desplazamiento no quiere decir que, como se indica por la demandante, no se esté dando cumplimiento al principio de quien contamina paga. Tal y como recoge la Ley legal y la propia OF, es ese desplazamiento, justificado por razones de eficacia y eficiencia en la gestión tributaria, el que permite la repercusión de la carga tributaria por el sujeto pasivo en concepto de sustituto del contribuyente al contribuyente, esto es, a quien genera el residuo, a quien contamina. Si lo que la demandante quería decir es que no está determinado claramente en la ordenanza fiscal quién es el que realiza el hecho imponible, esto es, quién es el sujeto que se beneficia del servicio prestado, especialmente cuando este no es el propietario de la vivienda o local donde se generan los residuos, la respuesta también es clara. La ordenanza fiscal, tal y como exige el legislador, ha previsto la figura del sustituto del contribuyente y la ha hecho recaer en el propietario del bien inmueble. Y lo ha hecho así, porque así lo impone el legislador en los supuestos en los que, como es el caso, la tasa se hubiere establecido "...por razón de servicios o actividades que beneficien o afecten a los ocupantes de viviendas o locales". Resulta, por tanto, poco comprensible la indeterminación a la que se alude de contrario en el escrito de demanda ya que, por un lado, queda claramente identificado el sujeto pasivo u obligado tributario, que no es otro que el propietario, y por otro lado, al señalarse en la OF que el propietario quedará integrado en la relación jurídico-tributaria como sustituto del contribuyente cuando el beneficiario del servicio no sea el propietario de la vivienda o local donde se genera el residuo, también queda claramente determinado dicho beneficiario distinto del propietario. Efectivamente ese contribuyente, al que desplaza el sustituto por imperativo legal, no es otro que, en los términos utilizados por el legislador, el ocupante del bien inmueble en el que se genera el residuo o, dicho de otra manera, el generador o productor del residuo cuya recogida, transporte y eliminación constituye el presupuesto de hecho del nacimiento de la obligación tributaria. Dicha conclusión resulta obvia no solo porque el legislador identifica al ocupante de una vivienda o local como el sujeto que realiza el hecho imponible de las tasas, como la impugnada, que gravan servicios afectos a esos bienes inmuebles y que, consecuentemente, benefician a quienes los ocupan, fuera cual fuera el título en virtud del cual se produce esa ocupación, sino también porque de la literalidad del art. 3 de la OF que describe el hecho imponible de la tasa, resulta incuestionable que los beneficiarios o destinatarios del servicio no pueden ser otros que los ocupantes de los bienes inmuebles en los que se generan los residuos, toda vez que difícilmente puede generarse un residuo en un bien inmueble por persona distinta al ocupante. Puede suceder, sin embargo, que el bien inmueble no tenga ocupante, en cuyo caso no se generaría residuo. En este último caso, como señala de forma expresa el art. 3 trascrito se entiende realizado el hecho imponible, siendo el propietario del bien inmueble en cuanto potencial beneficiario o destinatario del servicio quien resulte sujeto pasivo en concepto de contribuyente (no hay ocupante a quien sustituir). Tampoco se entiende bien que la demandante considere reprochable que la ordenanza fiscal no concrete o especifique quién es el propietario cuando, en el ejemplo que se plantea, existe desmembramiento del pleno dominio en usufructo y nuda propiedad. Esta cuestión, perteneciente al derecho privado, no se regula en la OF pues no es materia propia de la misma. Resulta claro que la referencia en la OF se realiza al propietario sin distinción de existencia de una mayor o menor plenitud en el dominio. Dicha genérica referencia, permite concluir, sin que exista discusión doctrinal al respecto, que, en el supuesto planteado de desmembramiento de la plena propiedad en usufructo y nuda propiedad, será el titular de esta última el sujeto pasivo de la tasa. El derecho de usufructo es un derecho real limitativo del dominio y es el titular de la nuda propiedad desprovisto de esa facultad de uso y disfrute a quien se va a gravar con la tasa en cuestión. Lo mismo cabe concluir en los supuestos de existencia de concesionario o de propietario superficiario. En la concesión administrativa será sujeto pasivo sustituto del contribuyente en su condición de propietario del bien objeto de la concesión, la Administración, aclarando el art. 6 de la OF que en aquellos casos en los que, por confusión de sujetos, no pueda producirse la sustitución, la tasa será exigible directamente al sujeto pasivo contribuyente. En cualquier caso, como ya se ha dicho, no es objeto de la ordenanza fiscal definir o concretar el concepto de propiedad, cuestión esta que corresponde a otros ámbitos del derecho. Y mucho menos pretender que esa lógica ausencia de dicha regulación en la norma impugnada suponga considerar a la misma viciada de nulidad.

Solicita la desestimación del segundo motivo impugnatorio porque tanto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, como el Tribunal Supremo han avalado la utilización del valor catastral en las tasas, en general, y en las tasas de residuos, en particular, como indicativo de capacidad económica. Asimismo, el criterio del valor catastral contribuye a garantizar el cumplimiento de la obligación del carácter no deficitario de la tasa, que impone el artículo 11.3 de la Ley de Residuos. La regulación que de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal se hace en la ordenanza fiscal no vulnera el principio de pago por generación, sino, al contrario, lo implementa en la medida de sus posibilidades, atendiendo a los recursos y medios de que dispone el ayuntamiento en el momento actual, y sin perder de vista otro principio fundamental que le impone el propio artículo 11.3 de la Ley de Residuos, esto es, el carácter no deficitario que debe tener la tasa. Así, mientras el objetivo del primero de esos principios es encaminarse a una, cada vez menor, producción de residuos, tendiendo a cero (finalidad extrafiscal, de carácter medioambiental), el segundo garantiza la perfecta cobertura del servicio a través del pago de la tasa por los usuarios (finalidad fiscal). Ambas cuestiones se cumplen en la OF recurrida. En efecto, la cuota tributaria, de acuerdo con el art. 9 de la OF es el resultado de la aplicación de tres parámetros: tarifa básica, tarifa por generación y coeficiente de calidad en la separación de residuos. La tarifa básica aparece estructurada de igual modo para todos los usos, y representa la contraprestación debida por la prestación del servicio, sin más consideración que la incorporación del criterio de la capacidad económica, a través del valor catastral. Señala el Informe técnico económico (página 55 del documento nº3 del expediente) que la tarifa básica representa la mera posibilidad de utilizar el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos de competencia municipal, y será exigible siempre que el servicio esté establecido y en funcionamiento en el lugar en el que se ubica el inmueble correspondiente. En consecuencia, la recaudación mediante la aplicación de la tarifa básica debe permitir hacer frente al coste fijo que genera la mera existencia del servicio de recogida, y, por ello, la tarifa básica ha tenido que establecerse de manera que resulte suficiente para dar cumplimiento a esta obligación. Tampoco se entiende que en la demanda se afirme que durante el ejercicio 2025 no está definido el coeficiente de calidad en la separación, indefinición que, de ser cierta, impediría la determinación de la cuota tributaria. Efectivamente, considerando que la tasa que nos ocupa, a efectos de la tarifa por generación, únicamente puede contar con los datos de la anualidad inmediatamente anterior al periodo impositivo que se grava, resulta evidente que esos datos contenidos en el informe técnico-económico y que han permitido explicar el posicionamiento en uno u otro tramo impositivo en atención a dicha generación, no pueden tomarse en consideración para la determinación de la cuota tributaria que en concepto de la nueva TGR corresponda para la presente anualidad 2025. Es evidente que, si la Ley obliga a establecer una tasa y que la misma se cuantifique en función de los residuos generados por los ciudadanos, es una realidad que esos datos pueden variar anualmente. Y es que el informe técnico-económico constituye una "foto fija" de una situación determinada en un momento concreto (y cuya finalidad fundamental es garantizar y acreditar que el importe de la tasa no excede del coste del servicio). Reproduce el art. 12.3 de la ordenanza fiscal y que en cumplimiento de lo establecido en el art. 12.3, la Resolución, de 27 de marzo de 2025, de la directora de la Agencia Tributaria Madrid, en la que se contienen los datos necesarios para el cálculo de las cuotas de la presente anualidad, ha sido publicada en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid núm. 9849, de 28 de marzo de 2025, y en la web municipal, concretamente en el Portal de Datos Abiertos del Ayuntamiento de Madrid: Recogida de residuos - Portal de datos abiertos del Ayuntamiento de Madrid. De esta forma, en el primer trimestre de cada año cualquier persona puede conocer el importe de la cuota que le corresponde pagar por esta tasa. La publicación, en el primer trimestre de cada ejercicio, de los datos de generación de residuos del ejercicio inmediato anterior, constituye una garantía de seguridad jurídica para los ciudadanos. En este sentido, las tarifas no están indeterminadas, pues están claramente definidas en la ordenanza fiscal. Lo que resulta de imposible determinación a priori es el comportamiento de los ciudadanos, en definitiva, los residuos que van a generar (al igual que ocurre, por ejemplo, en el ámbito de los impuestos estatales, como el IRPF, pues hasta que no finaliza el año, no se conoce la renta realmente generada; la diferencia es que el IRPF es un impuesto que se devenga, precisamente por esta circunstancia, el 31 de diciembre). Respecto del doble gravamen con el IBI resalta la reducción de la carga impositiva del IBI por el Ayuntamiento, y añade que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal son dos tributos diferenciados, con hechos imponibles distintos, cuyos respectivos devengos tienen lugar por la realización de hechos diversos, como lo resuelve el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Sentencia 1716/2009, de 3 de diciembre. Sobre esta cuestión ya se habían pronunciado, además, otros Tribunales Superiores de Justicia, en el sentido de señalar que el hecho de que en un determinado momento se justifique un aumento del tipo impositivo del IBI por la paralela supresión de la tasa de basuras, y posteriormente, se reintroduzca ésta sin disminuir aquel tipo, podrá suscitar el legítimo debate político, pero no conlleva, jurídicamente, la nulidad postulada del establecimiento de la tasa. Por otro lado, la demandante incide en que beneficiario del servicio que no es titular catastral carece de legitimación para impugnar el valor catastral que constituye elemento esencial en la determinación de las tarifas básica y de generación, se trata de una materia objeto de regulación en la legislación catastral y, la impugnación de esos valores materia reservada a la vía económico-administrativa, en las normas reguladoras del procedimiento económico-administrativo.

Solicita la desestimación del último motivo de impugnación porque en primer lugar recuerda que el establecimiento de bonificaciones, exenciones y en general, beneficios fiscales, se trata de una materia afectada por el principio de reserva de Ley, y por ello solo puede hacerse precisamente por Ley (ex art. 8.d) de la ley 58/2003, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante , LGT) y 9.1 del del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLRHL) . Sin perjuicio de ello, el artículo 24.4 del propio TRLRHL reconoce la posibilidad de que se establezcan cuotas diferenciadas atendiendo a criterios genéricos de capacidad económica. Y, queda patente que dicho principio de capacidad económica ha sido incorporado en la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, y ello sin perjuicio de que la ley lo contempla con carácter facultativo. Así sucede con la tarifa básica. Como se indica en el documento nº14 del expediente administrativo denominado "PROPUESTA DE APROBACIÓN DEL ACUERDO DE IMPOSICIÓN DE LA TASA POR PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE GESTIÓN DE RESIDUOS DE COMPETENCIA MUNICIPAL Y DE LA ORDENANZA FISCAL REGULADORA DE LA MISMA Y MEMORIA ECONÓMICA DE REPERCUSIÓN PRESUPUESTARIA" se ha tenido en cuenta la capacidad económica a través de la utilización del valor catastral porque tanto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, como el Tribunal Supremo han avalado la utilización del valor catastral en las tasas, en general, y en las tasas de residuos, en particular, como indicativo de capacidad económica. Cuestión distinta es que no se haya recogido en la norma impugnada una reducción similar a la que contemplaba la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por servicios y actividades relacionados con el medio ambiente, para la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos urbanos de actividades. A este respecto, si bien es cierto que en la ordenanza fiscal se han previsto reducciones en favor de colectivos en los que se presume, en mayor o menor medida, más directa o indirectamente, una menor capacidad económica, como el caso de las familias numerosas y personas beneficiarias del Ingreso Mínimo Vital o de la Renta Mínima de Inserción, debe tenerse en cuenta que el municipio se encuentra constreñido por el cumplimiento de la obligación de que la tasa no sea deficitaria, obligación que impone el artículo 11.3 de la de Residuos, lo que lleva a la necesidad de ser cauteloso a la hora de establecer posibles reducciones en la OF. Añade que el supuesto de reducción que reclama la entidad recurrente no se encontraría recogido en ninguno de los supuestos a que se refiere el artículo 11.4 de la citada Ley de Residuos; lo que sí sucede con la reducción a favor de personas en situación de vulnerabilidad económica. En el caso, por su parte, del colectivo familias numerosas, se ha considerado la reducción en aplicación de lo dispuesto en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, que debe ser objeto de especial protección. Concluye que sin perjuicio de que los sujetos beneficiados por la reducción que contemplaba la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por servicios y actividades relacionados con el medio ambiente pudieran revelar una menor capacidad económica, en el momento actual se ha optado, en ejercicio de la autonomía de que disponen las entidades locales a este respecto, y teniendo presente el cumplimiento de la obligación legal citada anteriormente, por no incorporar la citada reducción por el momento.

CUARTO.-Por providencia de fecha 19 de febrero de 2026 se suspendió el término para dictar sentencia y de conformidad con el art 33.2 LJCA, se dio traslado a las partes por plazo común de diez días para que pudieran formular alegaciones que estimasen oportunas en relación al motivo de impugnación consistente en la posible infracción sustancial del procedimiento legalmente establecido para aprobación de la Ordenanza, por no inclusión del informe técnico económico completo en el trámite de información pública, no publicando el Anexo 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4 del Informe Técnico Económico.

La parte actora afirmó que la omisión de la documentación identificada desnaturaliza el trámite de información pública y vulnera el cauce formal legalmente previsto, que es precisamente el que legitima la potestad reglamentaria municipal, y por ello, la OF incurre en nulidad de pleno derecho.

El Ayuntamiento de Madrid solicitó la desestimación del motivo impugnatorio porque el informe técnico-económico (que consta de más de 100 páginas, documento nº3 del expediente administrativo) es completamente exhaustivo e incluye todo aquello que la jurisprudencia ha ido delimitando como contenido necesario. Y es que, no solo se contiene la información precisa, suficiente y completa que permite determinar los costes del servicio y los ingresos previstos, sino también la metodología empleada para la determinación de las cuotas y los motivos que justifican el empleo de esa metodología y no otra. Por lo que se refiere a los denominados Anexos, esto es, los informes auxiliares o de apoyo al estudio técnico-económico no son exigibles por la Ley (ya hemos visto que el artículo 25 del TRLRLH solo se refiere como necesario para la adopción del acuerdo al citado estudio técnico-económico) y su posible relevancia, en relación con un informe técnicoeconómico concreto, queda desplazada o diluida cuando el contenido de esos anexos se incorpora al documento principal, esto es, al informe técnico-económico, como sucede en este caso. Ello evita que se produzca indefensión, en el caso de que el anexo no se adjunte al informe técnico económico, y, por tanto, cualquier clase de efecto invalidante, pues pasaría a tratarse de un mero defecto formal. Añade que cualquier persona que hubiera solicitado, en dicho período de información pública su examen o la aportación del documento al expediente hubiera podido disponer de él, como así fue, de hecho. En efecto, por una entidad mercantil se formuló escrito de alegaciones en el que, entre otras cuestiones, se puso de manifiesto ya, en ese momento, la ausencia del anexo cuestionado. Y, en respuesta a dicho escrito se incorporó antes de la aprobación del proyecto definitivo por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, lo que implicó que pudiera ser valorado por todos los grupos políticos y, por tanto, formaba parte de expediente en la fase de aprobación de la norma por el Pleno. Concluye citando la Sentencia del Tribunal Supremo 818/2024, de 13 de mayo.

QUINTO. -Procede analizar la nulidad de la Ordenanza 8/2024 por no publicar íntegramente el Informe Técnico Económico, omitiéndose el Anexo 6 (anexos 6.1 a 6.4),

El artículo 111 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) dispone que «Los acuerdos de establecimiento, supresión y ordenación de tributos locales, así como las modificaciones de las correspondientes Ordenanzas fiscales, serán aprobados, publicados y entrarán en vigor, de acuerdo con lo dispuesto en las normas especiales reguladoras de la Imposición y Ordenación de tributos locales, sin que les sea de aplicación lo previsto en el artículo 70.2 en relación con el 65.2, ambos de la presente Ley ».

El TRLLHL dedica la Sección 2ª, Capítulo III, Título I, a la Imposición y ordenación de tributos locales y el artículo 17 establece el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales en los siguientes términos, "Artículo 17. Elaboración, publicación y publicidad de las ordenanzas fiscales.

1. Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.

2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial.

3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.

4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación.

5. Las diputaciones provinciales, consejos, cabildos insulares y, en todo caso, las demás entidades locales cuando su población sea superior a 20.000 habitantes, editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente.

En todo caso, las entidades locales habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden."

Alega la parte actora que el Informe Técnico Económico no se publicó completo en la fase de información pública al faltar el Anexo 6 (A1 a A4) que recoge el "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas de la ciudad de Madrid",sin embargo, para el AYUNTAMIENTO DE MADRID los anexos cuya ausencia se denuncia tienen carácter meramente auxiliar, sin afectar a la validez del procedimiento ni causar indefensión.

La Ordenanza Fiscal 8/2024 que aprueba la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, fue aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión celebrada el 23/12/2024, norma adoptada a iniciativa de la Junta de Gobierno. La tramitación de esta norma ha conocido de los siguientes hitos cronológicos:

-La Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid, a propuesta del titular del AG de Economía, Innovación y Hacienda, previo informe de Asesoría Jurídica, aprobó el 24/10/2024 la propuesta de imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y el proyecto inicial de la Ordenanza Fiscal reguladora de la misma.

-El 25/10/2024 se publicó en el BOCM (Nº 255) el anuncio de publicación del proyecto inicial.

-Se abrió así el periodo de exposición al público durante el plazo de treinta días.

-Finalizado el plazo la Agencia Tributaria Madrid ha redactado una memoria de valoración de las alegaciones presentadas con propuesta de resolución-

-El 28/11/2024 la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid acordó, resolver las alegaciones, aprobar la propuesta de imposición con efectos 01/01/2025 de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, elevar a definitivo el proyecto de Ordenanza Fiscal y su remisión al Pleno y proponer previo, dictamen de la Comisión Permanente de Economía, Innovación y Hacienda, la adopción del siguiente acuerdo "Primero.- Aprobar, con efectos de 1 de enero de 2025, la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal.

Segundo.- Aprobar la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, que figura como anexo".

También el artículo 25 establece que "Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo"

En relación con dicho procedimiento de elaboración de la Ordenanza, el motivo impugnatorio alegado radica en el hecho de que en el trámite de información pública no se publicó un Anexo perteneciente al ITE, concretamente el Anexo 6.1, 6.2. 6.3 y 6.4 del mismo.

Dicha falta de publicación en el momento de exposición al público no ha sido negada por el Ayuntamiento de Madrid, y de hecho fue advertida y denunciada en uno de los escritos de alegaciones presentados y respondida en la Memoria de valoración de las alegaciones (folios 51 y ss de dicho documento).

No negado el hecho material, la cuestión controvertida se centra en si constituye una exigencia legal la publicación de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4 al formar parte inseparable de la Memoria económico-financiera, o si por el contrario no es necearía su publicación, puesto que el Informe Económico Financiero tal y como fue publicado cumplía el mandato del artículo 25 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo comprendiendo todos los datos, sin necesidad de examinar los documentos anexos.

El artículo 25 del TRLHL señala que "Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo".El art. 17 del TRLHL regula la elaboración, aprobación y publicación de las ordenanzas fiscales, prescribiendo "Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, deberán exponerse en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días hábiles, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas".

Esta exposición pública de las ordenanzas fiscales constituye un requisito de la legalidad del procedimiento y es una expresión del derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos que deriva directamente del artículo 23 CE y del principio de audiencia del artículo 105.a CE. La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos está recogida como derecho fundamental cuya interpretación ha de ser favorecedora de su ejercicio y no puede tener únicamente un carácter nominal sino que habrá que buscar su real efectividad. A la omisión de dicho trámite se refirió la STS de 01/07/1991, rec. 4612/1990, al afirmar que dicha omisión "implica una vulneración de los citados artículos 9.2 y 105.a) de la Constitución (...), obliga a que los Jueces y Tribunales, en aplicación de los artículos 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, declaren la nulidad, que siempre será de pleno derecho (sean los motivos materiales o de forma), previa impugnación de parte o de oficio, de la disposición."

Del mismo modo, la omisión o el carácter incompleto del informe económico-financiero en el expediente de una ordenanza fiscal, así como su falta de exposición en el trámite de información pública, supone una causa de nulidad de pleno derecho,considerando el Tribunal Supremo, este documento como un requisito esencial e insubsanable para la validez de la norma.

La exigencia de la exposición en el trámite de información pública del Informe Técnico-Económico, ha sido confirmada por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sentencia del Tribunal Supremo nº 716/2017, de 26/04/2017, recurso nº 167/2016, "Pero, además, los interesados y afectados por la imposición de las tasas locales han de tener la posibilidad de conocer las razones que llevan a la Administración local a la imposición de las tasasy que justificaron, no sólo la cuota global a aplicar, sino también las razones que motivaron, en su caso, la fijación de las tarifas correspondientes o, en definitiva, de los concretos parámetros fijados para la liquidación de la cuota tributaria. De lo contrario, carecerían los interesados de instrumentos para, en su caso, plantear alegaciones al respecto, tanto en el trámite de información pública como mediante la interposición de los recursos procedentes, frente a la aprobación definitiva de las Ordenanzas Fiscales, dejando con ello sin contenido los arts. 17.1 y 19.1 del TRLHL,ya que los interesados carecerían de los elementos necesarios para oponerse, por razones de legalidad, a los parámetros, en este caso coeficientes, establecidos para la liquidación de la cuota tributaria de la tasa".

El propio contenido del Informe Técnico Económico, para que cumpla su función legal, ha sido analizado entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24/02/2014, recurso nº 3721/2010 en la que se remite a Jurisprudencia previa "Conviene igualmente traer a colación nuestra Sentencia de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núm. 5110/2006 ) en la que indicábamos que «esta Sección ha tenido la oportunidad de subrayar en muchas ocasiones que el citado principio de equivalencia -también se le ha denominado de "autofinanciación de las tasas" [ Sentencia de 18 de septiembre de 2007 (rec. cas. en interés de la ley núm. 42/2006), FD Quinto]- es connatural a las tasas [ Sentencia de 21 de marzo de 2007 (rec. cas. núm. 492/2002 ), FD Tercero]; que del mismo deriva únicamente que el importe total estimado de la tasa no debería superar el coste real o previsible global o en su conjunto del servicio público o actividad de que se trate [ Sentencias de 19 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 10175/1991), FD Segundo ; de 7 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 9258/1992), FD Tercero ; de 22 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 6694/1992), FD Tercero ; de 21 de marzo de 1998 (rec. apel. núm. 8243/1992), FD Quinto ; de 6 de marzo de 1999 (rec. cas. núm. 950/1994), FD Tercero ; de 11 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 3225/1998 ), FD Cuarto A ); de 18 de diciembre de 2000 (rec. cas. núm. 3114/995), FD Quinto ; de 30 de noviembre de 2002 (rec. cas. núm. 3848/1998), FD Tercero ; de 14 de febrero de 2004 (rec. cas. en interés de ley núm. 41/2003), FD Tercero; de 23 de enero de 2006 (rec. ordinario núm. 66/2003), FD Primero; y de 18 de septiembre de 2007, cit., FD Quinto]; y, por último, que la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una "pieza clave para la exacción de las tasas" [ Sentencia de 8 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 8793/1996 ), FD Cuarto; en sentido similar, Sentencia de 6 de marzo de 1999 , cit., FD Cuarto], un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias [entre muchas otras, Sentencias de 15 de junio de 1994 (rec. cas. núm. 1360/1991), FD Segundo ; de 19 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 8236/1994), FD Tercero ; de 10 de febrero de 2003 (rec. cas. núm. 1245/1998), FD Cuarto ; de 1 de julio de 2003 (rec. cas. núm. 8493/1998), FD Tercero A ); de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; de 19 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 3164/2002 ), FD Cuarto]; documento -la Memoria- al que aluden las normas vigentes, antes citadas, pero que también exigía la normativa anterior ( art. 21 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre ; art. 18 del Real Decreto Ley 11/1979, de 20 de julio ; y art. 214 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ; véanse nuestras Sentencias de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; y de 19 de diciembre de 2007 , cit., FD Cuarto)» (FD Undécimo) [en el mismo sentido, entre otras, las Sentencias de la misma fecha, (rec. cas. núms. 3949/2006 , 4480/2006 , 4678/2006 y 3966/2006); de 11 de junio de 2009 ( rec. cas. núm. 5940/2007), FD Décimo; y de 2 de febrero de 2009 ( rec. cas. núm. 255/2007 ), FD Undécimo]".Especialmente relevante de dicha Sentencia es cuando resalta que la importancia de la Memoria Económico-Financiera que lo transforma de requisito formal a sustancial, es que debe contener la justificación de la cuantificación de la cuota, de manera que pueda comprobarse el cumplimiento de los principios tributarios constitucionales y del resto del ordenamiento jurídico, contenido todo ello en el siguiente párrafo "De la anterior doctrina debemos extraer que, en efecto, la Memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones, debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 de la CE y al resto del ordenamiento jurídico. Y esto es así en la medida en que «la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una "pieza clave para la exacción de las tasas" y " un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias".

Por lo tanto, para resolver el motivo de nulidad, hay que analizar si el Informe Técnico-Económico expuesto al público, sin los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4, contiene todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, con justificación razonada y determinación de los criterios de cuantificación de la cuota, o si la justificación completa, con independencia del acierto o no de la misma, solo se obtiene con la lectura del Anexo 6 no publicado.

Para dar una contestación es imprescindible, en primer lugar, recordar los principios tributarios exigidos por la legislación a los que debe dar respuesta y justificación la Ordenanza reguladora de la Tasa analizada, y, en segundo lugar, el contenido del propio Informe y de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4.

En cuanto a la justificación de las exigencias legales por parte del Informe, tal y como fue publicado, el Ayuntamiento de Madrid, lo afirma, al resaltar, que en el mismo pueden observarse claramente cuáles son los costes directos e indirectos del servicio, así como los gastos de amortización y demás necesarios para la determinación del coste, cumpliéndose el mandato de los art. 24 y 25 del TRLHL, que imponen la elaboración de una memoria económico-financiera justificativa de que el importe de la tasa no excede del coste del servicio. En igual sentido, se pronuncia el Ayuntamiento, en la Memoria de resolución de las reclamaciones y sugerencias presentadas, al resolver la denuncia en el trámite de alegaciones, de la falta de publicación del Anexo 6. Sin embargo, hay que enfatizar que la presente Ordenanza desde su Preámbulo, manifiesta como única razón de ser, el cumplimiento del mandato legal del artículo 11.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, "3. En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía".Y por ello, dicho Preámbulo de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, indica expresamente "La regulación que se contempla incorpora todos los criterios y principios básicos del TRLHL, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, incluyendo en el cálculo de la cuota, el monto de la generación de residuos que impone la citada Ley de Residuos, en el marco del principio de "quien contamina paga".Por lo tanto, el Informe Técnico-Económico publicado de la presente Tasa, en consonancia con las exigencias jurisprudenciales antes citadas, tendría que contener una justificación no solo de las exigencias del TRLHL, sino de la determinación de la cuota de conformidad con las exigencias de la Ley 7/2022. Sobre este último punto, el Ayuntamiento de Madrid, también afirma que el Informe Técnico Económico sin el Anexo 6, permite determinar los elementos esenciales del hecho imponible y los datos cuantificadores de las diferentes tarifas (la tarifa básica y la de generación) de la tasa y la justificación de por qué se aplican esos criterios y no otros, y que el Anexo no aporta nada relevante a los efectos que ahora interesan, pues, aparte de lo que se ha trasladado a la memoria económico-financiera, detalla la metodología empleada para la obtención de los datos.

Ya afirmado que el Informe Técnico Económico publicado en el trámite de información pública, tiene que contener los elementos cuantificadores de las tarifas con justificación del cumplimiento de los requisitos de la Ley 7/2022 matriz de la propia Ordenanza, procede el análisis del contenido del propio Informe y de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4, para determinar dónde se pretende realizar una justificación de tales datos y exigencias legales. El punto 3 de la Introducción del Informe Técnico Económico (folio 5) desarrolla el concepto del sistema de Pago por Generación, en los siguientes términos, "3. Sistema de pago por generación. En relación con la cuestión de que la TRU debe tender hacia el pago por generación, permitiendo la aplicación del principio de que "quien contamina paga", siendo su implantación una de las medidas con las que debería conseguirse que las bienes se reutilicen en mayor medida, que se reduzca la generación de residuos y que se recicle mejor, cabe decir que, para alcanzar estos objetivos con la política tributaria, parece imprescindible identificar el comportamiento particular de la persona generadora. Por lo tanto, se ha estudiado, utilizando los medios con los que dispone el Ayuntamiento cómo es posible identificar al generador, la cantidad de residuos que genera y el nivel de calidad con que realiza la separación de los residuos".Por lo tanto, parte de la premisa de que la cuota a abonar de la Tasa que se aprueba, (al deber tender hacia el pago por generación exigido por la Ley 7/2022), hace imprescindible identificar el comportamiento particular de la persona generadora. Y por ello explica cómo se ha realizado dicha labor identificativa, precisando a continuación que, para dicha determinación, la unidad territorial para los kilos de residuos generados en cada inmueble de uso residencial va a ser el barrio, y para los kilos de residuos generados en cada inmueble de uso no residencial, va a ser el distrito. El primer paso en la identificación sería contabilizar exprofeso el número de cubos alzados en cada barrio, y el segundo distribuir los kilos de residuos de dichos barrios entre las viviendas y locales. La primera labor se especifica en el anexo 2 publicado junto con el Informe, mientras que la segunda labor que es la que conlleva el punto nuclear antes anunciado del pago por generación, esto es, la atribución de los kilos de residuos a su generador, el ITE especifica "Dado que el proceso de recogida de residuos implementado actualmente en el Ayuntamiento no arroja esta información desglosada, se ha realizado una contratación externa con la cual se ha medido el volumen de la generación de residuos urbanos por las actividades económicas, usos no residenciales y por fracción de residuo al año".Por lo tanto, dicha contratación externa atribuirá los kilos de residuo a cada actividad económica (no residencial) y por resta de los kilos totales de recogida de residuos realizada, se atribuye también los kilos de residuos a los inmuebles residenciales.

Sobre este aspecto de la contratación externa, vuelve el ITE a referirse en el punto 7 de la Introducción del Informe Técnico Económico (folio 11), al enumerar la metodología utilizada para elaborar la Ordenanza, "3.h. Contratación externa de un estudio para obtener una caracterización y clasificación de las actividades económicas, agrupadas por tipologías en función de la generación de residuos propios de su actividad, de manera que se pueda asignar a cualquier actividad de una misma categoría igual cantidad de cada fracción de residuo generado. Ha sido necesario acudir a esta contratación, por un lado, porque el volumen de residuos de la recogida domiciliaria no diferencia si el origen es residencial o no. Estando fuera de toda duda que los residuos generados en los domicilios son distintos, tanto en cantidad como en composición, a los generados por la actividad económica de la ciudad, debía conocerse el volumen de residuos generados por esta última para descontarse de la recogida domiciliaria y de esta manera tener información de la generación de origen residencial; y, por otro lado, porque, dentro de los usos no residenciales, era necesario identificar la diferente cantidad de residuos que cada uno genera. En este sentido, no genera los mismos residuos una oficina que un restaurante. En el anexo 6 se encuentran los documentos entregables de la contratación".Aquí ya se concreta donde se encuentra el trabajo de tal contratación, en el Anexo 6, no publicado.

Por lo advertido hasta dicho momento en el ITE, en cuanto a la justificación de la cuota que la Ordenanza va a determinar y su cumplimiento del requisito del pago por generación, se puede afirmar que el contenido de los documentos elaborados por el empresa externa son fundamentales porque en ellos radica, la imputación de los residuos a los inmuebles residenciales y no residenciales, la reunión de los distritos en zonas homogéneas para tal fin, así como en último término el establecimiento de la tarificación en atención a los datos obtenidos de generación.El Ayuntamiento de Madrid no niega que el Anexo 6, realice dicha labor de imputación de residuos fundamental para la tarifa por generación, sino que afirma que el ITE sin el Anexo permite determinar los elementos esenciales del hecho imponible y los datos cuantificadores de las diferentes tarifas (la tarifa básica y la de generación) de la tasa que nos ocupa y la justificación de por qué se aplican esos criterios y no otros, al haberse trasladado lo relevante, siendo el resto, el detalle de la metodología empleada para la obtención de los datos. Concretamente en la Memoria que contiene la valoración de las alegaciones formuladas en reclamaciones y sugerencias presentadas en el trámite de información pública se indica (folio 53) "Es cierto que, en especial, para la determinación de la cuota correspondiente a los bienes inmuebles de usos no residenciales, se ha tenido que acudir a la contratación externa para la realización de los estudios necesarios que determinan que unos usos catastrales generan más residuos que otros. Pero, el contenido de esos estudios se ha trasladado de manera clara y expresa al citado informe técnico-económico, sin que, por tanto, pueda considerarse existencia alguna de indefensión, entre otras cosas, porque se trata de un documento auxiliar o de apoyo, de carácter complementario".Y ante la crítica de que los motivos de agrupación de variados distritos en zonas homogéneas debía estar en el Anexo 6 no publicado, responde (folio 56) que ello se contiene en las páginas 64 y ss del ITE y en la memoria justificativa de la propuesta, concretamente indica "En las páginas 64 y siguientes del informe técnico-económico se determinan las zonas homogéneas, datos que son los necesarios para conocer los criterios determinantes de las cuotas".

Siendo el principal argumento de oposición, que el contenido de los estudios del Anexo 6 se ha trasladado de manera clara y expresa en el Informe, procede continuar el análisis del mismo para comprobar dicha afirmación, puesto que de ser cierta sería innecesaria, por repetitiva, la publicación del Anexo 6.La justificación en el ITC de la Tarifa por Generación se encuentra en los folios 64 y ss "La estructura tarifaria para el uso no residencial se ha hecho a la vista de los resultados obtenidos en el contrato externo "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas en la ciudad de Madrid". Del estudio del comportamiento relacionado con la generación de residuos se ha concluido que los 21 distritos de la ciudad son agrupables en 6 zonas homogéneas".Y a continuación vuelca el resultado de dicha labor de estudio realizada externamente, con un Excel con las zonas homogéneas y un Excel sobre el promedio anual de kilogramos de residuos generados en la ciudad de Madrid por uso catastral de cada actividad y zona homogénea, todo ello en los folios 64, 65, 66 y 67 del ITE.

Frente a dichos folios del ITE donde se arrojan los resultados numéricos y de las 6 zonas homogéneas, se encuentra el Anexo 6 "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas en la ciudad de Madrid", subdividido en cuatro, Anexo 6.1 "Memoria técnica del trabajo" (23 folios), Anexo 6.2 "Definición de la población objetivo y diseño de la muestra" (73 folios), Anexo 6.3 "Metodología de conversión, desarrollo del cuestionario, y análisis de los pilotos de la encuesta" (24 folios), y Anexo 6.4 "Informe final" (62 folios).

No es cuestionable que la Tarifa por Generación depende de la labor realizada en cuanto a la subdivisión del municipio para tarificar, como en la asignación de kilogramos generados por cada uso no residencial mediante la categorización de actividades, y todo ello se contiene en el Anexo 6. Es cierto que el ITE reproduce el resultado, pero de él no se puede dar respuesta a cómo se han podido homogeneizar distritos ni contabilizar los kilogramos de residuos por actividad no residencial, para así mediante resta, obtener los kilogramos de residuos por inmueble residencial.Hay que recordar que el propio ITE reconoce que las características de los servicios de recogida y transporte de residuos de la ciudad de Madrid hacen imposible diferenciar, a priori, los que corresponden a los hogares, de los generados por las actividades económicas, por lo que esta labor se encarga a una consultora. Bastaría la mera copia de los resultados, cuando la labor externalizada se conoce con precisión cómo se realiza porque se trata de otra institución organizada con carácter previo y establecida, como podría ser una remisión a datos catastrales, remisión a contadores de suministros, puesto que no es ajeno al conocimiento de los ciudadanos, los organismos públicos que a otros efectos realizan dichas operaciones. Pero en el presente caso, un dato que el propio Ayuntamiento reconoce que no es material/objetivo porque él no lo puede proporcionar, tiene que ser obtenido por una consultora a través de operaciones de relativa complejidad que se desarrolla en los cuatro Anexos antes definidos. El Informe Técnico Económico, en cuanto que tiene que contener una explicación de la cuantificación de la cuota y dentro de la misma, de la Tarifa por Generación, no puede sustraer del conocimiento público, precisamente cómo se han cuantificado y distribuido los residuos generados, máxime cuando previamente había anunciado que no tenía medios de asignación al generador de los residuos. Justificar o explicar la cuantificación de la Tarifa por Generación, no significa conocer el dato concreto del número de kilos de envases asignados en la zona homogénea 1 al uso de Oficinas, (lo cual es lo único que consta en el ITE), sino que implica explicar por qué en la zona homogénea 1 se han reunido a distritos diversos como Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín y Chamberí, y explicar qué operaciones han permitido pasar de kilogramos de basura contabilizados por cubos alzados por barrio, a kilogramos de basura de una oficina de dicha zona. De esta manera, si se tuviera que responder a la pregunta de cómo se ha individualizado la basura generada por los inmuebles de uso catastral oficinas en cada barrio de Madrid, la respuesta no sería el número concreto de basura, que es el que consta en el ITE, sino que consistiría en una explicación sobre el proceso realizado dividido en fases tales como, 1) los análisis de determinantes que influyen en la generación de residuos que mediante modelos econométricos ha provocado una selección de las variables clave, 2) la aplicación de un análisis clúster para segmentar los distritos de Madrid en zonas homogéneas, 3) la definición de una muestra representativa de 1.200 establecimientos distribuidos por zona, actividad económica y tamaño, mediante un muestreo aleatorio estratificado, 4) desarrollo del cuestionario de recogida de información, 5) estudio de la información obtenida por las entrevistas telefónicas y web a empresas. Nada del contenido de dicha respuesta se encuentra en el ITE sino en el Anexo 6. Un análisis judicial de la corrección o no de la implementación del sistema de pago por generación implicaría necesariamente examinar dicha justificación, y la racionalidad de los medios empleados para el fin que se tiene que obtener. Y dicha justificación únicamente está incluida en el Anexo 6, por lo que indudablemente el mismo tenía que formar parte del trámite de información pública.

La inclusión del Anexo de Metodología de Fracciones por Actividad resulta esencial para dotar al Informe Técnico-Económico de la transparencia necesaria. Dado que la determinación de la carga tributaria/tarifaria se deriva directamente del volumen y tipología de residuos generados, es imperativo exponer las fuentes porque podrían ser muy diversas (estudios de caracterización, ratios de organismos públicos, o pesajes directos) y los sumatorios empleados. Esto no solo garantiza el cumplimiento del principio de transparencia, sino que asegura que el reparto de costes se ajuste a la realidad física de la gestión de residuos. La ausencia del informe de origen de datos en el expediente de la ordenanza puesta a disposición del ciudadano constituye un vicio de nulidad radical, al impedir conocer el iter lógico seguido por la Administración para asignar cargas tributarias diferenciadas.La jurisprudencia exige que los informes técnico-económicos no sean meros enunciados de cifras, sino documentos que permitan la fiscalización de su racionalidad. Al omitir el anexo que explica cómo se atribuye un tonelaje específico a cada actividad económica, la Administración incurre en una falta de motivación que genera una indefensión al contribuyente, quien se ve imposibilitado de impugnar la veracidad o exactitud de los datos de base que dan soporte a su cuota tributaria. El principio de "quien contamina paga",recogido en la Directiva 2008/98/CE y en la Ley 7/2022 de residuos, exige una correlación real y probada entre la generación de residuos y la cuantía de la tasa. Al no incorporarse el estudio que justifica el tonelaje atribuido a cada sector, el Informe Técnico Económico publicado, no cumple la función jurisprudencialmente exigida de justificar que la cuota impuesta en la Ordenanza respeta los preceptos legales, al no justificarse la trazabilidad entre la actividad económica y el residuo generado.

En esta misma línea la STS 82/2024, de 19 de enero de 2024, rec.2865/2022, citada por el propio Ayuntamiento de Madrid en la contestación a la demanda, que decide una controversia sobre la legalidad de la liquidación de la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos sólidos urbanos del Ayuntamiento de Algeciras, se vuelve a repetir la doctrina del necesario contenido del ITE cuando dice "Conforme a una interpretación consolidada y reiterada de este Tribunal Supremo -entre otras, sentencia de 25 de junio de 2015, rec. 1424/2013 , , que evoca la sentencia de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. 5110/2006 , -"la Memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones,debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 dede CE y al resto del ordenamiento jurídico. Esos requisitos de contenido de la Memoria justificativa del acuerdo de imposición y de la Ordenanza Fiscal, tienen como finalidad establecer la motivación que llevó a la Entidad Local a ejercer la potestad reconocida en los arts.15 y 20.1 del TRLHL, en cuanto al establecimiento de tasas, para tratar de asegurar que se ajustan, no solamente a los parámetros del art. 24 del TRLHL, sino también al resto del ordenamiento jurídico y, por tanto, se ha de justificar, aunque sea de modo aproximado, que la fijación de los elementos para la determinación de la cuota tributaria, en el caso de que se establezcan, resultan respetuosos con los principios de igualdad, justicia tributaria y, en su caso, capacidad contributiva. Con ello se trata de impedir que el establecimiento de las tasas y, por ende, el ejercicio de la potestad de establecerlos y regularlos resulte arbitrario o, lo que es lo mismo, inmotivado".

El trámite de información pública y alegaciones no es un mero requisito formal, sino una garantía sustancial del procedimiento de elaboración de disposiciones generales. Al no publicarse el informe que justifica el origen de los datos de generación por actividad, la Administración ha hurtado al ciudadano un elemento esencial del expediente administrativo. La publicidad debe ser íntegra para que el derecho a participar sea real, la ocultación de la base técnica sobre la que se asienta la carga tributaria impide que los interesados puedan conocer los fundamentos de la norma y, por ende, reaccionar contra ellos, viciando de nulidad el proceso por vulneración de las garantías procedimentales básicas. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reiterado que el informe técnico-económico debe preceder a la aprobación de la tasa y ser accesible, ya que su ausencia o deficiente configuración impide el control de la racionalidad del reparto del coste del servicio, lo que conlleva la nulidad de pleno derecho del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), siendo este defecto insubsanable a posteriori, pues la participación ciudadana debe producirse sobre una información completa y veraz que permita verificar si la tasa es proporcional al residuo generado o si, por el contrario, incurre en una arbitrariedad de cálculo. Los anexos omitidos no constituyen en definitiva una información auxiliar del cálculo de la tasa, sino que representan su núcleo fundamental, para conocer los residuos atribuidos a las actividades económicas, con sus diferentes tipologías, y a los residentes en los distintos barrios, pues una vez detraído el volumen de residuos generados por las actividades económicas se resta del total de residuos recogidos y se produce el resultado de los residuos que determina el cálculo de la parte variable de la cuota o tarifa por generación de los inmuebles residenciales, siendo además desde un inicio este aspecto el más novedoso y problemático de redacción de la tasa, y el más necesitado de explicación y fundamento cuando se parte de unas premisas de reconocimiento de falta de recogida diferenciada por usos, y de rutas de recogida de basura comprensivas de distintos barrios y distritos, cuyo supuesto fundamento de cálculo e imputación se encuentra en anexo que no se da a conocer.

Todo lo anterior provoca una estimación del motivo de nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza impugnada,sin que sea de aplicación la STS 818/2024, de 13/05/2024, rec. 7766/2022, invocada por el Ayuntamiento de Madrid. En este caso el objeto del recurso de casación, desde la perspectiva del interés casacional para formar jurisprudencia, consistía en determinar si, según la doctrina del Tribunal Supremo, de acuerdo con los arts. 24.2 y 25 TRLHL, en relación con la tasa de recogida de residuos prevista en el actual art. 20.4.s) TRLHL, resulta suficiente el informe técnico económico que, para el cálculo de la cuota de la tasa de recogida de residuos municipales, se fundamente en informes que vinculen el valor de dicho servicio con el volumen de agua consumida por los sujetos pasivos, y si resulta válido, como criterio para fijar la tarifa de la tasa, el tipo de contador y el caudal nominal atribuido a cada contrato de suministro. El Tribunal Supremo decidió que era suficiente que el informe técnico económico de la tasa de recogida de residuos se fundamentase en informes que vinculan el valor de dicho servicio con el volumen de agua consumida y el caudal nominal de cada vivienda, pero en ese supuesto no se analiza la necesidad de publicación de dichos informes ni la necesidad de éstos para conocer, no solo la cuota individualizada sino la forma en que se obtienen los conceptos genéricos para su cálculo e incluso cuáles son éstos conceptos. No se trata de realidades comparables, mientras que en dicho supuesto se conocían los conceptos, en el presente caso, sin el Anexo 6, el ITE es un informe excesivamente genérico en el que no se justifica la metodología, la forma de identificación de zonas homogéneas en función de las variables previamente registradas y que determinan el nivel de generación de residuos, las técnicas empleadas, así como el análisis y los datos obtenidos. Estas cuestiones no constituyen una información auxiliar del cálculo de la tasa, sino que representan el núcleo fundamental para conocer los residuos atribuidos a las actividades económicas, con sus diferentes tipología, y a los residentes en los distintos barrios, pues una vez detraído el volumen de residuos generados por las actividades económicas se resta del total de residuos recogidos y se produce el resultado de los residuos que determina el cálculo de la parte variable de la cuota o tarifa por generación de los inmuebles residenciales.

SEXTO.-En cuanto a las costas procesales, el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece, como regla general, su imposición a la parte que hubiera visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el órgano jurisdiccional aprecie y razone la concurrencia de serias dudas de hecho o de derecho. En el presente litigio, este Tribunal aprecia que la impugnación de la Ordenanza presenta una especial complejidad jurídica que justifica la no imposición de las costas.

PRIMERO.-El presente recurso tiene por objeto el Acuerdo definitivo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid que aprueba la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal reguladora de la misma publicada el 31 de diciembre de 2024 en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) nº 311.

SEGUNDO.-La recurrente muestra su disconformidad con la Ordenanza impugnada exponiendo, en síntesis lo siguiente.

Relata que la entidad FUNDACIÓN FEDERICO FLIEDNER es una sociedad que gestiona un centro educativo concertado con la Comunidad Autónoma de Madrid, ubicado en el municipio de Madrid.

El primer motivo impugnatorio es que no está determinado ni es determinable el sujeto pasivo ni el obligatorio tributario. El apartado 2 artículo 2 de la Ley 58/2003, General Tributaria, clasifica los tributos en tasas, contribuciones especiales e impuestos. En la letra a) de este mismo apartado define las Tasas como "los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado". En el apartado primero artículo 36 de la Ley 58/2003, define a los sujetos pasivos. Precisa que la cuestión que hay que determinar es quién es el sujeto pasivo de esta nueva tasa. Esto es, quién realiza el hecho imponible. En un principio, parecería claro, en la medida en que, según define el artículo 5 de la ordenanza, los sujetos pasivos son los "soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por la prestación del servicio", y los sustitutos, los propietarios. Pero lo complicado es determinar quiénes son estos beneficiarios. No puede deducirse del texto de la ordenanza ni de ningún documento o informe del Expediente administrativo, el método por el cual el Ayuntamiento va a determinar los beneficiarios o afectados por la prestación del servicio. El artículo 16 de la Ordenanza regula la existencia de una matrícula, pero se desconoce cómo se va a crear esta matrícula, esto es, de dónde se van a obtener los datos para la generación de la matrícula, y que contribuyentes van a formar parte de la matrícula o padrón. Parece que la matrícula para la gestión de la tasa se va a crear a partir del Padrón municipal. En este caso, el Ayuntamiento de Madrid deberá contemplar los sujetos pasivos beneficiarios conforme a los múltiples títulos jurídicos que, constan en el padrón municipal y permiten el uso del inmueble como son: los plenos propietarios, los titulares de una concesión Administrativa, los titulares de un derecho real de uso, los titulares de un derecho real de superficie, los usufructuarios, según se define en el artículo 467 y siguientes del Código Civil ( CC) , los titulares de derecho de uso y habitación, conforme al artículo 523 y siguientes CC, los arrendatarios conforme al 1542 CC y la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, el Censor ( artículo 1604 CC) . ). Todos ellos tienen derecho al uso del inmueble objeto de la tasa y, por tanto, son los que, supuestamente, generarán los residuos cuyos servicios de recogida queda gravado por la tasa. Siguiendo el principio "quien contamina paga" y en la medida en que el contamina y genera residuos es quien hace uso del inmueble, solo podrá ser sujeto de gravamen dicho usuario, sin necesidad que sea siempre, el propietario del inmueble. En el supuesto en el que el titular catastral no fuera el beneficiario del servicio de recogida de residuos, por el hecho de que no es el usuario del inmueble, como ocurre en los supuestos de contratos de alquiler, concesionarias, usufructuarios, titulares de derecho real de superficie, ..., la tasa no respondería al principio regulador de quien contamina paga, ni se podría subsumir en los supuestos del artículo 5 y 6 de la presente Ordenanza fiscal. Tampoco queda definido la condición de propietario como sustituto del contribuyente. Como se ha indicado anteriormente, la propiedad, conforme se regula en el Código Civil se divide la nuda propiedad y el usufructo. No queda definido quién es propietario sustituto del contribuyente objeto de gravamen. Lo que estaría gravando es la titularidad catastral, en su condición de propietario del bien inmueble. Concluye que la ausencia de delimitación del sujeto pasivo, o la inconcreta definición del mismo en la redacción de la Tasa que nos ocupa, supone un vicio de nulidad de pleno derecho al faltar un elemento esencial en la definición de tributos, como es el sujeto pasivo. Conforme a lo anterior, considera que el Acuerdo definitivo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión ordinaria celebrada que se aprueba la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal reguladora de la misma, objeto de la presente Demanda, no es conforme a Derecho.

El segundo motivo impugnatorio es la no conformidad a Derecho de la Ordenanza puesto al utilizar el valor catastral como indicador de la capacidad económica del sujeto pasivo. Parte de advertir es que la Ordenanza municipal no regula el método para la determinación de la Base imponible. Este elemento esencial en la configuración de los tributos hay que deducirlo de la redacción de los artículos 9, 10 y 11 y los Anexos de la Ordenanza Municipal. Sobre la Incorporación y desarrollo en el ordenamiento jurídico nacional y europeo del principio "quien contamina paga" explica que este principio también es conocido como "principio de responsabilidad ambiental", y es un pilar fundamental del derecho ambiental, tanto en el ámbito de la Unión Europea (UE) como en el ordenamiento jurídico español. Su incorporación en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (en adelante, Ley 7/2022), refuerza su aplicación en materia de gestión de residuos y reparación de daños ambientales. La Ley 7/2022 se configura como la referencia normativa de la presente tasa, dado que ha sido dictada en cumplimiento de la obligación regulada en el artículo 11.3 del texto legal. Este principio instituye que los costes derivados de la contaminación ambiental, incluida la gestión de residuos, deben ser asumidos por quien los genera, evitando así la transferencia de dichos costes al conjunto de la sociedad. En el ordenamiento jurídico español, el principio se recoge expresamente en el artículo 11 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Dicho precepto dispone que: "los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales y en particular los de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, por el poseedor actual o por el anterior poseedor de residuos". Esta disposición busca garantizar que dichos costes se internalicen desde la fase de diseño del producto, fomentando así la prevención, la reutilización y el reciclado en línea con los objetivos de la economía circular. Este principio "quien contamina paga" también se desarrolla en otras normas sectoriales, como la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que en su artículo 9 establece un régimen de responsabilidad basado en la prevención, evitación y reparación de los daños ambientales, exigiendo al operador responsable la asunción de los costes derivados de tales actuaciones. Y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que incorpora en el artículo 2 este principio como criterio rector en la toma de decisiones públicas susceptibles de generar impactos significativos sobre el medio ambiente. En el ámbito de la Unión Europea, el principio tiene fundamento jurídico en el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que establece expresamente que la política ambiental de la Unión se basará, entre otros, en el principio de "quien contamina paga". Así concluye que el nuevo marco regulatorio y el desarrollo normativo del principio "quien contamina paga", en la medida en que obliga a exigir el coste de los servicios por gestión de residuos a quienes los generan, exigen la desvinculación de los elementos para la determinación de la base imponible derivados del valor catastral, siempre que no haya podido determinarse la relación directa o indirecta de dicho valor catastral con la tasa exigida al obligado tributario. No considera válido el valor catastral, aunque fuera corregido con la aplicación del CSS, como elemento definitorio de la base imponible de una tasa de esta naturaleza, en la medida en que no responde al principio de quien contamina paga, y tampoco puede admitirse como elemento corrector de la proporcionalidad del tributo, dado que no atiende a la capacidad económica del contribuyente. El ayuntamiento de Madrid, en ninguno de sus informes que constan en el expediente administrativo, ha determinado, ni tan siquiera tangencialmente, una relación directa o indirecta, entre el valor catastral y el principio de quien contamina paga. La memoria económica no ha elaborado una relación directa o indirecta entre el coste del servicio y el valor catastral. La determinación de la cuota tomando en consideración el valor catastral, que, a su vez, sirve de base para el cálculo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, conforme a lo dispuesto en el artículo 65 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, implica gravar dos veces la misma manifestación de riqueza. Esto es, supone un claro supuesto de doble imposición. Se grava dos veces la misma manifestación de riqueza. Añade que la vinculación total o parcial de la cuota exigible al sujeto pasivo con el valor catastral conlleva una indefensión del sujeto pasivo que no ostenta ningún derecho de titularidad catastral sobre el inmueble objeto de la tasa. Esto es, si el sujeto pasivo es un arrendatario o cualquier titular de un derecho no real de uso sobre el inmueble, y se le incluye en la matrícula de gestión de la tasa sin notificar el valor catastral del inmueble, esto implica la imposibilidad de impugnar un elemento esencial del tributo. Es más, aunque tuviera acceso al conocimiento del valor catastral del inmueble, dado que el plazo para la interposición de los recursos contra el valor catastral ya habría transcurrido, tampoco tendría capacidad jurídica de impugnar dicho valor catastral.

El tercer motivo impugnatorio es que la Tasa por Prestación del Servicio de Gestión de Residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal Reguladora de la misma no es conforme a derecho al no incluir una bonificación del 100% a favor de organismos públicos que realicen actividades de investigación o enseñanza en todos sus grados ni a los centros de enseñanza concertados. El artículo 50 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), establece que los centros concertados gestionados por entidades sin ánimo de lucro o en régimen de cooperativa se considerarán asimilados a las fundaciones benéfico-docentes a efectos del disfrute de los beneficios fiscales y no fiscales reconocidos a estas. Esta asimilación, de carácter legal y directo, conlleva la extensión automática a los centros educativos concertados gestionados por entidades sin ánimo de lucro o en régimen de cooperativa de los beneficios fiscales que el ordenamiento atribuye a las fundaciones, sin necesidad de desarrollo reglamentario adicional. Esta previsión se encuentra reforzada por la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos al mecenazgo. Su artículo 15 establece la exención de los tributos locales, incluidos los impuestos sobre bienes inmuebles, para los inmuebles en los que se desarrollen de forma exclusiva actividades relacionadas con sus fines estatutarios, como la enseñanza, siempre que no se desarrollen en ellos explotaciones económicas ajenas a dichos fines. La LRHHLL ha reconocido la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (Art. 62.2 TRLHL) para los bienes inmuebles "que se destinen a la enseñanza por centros docentes acogidos, total o parcialmente, al régimen de concierto educativo, en cuanto a la superficie afectada a la enseñanza concertada". Esta previsión tiene naturaleza imperativa y deriva de norma con rango de ley estatal, lo que vincula directamente a los ayuntamientos, sin que puedan oponerse ordenanzas fiscales restrictivas ni interpretaciones limitativas. En consecuencia, estos centros "no generan beneficio económico" ni realizan actividades empresariales que reflejen una capacidad económica gravable. Imponer sobre ellos tributos como el IBI vulneraría el "principio de capacidad económica" ( art. 31.1 CE), al no existir manifestación alguna de riqueza. Considera que los centros concertados, conforme al artículo 51 de la LODE, tienen derecho a la exención total o parcial la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal del Ayuntamiento de Madrid. Esta exención responde al mandato constitucional del artículo 31.1 CE y a la configuración legal de la enseñanza concertada como actividad no lucrativa y financiada con fondos públicos (51 LODE).

TERCERO.-El Ayuntamiento de Madrid, solicita la desestimación del recurso por los siguientes argumentos.

Solicita la desestimación del primer motivo de impugnación partiendo en primer lugar de que trata de una materia reservada a la Ley por mandato de lo dispuesto en el art. 8 c de la ley 58/2003, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante , LGT) conforme al cual se regulará en todo caso por Ley la determinación de los obligados tributarios y de los responsables. En el ámbito de las Haciendas Locales, reproduce el art. 23 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante , TRLRHL). A continuación, reproduce el art. 3 de la Ordenanza y afirma que no existe indeterminación en el sujeto pasivo porque el sujeto pasivo contribuyente es quien genera los residuos (que podría ser equivalente al productor de los residuos); y esto es así tanto en los residuos generados en locales destinados a actividades como en inmuebles de uso residencial. Resulta patente que la regulación contenida en la Ordenanza Fiscal (OF, en adelante) que, es transcripción literal de la previsión legal, no adolece de indeterminación alguna. Insistir en lo contrario como hace la mercantil actora supone desconocer la figura del sustituto del contribuyente, cuando se afirma que no se determina al beneficiario del servicio cuando este no es el propietario. El sustituto del contribuyente puede definirse como aquel sujeto pasivo al que, por Ley, se le impone la obligación tributaria principal y las formales inherentes a la misma, del contribuyente, imposición que responde única y exclusivamente a razones de técnica y eficacia recaudatoria. El sustituto desempeña de este modo un papel puramente instrumental, razón por la que no debe perderse de vista que, ni realiza el hecho imponible que determina el nacimiento de la obligación tributaria ni es titular de la capacidad económica que grava el tributo. Es decir, el sustituto del contribuyente se convierte, por disposición de la Ley, en deudor principal de un gravamen devengado por la realización, por parte de otro sujeto, el contribuyente, del hecho imponible, de tal forma que el sustituto adquiere una obligación con la Administración, desplazando de la relación al contribuyente. Y ese desplazamiento no quiere decir que, como se indica por la demandante, no se esté dando cumplimiento al principio de quien contamina paga. Tal y como recoge la Ley legal y la propia OF, es ese desplazamiento, justificado por razones de eficacia y eficiencia en la gestión tributaria, el que permite la repercusión de la carga tributaria por el sujeto pasivo en concepto de sustituto del contribuyente al contribuyente, esto es, a quien genera el residuo, a quien contamina. Si lo que la demandante quería decir es que no está determinado claramente en la ordenanza fiscal quién es el que realiza el hecho imponible, esto es, quién es el sujeto que se beneficia del servicio prestado, especialmente cuando este no es el propietario de la vivienda o local donde se generan los residuos, la respuesta también es clara. La ordenanza fiscal, tal y como exige el legislador, ha previsto la figura del sustituto del contribuyente y la ha hecho recaer en el propietario del bien inmueble. Y lo ha hecho así, porque así lo impone el legislador en los supuestos en los que, como es el caso, la tasa se hubiere establecido "...por razón de servicios o actividades que beneficien o afecten a los ocupantes de viviendas o locales". Resulta, por tanto, poco comprensible la indeterminación a la que se alude de contrario en el escrito de demanda ya que, por un lado, queda claramente identificado el sujeto pasivo u obligado tributario, que no es otro que el propietario, y por otro lado, al señalarse en la OF que el propietario quedará integrado en la relación jurídico-tributaria como sustituto del contribuyente cuando el beneficiario del servicio no sea el propietario de la vivienda o local donde se genera el residuo, también queda claramente determinado dicho beneficiario distinto del propietario. Efectivamente ese contribuyente, al que desplaza el sustituto por imperativo legal, no es otro que, en los términos utilizados por el legislador, el ocupante del bien inmueble en el que se genera el residuo o, dicho de otra manera, el generador o productor del residuo cuya recogida, transporte y eliminación constituye el presupuesto de hecho del nacimiento de la obligación tributaria. Dicha conclusión resulta obvia no solo porque el legislador identifica al ocupante de una vivienda o local como el sujeto que realiza el hecho imponible de las tasas, como la impugnada, que gravan servicios afectos a esos bienes inmuebles y que, consecuentemente, benefician a quienes los ocupan, fuera cual fuera el título en virtud del cual se produce esa ocupación, sino también porque de la literalidad del art. 3 de la OF que describe el hecho imponible de la tasa, resulta incuestionable que los beneficiarios o destinatarios del servicio no pueden ser otros que los ocupantes de los bienes inmuebles en los que se generan los residuos, toda vez que difícilmente puede generarse un residuo en un bien inmueble por persona distinta al ocupante. Puede suceder, sin embargo, que el bien inmueble no tenga ocupante, en cuyo caso no se generaría residuo. En este último caso, como señala de forma expresa el art. 3 trascrito se entiende realizado el hecho imponible, siendo el propietario del bien inmueble en cuanto potencial beneficiario o destinatario del servicio quien resulte sujeto pasivo en concepto de contribuyente (no hay ocupante a quien sustituir). Tampoco se entiende bien que la demandante considere reprochable que la ordenanza fiscal no concrete o especifique quién es el propietario cuando, en el ejemplo que se plantea, existe desmembramiento del pleno dominio en usufructo y nuda propiedad. Esta cuestión, perteneciente al derecho privado, no se regula en la OF pues no es materia propia de la misma. Resulta claro que la referencia en la OF se realiza al propietario sin distinción de existencia de una mayor o menor plenitud en el dominio. Dicha genérica referencia, permite concluir, sin que exista discusión doctrinal al respecto, que, en el supuesto planteado de desmembramiento de la plena propiedad en usufructo y nuda propiedad, será el titular de esta última el sujeto pasivo de la tasa. El derecho de usufructo es un derecho real limitativo del dominio y es el titular de la nuda propiedad desprovisto de esa facultad de uso y disfrute a quien se va a gravar con la tasa en cuestión. Lo mismo cabe concluir en los supuestos de existencia de concesionario o de propietario superficiario. En la concesión administrativa será sujeto pasivo sustituto del contribuyente en su condición de propietario del bien objeto de la concesión, la Administración, aclarando el art. 6 de la OF que en aquellos casos en los que, por confusión de sujetos, no pueda producirse la sustitución, la tasa será exigible directamente al sujeto pasivo contribuyente. En cualquier caso, como ya se ha dicho, no es objeto de la ordenanza fiscal definir o concretar el concepto de propiedad, cuestión esta que corresponde a otros ámbitos del derecho. Y mucho menos pretender que esa lógica ausencia de dicha regulación en la norma impugnada suponga considerar a la misma viciada de nulidad.

Solicita la desestimación del segundo motivo impugnatorio porque tanto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, como el Tribunal Supremo han avalado la utilización del valor catastral en las tasas, en general, y en las tasas de residuos, en particular, como indicativo de capacidad económica. Asimismo, el criterio del valor catastral contribuye a garantizar el cumplimiento de la obligación del carácter no deficitario de la tasa, que impone el artículo 11.3 de la Ley de Residuos. La regulación que de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal se hace en la ordenanza fiscal no vulnera el principio de pago por generación, sino, al contrario, lo implementa en la medida de sus posibilidades, atendiendo a los recursos y medios de que dispone el ayuntamiento en el momento actual, y sin perder de vista otro principio fundamental que le impone el propio artículo 11.3 de la Ley de Residuos, esto es, el carácter no deficitario que debe tener la tasa. Así, mientras el objetivo del primero de esos principios es encaminarse a una, cada vez menor, producción de residuos, tendiendo a cero (finalidad extrafiscal, de carácter medioambiental), el segundo garantiza la perfecta cobertura del servicio a través del pago de la tasa por los usuarios (finalidad fiscal). Ambas cuestiones se cumplen en la OF recurrida. En efecto, la cuota tributaria, de acuerdo con el art. 9 de la OF es el resultado de la aplicación de tres parámetros: tarifa básica, tarifa por generación y coeficiente de calidad en la separación de residuos. La tarifa básica aparece estructurada de igual modo para todos los usos, y representa la contraprestación debida por la prestación del servicio, sin más consideración que la incorporación del criterio de la capacidad económica, a través del valor catastral. Señala el Informe técnico económico (página 55 del documento nº3 del expediente) que la tarifa básica representa la mera posibilidad de utilizar el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos de competencia municipal, y será exigible siempre que el servicio esté establecido y en funcionamiento en el lugar en el que se ubica el inmueble correspondiente. En consecuencia, la recaudación mediante la aplicación de la tarifa básica debe permitir hacer frente al coste fijo que genera la mera existencia del servicio de recogida, y, por ello, la tarifa básica ha tenido que establecerse de manera que resulte suficiente para dar cumplimiento a esta obligación. Tampoco se entiende que en la demanda se afirme que durante el ejercicio 2025 no está definido el coeficiente de calidad en la separación, indefinición que, de ser cierta, impediría la determinación de la cuota tributaria. Efectivamente, considerando que la tasa que nos ocupa, a efectos de la tarifa por generación, únicamente puede contar con los datos de la anualidad inmediatamente anterior al periodo impositivo que se grava, resulta evidente que esos datos contenidos en el informe técnico-económico y que han permitido explicar el posicionamiento en uno u otro tramo impositivo en atención a dicha generación, no pueden tomarse en consideración para la determinación de la cuota tributaria que en concepto de la nueva TGR corresponda para la presente anualidad 2025. Es evidente que, si la Ley obliga a establecer una tasa y que la misma se cuantifique en función de los residuos generados por los ciudadanos, es una realidad que esos datos pueden variar anualmente. Y es que el informe técnico-económico constituye una "foto fija" de una situación determinada en un momento concreto (y cuya finalidad fundamental es garantizar y acreditar que el importe de la tasa no excede del coste del servicio). Reproduce el art. 12.3 de la ordenanza fiscal y que en cumplimiento de lo establecido en el art. 12.3, la Resolución, de 27 de marzo de 2025, de la directora de la Agencia Tributaria Madrid, en la que se contienen los datos necesarios para el cálculo de las cuotas de la presente anualidad, ha sido publicada en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid núm. 9849, de 28 de marzo de 2025, y en la web municipal, concretamente en el Portal de Datos Abiertos del Ayuntamiento de Madrid: Recogida de residuos - Portal de datos abiertos del Ayuntamiento de Madrid. De esta forma, en el primer trimestre de cada año cualquier persona puede conocer el importe de la cuota que le corresponde pagar por esta tasa. La publicación, en el primer trimestre de cada ejercicio, de los datos de generación de residuos del ejercicio inmediato anterior, constituye una garantía de seguridad jurídica para los ciudadanos. En este sentido, las tarifas no están indeterminadas, pues están claramente definidas en la ordenanza fiscal. Lo que resulta de imposible determinación a priori es el comportamiento de los ciudadanos, en definitiva, los residuos que van a generar (al igual que ocurre, por ejemplo, en el ámbito de los impuestos estatales, como el IRPF, pues hasta que no finaliza el año, no se conoce la renta realmente generada; la diferencia es que el IRPF es un impuesto que se devenga, precisamente por esta circunstancia, el 31 de diciembre). Respecto del doble gravamen con el IBI resalta la reducción de la carga impositiva del IBI por el Ayuntamiento, y añade que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal son dos tributos diferenciados, con hechos imponibles distintos, cuyos respectivos devengos tienen lugar por la realización de hechos diversos, como lo resuelve el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Sentencia 1716/2009, de 3 de diciembre. Sobre esta cuestión ya se habían pronunciado, además, otros Tribunales Superiores de Justicia, en el sentido de señalar que el hecho de que en un determinado momento se justifique un aumento del tipo impositivo del IBI por la paralela supresión de la tasa de basuras, y posteriormente, se reintroduzca ésta sin disminuir aquel tipo, podrá suscitar el legítimo debate político, pero no conlleva, jurídicamente, la nulidad postulada del establecimiento de la tasa. Por otro lado, la demandante incide en que beneficiario del servicio que no es titular catastral carece de legitimación para impugnar el valor catastral que constituye elemento esencial en la determinación de las tarifas básica y de generación, se trata de una materia objeto de regulación en la legislación catastral y, la impugnación de esos valores materia reservada a la vía económico-administrativa, en las normas reguladoras del procedimiento económico-administrativo.

Solicita la desestimación del último motivo de impugnación porque en primer lugar recuerda que el establecimiento de bonificaciones, exenciones y en general, beneficios fiscales, se trata de una materia afectada por el principio de reserva de Ley, y por ello solo puede hacerse precisamente por Ley (ex art. 8.d) de la ley 58/2003, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante , LGT) y 9.1 del del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLRHL) . Sin perjuicio de ello, el artículo 24.4 del propio TRLRHL reconoce la posibilidad de que se establezcan cuotas diferenciadas atendiendo a criterios genéricos de capacidad económica. Y, queda patente que dicho principio de capacidad económica ha sido incorporado en la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, y ello sin perjuicio de que la ley lo contempla con carácter facultativo. Así sucede con la tarifa básica. Como se indica en el documento nº14 del expediente administrativo denominado "PROPUESTA DE APROBACIÓN DEL ACUERDO DE IMPOSICIÓN DE LA TASA POR PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE GESTIÓN DE RESIDUOS DE COMPETENCIA MUNICIPAL Y DE LA ORDENANZA FISCAL REGULADORA DE LA MISMA Y MEMORIA ECONÓMICA DE REPERCUSIÓN PRESUPUESTARIA" se ha tenido en cuenta la capacidad económica a través de la utilización del valor catastral porque tanto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, como el Tribunal Supremo han avalado la utilización del valor catastral en las tasas, en general, y en las tasas de residuos, en particular, como indicativo de capacidad económica. Cuestión distinta es que no se haya recogido en la norma impugnada una reducción similar a la que contemplaba la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por servicios y actividades relacionados con el medio ambiente, para la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos urbanos de actividades. A este respecto, si bien es cierto que en la ordenanza fiscal se han previsto reducciones en favor de colectivos en los que se presume, en mayor o menor medida, más directa o indirectamente, una menor capacidad económica, como el caso de las familias numerosas y personas beneficiarias del Ingreso Mínimo Vital o de la Renta Mínima de Inserción, debe tenerse en cuenta que el municipio se encuentra constreñido por el cumplimiento de la obligación de que la tasa no sea deficitaria, obligación que impone el artículo 11.3 de la de Residuos, lo que lleva a la necesidad de ser cauteloso a la hora de establecer posibles reducciones en la OF. Añade que el supuesto de reducción que reclama la entidad recurrente no se encontraría recogido en ninguno de los supuestos a que se refiere el artículo 11.4 de la citada Ley de Residuos; lo que sí sucede con la reducción a favor de personas en situación de vulnerabilidad económica. En el caso, por su parte, del colectivo familias numerosas, se ha considerado la reducción en aplicación de lo dispuesto en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, que debe ser objeto de especial protección. Concluye que sin perjuicio de que los sujetos beneficiados por la reducción que contemplaba la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por servicios y actividades relacionados con el medio ambiente pudieran revelar una menor capacidad económica, en el momento actual se ha optado, en ejercicio de la autonomía de que disponen las entidades locales a este respecto, y teniendo presente el cumplimiento de la obligación legal citada anteriormente, por no incorporar la citada reducción por el momento.

CUARTO.-Por providencia de fecha 19 de febrero de 2026 se suspendió el término para dictar sentencia y de conformidad con el art 33.2 LJCA, se dio traslado a las partes por plazo común de diez días para que pudieran formular alegaciones que estimasen oportunas en relación al motivo de impugnación consistente en la posible infracción sustancial del procedimiento legalmente establecido para aprobación de la Ordenanza, por no inclusión del informe técnico económico completo en el trámite de información pública, no publicando el Anexo 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4 del Informe Técnico Económico.

La parte actora afirmó que la omisión de la documentación identificada desnaturaliza el trámite de información pública y vulnera el cauce formal legalmente previsto, que es precisamente el que legitima la potestad reglamentaria municipal, y por ello, la OF incurre en nulidad de pleno derecho.

El Ayuntamiento de Madrid solicitó la desestimación del motivo impugnatorio porque el informe técnico-económico (que consta de más de 100 páginas, documento nº3 del expediente administrativo) es completamente exhaustivo e incluye todo aquello que la jurisprudencia ha ido delimitando como contenido necesario. Y es que, no solo se contiene la información precisa, suficiente y completa que permite determinar los costes del servicio y los ingresos previstos, sino también la metodología empleada para la determinación de las cuotas y los motivos que justifican el empleo de esa metodología y no otra. Por lo que se refiere a los denominados Anexos, esto es, los informes auxiliares o de apoyo al estudio técnico-económico no son exigibles por la Ley (ya hemos visto que el artículo 25 del TRLRLH solo se refiere como necesario para la adopción del acuerdo al citado estudio técnico-económico) y su posible relevancia, en relación con un informe técnicoeconómico concreto, queda desplazada o diluida cuando el contenido de esos anexos se incorpora al documento principal, esto es, al informe técnico-económico, como sucede en este caso. Ello evita que se produzca indefensión, en el caso de que el anexo no se adjunte al informe técnico económico, y, por tanto, cualquier clase de efecto invalidante, pues pasaría a tratarse de un mero defecto formal. Añade que cualquier persona que hubiera solicitado, en dicho período de información pública su examen o la aportación del documento al expediente hubiera podido disponer de él, como así fue, de hecho. En efecto, por una entidad mercantil se formuló escrito de alegaciones en el que, entre otras cuestiones, se puso de manifiesto ya, en ese momento, la ausencia del anexo cuestionado. Y, en respuesta a dicho escrito se incorporó antes de la aprobación del proyecto definitivo por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, lo que implicó que pudiera ser valorado por todos los grupos políticos y, por tanto, formaba parte de expediente en la fase de aprobación de la norma por el Pleno. Concluye citando la Sentencia del Tribunal Supremo 818/2024, de 13 de mayo.

QUINTO. -Procede analizar la nulidad de la Ordenanza 8/2024 por no publicar íntegramente el Informe Técnico Económico, omitiéndose el Anexo 6 (anexos 6.1 a 6.4),

El artículo 111 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) dispone que «Los acuerdos de establecimiento, supresión y ordenación de tributos locales, así como las modificaciones de las correspondientes Ordenanzas fiscales, serán aprobados, publicados y entrarán en vigor, de acuerdo con lo dispuesto en las normas especiales reguladoras de la Imposición y Ordenación de tributos locales, sin que les sea de aplicación lo previsto en el artículo 70.2 en relación con el 65.2, ambos de la presente Ley ».

El TRLLHL dedica la Sección 2ª, Capítulo III, Título I, a la Imposición y ordenación de tributos locales y el artículo 17 establece el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales en los siguientes términos, "Artículo 17. Elaboración, publicación y publicidad de las ordenanzas fiscales.

1. Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.

2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial.

3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.

4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación.

5. Las diputaciones provinciales, consejos, cabildos insulares y, en todo caso, las demás entidades locales cuando su población sea superior a 20.000 habitantes, editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente.

En todo caso, las entidades locales habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden."

Alega la parte actora que el Informe Técnico Económico no se publicó completo en la fase de información pública al faltar el Anexo 6 (A1 a A4) que recoge el "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas de la ciudad de Madrid",sin embargo, para el AYUNTAMIENTO DE MADRID los anexos cuya ausencia se denuncia tienen carácter meramente auxiliar, sin afectar a la validez del procedimiento ni causar indefensión.

La Ordenanza Fiscal 8/2024 que aprueba la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, fue aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión celebrada el 23/12/2024, norma adoptada a iniciativa de la Junta de Gobierno. La tramitación de esta norma ha conocido de los siguientes hitos cronológicos:

-La Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid, a propuesta del titular del AG de Economía, Innovación y Hacienda, previo informe de Asesoría Jurídica, aprobó el 24/10/2024 la propuesta de imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y el proyecto inicial de la Ordenanza Fiscal reguladora de la misma.

-El 25/10/2024 se publicó en el BOCM (Nº 255) el anuncio de publicación del proyecto inicial.

-Se abrió así el periodo de exposición al público durante el plazo de treinta días.

-Finalizado el plazo la Agencia Tributaria Madrid ha redactado una memoria de valoración de las alegaciones presentadas con propuesta de resolución-

-El 28/11/2024 la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid acordó, resolver las alegaciones, aprobar la propuesta de imposición con efectos 01/01/2025 de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, elevar a definitivo el proyecto de Ordenanza Fiscal y su remisión al Pleno y proponer previo, dictamen de la Comisión Permanente de Economía, Innovación y Hacienda, la adopción del siguiente acuerdo "Primero.- Aprobar, con efectos de 1 de enero de 2025, la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal.

Segundo.- Aprobar la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, que figura como anexo".

También el artículo 25 establece que "Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo"

En relación con dicho procedimiento de elaboración de la Ordenanza, el motivo impugnatorio alegado radica en el hecho de que en el trámite de información pública no se publicó un Anexo perteneciente al ITE, concretamente el Anexo 6.1, 6.2. 6.3 y 6.4 del mismo.

Dicha falta de publicación en el momento de exposición al público no ha sido negada por el Ayuntamiento de Madrid, y de hecho fue advertida y denunciada en uno de los escritos de alegaciones presentados y respondida en la Memoria de valoración de las alegaciones (folios 51 y ss de dicho documento).

No negado el hecho material, la cuestión controvertida se centra en si constituye una exigencia legal la publicación de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4 al formar parte inseparable de la Memoria económico-financiera, o si por el contrario no es necearía su publicación, puesto que el Informe Económico Financiero tal y como fue publicado cumplía el mandato del artículo 25 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo comprendiendo todos los datos, sin necesidad de examinar los documentos anexos.

El artículo 25 del TRLHL señala que "Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo".El art. 17 del TRLHL regula la elaboración, aprobación y publicación de las ordenanzas fiscales, prescribiendo "Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, deberán exponerse en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días hábiles, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas".

Esta exposición pública de las ordenanzas fiscales constituye un requisito de la legalidad del procedimiento y es una expresión del derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos que deriva directamente del artículo 23 CE y del principio de audiencia del artículo 105.a CE. La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos está recogida como derecho fundamental cuya interpretación ha de ser favorecedora de su ejercicio y no puede tener únicamente un carácter nominal sino que habrá que buscar su real efectividad. A la omisión de dicho trámite se refirió la STS de 01/07/1991, rec. 4612/1990, al afirmar que dicha omisión "implica una vulneración de los citados artículos 9.2 y 105.a) de la Constitución (...), obliga a que los Jueces y Tribunales, en aplicación de los artículos 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, declaren la nulidad, que siempre será de pleno derecho (sean los motivos materiales o de forma), previa impugnación de parte o de oficio, de la disposición."

Del mismo modo, la omisión o el carácter incompleto del informe económico-financiero en el expediente de una ordenanza fiscal, así como su falta de exposición en el trámite de información pública, supone una causa de nulidad de pleno derecho,considerando el Tribunal Supremo, este documento como un requisito esencial e insubsanable para la validez de la norma.

La exigencia de la exposición en el trámite de información pública del Informe Técnico-Económico, ha sido confirmada por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sentencia del Tribunal Supremo nº 716/2017, de 26/04/2017, recurso nº 167/2016, "Pero, además, los interesados y afectados por la imposición de las tasas locales han de tener la posibilidad de conocer las razones que llevan a la Administración local a la imposición de las tasasy que justificaron, no sólo la cuota global a aplicar, sino también las razones que motivaron, en su caso, la fijación de las tarifas correspondientes o, en definitiva, de los concretos parámetros fijados para la liquidación de la cuota tributaria. De lo contrario, carecerían los interesados de instrumentos para, en su caso, plantear alegaciones al respecto, tanto en el trámite de información pública como mediante la interposición de los recursos procedentes, frente a la aprobación definitiva de las Ordenanzas Fiscales, dejando con ello sin contenido los arts. 17.1 y 19.1 del TRLHL,ya que los interesados carecerían de los elementos necesarios para oponerse, por razones de legalidad, a los parámetros, en este caso coeficientes, establecidos para la liquidación de la cuota tributaria de la tasa".

El propio contenido del Informe Técnico Económico, para que cumpla su función legal, ha sido analizado entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24/02/2014, recurso nº 3721/2010 en la que se remite a Jurisprudencia previa "Conviene igualmente traer a colación nuestra Sentencia de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núm. 5110/2006 ) en la que indicábamos que «esta Sección ha tenido la oportunidad de subrayar en muchas ocasiones que el citado principio de equivalencia -también se le ha denominado de "autofinanciación de las tasas" [ Sentencia de 18 de septiembre de 2007 (rec. cas. en interés de la ley núm. 42/2006), FD Quinto]- es connatural a las tasas [ Sentencia de 21 de marzo de 2007 (rec. cas. núm. 492/2002 ), FD Tercero]; que del mismo deriva únicamente que el importe total estimado de la tasa no debería superar el coste real o previsible global o en su conjunto del servicio público o actividad de que se trate [ Sentencias de 19 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 10175/1991), FD Segundo ; de 7 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 9258/1992), FD Tercero ; de 22 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 6694/1992), FD Tercero ; de 21 de marzo de 1998 (rec. apel. núm. 8243/1992), FD Quinto ; de 6 de marzo de 1999 (rec. cas. núm. 950/1994), FD Tercero ; de 11 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 3225/1998 ), FD Cuarto A ); de 18 de diciembre de 2000 (rec. cas. núm. 3114/995), FD Quinto ; de 30 de noviembre de 2002 (rec. cas. núm. 3848/1998), FD Tercero ; de 14 de febrero de 2004 (rec. cas. en interés de ley núm. 41/2003), FD Tercero; de 23 de enero de 2006 (rec. ordinario núm. 66/2003), FD Primero; y de 18 de septiembre de 2007, cit., FD Quinto]; y, por último, que la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una "pieza clave para la exacción de las tasas" [ Sentencia de 8 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 8793/1996 ), FD Cuarto; en sentido similar, Sentencia de 6 de marzo de 1999 , cit., FD Cuarto], un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias [entre muchas otras, Sentencias de 15 de junio de 1994 (rec. cas. núm. 1360/1991), FD Segundo ; de 19 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 8236/1994), FD Tercero ; de 10 de febrero de 2003 (rec. cas. núm. 1245/1998), FD Cuarto ; de 1 de julio de 2003 (rec. cas. núm. 8493/1998), FD Tercero A ); de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; de 19 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 3164/2002 ), FD Cuarto]; documento -la Memoria- al que aluden las normas vigentes, antes citadas, pero que también exigía la normativa anterior ( art. 21 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre ; art. 18 del Real Decreto Ley 11/1979, de 20 de julio ; y art. 214 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ; véanse nuestras Sentencias de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; y de 19 de diciembre de 2007 , cit., FD Cuarto)» (FD Undécimo) [en el mismo sentido, entre otras, las Sentencias de la misma fecha, (rec. cas. núms. 3949/2006 , 4480/2006 , 4678/2006 y 3966/2006); de 11 de junio de 2009 ( rec. cas. núm. 5940/2007), FD Décimo; y de 2 de febrero de 2009 ( rec. cas. núm. 255/2007 ), FD Undécimo]".Especialmente relevante de dicha Sentencia es cuando resalta que la importancia de la Memoria Económico-Financiera que lo transforma de requisito formal a sustancial, es que debe contener la justificación de la cuantificación de la cuota, de manera que pueda comprobarse el cumplimiento de los principios tributarios constitucionales y del resto del ordenamiento jurídico, contenido todo ello en el siguiente párrafo "De la anterior doctrina debemos extraer que, en efecto, la Memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones, debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 de la CE y al resto del ordenamiento jurídico. Y esto es así en la medida en que «la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una "pieza clave para la exacción de las tasas" y " un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias".

Por lo tanto, para resolver el motivo de nulidad, hay que analizar si el Informe Técnico-Económico expuesto al público, sin los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4, contiene todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, con justificación razonada y determinación de los criterios de cuantificación de la cuota, o si la justificación completa, con independencia del acierto o no de la misma, solo se obtiene con la lectura del Anexo 6 no publicado.

Para dar una contestación es imprescindible, en primer lugar, recordar los principios tributarios exigidos por la legislación a los que debe dar respuesta y justificación la Ordenanza reguladora de la Tasa analizada, y, en segundo lugar, el contenido del propio Informe y de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4.

En cuanto a la justificación de las exigencias legales por parte del Informe, tal y como fue publicado, el Ayuntamiento de Madrid, lo afirma, al resaltar, que en el mismo pueden observarse claramente cuáles son los costes directos e indirectos del servicio, así como los gastos de amortización y demás necesarios para la determinación del coste, cumpliéndose el mandato de los art. 24 y 25 del TRLHL, que imponen la elaboración de una memoria económico-financiera justificativa de que el importe de la tasa no excede del coste del servicio. En igual sentido, se pronuncia el Ayuntamiento, en la Memoria de resolución de las reclamaciones y sugerencias presentadas, al resolver la denuncia en el trámite de alegaciones, de la falta de publicación del Anexo 6. Sin embargo, hay que enfatizar que la presente Ordenanza desde su Preámbulo, manifiesta como única razón de ser, el cumplimiento del mandato legal del artículo 11.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, "3. En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía".Y por ello, dicho Preámbulo de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, indica expresamente "La regulación que se contempla incorpora todos los criterios y principios básicos del TRLHL, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, incluyendo en el cálculo de la cuota, el monto de la generación de residuos que impone la citada Ley de Residuos, en el marco del principio de "quien contamina paga".Por lo tanto, el Informe Técnico-Económico publicado de la presente Tasa, en consonancia con las exigencias jurisprudenciales antes citadas, tendría que contener una justificación no solo de las exigencias del TRLHL, sino de la determinación de la cuota de conformidad con las exigencias de la Ley 7/2022. Sobre este último punto, el Ayuntamiento de Madrid, también afirma que el Informe Técnico Económico sin el Anexo 6, permite determinar los elementos esenciales del hecho imponible y los datos cuantificadores de las diferentes tarifas (la tarifa básica y la de generación) de la tasa y la justificación de por qué se aplican esos criterios y no otros, y que el Anexo no aporta nada relevante a los efectos que ahora interesan, pues, aparte de lo que se ha trasladado a la memoria económico-financiera, detalla la metodología empleada para la obtención de los datos.

Ya afirmado que el Informe Técnico Económico publicado en el trámite de información pública, tiene que contener los elementos cuantificadores de las tarifas con justificación del cumplimiento de los requisitos de la Ley 7/2022 matriz de la propia Ordenanza, procede el análisis del contenido del propio Informe y de los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4, para determinar dónde se pretende realizar una justificación de tales datos y exigencias legales. El punto 3 de la Introducción del Informe Técnico Económico (folio 5) desarrolla el concepto del sistema de Pago por Generación, en los siguientes términos, "3. Sistema de pago por generación. En relación con la cuestión de que la TRU debe tender hacia el pago por generación, permitiendo la aplicación del principio de que "quien contamina paga", siendo su implantación una de las medidas con las que debería conseguirse que las bienes se reutilicen en mayor medida, que se reduzca la generación de residuos y que se recicle mejor, cabe decir que, para alcanzar estos objetivos con la política tributaria, parece imprescindible identificar el comportamiento particular de la persona generadora. Por lo tanto, se ha estudiado, utilizando los medios con los que dispone el Ayuntamiento cómo es posible identificar al generador, la cantidad de residuos que genera y el nivel de calidad con que realiza la separación de los residuos".Por lo tanto, parte de la premisa de que la cuota a abonar de la Tasa que se aprueba, (al deber tender hacia el pago por generación exigido por la Ley 7/2022), hace imprescindible identificar el comportamiento particular de la persona generadora. Y por ello explica cómo se ha realizado dicha labor identificativa, precisando a continuación que, para dicha determinación, la unidad territorial para los kilos de residuos generados en cada inmueble de uso residencial va a ser el barrio, y para los kilos de residuos generados en cada inmueble de uso no residencial, va a ser el distrito. El primer paso en la identificación sería contabilizar exprofeso el número de cubos alzados en cada barrio, y el segundo distribuir los kilos de residuos de dichos barrios entre las viviendas y locales. La primera labor se especifica en el anexo 2 publicado junto con el Informe, mientras que la segunda labor que es la que conlleva el punto nuclear antes anunciado del pago por generación, esto es, la atribución de los kilos de residuos a su generador, el ITE especifica "Dado que el proceso de recogida de residuos implementado actualmente en el Ayuntamiento no arroja esta información desglosada, se ha realizado una contratación externa con la cual se ha medido el volumen de la generación de residuos urbanos por las actividades económicas, usos no residenciales y por fracción de residuo al año".Por lo tanto, dicha contratación externa atribuirá los kilos de residuo a cada actividad económica (no residencial) y por resta de los kilos totales de recogida de residuos realizada, se atribuye también los kilos de residuos a los inmuebles residenciales.

Sobre este aspecto de la contratación externa, vuelve el ITE a referirse en el punto 7 de la Introducción del Informe Técnico Económico (folio 11), al enumerar la metodología utilizada para elaborar la Ordenanza, "3.h. Contratación externa de un estudio para obtener una caracterización y clasificación de las actividades económicas, agrupadas por tipologías en función de la generación de residuos propios de su actividad, de manera que se pueda asignar a cualquier actividad de una misma categoría igual cantidad de cada fracción de residuo generado. Ha sido necesario acudir a esta contratación, por un lado, porque el volumen de residuos de la recogida domiciliaria no diferencia si el origen es residencial o no. Estando fuera de toda duda que los residuos generados en los domicilios son distintos, tanto en cantidad como en composición, a los generados por la actividad económica de la ciudad, debía conocerse el volumen de residuos generados por esta última para descontarse de la recogida domiciliaria y de esta manera tener información de la generación de origen residencial; y, por otro lado, porque, dentro de los usos no residenciales, era necesario identificar la diferente cantidad de residuos que cada uno genera. En este sentido, no genera los mismos residuos una oficina que un restaurante. En el anexo 6 se encuentran los documentos entregables de la contratación".Aquí ya se concreta donde se encuentra el trabajo de tal contratación, en el Anexo 6, no publicado.

Por lo advertido hasta dicho momento en el ITE, en cuanto a la justificación de la cuota que la Ordenanza va a determinar y su cumplimiento del requisito del pago por generación, se puede afirmar que el contenido de los documentos elaborados por el empresa externa son fundamentales porque en ellos radica, la imputación de los residuos a los inmuebles residenciales y no residenciales, la reunión de los distritos en zonas homogéneas para tal fin, así como en último término el establecimiento de la tarificación en atención a los datos obtenidos de generación.El Ayuntamiento de Madrid no niega que el Anexo 6, realice dicha labor de imputación de residuos fundamental para la tarifa por generación, sino que afirma que el ITE sin el Anexo permite determinar los elementos esenciales del hecho imponible y los datos cuantificadores de las diferentes tarifas (la tarifa básica y la de generación) de la tasa que nos ocupa y la justificación de por qué se aplican esos criterios y no otros, al haberse trasladado lo relevante, siendo el resto, el detalle de la metodología empleada para la obtención de los datos. Concretamente en la Memoria que contiene la valoración de las alegaciones formuladas en reclamaciones y sugerencias presentadas en el trámite de información pública se indica (folio 53) "Es cierto que, en especial, para la determinación de la cuota correspondiente a los bienes inmuebles de usos no residenciales, se ha tenido que acudir a la contratación externa para la realización de los estudios necesarios que determinan que unos usos catastrales generan más residuos que otros. Pero, el contenido de esos estudios se ha trasladado de manera clara y expresa al citado informe técnico-económico, sin que, por tanto, pueda considerarse existencia alguna de indefensión, entre otras cosas, porque se trata de un documento auxiliar o de apoyo, de carácter complementario".Y ante la crítica de que los motivos de agrupación de variados distritos en zonas homogéneas debía estar en el Anexo 6 no publicado, responde (folio 56) que ello se contiene en las páginas 64 y ss del ITE y en la memoria justificativa de la propuesta, concretamente indica "En las páginas 64 y siguientes del informe técnico-económico se determinan las zonas homogéneas, datos que son los necesarios para conocer los criterios determinantes de las cuotas".

Siendo el principal argumento de oposición, que el contenido de los estudios del Anexo 6 se ha trasladado de manera clara y expresa en el Informe, procede continuar el análisis del mismo para comprobar dicha afirmación, puesto que de ser cierta sería innecesaria, por repetitiva, la publicación del Anexo 6.La justificación en el ITC de la Tarifa por Generación se encuentra en los folios 64 y ss "La estructura tarifaria para el uso no residencial se ha hecho a la vista de los resultados obtenidos en el contrato externo "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas en la ciudad de Madrid". Del estudio del comportamiento relacionado con la generación de residuos se ha concluido que los 21 distritos de la ciudad son agrupables en 6 zonas homogéneas".Y a continuación vuelca el resultado de dicha labor de estudio realizada externamente, con un Excel con las zonas homogéneas y un Excel sobre el promedio anual de kilogramos de residuos generados en la ciudad de Madrid por uso catastral de cada actividad y zona homogénea, todo ello en los folios 64, 65, 66 y 67 del ITE.

Frente a dichos folios del ITE donde se arrojan los resultados numéricos y de las 6 zonas homogéneas, se encuentra el Anexo 6 "Estudio de la generación de las fracciones de residuos urbanos por parte de las actividades económicas en la ciudad de Madrid", subdividido en cuatro, Anexo 6.1 "Memoria técnica del trabajo" (23 folios), Anexo 6.2 "Definición de la población objetivo y diseño de la muestra" (73 folios), Anexo 6.3 "Metodología de conversión, desarrollo del cuestionario, y análisis de los pilotos de la encuesta" (24 folios), y Anexo 6.4 "Informe final" (62 folios).

No es cuestionable que la Tarifa por Generación depende de la labor realizada en cuanto a la subdivisión del municipio para tarificar, como en la asignación de kilogramos generados por cada uso no residencial mediante la categorización de actividades, y todo ello se contiene en el Anexo 6. Es cierto que el ITE reproduce el resultado, pero de él no se puede dar respuesta a cómo se han podido homogeneizar distritos ni contabilizar los kilogramos de residuos por actividad no residencial, para así mediante resta, obtener los kilogramos de residuos por inmueble residencial.Hay que recordar que el propio ITE reconoce que las características de los servicios de recogida y transporte de residuos de la ciudad de Madrid hacen imposible diferenciar, a priori, los que corresponden a los hogares, de los generados por las actividades económicas, por lo que esta labor se encarga a una consultora. Bastaría la mera copia de los resultados, cuando la labor externalizada se conoce con precisión cómo se realiza porque se trata de otra institución organizada con carácter previo y establecida, como podría ser una remisión a datos catastrales, remisión a contadores de suministros, puesto que no es ajeno al conocimiento de los ciudadanos, los organismos públicos que a otros efectos realizan dichas operaciones. Pero en el presente caso, un dato que el propio Ayuntamiento reconoce que no es material/objetivo porque él no lo puede proporcionar, tiene que ser obtenido por una consultora a través de operaciones de relativa complejidad que se desarrolla en los cuatro Anexos antes definidos. El Informe Técnico Económico, en cuanto que tiene que contener una explicación de la cuantificación de la cuota y dentro de la misma, de la Tarifa por Generación, no puede sustraer del conocimiento público, precisamente cómo se han cuantificado y distribuido los residuos generados, máxime cuando previamente había anunciado que no tenía medios de asignación al generador de los residuos. Justificar o explicar la cuantificación de la Tarifa por Generación, no significa conocer el dato concreto del número de kilos de envases asignados en la zona homogénea 1 al uso de Oficinas, (lo cual es lo único que consta en el ITE), sino que implica explicar por qué en la zona homogénea 1 se han reunido a distritos diversos como Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín y Chamberí, y explicar qué operaciones han permitido pasar de kilogramos de basura contabilizados por cubos alzados por barrio, a kilogramos de basura de una oficina de dicha zona. De esta manera, si se tuviera que responder a la pregunta de cómo se ha individualizado la basura generada por los inmuebles de uso catastral oficinas en cada barrio de Madrid, la respuesta no sería el número concreto de basura, que es el que consta en el ITE, sino que consistiría en una explicación sobre el proceso realizado dividido en fases tales como, 1) los análisis de determinantes que influyen en la generación de residuos que mediante modelos econométricos ha provocado una selección de las variables clave, 2) la aplicación de un análisis clúster para segmentar los distritos de Madrid en zonas homogéneas, 3) la definición de una muestra representativa de 1.200 establecimientos distribuidos por zona, actividad económica y tamaño, mediante un muestreo aleatorio estratificado, 4) desarrollo del cuestionario de recogida de información, 5) estudio de la información obtenida por las entrevistas telefónicas y web a empresas. Nada del contenido de dicha respuesta se encuentra en el ITE sino en el Anexo 6. Un análisis judicial de la corrección o no de la implementación del sistema de pago por generación implicaría necesariamente examinar dicha justificación, y la racionalidad de los medios empleados para el fin que se tiene que obtener. Y dicha justificación únicamente está incluida en el Anexo 6, por lo que indudablemente el mismo tenía que formar parte del trámite de información pública.

La inclusión del Anexo de Metodología de Fracciones por Actividad resulta esencial para dotar al Informe Técnico-Económico de la transparencia necesaria. Dado que la determinación de la carga tributaria/tarifaria se deriva directamente del volumen y tipología de residuos generados, es imperativo exponer las fuentes porque podrían ser muy diversas (estudios de caracterización, ratios de organismos públicos, o pesajes directos) y los sumatorios empleados. Esto no solo garantiza el cumplimiento del principio de transparencia, sino que asegura que el reparto de costes se ajuste a la realidad física de la gestión de residuos. La ausencia del informe de origen de datos en el expediente de la ordenanza puesta a disposición del ciudadano constituye un vicio de nulidad radical, al impedir conocer el iter lógico seguido por la Administración para asignar cargas tributarias diferenciadas.La jurisprudencia exige que los informes técnico-económicos no sean meros enunciados de cifras, sino documentos que permitan la fiscalización de su racionalidad. Al omitir el anexo que explica cómo se atribuye un tonelaje específico a cada actividad económica, la Administración incurre en una falta de motivación que genera una indefensión al contribuyente, quien se ve imposibilitado de impugnar la veracidad o exactitud de los datos de base que dan soporte a su cuota tributaria. El principio de "quien contamina paga",recogido en la Directiva 2008/98/CE y en la Ley 7/2022 de residuos, exige una correlación real y probada entre la generación de residuos y la cuantía de la tasa. Al no incorporarse el estudio que justifica el tonelaje atribuido a cada sector, el Informe Técnico Económico publicado, no cumple la función jurisprudencialmente exigida de justificar que la cuota impuesta en la Ordenanza respeta los preceptos legales, al no justificarse la trazabilidad entre la actividad económica y el residuo generado.

En esta misma línea la STS 82/2024, de 19 de enero de 2024, rec.2865/2022, citada por el propio Ayuntamiento de Madrid en la contestación a la demanda, que decide una controversia sobre la legalidad de la liquidación de la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos sólidos urbanos del Ayuntamiento de Algeciras, se vuelve a repetir la doctrina del necesario contenido del ITE cuando dice "Conforme a una interpretación consolidada y reiterada de este Tribunal Supremo -entre otras, sentencia de 25 de junio de 2015, rec. 1424/2013 , , que evoca la sentencia de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. 5110/2006 , -"la Memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones,debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 dede CE y al resto del ordenamiento jurídico. Esos requisitos de contenido de la Memoria justificativa del acuerdo de imposición y de la Ordenanza Fiscal, tienen como finalidad establecer la motivación que llevó a la Entidad Local a ejercer la potestad reconocida en los arts.15 y 20.1 del TRLHL, en cuanto al establecimiento de tasas, para tratar de asegurar que se ajustan, no solamente a los parámetros del art. 24 del TRLHL, sino también al resto del ordenamiento jurídico y, por tanto, se ha de justificar, aunque sea de modo aproximado, que la fijación de los elementos para la determinación de la cuota tributaria, en el caso de que se establezcan, resultan respetuosos con los principios de igualdad, justicia tributaria y, en su caso, capacidad contributiva. Con ello se trata de impedir que el establecimiento de las tasas y, por ende, el ejercicio de la potestad de establecerlos y regularlos resulte arbitrario o, lo que es lo mismo, inmotivado".

El trámite de información pública y alegaciones no es un mero requisito formal, sino una garantía sustancial del procedimiento de elaboración de disposiciones generales. Al no publicarse el informe que justifica el origen de los datos de generación por actividad, la Administración ha hurtado al ciudadano un elemento esencial del expediente administrativo. La publicidad debe ser íntegra para que el derecho a participar sea real, la ocultación de la base técnica sobre la que se asienta la carga tributaria impide que los interesados puedan conocer los fundamentos de la norma y, por ende, reaccionar contra ellos, viciando de nulidad el proceso por vulneración de las garantías procedimentales básicas. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reiterado que el informe técnico-económico debe preceder a la aprobación de la tasa y ser accesible, ya que su ausencia o deficiente configuración impide el control de la racionalidad del reparto del coste del servicio, lo que conlleva la nulidad de pleno derecho del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), siendo este defecto insubsanable a posteriori, pues la participación ciudadana debe producirse sobre una información completa y veraz que permita verificar si la tasa es proporcional al residuo generado o si, por el contrario, incurre en una arbitrariedad de cálculo. Los anexos omitidos no constituyen en definitiva una información auxiliar del cálculo de la tasa, sino que representan su núcleo fundamental, para conocer los residuos atribuidos a las actividades económicas, con sus diferentes tipologías, y a los residentes en los distintos barrios, pues una vez detraído el volumen de residuos generados por las actividades económicas se resta del total de residuos recogidos y se produce el resultado de los residuos que determina el cálculo de la parte variable de la cuota o tarifa por generación de los inmuebles residenciales, siendo además desde un inicio este aspecto el más novedoso y problemático de redacción de la tasa, y el más necesitado de explicación y fundamento cuando se parte de unas premisas de reconocimiento de falta de recogida diferenciada por usos, y de rutas de recogida de basura comprensivas de distintos barrios y distritos, cuyo supuesto fundamento de cálculo e imputación se encuentra en anexo que no se da a conocer.

Todo lo anterior provoca una estimación del motivo de nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza impugnada,sin que sea de aplicación la STS 818/2024, de 13/05/2024, rec. 7766/2022, invocada por el Ayuntamiento de Madrid. En este caso el objeto del recurso de casación, desde la perspectiva del interés casacional para formar jurisprudencia, consistía en determinar si, según la doctrina del Tribunal Supremo, de acuerdo con los arts. 24.2 y 25 TRLHL, en relación con la tasa de recogida de residuos prevista en el actual art. 20.4.s) TRLHL, resulta suficiente el informe técnico económico que, para el cálculo de la cuota de la tasa de recogida de residuos municipales, se fundamente en informes que vinculen el valor de dicho servicio con el volumen de agua consumida por los sujetos pasivos, y si resulta válido, como criterio para fijar la tarifa de la tasa, el tipo de contador y el caudal nominal atribuido a cada contrato de suministro. El Tribunal Supremo decidió que era suficiente que el informe técnico económico de la tasa de recogida de residuos se fundamentase en informes que vinculan el valor de dicho servicio con el volumen de agua consumida y el caudal nominal de cada vivienda, pero en ese supuesto no se analiza la necesidad de publicación de dichos informes ni la necesidad de éstos para conocer, no solo la cuota individualizada sino la forma en que se obtienen los conceptos genéricos para su cálculo e incluso cuáles son éstos conceptos. No se trata de realidades comparables, mientras que en dicho supuesto se conocían los conceptos, en el presente caso, sin el Anexo 6, el ITE es un informe excesivamente genérico en el que no se justifica la metodología, la forma de identificación de zonas homogéneas en función de las variables previamente registradas y que determinan el nivel de generación de residuos, las técnicas empleadas, así como el análisis y los datos obtenidos. Estas cuestiones no constituyen una información auxiliar del cálculo de la tasa, sino que representan el núcleo fundamental para conocer los residuos atribuidos a las actividades económicas, con sus diferentes tipología, y a los residentes en los distintos barrios, pues una vez detraído el volumen de residuos generados por las actividades económicas se resta del total de residuos recogidos y se produce el resultado de los residuos que determina el cálculo de la parte variable de la cuota o tarifa por generación de los inmuebles residenciales.

SEXTO.-En cuanto a las costas procesales, el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece, como regla general, su imposición a la parte que hubiera visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el órgano jurisdiccional aprecie y razone la concurrencia de serias dudas de hecho o de derecho. En el presente litigio, este Tribunal aprecia que la impugnación de la Ordenanza presenta una especial complejidad jurídica que justifica la no imposición de las costas.