Preambulo �nico Uso estratégico de la contratación pública

I

La contratación del sector público es una de las materias por las que el legislador aragonés ha mostrado una mayor sensibilidad, en el ejercicio del derecho a la autonomía, consagrado en el artículo 2 de la Constitución Española, representando uno de los exponentes más señeros del ordenamiento jurídico autonómico.

En lo que respecta al ámbito competencial, el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española configura como competencia del Estado la definición de la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, teniendo como efecto reflejo la atribución en favor de las Comunidades Autónomas de la competencia de desarrollo de esta legislación básica, siempre que así lo prevean sus estatutos. En el caso particular de Aragón, si bien el Estatuto de Autonomía no contuvo ninguna referencia a los contratos públicos hasta la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, a raíz de esta modificación estatutaria se incluyó un nuevo artículo 37, en el que se atribuía a la Comunidad Autónoma la competencia para desarrollar y ejecutar la legislación básica del Estado en varios campos, figurando entre ellos la contratación pública. Dicha competencia quedaría reafirmada con la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, al recogerla en su artículo 75, dentro del listado de las competencias compartidas con el Estado. Con todo, no es hasta 2011 cuando el legislador aragonés aprueba una ley dedicada de manera monográfica a la contratación del sector público: la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón.

El momento en que el legislador aragonés decide ejercer su capacidad legislativa en esta materia no resulta casual. La integración en 1986 de España en la Comunidad Económica Europea supuso un claro punto de inflexión dentro del desarrollo del régimen jurídico español de la contratación pública, que, bajo el influjo de las sucesivas generaciones de directivas europeas, ha incrementado su complejidad, extensión y sofisticación, elevando lo que era antes una parcela menor del derecho administrativo hasta convertirse en una de sus áreas de mayor relevancia, en consonancia con su importancia social y económica. En este proceso de evolución, el tránsito entre la segunda y la tercera generación de directivas, que se reflejó a escala nacional en la transición del marco de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, o, más concretamente, de su texto refundido, al de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, define un hito en la consolidación del moderno derecho de los contratos públicos. Es en este período en el que se encuadra la redacción de la Ley 3/2011, de 24 de febrero.

Nuestra norma sobre contratación del sector público de Aragón fue significativa no solo por el hecho de constituir la primera ley de contratos públicos de Aragón, sino también por el espíritu que se infiere de su contenido, que iba más allá de adaptar al ámbito autonómico el régimen general de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. A través de ella, se introdujeron algunas reglas singulares de marcada impronta propia, como la necesidad de solicitar al menos tres ofertas en determinados contratos menores, la posibilidad de utilizar la tramitación simplificada en los procedimientos abiertos o, más recientemente, la introducción de la declaración responsable única.

A pesar de tratarse de una norma autonómica y, por tanto, de estar circunscrita su eficacia a los límites del territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, cabe apreciar su influencia en algunos de los artículos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, así como en los de las leyes de contratos de otras Comunidades Autónomas. Igualmente, al margen de la asimilación legal, algunas de las prácticas propugnadas desde la legislación aragonesa han sido interiorizadas por otras Administraciones de forma voluntaria en su actuación administrativa. Este hecho representa una materialización del principio de cooperación y refleja con claridad la pretensión del legislador autonómico de fijar normas propias para la Comunidad buscando las mejores vías para resolver los problemas presentes en la sociedad aragonesa.

Sin perjuicio de que el texto haya ido actualizándose de manera periódica, la Ley 3/2011, de 24 de febrero, acusa una fuerte obsolescencia, que no cabe resolver con reformas parciales. No puede sustraerse el estado actual de la ley al momento de su aprobación, situado de forma casi equidistante entre la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, y la cuarta generación de directivas europeas en materia de contratación pública. Es preciso que la legislación aragonesa se sincronice con el marco jurídico vigente, contenido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, y el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, para poder explorar todo el potencial que proporciona la vertiente estratégica de la contratación pública, y esto no es algo susceptible de resolverse con meras adiciones o modificaciones. Materialmente, iniciativas como los Objetivos de Desarrollo Sostenible, promovidos por la Organización de Naciones Unidas como continuación de los Objetivos del Milenio, impelen a maximizar el aprovechamiento de los recursos que proporciona la contratación del sector público.

Junto a las transformaciones producidas en el campo de la contratación pública, hay que reseñar las que, con carácter general, está viviendo el propio sector público. La aprobación de una serie de leyes claves, como la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, además de otras normas conexas, aspira a asentar un nuevo modelo de organización pública inspirado en los planteamientos de la gobernanza. Un modelo que, en el caso de Aragón, tiene su respaldo en la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón; la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas, o la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen Jurídico del Sector Público Autonómico de Aragón.

No es menos trascendente la apuesta que realizan todas estas leyes en pos de la digitalización. En pocos años, los procedimientos electrónicos han pasado de ser una opción para convertirse en una obligación inexcusable para los poderes públicos. De forma particular, la contratación del sector público constituye una de las puntas de lanza de este proceso de digitalización, al haber fijado las directivas y el derecho nacional unos plazos más breves para llevar a cabo la transición a lo electrónico. La Ley aragonesa 3/2011 se redactó considerando el funcionamiento tradicional de la Administración, en un contexto en el que lo electrónico era todavía algo residual, por lo que resulta preciso acomodar las reglas de los procedimientos de contratación a esta nueva realidad. A mayor abundamiento, el desarrollo desde el sector público aragonés de herramientas informáticas que permiten utilizar medios tales como los sistemas dinámicos de adquisición o las subastas electrónicas aconsejan, asimismo, establecer preceptos propios que aclaren, dentro del respeto a la legislación básica, el uso de estos sistemas.

Ha de tenerse en cuenta, igualmente, el mandato presente en la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa, de redactar un texto refundido para dotar de mayor seguridad jurídica a la aplicación de la normativa contractual de la Comunidad Autónoma, puesto que el régimen de contratos en Aragón se había ido dispersando con el transcurso del tiempo y la aprobación de nuevas normas que, gozando de independencia respecto a la Ley 3/2011, de 24 de febrero, resultaban cruciales para la comprensión y aplicación del derecho de los contratos en Aragón. En ese sentido, desde esta ley se aspira a concentrar en un único texto las principales reglas autonómicas de rango legal que incidan sobre la contratación, facilitando a los operadores jurídicos la aplicación y el conocimiento del derecho vigente. Dispersión, refundición y desactualización son los motivos primordiales para tramitar una nueva norma que, en definitiva, genere en el aplicador seguridad jurídica.

Además de los factores legales, varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional juegan un papel destacado a la hora de valorar la oportunidad y necesidad de proceder a una renovación de la legislación aragonesa en materia de contratos del sector público. Las sentencias 237/2015, de 19 de noviembre, y 68/2021, de 18 de marzo, del Tribunal Constitucional, han contribuido a perfilar con mayor precisión el alcance y los contornos de la legislación básica en relación con el conocimiento del que se disponía durante la elaboración de la ley anterior. Gracias a esta información, se ha podido ponderar la inclusión de determinados contenidos, así como prescindir de otros.

En definitiva, y contando con la experiencia práctica de más de cuatro años de aplicación de la Ley 9/2017, esta ley nace con un triple objetivo: actualizar la normativa aragonesa en materia de contratos tras los cambios fácticos y jurídicos producidos desde la aprobación de la anterior; proporcionar mayor seguridad jurídica a los operadores económicos y órganos de contratación, reforzando, entre otros aspectos, el control de la fase de ejecución, y desarrollar el potencial estratégico de la contratación pública en el territorio de Aragón, dentro de un enfoque de gobernanza. Todo ello, dentro de una cooperación y un respeto a la legislación básica y al derecho de la Unión Europea, desde la convicción de que las novedades planteadas en la ley son beneficiosas para los aragoneses.

II

La necesidad de adaptación de la normativa sobre contratos del sector público de 2011 explicada en el apartado anterior acredita la concurrencia de razones de interés general que justifican la aprobación de la ley, respetándose de este modo los principios de calidad normativa previstos en el artículo 2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, que presuponen el ejercicio de la iniciativa normativa de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, simplicidad, efectividad y accesibilidad, teniendo en cuenta que los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, fueron declarados contrarios al orden constitucional de competencias en Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018, del Tribunal Constitucional, excepción hecha de los párrafos segundo y tercero del apartado cuarto de este artículo 129.

Considerando todo esto, la ley satisface el principio de necesidad, a la vista de las novedades legislativas autonómicas, nacionales y europeas, así como los cambios en la jurisprudencia que se han producido desde la aprobación de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, y que supusieron para ella la derogación, la anulación y el desplazamiento de preceptos, así como la creación de otros nuevos, no acomodados completamente con el resto. Resulta clara la necesidad de impulsar un nuevo texto que asimile desde sus mismos cimientos todo este acervo social y jurídico circundante.

Siendo una de las razones que justifican la necesidad de la ley la falta de seguridad jurídica del marco precedente tras los sucesivos cambios producidos durante el período de vigencia de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, el articulado cumple con el principio de seguridad jurídica. Por un lado, se ha realizado una labor de refundición en relación con diversas normas autonómicas que contenían previsiones de contratos, concentrando en un único texto si no todas las disposiciones que afectan a los entes de contratación del sector público aragonés, sí al menos las más relevantes para su actividad. De igual modo, se ha armonizado la legislación aragonesa con la legislación básica estatal y la cuarta generación de directivas. Se ha velado especialmente para que la ley, tanto interna como externamente, sea congruente y no incurra en contradicciones y duplicidades. Cuando se han usado conceptos jurídicos indeterminados, se han intentado acotar con marcadores de carácter objetivo o definiciones, y, cuando no ha sido posible, se ha recurrido a conceptos ya asentados y con un amplio acervo jurisprudencial y práctico que faciliten su comprensión y aplicación a los licitadores y a los órganos de contratación. Se ha dosificado la información de los artículos de manera que resulte didáctica y comprensible y se han redactado los preceptos con vocación de futuro, con enunciados menos propensos a la obsolescencia sobrevenida. En definitiva, se ha procurado que la ley sea eficiente, transparente, estable y clara, como expresión de la seguridad jurídica, garantizada por el artículo 9 de la Constitución española, que deben proporcionar todas las normas del ordenamiento. Todo esto redunda, además, en la simplicidad del texto, dentro de lo que permite la complejidad técnica de algunas de las materias reguladas en la ley.

En aras del principio de proporcionalidad, que exige que las iniciativas legislativas contengan la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios, se ha evitado la reiteración de preceptos básicos derivados de la legislación básica estatal, limitando la regulación a aquellos aspectos que introduce de forma genuina el legislador aragonés, en desarrollo del marco básico o de sus competencias propias. En cuanto a las obligaciones que se fijan a través de la ley, su alcance no difiere de lo habitual para esta rama del derecho se imponen únicamente en aquellos casos en que el interés público lo justifica. Hay que tener en cuenta, además, que la ley asimila las modificaciones que introdujo en el régimen de la contratación la Ley 1/2021, de 11 de febrero, por lo que los licitadores ven aligeradas de forma notable sus cargas, a través de mecanismos como la declaración responsable única (DRU). La facilitación de la constitución de la garantía por medio del sistema de retención en el precio es otro exponente de este espíritu de ayuda.

El texto legal promueve la eficacia en la medida en que con él se dan cobertura a todas las necesidades que motivan la elaboración de la norma. Sin perjuicio de que el potencial de las novedades que trae consigo la ley no se descubrirá en su totalidad hasta que comience su aplicación práctica, muchos de sus preceptos tienen un efecto directo, una vez que entren en vigor, con lo que favorecerán la construcción de la estrategia que se asume desde la ley, contribuyendo a la consolidación del modelo de gobernanza dentro del sector público.

Finalmente, en su tramitación se ha cumplido con el principio de transparencia mediante la difusión pública de los documentos integrantes del proceso de elaboración en el Portal de Transparencia del Gobierno de Aragón y la incorporación a su texto de distintos elementos que profundizan en ella. La norma ha sido sometida al trámite de consulta pública previa, a informe de todos los departamentos de la Administración, a los informes preceptivos de la Dirección General de Servicios Jurídicos, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón y del Consejo de Transparencia de Aragón, así como al dictamen del Consejo Económico y Social de Aragón y del Consejo Local de Aragón.

III

La ley comprende ciento treinta y ocho artículos, que se distribuyen en cuatro títulos, doce disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El Título I, denominado "Disposiciones generales", delimita el objeto de la norma a la vez que anuncia y establece como pilares de la ley el fomento de una contratación pública planificada, profesionalizada, tecnológica y transparente; la promoción de la contratación pública de calidad, ecológica, socialmente responsable e innovadora, y alcanzar un desarrollo sostenible que redunde en la creación de un tejido empresarial sólido y responsable, con especial atención a la pequeña y mediana empresa, a las empresas y entidades de la economía social y a las personas profesionales autónomas. Se hace alusión, asimismo, a la gobernanza no como una estructura meramente formal, sino como la base desde la que materializar la estrategia perseguida por toda la ley.

Dentro de este título, se fija también el ámbito de aplicación subjetivo de la ley, que comprende a todas las entidades que, de acuerdo con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tengan la consideración de entes del sector público de Aragón, incluidos los entes locales. A diferencia de la ley precedente, que remitía a una disposición adicional la determinación del régimen de los entes locales, la ley declara que es aplicable al sector público autonómico y local, sin trazar distinciones. Cuando un precepto no resulta de aplicación al sector público local, se señala de manera expresa dentro del propio articulado, y lo mismo ocurre a la hora de definir sus especialidades.

El título concluye enumerando los principios rectores de la ley, a los que se reconoce como criterios de interpretación y aplicación del conjunto de las disposiciones del texto, en conexión con el derecho de la Unión Europea y la legislación básica estatal, además de la jurisprudencia y la doctrina que establezcan la Junta de Contratación Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón y el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón.

El Título II de la ley se divide en cuatro capítulos, que abarcan un total de sesenta y ocho artículos, siendo el más extenso de la norma por el papel medular que desempeña dentro de ella. El título se abre con el artículo 5, que recoge el concepto de uso estratégico de la contratación pública a efectos de esta ley, yendo más allá de lo que habitualmente se entiende por esta noción, al contemplar, como parte de la misma, otros aspectos, como la rendición de cuentas ante la ciudadanía o la planificación y racionalización de los procesos de compra pública. La visión de la estrategia que adopta la ley engarza con la caracterización del Estado como social, democrático y de derecho: es social la estrategia que preconiza la ley porque invita a utilizar la contratación pública como una vía desde la que desarrollar políticas públicas de carácter medioambiental, social y de apoyo a la innovación y a las pymes es igualmente democrática y de derecho porque busca afianzar la confianza de los ciudadanos en los poderes públicos, garantizando la integridad de los contratos públicos en todas sus fases, desde la preparación a la ejecución, así como el correcto y eficiente empleo de los recursos públicos. Asimismo, la ley incluye varios mecanismos que persiguen acercar a la Administración y la ciudadanía, haciéndola más partícipe y consciente de la gestión de los contratos públicos, destacando en ese aspecto las obligaciones de transparencia o las relativas a la realización de encuestas de satisfacción.

El Capítulo I, titulado "Planificación de la contratación pública", se divide en dos secciones y tiene como objeto, por un lado, la planificación de la actividad contractual en sentido estricto y, por otro, la planificación de los recursos humanos dedicados a la contratación, bajo una lógica de profesionalización. La sección primera está planteada como un desarrollo de las obligaciones de planear y programar, presentes con carácter general en la Ley 5/2021, de 29 de junio, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, así como, de manera específica, en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. A estos efectos, los artículos ubicados en esta primera sección regulan dos instrumentos de planificación, el Plan General de Contratación y los Programas anuales de contratación, que se diferencian tanto por su grado de detalle como por su contenido y periodicidad. Siendo obligatorios, su contenido no tiene valor vinculante, con el fin de que permitan su adaptación a eventuales circunstancias sobrevenidas que surjan después de su elaboración.

Esta sección, junto al control de la ejecución del contrato y la supervisión de la contratación, persigue un sector público más autoconsciente, que sepa qué quiere lograr y qué ha logrado. Con la planificación, se busca facilitar que los órganos de contratación puedan detectar la existencia de necesidades compartidas, de tal manera que las afronten de manera conjunta a través de algunas de las técnicas de racionalización previstas en la ley o, al menos, compartan experiencias e información que les ayuden en la preparación de sus respectivas licitaciones. La planificación también tiene efectos internos positivos sobre los órganos de contratación, que se ven forzados a identificar de antemano sus prioridades, permitiéndoles organizar las cargas de trabajo de manera más eficiente. Por último, la planificación, al ser objeto de publicidad, repercute de manera positiva sobre la concurrencia competitiva. Anunciar con antelación los procedimientos más relevantes que se prevén convocar durante la legislatura o el próximo año, aunque solo se indiquen los aspectos más básicos de estas futuras licitaciones, proporciona un margen de tiempo adicional que los licitadores pueden utilizar para valorar su posterior participación en esos procesos o, en su caso, estudiar ciertos aspectos que, posteriormente, plasmarán en futuras ofertas. Esto último resulta especialmente útil en el caso de las pymes, que pueden disponer de capacidad necesaria para ejecutar los contratos, pero carecer de la agilidad precisa para elaborar una propuesta de manera competitiva en los plazos ordinarios de presentación de ofertas. De este modo, la planificación y la programación de la contratación pública se articulan como un mecanismo estratégico desde el que impulsar un cambio de cultura tanto en el sector público como en los operadores económicos.

La sección segunda del Capítulo I, además de continuar por la senda de la profesionalización de la actividad contractual, iniciada con la Orden HAP/522/2017, de 7 de abril, por la que se dio publicidad al Acuerdo de 28 de marzo de 2017, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas para el uso estratégico de los contratos públicos en apoyo de objetivos sociales comunes y la reducción del déficit de la Comunidad Autónoma de Aragón, se hace eco de los últimos trabajos al respecto, tales como el Marco Europeo de Competencias para los profesionales de la contratación pública de la Unión Europea, elaborado por la Comisión Europea en 2020, y opta por facilitar la formación, la especialización y el desarrollo profesional de todos los agentes intervinientes en la contratación pública, desde una dimensión multidisciplinar y estratégica. La formación, general y específica, se entiende como una obligación continua que genere valor añadido. En la formación específica primarán asuntos tales como la compra centralizada, la compra pública social y medioambientalmente sostenible o la compra pública de innovación. Igualmente, la ley apuesta por promover la formación de los entes locales y de los agentes económicos.

El Capítulo II engloba cuatro secciones y tiene por objeto la racionalización de la contratación pública. La optimización de recursos públicos siempre ha supuesto un reto para el sector público, que se enfrenta a nuevas demandas sociales. La racionalización técnica de la contratación comprende un conjunto de instrumentos que, por sus características, permiten garantizar una mejor eficiencia de la gestión administrativa, agrupando necesidades comunes y unificando sistemas de licitación de diferentes órganos de contratación. A través de ella, no solo se consigue reducir los costes asociados a la gestión administrativa y a los recursos humanos, sino que se obtienen mejoras en la adquisición que redundan de forma positiva tanto en el precio como en la calidad en su conjunto de los bienes y servicios licitados. El Decreto 207/2008, de 21 de octubre, por el que se distribuyen competencias en materia de contratación centralizada en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón y sus Organismos Autónomos, ya advirtió la potencialidad que alberga la contratación centralizada, no sólo para la Administración autonómica, sino también para las entidades locales, considerando el desafío que supone la logística en el marco de un extenso territorio, como es el de Aragón, marcado por la despoblación. Gracias al sistema de adhesiones a las centrales de compra, tanto autonómicas como estatales, los entes locales pueden participar de todos los beneficios anteriormente descritos. Por este motivo, la ley aspira a consolidar la racionalización técnica de la contratación como un sistema desde el que, además de garantizar la eficiencia en la gestión administrativa y la adaptación a las fluctuaciones del mercado, se dinamice el tejido empresarial en la Comunidad Autónoma. Para conseguirlo, dentro de los límites de la legislación básica, este Capítulo II regula los acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición, de probado éxito durante la crisis sanitaria de 2020, regula los sistemas de contratación centralizada, crea la Central General de Compras de Aragón y posibilita la creación de centrales sectoriales, al tiempo que facilita la adhesión a estas centrales, para finalizar con la regulación de la compra conjunta. En definitiva, asienta con más claridad y seguridad jurídica el régimen regulador de las distintas técnicas de racionalización.

El Capítulo III, compuesto de cuatro secciones, está focalizado en la contratación pública como instrumento favorecedor de políticas medioambientales, sociales y de innovación. Este capítulo parte de la idea, comúnmente aceptada en la actualidad, de que la contratación pública supone algo más que una forma de provisión de bienes, servicios y obras para el sector público, o más bien que, dentro de esta dinámica de provisión, la relación calidad-precio de las prestaciones ha de determinarse ponderando el impacto medioambiental y social de los contratos o sus repercusiones en la promoción de la innovación. A la hora de definir su contenido, se ha tomado como referencia el horizonte que dibujan las instituciones de la Unión Europea en distintos documentos, como la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, aprobada el 11 de marzo de 2020, relativa al Nuevo Plan de Acción para la Economía Circular, por una Europa más limpia y más competitiva; o el Plan de Inversiones para una Europa Sostenible, recogido por la Comunicación de la Comisión, de 14 de enero de 2020, que deriva, por su parte, del Pacto Verde europeo, en los que apunta que los Estados miembros no están implementando la perspectiva estratégica en su actividad contractual con la suficiente ambición.

La Comisión Europea plantea la necesidad de abandonar el modelo discrecional obligatorio de la cuarta generación de directivas, en el que se fijan unos fines vinculantes, pero no los medios con los que materializarlos, para dar paso a otro modelo que parte de que los medios se establezcan de antemano. Conforme a la propuesta de la Comisión, en las licitaciones de determinados sectores resultaría imperativo incluir unos requisitos de solvencia, criterios de adjudicación o condiciones especiales de ejecución, previamente marcados desde una disposición de carácter legal. Este planteamiento, novedoso en relación con las directivas, no lo es tanto tomando como referencia al derecho nacional, al haberse dado algunos pasos en esa dirección. El artículo 202 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, obliga a incluir, al menos, una condición especial de ejecución de naturaleza ambiental, social o innovadora. Con más detalle, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, en sus artículos 22.3 y 31, contempla una serie de medidas obligatorias para ciertos tipos de objeto contractual. Del mismo modo, en Aragón, con intensidad variable, contienen previsiones de este tipo, entre otros, el artículo 74 de la Ley 5/2019, de 21 de marzo, de derechos y garantías de las personas con discapacidad en Aragón; el artículo 25 de la Ley 7/2018, de 28 de junio, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en Aragón, o el artículo 112 del texto refundido de la Ley de Montes de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2017, de 20 de junio.

Este capítulo sigue la estela de las normas citadas y profundiza en ella, teniendo presente que el legislador europeo, tal y como señala el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia, de 30 de enero de 2020, Tim SpA, con el artículo 18.2 de la Directiva 2014/24/UE, ha elevado al estatus de principio general de la contratación el cumplimiento, en la ejecución de los contratos, de las exigencias sociales, laborales y medioambientales que resulten aplicables.

La primera sección del Capítulo III define dos instrumentos de apoyo a la contratación social, ambiental e innovadora: las directrices y los catálogos de cláusulas. De naturaleza complementaria, las directrices y los catálogos se distinguen por el órgano que las aprueba, siendo, en el primer caso, el Gobierno de Aragón o, en el supuesto de los entes locales, el pleno, y, en el segundo, la dirección general del Gobierno de Aragón competente en materia de contratación o los órganos competentes en aplicación de la legislación básica en materia de régimen local. Esta distinta competencia orgánica en cuanto a su aprobación repercute sobre el grado de vinculación de su contenido. Los catálogos de cláusulas se conciben exclusivamente como una guía para los órganos de contratación, un muestrario de posibilidades previamente analizadas desde el plano jurídico y material, mientras que las directrices, por el contrario, si así se establece en su acuerdo de aprobación y en los términos del mismo, pueden resultar vinculantes.

Las secciones segunda y tercera agrupan un conjunto de medidas de naturaleza ambiental y social. Algunas de ellas provienen de normas preexistentes, pero la mayoría son de nuevo cuño. En relación con las primeras, aunque ya estuvieran previstas en el ordenamiento jurídico, por un lado, se ha actualizado su contenido para ajustarlo a la realidad vigente; por otro, se les ha dotado de mayor visibilidad al concentrarse todas ellas en una única norma que, además, es la norma nuclear de la contratación autonómica aragonesa junto a la legislación básica del Estado y las directivas. Respecto al resto, asumiendo que no es posible abarcar toda la casuística contractual existente, se ha seleccionado una serie de áreas de actuación que se consideran representativas o relevantes dentro de las políticas sociales y medioambientales, valorando, asimismo, el que puedan desplegar un efecto tractor y animen a los órganos de contratación a seguir explorando, ya en el caso específico, las posibilidades que ofrece este tipo de clausulado. Se incluyen medidas ligadas, entre otros aspectos, a la eficiencia energética, la prevención en la generación de residuos, la reducción de la huella de carbono, la durabilidad de los textiles, el cuidado y la atención social de las personas, la indemnidad de las condiciones laborales, la inserción laboral, la igualdad entre hombres y mujeres y por razón de su orientación e identidad sexual, o la tutela de las personas con discapacidad. A la hora de articularlas dentro del iter procedimental, se ha buscado la mejor ubicación, atendiendo a las características de cada una de ellas, de modo que inciden, según el caso, en los pliegos de prescripciones técnicas o en los pliegos de cláusulas administrativas particulares. Se ha descartado fijar medidas que afecten a la acreditación de los requisitos de solvencia, priorizando las condiciones especiales de ejecución y los criterios de adjudicación, por considerarlos más operativos en sentido práctico.

En la sección tercera del Capítulo III, se incluye también la regulación de los contratos reservados, que se mantiene con escasas variaciones más allá de cuestiones formales, si bien se reconoce expresamente la posibilidad de establecer, como condición especial de ejecución, la subcontratación de parte de un contrato en favor de un centro especial de empleo o una empresa de inserción, siendo esta opción un complemento a la figura de los contratos reservados. Habiéndose redactado el conjunto del texto bajo la idea de facilitar la participación de las pymes, de forma singular, esta sección articula dos medidas con ese fin. Considerando que las pymes participan frecuentemente en los contratos como subcontratistas de una empresa adjudicataria principal, se facilita la acreditación de su solvencia gracias a estos trabajos, se reconoce con mayor amplitud la posibilidad de constituir la garantía definitiva a través del sistema de retención en el precio, ahorrando los costes para los adjudicatarios asociados a otros sistemas como la constitución de aval bancario, y se prevé la posibilidad de incorporar condiciones especiales de ejecución de comprobación del pago a subcontratistas y suministradores.

Cierra el capítulo la sección cuarta, que se refiere a la contratación pública como instrumento de fomento de la investigación y la innovación. Esta sección tiene una inspiración bifronte, en la medida en que la parte asociada a la innovación en la contratación pública está incardinada dentro de la visión estratégica de las directivas, de la que partían igualmente las dos secciones anteriores, mientras que los artículos vinculados a la investigación responden, además, a otros factores, como son las demandas manifestadas desde el sector de la investigación. Sin acoger todas sus propuestas, tanto el "Informe SOMMa: Acciones necesarias para salvaguardar la competitividad de la ciencia" como su continuación, "Propuestas de modificaciones legislativas en contratación pública en I+D", en ambos casos del año 2018, han sido tomados en consideración al redactar los preceptos de la sección. Partiendo de esta doble inspiración, la ley adopta en esta sección un enfoque dual. Por un lado, se aspira a promocionar la innovación y la investigación en los contratos públicos de forma transversal; por otro, se pretende ayudar a quienes desarrollan de manera directa su investigación e innovación dentro del sector público aragonés, mediante la simplificación de la dimensión burocrática con la que deben lidiar en el ejercicio de su actividad, con el fin de poder centrar los esfuerzos en la parte creativa de su trabajo. En relación con este último objetivo, la reducción o liberación de cargas se ha condicionado a que no entrañen una merma de las salvaguardas necesarias que deben presidir cualquier procedimiento de adjudicación. Se ha procurado un equilibrio entre el control y la agilidad, preservando, en todo caso, la integridad de los procedimientos y las reglas básicas de la contratación. Algunas de las reglas especiales de la sección se refieren únicamente a agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Comunidad Autónoma de Aragón no Administraciones públicas, dejando fuera de su ámbito de aplicación a aquellos que tienen la condición de Administración. Esto se debe al mayor margen de desarrollo para la legislación autonómica que se infiere de los artículos 318 y 321 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. Estas particularidades complementan, que no sustituyen, el régimen especial que proporciona la disposición adicional quincuagésima cuarta de la ley estatal, que ha servido de base para fijar el ámbito objetivo y subjetivo de los artículos 50 y 51 de esta ley.

Finalmente, el Capítulo IV, estructurado en dos secciones, ejerce de clave de bóveda de la estrategia que abandera la ley. En él se regula la calidad en la ejecución, además de la resolución de los contratos. En los últimos años, doctrinal y legislativamente, se ha insistido en la necesidad de reforzar el control de la fase de ejecución de los contratos, puesto que es en ella donde se materializa todo lo realizado con carácter previo en las fases de preparación y licitación. Es crucial abordar la fase de ejecución para asegurar que las necesidades que motivaron la contratación queden satisfechas.

La primera sección, orientada al control de la ejecución de los contratos, busca proporcionar un marco más claro y seguro para los órganos de contratación, a la vez que se les insta a desplegar de forma efectiva las medidas de vigilancia previstas en el ordenamiento. En este aspecto, la ley aragonesa no plantea una ruptura con lo establecido en la legislación básica, puesto que es de ella de donde extrae mecanismos como la petición de muestras, las inspecciones, el responsable del contrato o las penalidades. Sin perjuicio de algunas precisiones y adiciones, especialmente en relación con el régimen del responsable del contrato, la sección dota de carácter conminatorio al uso de estas herramientas jurídicas, en contraposición al carácter eminentemente facultativo que caracteriza su regulación dentro de la ley estatal.

Entre las principales novedades, debe destacarse la obligación de fijar, en los pliegos, un sistema de penalidades para los supuestos de cumplimiento defectuoso del contrato. Se reconoce expresamente la posibilidad de que recaigan sobre más de una persona física las funciones de responsable del contrato. Asimismo, se refuerza la figura con la introducción de una unidad de apoyo de composición multidisciplinar, a los efectos de realizar actividades de comprobación material, gestión y asesoramiento. Estos dos ajustes sobre el responsable del contrato derivan de la mayor complejidad que ha adquirido, en el contexto actual, la contratación, que exige atender a la vez consideraciones de tipo técnico, medioambiental, laboral o social. Los conocimientos requeridos para afrontar de manera adecuada estas tareas de control hacen conveniente facilitar la cooperación entre distintos perfiles profesionales. La ley articula varios sistemas, tales como auditorías, encuestas de satisfacción o inspecciones con distinto alcance, para conocer los resultados obtenidos en el marco de la ejecución de los contratos.

Dentro de la arquitectura de la ley, el Título III, destinado a la regulación de la contratación electrónica en el sector público aragonés, representa uno de sus ejes cardinales. A pesar de que el contenido se refiere exclusivamente a la contratación pública, su trascendencia rebasa los límites de este campo al engarzar con un proceso más amplio en el que están involucrados el derecho administrativo y el sector público, nacional, autonómico y municipal, de manera global. Aun comportando evidentes ventajas el empleo de medios electrónicos en la contratación pública, lo cierto es que su implantación ha acarreado algunas dificultades en el desarrollo de la infraestructura y el ecosistema electrónicos precisos para darles soporte. De igual manera, el acopio de experiencias reales acumulado durante estos años ha puesto de manifiesto la conveniencia de regular aspectos adicionales acerca de la licitación electrónica, con el fin de aclarar conceptos y evitar problemas interpretativos, además de unificar criterios de actuación que ayuden a los usuarios a afrontar situaciones con las que enfrentarse en la práctica. Por consiguiente, la pretensión de este Título III es múltiple: en primer lugar, definir una regulación que complete aquellos aspectos que ofrecen dudas en la aplicación de la contratación electrónica y, en segundo lugar, ahondar en el potencial estratégico que poseen los instrumentos electrónicos de apoyo a la contratación pública, entre los que destaca la Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón, como elemento vertebrador e integrador de todos ellos.

Como se ha avanzado al describir este título, el Capítulo I, denominado "Tramitación electrónica", trata de clarificar conceptos tales como la contratación pública electrónica y su alcance o las características de los sistemas de licitación electrónica, haciendo mención especial a las tecnologías de registro distribuido, por los beneficios que entrañan en relación con la integridad y la transparencia de los procedimientos de contratación. Como parte del capítulo, se recogen también pautas para la tramitación electrónica de los procedimientos y la presentación electrónica de ofertas, orientándose a fortalecer la seguridad jurídica y la agilidad de la actuación de las mesas de contratación y, en general, de las unidades de contratación que intervienen en el proceso de compra pública.

El Capítulo II, bajo el nombre de "Instrumentos electrónicos de apoyo a la contratación pública", regula la Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón, el Registro de Contratos de la Comunidad Autónoma de Aragón, el Registro de Licitadores de la Comunidad Autónoma de Aragón y el Catálogo de Contratación Centralizada. En el caso de los registros y el catálogo, existiendo con anterioridad estos instrumentos, se les dota de rango legal y se aprovecha para ajustar su regulación a la digitalización, ampliando sus funcionalidades. La regulación acoge el mandado previsto en la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa, que dispuso la necesidad de habilitar un asiento en el que se hiciera constar, a los efectos de comprobar la solvencia económica de los licitadores, el volumen anual de negocios y el patrimonio neto o la ratio entre activos y pasivos de los tres últimos ejercicios corrientes.

Asimismo, otro de los objetivos que subyace a estos preceptos es profundizar en el modelo que prevé la Orden HAP/188/2018, de 1 de febrero, por la que se creó la Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón, el cual añadía a la plataforma aragonesa importantes funcionalidades complementarias, además de ejercer como fuente de entrada de información sobre las licitaciones, en sentido análogo a la plataforma de ámbito estatal. Lejos de considerar la plataforma de contratación aragonesa como un mero servicio de información, a los efectos de actuar como garante de la transparencia, la intención de la ley es canalizar, a través de ella, todas las actuaciones que queden englobadas dentro de los procedimientos de licitación, integrándose con instrumentos de cariz complementario, como el gestor de licitaciones, el gestor de expedientes, el registro de contratos, el registro de licitadores, el catálogo de contratación centralizada o la aplicación de la subasta electrónica, así como cualquier otro que pueda surgir en un futuro. Al mismo tiempo que se acomete esta tarea, se pretende aprovechar el potencial que supondrá la plataforma como base de datos para, mediante el tratamiento de los mismos, extraer conclusiones que permitan mejorar la actividad de contratación y fundamentar propuestas de regulación, dentro de un proceso de mejora continua de los poderes públicos.

Finalmente, el Capítulo III, titulado "Subasta electrónica", partiendo del artículo 143 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, comprende una serie de disposiciones que deben entenderse como desarrollo de la legislación básica estatal, y en las que se amplían y desarrollan nuevos conceptos y funcionalidades no mencionados en la ley estatal, como pueden ser la definición e implantación de la puja anormalmente baja o la generación automática de registros temporales con sello de tiempo para acrecentar la seguridad del procedimiento.

El último título de la ley se dedica a la "Gobernanza en materia de contratación pública", considerada ésta como un pilar fundamental del uso estratégico de la contratación pública. En este Título IV convergen disposiciones no solo de carácter organizativo, sino también de aspectos esenciales como la integridad y transparencia, la supervisión y el control de la contratación pública. A diferencia de otros títulos de la ley, los mecanismos de transparencia que se recogen en este título se refieren, específicamente, a la vertiente de rendición de cuentas ante la ciudadanía, debiendo diferenciarse de aquellos que orientan la publicidad hacia los licitadores como operadores económicos.

El primer capítulo se refiere a la organización, asistencia y participación en la contratación pública, regulando los órganos de contratación y las unidades de apoyo a estos; la asistencia a los órganos de contratación a través de las mesas de contratación, auxiliadas o no por unidades técnicas, y del comité de expertos; la Junta de Contratación Pública de la Comunidad Autónoma, como órgano consultivo en la materia, y diversos órganos de coordinación y participación, tales como la Comisión de Contratación Centralizada, el Comité para el fomento de la innovación en la compra pública y el Foro de contratación pública. Ninguno de estos órganos es nuevo, puesto que ya habían sido creados por normas de distinto rango reglamentario. Se ha considerado conveniente elevar su regulación a rango legal con un doble objetivo: en primer lugar, porque la ley actúa como compiladora de todos los órganos e instrumentos de gestión de la contratación pública y, en segundo término, con el fin de dotarles de la relevancia que verdaderamente tienen, puesto que son órganos que, por su composición o por las competencias asumidas, coadyuvan al objetivo último perseguido por la norma, la utilización de la contratación pública de manera estratégica para la consecución de objetivos sociales, medioambientales o de innovación, involucrando en este propósito a órganos de contratación, gestores y actores sociales.

Como parte esencial de la gobernanza en materia de contratación pública, el Capítulo II del Título IV reconoce la integridad y la transparencia y regula el conflicto de intereses, el fomento y la defensa de la competencia, los protocolos de legalidad para los licitadores, las prohibiciones de contratar y las medidas de cumplimiento voluntario. En materia de transparencia, la ley se detiene en la regulación de las diversas formas de publicidad de la información sobre contratación pública, bien mediante la solicitud de información en ejercicio del derecho de acceso a la información pública, bien a través del acceso directo a un portal público o por medio de un perfil público.

El Capítulo III regula un mecanismo de supervisión de la contratación pública que residencia en la Junta de Contratación Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, a quien se atribuyen funciones, además de las consultivas, de promoción de la concurrencia, verificación del cumplimiento de buenas prácticas, así como velar por la correcta aplicación de la normativa vigente. Su informe de supervisión asume el compromiso de emitir recomendaciones o instrucciones y, en su caso, hacer partícipes de las conclusiones a los organismos de defensa de la competencia en caso de detección de prácticas colusorias.

Por último, cierra el sistema de gobernanza el control de la contratación pública, con la incorporación de un mecanismo de resolución de conflictos que, en desarrollo de la legislación básica estatal, comprende al Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, de ámbito autonómico, y admite la posibilidad de crear órganos locales de resolución de conflictos. El Tribunal autonómico se perfila como el máximo órgano administrativo de resolución de conflictos en materia de contratación pública de la Comunidad Autónoma, al que se atribuyen las competencias previstas en la legislación básica, además de las propias de unificación de doctrina en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. Asimismo, en desarrollo de lo dispuesto en el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 46 de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, cuya constitucionalidad confirmó el Alto Tribunal en la sentencia número 68/2021, de 18 de marzo, se ha considerado pertinente regular el régimen jurídico de los órganos locales de resolución de conflictos en los términos previstos en la legislación básica estatal.

La parte final de la ley está integrada por doce disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y cinco finales.

En las disposiciones adicionales, se identifica el régimen de contratación de las Cortes de Aragón, el Justicia de Aragón y la Cámara de Cuentas de Aragón, la composición de las mesas de contratación y los comités de expertos en la contratación del sistema universitario público de Aragón; conceptos básicos como las prestaciones de carácter intelectual, el cómputo de plazos, la declaración responsable única, el concepto de gasto menor, el desglose de presupuesto en los contratos de suministro, la formación especializada en materia de contratación, la contratación electrónica de los entes locales y el acceso electrónico al Registro de Licitadores de la Comunidad Autónoma.

En las disposiciones transitorias, se regula, entre otras cuestiones, el régimen de los expedientes iniciados y contratos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, la operatividad de la Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón y la resolución del recurso especial en los municipios de gran población y en las diputaciones provinciales de Aragón.

Por último, se insertan una disposición derogatoria, con referencia específica a la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón, y cinco disposiciones finales, relativas a las referencias de género, la habilitación para proceder al desarrollo reglamentario, instrucciones de aplicación de la normativa contractual, la justificación de los títulos competenciales para aprobar la ley y su entrada en vigor. A este respecto, se prevé un plazo de vacatio legis de un mes, con el fin de facilitar la inmediata aplicación de las medidas previstas en esta ley.

IV

Dentro del contexto descrito, esta ley se dicta al amparo de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Aragón en el artículo 75.11.ª y 12.ª del Estatuto de Autonomía de Aragón, que aluden al desarrollo de las bases del Estado previstas en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución para las Administraciones públicas aragonesas, incluidas las entidades locales, así como al régimen jurídico, procedimiento, contratación y responsabilidad de la Administración pública de la Comunidad Autónoma. También da cobertura a esta ley el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que configura como competencia del Estado la determinación de la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas, teniendo como efecto reflejo la atribución a las Comunidades Autónomas, si así lo establecen sus estatutos, de la competencia de desarrollo de dicha legislación básica. En menor grado, dan soporte a esta ley los títulos competenciales que recogen los apartados 1.ª, 22.ª, 32.ª y 34.ª del artículo 71 y el 75.3.ª del Estatuto de Autonomía de Aragón.