Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 25/2015 del 01 de enero de 2015

Contestacion

DICTAMEN 25/2015, de 17 de diciembre, sobre la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado (BOE núm. 247, de 15 de octubre de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 18 de noviembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 17 de noviembre (Reg. núm. 5043), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 17 de noviembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 2; 17.1; 18.1.a .d y .g, y 20.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado.

El órgano solicitante pide a este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acuerde interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 19 de noviembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Jaume Vernet Llobet.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 24 de noviembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 23 de noviembre (Reg. núm. 5051), que adjuntaba, como documentación complementaria, una nota sobre la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado, elaborada el 6 de noviembre de 2015 por la Asesoría Jurídica del Departamento de Bienestar Social y Familia.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 17 de diciembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

De acuerdo con lo indicado en los antecedentes, se solicita de este Consell que emita Dictamen sobre los artículos 2, 17.1, las letras a, d y g del artículo 18.1 y el artículo 20.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado (en adelante, Ley 45/2015 o LV), sobre su adecuación a la Constitución y al Estatuto.

Con el fin de delimitar el objeto del Dictamen, expondremos de forma sucinta el contenido y la finalidad de la Ley 45/2015, así como su contexto normativo, en el ámbito estatal, catalán y europeo. Acto seguido, nos referiremos brevemente a los motivos generales que fundamentan las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad del Gobierno y, finalmente, señalaremos la estructura que adoptará el Dictamen para dar cumplimiento a las cuestiones sometidas a nuestra opinión consultiva.

1. La Ley objeto de dictamen tiene como objeto, de acuerdo con su preámbulo, establecer un nuevo marco jurídico del voluntariado con el fin de reconocer la tarea de las personas que invierten su esfuerzo, dedicación y capacidades para consolidar la acción voluntaria, con independencia de las diferentes motivaciones o creencias que la provoquen, como, singularmente, es el caso de los misioneros. Se trata de reforzar y de actualizar la anterior normativa estatal sobre voluntariado, regulando nuevos ámbitos de las acciones de voluntariado, más allá del tercer sector. La Ley reconoce que la existencia de nuevas formas de voluntariado, el impacto de las nuevas tecnologías en su tarea y las mutaciones de los programas que lo acogen justifican una nueva regulación que actualice la configuración básica de la figura del voluntariado y de las entidades que lo vehiculan.

Tal como se recoge en la exposición de motivos, el nuevo marco jurídico que se establece pretende abarcar todo tipo de organizaciones, sin importar dimensiones, origen y ámbito de actuación, así como todos los voluntarios, con independencia de su motivación y el alcance de su compromiso, siempre y cuando actúen dentro de una entidad. Así, el nuevo marco quiere reforzar el núcleo esencial del comportamiento voluntario, basado en la solidaridad, la voluntariedad, la libertad, la gratuidad y la vinculación a una organización y a un programa, para adaptarlo a las nuevas realidades mencionadas en el cambio de siglo.

Más concretamente, en su parte dispositiva, la norma objeto de dictamen se estructura en un título preliminar y seis títulos, que contienen un conjunto de veinticuatro artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una derogatoria y siete disposiciones finales. El título preliminar incluye los artículos 1 y 2, relativos al objeto y al ámbito de aplicación de la ley, respectivamente.

El título I engloba los artículos 3 a 7 y regula el concepto de voluntariado (art. 3), los límites a la acción voluntaria (art. 4), los valores, principios y dimensiones de la acción voluntaria (art. 5), los ámbitos de actuación del voluntariado (art. 6) y los programas de voluntariado (art. 7). El título II se dedica específicamente a los voluntarios y se establece una definición y los requisitos para tener esta condición (art. 8), la compatibilidad y las relaciones con la vida laboral (art. 9), sus derechos y deberes (arts. 10 y 11, respectivamente) y finaliza con los principios que deben regir las relaciones entre voluntarios y entidades (art. 12). El título III regula las entidades de voluntariado y establece los requisitos que deben cumplir (art. 13), así como su régimen jurídico, incluyendo derechos y deberes (art. 14). El título IV se ocupa de las personas destinatarias de la acción voluntaria, las define (art. 15) y establece sus derechos y deberes (art. 16). El título V se refiere a las administraciones públicas y se inicia su regulación con la necesidad de coordinación, información recíproca y acción conjunta entre administraciones competentes (art. 17), y, más específicamente, establece las funciones de la Administración general del Estado (art. 18) y la colaboración de las entidades locales (art. 19). El articulado de la Ley finaliza con el título VI, sobre el fomento y reconocimiento de la acción voluntaria. Se establecen medidas de fomento del voluntariado (art. 20), de la promoción del voluntariado desde las empresas y universidades (arts. 21 y 22, respectivamente) y acaba con las medidas de reconocimiento y la valoración social del voluntariado y su acreditación (arts. 23 y 24, respectivamente).

Como hemos dicho, la Ley también incluye una serie de disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. Más concretamente, las disposiciones adicionales establecen el carácter supletorio de la Ley respecto del voluntariado en el ámbito de la protección civil (disp. ad. primera), la creación por vía de reglamento de la Comisión Interministerial de Voluntariado y del Observatorio Estatal de Voluntariado (disp. ad. segunda), así como las condiciones de autorización para la participación de personal del Sistema Nacional de Salud en emergencias humanitarias (disp. ad. tercera). La disposición transitoria única establece un plazo de adaptación de un año para las entidades de voluntariado a la nueva normativa. Finalmente, la Ley contiene siete disposiciones finales. La primera modifica el artículo 31 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud; la segunda recoge una cláusula de respeto al ámbito competencial de las comunidades autónomas; la tercera reconduce la remisión del Real decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación a las actividades de interés general a la actual normativa de voluntariado; la disposición final cuarta establece que la Ley se dicta al amparo del artículo 149.1.1 CE; la quinta garantiza el no incremento del gasto público; la sexta habilita al Gobierno para dictar reglamentos y, finalmente, la séptima prevé la entrada en vigor de la Ley.

2. La regulación del voluntariado, que se establece en esta Ley, deroga la anterior normativa estatal sobre la materia, específicamente, la Ley 6/1996, de 15 de enero, del voluntariado. La Ley ya derogada incorporaba por primera vez al ordenamiento jurídico estatal, con pretensiones de generalidad, la ordenación de las actuaciones de los ciudadanos que se agrupan para satisfacer los intereses generales, no solo sociales, de forma compartida entre Estado y sociedad.

Con anterioridad, como precedente en el ámbito estatal, se había creado una partida presupuestaria mediante el IRPF para financiar proyectos de voluntariado dentro de actividades de interés social (Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de los presupuestos generales del Estado para 1988) o se había incidido específicamente en algunos tipos de voluntariado. Entre estos hubo una primera referencia aislada a la promoción del voluntariado colaborador de las personas con discapacidad (Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos).

Después de 1996 cabe destacar, en especial, unas prescripciones concretas en dos leyes estatales.

Por una parte, el artículo 37 de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de cooperación internacional para el desarrollo, que efectúa una escasa regulación del voluntariado al servicio de dicha cooperación internacional. Este artículo básicamente hace referencia a aspectos relativos a la información que los voluntarios deben recibir en relación con los objetivos de su actuación y el contexto legal del país de destino, así como al carácter no laboral de su contrato y a algunas cuestiones de índole fiscal. El apartado 5 de este precepto afirma que, para las cuestiones no previstas, se acudirá a la Ley del voluntariado estatal, «sin perjuicio de la aplicación de las normas autonómicas cuando corresponda, de acuerdo con las competencias de las Comunidades Autónomas en este ámbito».

Por otra, hay que hacer mención del artículo 7 quáter de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que reconoce que el voluntariado podrá colaborar en la gestión de las emergencias y que las actividades se llevarán a cabo de acuerdo con la normativa propia del voluntariado. Además, la disposición adicional primera prevé la promoción de la participación y la formación de los voluntarios que dan apoyo al mencionado Sistema estatal de Protección Civil.

No obstante estas referencias singulares a determinados tipos de voluntariado, la Ley 6/1996 fue de aplicación a los voluntarios y organizaciones que participaban en programas de ámbito estatal o supraautonómico o de competencia exclusivamente estatal. La finalidad de la incorporación, en la definición legal de voluntariado, de la existencia de un programa tiene mucho que ver con el sistema estatal de subvenciones y el propósito de fomentar la acción voluntaria, que se ha inspirado en el sistema norteamericano de programas (National and Communnity Service Act, de 1993). Así pues, hasta mediados de los años noventa, no se había incidido, por parte del Estado, en la materia del voluntariado. Antes, el marco jurídico del voluntariado se encontraba disperso y regulado indirectamente por otra normativa conexa en materia de servicios sociales y, sobre todo, por la legislación, general o específica, de las comunidades autónomas.

En todo caso, las principales diferencias de la Ley de 1996 con la actual, por lo que interesa en este Dictamen, las encontramos en el hecho de que en la Ley vigente se amplían y reconocen con más profundidad las entidades articuladoras del voluntariado, se perfilan con más precisión los derechos y los deberes, tanto de las organizaciones como de los voluntarios y, además, como novedad, de las personas destinatarias o beneficiarias de la acción voluntaria. Asimismo, se amplían las medidas de fomento, finalidad destacada de ambas leyes. Por otro lado, la derogada Ley de 1996 no citaba ningún título competencial específico para su aprobación y tampoco preveía mecanismos de colaboración entre las diferentes administraciones públicas, estatales y autonómicas.

A pesar de esta primera regulación general de ámbito estatal del año 1996, cabe decir que la materia de voluntariado fue objeto de regulación pionera en el Estado por la Ley catalana 25/1991, de 13 de diciembre, por la que se crea el Instituto Catalán del Voluntariado, adscrito al Departamento de Bienestar Social. Esta norma desarrolló el artículo 17, sobre el voluntariado, de la Ley 26/1985, de 27 de diciembre, de servicios sociales, y se dictó, por tanto, en relación con la materia de asistencia social, aunque en el preámbulo ya se mencionaban, dentro de su campo de actuación, ámbitos diferentes de la acción social, como por ejemplo la dinamización cultural, el medio ambiente o el deporte, donde se manifestaba la presencia del voluntariado, que la Ley 25/1991, de 13 de diciembre, pretendía promocionar con la creación del mencionado Instituto.

A partir de este momento, muchas otras comunidades autónomas aprobaron, antes de la Ley estatal de 1996, de forma más o menos directa y omnicomprensiva, normativa reguladora del voluntariado (Aragón, Madrid y Castilla-La Mancha). Esta actividad legisladora autonómica siguió después (Extremadura, Navarra, la Rioja, Islas Canarias, Islas Baleares, País Vasco, Galicia, Comunidad Valenciana, Andalucía, Asturias, Murcia y Castilla y León, esta última ya en el 2006, si bien la mayoría de las anteriores fue en torno al cambio de siglo). El motivo principal de esta ordenación era organizar el fomento de esta actividad espontánea, fundamentalmente complementaria de la acción pública de bienestar social, aparte de establecer garantías para el funcionamiento libre y participativo.

La primera Ley catalana fue derogada por la Ley 7/2004, de 16 de julio, de medidas fiscales y administrativas, que a la vez ha sido derogada por la vigente Ley catalana 25/2015, de 30 de julio, del voluntariado y de fomento del asociacionismo.

Respecto a esta Ley 25/2015, al definir el modelo catalán de voluntariado, pone el énfasis en que la finalidad de la Ley es dar apoyo a la acción voluntaria, en la medida en que el voluntariado y el asociacionismo son agentes de transformación social (art. 1). Esta Ley se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 166.2 EAC y regula la figura del voluntario y su régimen jurídico, así como las relaciones entre voluntarios, organizaciones y administraciones públicas. También se recogen en ella aspectos como el Plan nacional del asociacionismo y el voluntariado, el Consejo del Asociacionismo y el Voluntariado de Cataluña, así como los instrumentos de fomento y planificación dirigidos a voluntarios, organizaciones y programas.

Los voluntarios, de acuerdo con la mencionada Ley catalana, participan en proyectos de interés general que abarcan un amplio abanico de sectores (art. 5). La Ley excluye de su ámbito de aplicación al voluntariado en protección civil y al que actúa en materia de prevención, extinción de incendios y salvamentos, y se aplica sin perjuicio de la legislación sobre cooperación al desarrollo y la solidaridad internacional. En estos casos, la Ley catalana se aplicará solo supletoriamente a la normativa específica (disp. ad., párrs. 1, 4 y 5). La Ley catalana 25/2015 se circunscribe, tal como se establece en su preámbulo, a las actividades que se desempeñan en Cataluña y, específicamente, a las actividades de interés general que se llevan a cabo exclusivamente en el territorio de Cataluña, según se recoge en su artículo segundo.

Cabe decir, en este punto, que toda la normativa genérica sobre el voluntariado y que ha convivido en los diferentes momentos y ámbitos normativos nunca ha sido impugnada ante el Tribunal Constitucional, y que, en general, la regulación del voluntariado ha sido materia pacífica desde un punto de vista de la litigiosidad constitucional.

Además de estas normas catalanas con espíritu generalista, ha habido también una normación de carácter sectorial. A modo de ejemplo, los artículos 54 a 56 de la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña; el artículo 32 de la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperación al desarrollo; el artículo 14 de la Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia; la disposición adicional tercera de la Ley 22/2003, de 4 de julio, de protección de los animales; aparte de las dos leyes sobre servicios sociales (art. 17 Ley 26/1985 y arts. 69.2 y 77.3 Ley 12/2007, de 11 de octubre), centradas específicamente en el campo social.

Al margen de una serie de estudios preliminares, también existe una normativa reciente, de ámbito europeo, que integra una primera regulación sectorial y particular del voluntariado a nivel europeo. Concretamente, se trata del Reglamento núm. 375/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, por el que se crea el Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria («Iniciativa voluntarios de ayuda de la UE»), desarrollado por el Reglamento de ejecución (UE) núm. 1244/2014, de la Comisión, de 20 de noviembre, por el que se establecen las normas de aplicación del mencionado Reglamento. Toda esta normativa constituye, fundamentalmente, un Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria para las contribuciones conjuntas de los voluntarios europeos al apoyo y complemento de las operaciones de ayuda humanitaria en terceros países. En el marco internacional europeo destaca la preocupación del Consejo de Europa, a partir de la Carta social europea para una ciudadanía activa, mediante el voluntariado. Estas previsiones se inscriben dentro de la preocupación internacional para que los gobiernos reconozcan, definan y promuevan el voluntariado.

3. El Gobierno de la Generalitat centra su solicitud en cuatro artículos y, en algunos casos, solo en algunos párrafos de sus apartados, cuya descripción precisa se efectúa en el fundamento jurídico siguiente. De forma sucinta, los motivos del Gobierno que se formulan en la solicitud, y que fundamentan las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad, pueden dividirse entre motivos de cariz general y otros más específicos.

Del mismo modo que hemos efectuado respecto de la descripción detallada de los artículos objeto de dictamen, los argumentos de carácter más específico de la petición se tratan más adelante, en el fundamento jurídico segundo, cuando se examinan a fondo los distintos preceptos solicitados. Así, de forma global, la solicitud considera que la norma está marcada por la existencia de una voluntad reguladora y coordinadora del Estado en un ámbito material donde no tiene constitucionalmente ninguna reserva específica, ya que el artículo 149.1.1 CE, que fundamenta la competencia del Estado para dictar la norma, no se lo permite. Según la solicitud, el Estado no dispone de una competencia genérica en materia de voluntariado, ni puede reconstruirla a partir de la proyección que la acción voluntaria tiene en varios sectores materiales. En este sentido, la petición admite que se reconocen formalmente las competencias autonómicas, pero asegura que, sin embargo, no se respetan los artículos 114, 115.2, 118.3 y 166.2 EAC.

4. Para dar cumplida respuesta a la solicitud, en el fundamento jurídico siguiente examinaremos primeramente el marco constitucional y estatutario del voluntariado, y después analizaremos los diferentes preceptos cuestionados, de conformidad con el canon que se expone en el mismo.

Segundo. El marco constitucional y estatutario relativo al voluntariado y su aplicación a los preceptos solicitados

1. Respecto a la descripción del parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad, primeramente enmarcaremos la Ley 45/2015 dentro de las materias competenciales, para a continuación hacer el análisis del régimen competencial aplicable en la materia que corresponda.

El precedente de la Ley de voluntariado, como hemos dicho, es la homónima Ley 6/1996. Según el preámbulo de la Ley que dictaminamos, la precitada Ley reguló por primera vez en el ámbito estatal el voluntariado, y fue un hito importante en su reconocimiento y fomento. El artículo 1 LV afirma que su objeto es promover y facilitar la participación solidaria de la ciudadanía, aparte de fijar los requisitos que deben reunir los voluntarios y el régimen jurídico de sus relaciones con las entidades correspondientes y las personas destinatarias de las actuaciones de voluntariado, además de describir la cooperación entre administraciones y de determinar las funciones de la Administración general del Estado (en adelante, AGE).

El artículo 3.1 LV define el voluntariado, a efectos de la Ley estatal, como el conjunto de actividades de interés general desarrolladas por personas físicas. Estas acciones se caracterizan por ser solidarias, realizadas voluntaria y libremente, sin causa en una obligación personal o deber jurídico, que no tengan una contraprestación económica o material, y que se desarrollen a través de entidades de voluntariado con arreglo a unos determinados programas. Las actividades de interés general son aquellas que contribuyen a mejorar la calidad de vida de las personas y de la sociedad en general, así como a proteger y conservar el entorno (art. 3.2 LV).

La nueva Ley, según el preámbulo, favorece que la acción voluntaria se realice no solo en el tercer sector, sino también en las empresas, universidades y otras administraciones públicas, pudiéndose desarrollar en un conjunto de sectores de actuación como por ejemplo el social, el internacional de cooperación para el desarrollo, el ambiental, el cultural, el deportivo, el educativo, el socio-sanitario, el de ocio y tiempo libre, el comunitario y el de protección civil (art. 6 LV, ampliando el anterior art. 4 Ley 6/1996).

En efecto, la acción voluntaria se ha materializado en una pluralidad de ámbitos, en los que el hilo conductor ha sido el objetivo de servir al interés general o cívico, predominantemente aun de carácter social. Esta finalidad, junto con el carácter instrumental del voluntariado, ha construido una materia compleja, donde el elemento principal es coadyuvar a los servicios públicos, especialmente los más afectados por las insuficiencias del estado social.

Por lo tanto, es en el ámbito de la ayuda social donde debemos situar el grueso material de la regulación del voluntariado, visto que es una actividad que dispone del apoyo de los poderes públicos, en la medida en que el voluntariado presta un servicio complementario a la iniciativa pública cívico-social.

La asistencia social, en la denominación del artículo 148.1.20 CE, constituía una materia que podía ser asumida competencialmente por las comunidades autónomas. El Estatuto vigente la ha llamado «servicios sociales», en el artículo 166 EAC, y ha establecido para la misma un régimen competencial de exclusividad. La hemos definido en el DCGE 21/2015, de 3 de diciembre, sobre la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del tercer sector de acción social, como «un mecanismo público o privado de protección de situaciones de necesidad específicas, dirigido a grupos de la población a los que no llega el sistema de Seguridad Social y que opera con técnicas diferentes o complementarias de las que son propias de esta última» (FJ 2.1). De acuerdo con el mismo Dictamen, entre sus caracteres típicos se encuentran, «de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o de una colaboración económica previa por parte de los destinatarios o beneficiarios y, de otra, su dispensación corresponde generalmente a entes públicos o a organismos dependientes de entes públicos» (de conformidad con la STC 70/2013, de 14 de marzo, FJ 3, y el DCGE 13/2012, de 13 de septiembre, FJ 2).

El marco competencial se describe en los dictámenes mencionados y solo hemos de añadir que, por lo que afecta específicamente al voluntariado, en el Estatuto de 2006, se asume como competencia exclusiva, ya que la Constitución no prevé esta materia entre las que el artículo 149 CE reserva al Estado. En la norma estatutaria se presenta como un sector autónomo después de los servicios sociales y previamente a los menores y a la promoción de las familias, en el artículo 166 EAC, que le dedica su apartado segundo.

Así, el artículo 166.2 EAC afirma que:

«2. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de voluntariado, que incluye, en todo caso, la definición de la actividad y la regulación y la promoción de las actuaciones destinadas a la solidaridad y a la acción voluntaria que se ejecuten individualmente o a través de instituciones públicas o privadas.»

De momento dejaremos de lado, para más adelante, cuando examinemos el artículo 20 LV, el análisis de la actividad de fomento en el sector del voluntariado, en torno a la cual giran gran parte de las previsiones de la Ley objeto de dictamen. Por ello, a continuación completamos en primer lugar el marco competencial con los títulos que aduce el Estado.

La disposición final cuarta de la Ley 45/2015 la ampara de forma general en el artículo 149.1.1 CE, que atribuye al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. En el preámbulo (parte V), se dice que la Ley 6/1996 no tenía carácter básico y que la actual Ley 45/2015 tampoco pretende alterar la distribución competencial, sino que reclama un marco de cooperación.

Resumiendo lo que hemos recordado en el DCGE 21/2015 (FJ 2.3), con cita de la jurisprudencia y la doctrina consultiva correspondientes, la regulación estatal fundamentada en el artículo 149.1.1 CE debería sujetarse a dos condiciones: por un lado, que solo afectara al contenido primario del derecho constitucional (su posición jurídica fundamental) y, por otro, que fuera imprescindible para garantizar la igualdad.

Respecto a la regulación del voluntariado, no puede considerarse que tenga por objeto la normación de un derecho constitucional, ni singularmente su contenido primario. Por lo tanto, la doctrina jurisprudencial no permite constitucionalmente una regulación general de esta herramienta de acción social a partir del artículo 149.1.1 CE (entre otras, STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9, y STC 239/2002, de 11 de diciembre). En consecuencia, este título no puede amparar el contenido normativo de los preceptos solicitados, del mismo modo que hemos considerado en el reciente DCGE 21/2015.

En este sentido, cabe hacer notar que la Ley 45/2015 hace mención, en su disposición final segunda, de que esta Ley se aplica sin perjuicio de las competencias atribuidas a las comunidades autónomas, en materia de voluntariado, por sus estatutos de autonomía, así como por su legislación específica. Esta disposición reconoce la existencia de competencias autonómicas, vista su asunción en los estatutos de autonomía respectivos, con lo que prevé eventuales problemas de carácter competencial.

Además de los títulos competenciales autonómicos, tanto genéricos como específicos, debemos determinar si puede haber otros títulos llamados a afectar a la acción del voluntariado. Ya hemos puesto de relieve que tanto tradicional como cuantitativamente la afectación principal de esta actividad es social. Por eso, precisamente, el artículo 166 EAC hace referencia explícita a ello al lado de los servicios sociales, como hemos indicado.

Sin embargo, un recordatorio a la legislación catalana, descrita brevemente en el fundamento jurídico primero de este Dictamen, nos hace dar cuenta de que el voluntariado ha sido regulado puntualmente también con ocasión de otras materias más o menos próximas a la asistencia social, además de la directamente relacionada con los servicios sociales, cuando la acción de los voluntarios incide en estas o se fomenta su actividad.

Ahora bien, la reciente Ley catalana 25/2015, que explícitamente hace mención en su intitulación al voluntariado, es de ámbito general y ofrece, lógicamente, una regulación más exhaustiva.

Por lo que concierne al Estado, como hemos indicado en el precedente fundamento jurídico, la legislación sobre el voluntariado ha sido menos intensa que la autonómica y generalmente referida a determinados ámbitos, como el de la protección civil o el de la cooperación internacional, donde la finalidad de la regulación no ha sido la de ordenar el voluntariado, sino garantizar determinados aspectos dentro de la competencia estatal.

Vista la doble dimensión, autónoma e instrumental, del voluntariado y la finalidad legal de fomentarlo, es plausible que esta actividad se pueda desplegar, además de en sectores de configuración autonómica, en ámbitos competenciales concretos del Estado o que les afecten tangencialmente, por ejemplo, las cuestiones fiscales a que nos hemos referido antes. En cuanto a la confluencia de normaciones, estatales y autonómicas, sobre la base de títulos competenciales diferentes, hemos afirmado (por todos, el DCGE 7/2012, de 8 de junio) que «en los supuestos de concurrencia, debe determinarse cuál es en cada caso el título competencial prevalente, teniendo en cuenta la razón o la finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado» (FJ 2). En abstracto, sin predeterminar a qué actuación concreta de voluntariedad nos referimos, no es posible saber con qué alcance el Estado podrá incidir en la misma, ya que deberá determinarse el régimen competencial aplicable.

Para efectuar esta delimitación habrá que diferenciar los aspectos sectoriales, correspondientes a los ámbitos concretos donde se inscribe la actividad del voluntariado, de los más generales, que tienen como objetivo potenciar la implicación y participación solidaria de los ciudadanos, así como la difusión de sus valores.

La competencia más específica y predominante es indudablemente la del voluntariado en apoyo de los servicios sociales (art. 166.2 EAC), donde es un instrumento claro de acción social, con independencia de la presencia concreta de otros títulos, que habrá que examinar caso por caso. Así, podemos referirnos al voluntariado que desarrolla su actividad en el ámbito cultural o en el de la sanidad, el deporte o el ocio, entre otros. En todos estos ámbitos, además del social, la regulación del voluntariado se efectúa para potenciarlo. La finalidad es, así pues, el fomento del voluntariado, en cuanto que actividad de interés cívico y social, que fortalece los sectores donde la actuación de los servicios públicos no se da con plenitud.

Finalmente, previo a realizar el examen de constitucionalidad y estatutariedad de los preceptos solicitados, debemos prevenir al Gobierno, dentro de nuestra función consultiva, de que el artículo 149.1.1 CE, por las razones antes expuestas, no puede dar cobertura global a una ley como la que dictaminamos, ya que la Ley 45/2015 pretende establecer una ordenación general del voluntariado, sin que esta regulación apruebe unas condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de un derecho constitucional o en el cumplimiento de un deber constitucional, dado que el voluntariado no se ha previsto constitucionalmente ni como derecho ni como deber constitucionales. Aparte de que la regulación de la materia es completa, lo que tampoco puede efectuarse con base en el artículo 149.1.1 CE y que afectará a la disposición final cuarta de la Ley 45/2015, como se dirá más adelante. Sin embargo, por razón de nuestra función de asesoramiento, entraremos a examinar los preceptos solicitados de forma individualizada, sin perjuicio de una mayor profundización en los apartados siguientes del precitado título competencial de carácter horizontal.

2. El artículo 2 LV, sobre el ámbito de aplicación, distingue en dos apartados cuando la regulación prevista en la Ley se aplica, por un lado, a los voluntarios, destinatarios y entidades de voluntariado que tienen que ver con los programas de voluntariado, y, por otro, a los mencionados programas. Aunque los somete al mismo régimen.

Respecto a los primeros, a las personas físicas y jurídicas, diferencia nuevamente entre la actuación dentro de programas de carácter autonómico, que trascienden su territorio, y aquella en la que el Estado es competente.

En cuanto al segundo apartado, dedicado directamente a los programas, vuelve a diferenciar entre los que son de competencia estatal y los autonómicos que se ejecuten sobrepasando el territorio de la respectiva comunidad autónoma.

La redacción es más alambicada que la precedente, prevista en el artículo 2 de la Ley estatal 6/1996, que únicamente se refería a parte del ámbito subjetivo de aplicación, a los voluntarios y a las organizaciones que desarrollan los programas (no a los beneficiarios), aun separando los programas de alcance superior a una comunidad autónoma y los de competencia exclusiva estatal. El legislador estatal ha vuelto a tener en cuenta en la definición del ámbito de aplicación tanto un criterio territorial como material, lo que generó una cierta superposición con la actividad normativa y de fomento autonómica.

En lo sustancial, la nueva Ley 45/2015, que ahora dictaminamos, parte del reconocimiento de una competencia estatal de carácter general para regular la materia (art. 149.1.1 CE), de unas competencias estatales específicas no pronunciadas y del carácter supraautonómico en el ejercicio de la competencia autonómica.

La petición pone de relieve que el Estado se apodera de la competencia exclusiva autonómica en materia de voluntariado, bien cuando aparece una dimensión territorial supraautonómica, bien cuando el Estado actúa desde el ejercicio de competencias sectoriales propias. Además, añade que el Estado «no solo impone con carácter uniforme la regulación de esta Ley» a los sujetos que tienen relación con los programas de alcance superior a Cataluña, sino que igualmente «podrá intervenir en la ejecución en el ámbito de Cataluña de estos programas», por lo que el artículo 2 LV puede invadir las competencias previstas en los artículos 166.2 y 115.2 EAC.

De la solicitud se entrevé un reconocimiento de competencias estatales sectoriales a partir de la proyección de la acción del voluntariado en determinados ámbitos, como por ejemplo la protección civil en emergencias estatales. De esta manera niega tanto que se trate de una competencia «general» estatal, como que pueda atribuirse al Estado cuando, tratándose de un ámbito material que corresponde a la Generalitat, conforme a la asunción de competencias estatutaria, la dimensión territorial del programa de voluntariado supere el ámbito de Cataluña.

Por tanto, debemos resolver tres cuestiones: si hay una competencia «general» de voluntariado atribuible al Estado; si, cuando se supera el ámbito territorial catalán, la competencia autonómica se desplaza al Estado, y finalmente si hay sectores materiales reservados al Estado sobre los que se proyecta la acción voluntaria, de forma que la competencia sobre el voluntariado la ejerce directamente el Estado.

Respecto de la primera cuestión, ya hemos negado que el artículo 149.1.1 CE permita al Estado regular con carácter uniforme y general la materia del voluntariado, porque no cumple las condiciones construidas por las doctrinas jurisprudencial y consultiva citadas anteriormente. Según el Tribunal Constitucional, el artículo 149.1.1 CE no es título suficiente para amparar una legislación estatal, que regule un régimen completo de una materia. Este precepto permite «al Estado una ?regulación? [de un derecho constitucional], aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico» (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7).

En cuanto al segundo cuestionamiento, el artículo 2 LV utiliza la expresión «ámbito estatal o supraautonómico», en el apartado 1, mientras que, en el apartado 2, opta por «exceda del territorio de una comunidad autónoma». Ambas expresiones, a nuestros efectos, son intercambiables, de la misma manera que los calificativos «estatal» y «supraautonómico» (art. 2.1 LV) también son sinónimos, respecto a la relación con las competencias autonómicas. Así lo interpretábamos en el DCGE 14/2012, de 18 de septiembre, donde entendíamos que «el ámbito estatal y la dimensión supraterritorial» eran expresiones equivalentes, siendo la diferencia meramente formal (FJ 2.2.D), sinonimia que sirve para ese caso y también para el que nos incumbe.

El Estatuto de 2006 prevé la competencia exclusiva de la Generalitat en la materia del voluntariado (art. 166.2 EAC), en el marco amplio de los servicios sociales, pero no solo en este sector. El mismo Estatuto prevé que la supraterritorialidad (tanto si afecta a dos o más comunidades autónomas, o incluso a todo el territorio estatal) no implica per se el desapoderamiento competencial de las competencias de la Generalitat, sino que deben aplicarse las reglas jurisprudenciales incorporadas en el artículo 115 EAC (DCGE 8/2015, de 4 de junio, FJ 3). Teóricamente, la competencia exclusiva en servicios sociales y voluntariado, de acuerdo con el artículo 166 EAC, se proyecta y mantiene más allá del territorio de Cataluña, si bien deben ponerse en acción los mecanismos de colaboración voluntaria, algunos de los cuales previstos en la sección primera, del capítulo primero del título quinto del mismo Estatuto (arts. 175 a 178). Estas técnicas de colaboración son consustanciales a la estructura compuesta del Estado, como decíamos en el DCGE 19/2010, de 19 de julio (FJ 3), y tienen como límite el debido respeto a las áreas de competencia de los entes públicos afectados, como recogíamos en el DCGE 6/2014, de 14 de febrero (FJ 3.2), reiterando doctrina constitucional consolidada (por todas, STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9).

Finalmente, con referencia a la tercera cuestión, no se citan expresamente en la Ley estatal otros títulos sectoriales estatales que puedan confluir con el voluntariado. Se da por supuesta su existencia, pero no se mencionan ni se demuestra su afectación competencial. A modo de ejemplo, podemos recordar la Ley estatal 23/1998, de cooperación internacional para el desarrollo, que incidía en aspectos fiscales de las personas que ejercen el voluntariado internacional, aspecto que está fuera de la competencia de la Generalitat. Y también la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil que, respetando las competencias autonómicas, preveía la colaboración del voluntariado con las tareas de emergencia, sin regular el régimen jurídico del voluntariado ni la relación voluntaria con la Administración actuante, evitando que dicha actividad pudiera comportar una relación de carácter ocupacional (art. 7 quáter.1).

Consiguientemente, puede haber aspectos concretos que, por razón de la materia afectada, sean de competencia estatal, pero esta afectación puntual no se extiende a toda la regulación del voluntariado, que permanece dentro de la exclusividad del título competencial previsto en el artículo 166.2 EAC.

En este sentido, el Estado no puede crear de nuevo un título competencial ni sobredimensionar sus competencias para sustraerlas a las comunidades autónomas, sino que debe actuar teniéndolas en cuenta. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha afirmado que el Estado no es respetuoso con el reparto competencial de la Constitución y los estatutos, cuando actúa «mediante la creación de competencias concurrentes o ?paralelas?» (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 4).

En consecuencia, hemos de tener en cuenta, según nuestra opinión, el carácter indistinto, genérico y exhaustivo de la previsión legal cuestionada, sobre el ámbito de aplicación de la Ley 45/2015. Este precepto fija erróneamente como competencia meramente estatal tanto los programas de voluntariado supraterritoriales de ámbito («estatal o supraautonómico, ya se desarrollen dentro o fuera de España», art. 2.1 LV) como en los que concurra una competencia estatal de carácter general o sectorial (el Estado «tenga reconocida constitucionalmente» su competencia o intervención, según el art. 2.1 o 2.2 LV, respectivamente).

Por lo tanto, consideramos que el artículo 2 LV es contrario a las competencias de la Generalitat del artículo 166.2 EAC y a las previsiones del artículo 115.2 EAC, y además no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 CE.

3. El artículo 17.1 LV relativo a las administraciones públicas con competencia en materia de voluntariado, las cuales proveerán lo que sea «necesario para fijar los medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la cooperación técnica y la acción conjunta» en el ejercicio de sus competencias, con el fin «de integrar» sus actuaciones.

A partir de la doctrina expuesta en la STC 32/1983, de 28 de abril (FJ 2), reiterada posteriormente, el artículo 17.1 LV recoge el deber de colaboración entre administraciones, inherente a la estructura compuesta del Estado, el cual, reconoce la solicitud, «no confiere expresamente al Estado la capacidad de coordinar las Comunidades Autónomas». Sin embargo la petición entiende que la Ley estatal pretende fijar el régimen jurídico del sector, sin habilitación constitucional.

El artículo 17.1 LV cita distintas formas de colaboración, sin mencionar ningún tipo de capacidad coordinadora del Estado. La expresión «con el fin de integrar» las actuaciones de las distintas administraciones descansa en la voluntad colaboradora genérica de estas administraciones (principio inherente al Estado autonómico, según la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, y la doctrina consultiva señalada antes) y no impone un comportamiento común o uniforme, más allá de propiciar la colaboración. La cooperación es voluntaria (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20), de modo que las comunidades autónomas pueden buscar lugares de encuentro y debate, a fin de examinar sus normativas y establecer líneas de actuación de común acuerdo. Por lo tanto, no puede haber, en el campo del voluntariado, coordinación, porque esta opera normalmente en conexión con competencias estatales normativas, implica un cierto poder de dirección y parte del ejercicio de competencias estatales reconocidas constitucionalmente (STC 194/2004, FJ 8), circunstancias que no se dan en el supuesto que estamos dictaminando, sin perjuicio de la aplicación de otros mecanismos voluntarios de colaboración.

En este sentido, «integrar» sus actuaciones significa exclusivamente unir las distintas acciones de las administraciones en un todo, sin determinar la forma en que se obtiene esta acción conjunta. Consiguientemente, la integración no implica necesariamente que se haga bajo la dirección del Estado y, en consecuencia, este no actúa como coordinador de las comunidades autónomas con competencias sobre el voluntariado. El principio de cooperación y el de coordinación son distintos (entre otras, STC 194/2004, FJ 9) y no deben confundirse.

Por otra parte, el artículo 17 LV parte de la base que tanto el Estado como las comunidades autónomas disponen de los medios y sistemas de relación que pueden ponerse en común. Como hemos señalado antes, sobre determinados sectores materiales, el Estado puede tener competencia o intervención concreta, lo que justifica la cooperación con las comunidades autónomas, pero no la coordinación de estas por parte del Estado. Por otro lado, como hemos dicho anteriormente, las actuaciones de la AGE no están amparadas competencialmente por el artículo 149.1.1 CE, en la medida en que este artículo no puede ser el cobijo competencial de la Ley 45/2015.

Por consiguiente, el artículo 17 LV no vulnera las competencias de la Generalitat.

4. Igualmente, se solicita nuestra opinión sobre las letras a, d y g del artículo 18.1 LV. El apartado primero del artículo 18 está dedicado a las funciones de la AGE. Este precepto establece, en primer lugar, una cláusula genérica de respeto de las competencias de las comunidades autónomas, de las entidades locales y de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que no puede ser solo retórica, y posteriormente enumera toda una serie de funciones que corresponden a la AGE.

Del conjunto de funciones, se nos solicita concretamente: la letra a, relativa a la fijación por parte de la AGE de «las líneas generales de las políticas públicas en materia de voluntariado», de acuerdo con las otras administraciones públicas, y de las competencias respectivas, con consulta previa a las entidades de voluntariado o federaciones de entidades de voluntariado más representativas en cada uno de los ámbitos de actuación del voluntariado; la letra d, que atribuye a la AGE la fijación, «de acuerdo con las demás Administraciones públicas con competencia en la materia», de criterios comunes de evaluación, inspección y seguimiento de los programas de voluntariado subvencionados por las administraciones públicas, y la letra g, que habilita a la AGE para cooperar con las comunidades autónomas en la creación de un sistema de información común que, como herramienta compartida, permita fijar criterios comunes de diagnóstico, seguimiento y evaluación sobre los aspectos relacionados con el voluntariado.

La solicitud entiende que estas funciones son «ejecutivas» y que dotan a la AGE de una facultad de coordinación sobre el resto de administraciones.

Además, respecto del artículo 18.1.a LV, la petición dice que «el Estado no dispone de un título competencial que le habilite para imponer criterios de política pública en materia de voluntariado». Respecto al artículo 18.1.d LV, advierte que el artículo 149.1.1 CE, invocado por el Estado en la Ley cuestionada, no permite que el Estado fije tales criterios. Y finalmente, en relación con el artículo 18.1.g LV, el Gobierno de la Generalitat también duda de que el Estado tenga competencia para crear un sistema de información común, que establezca ciertos criterios de control.

Del texto del artículo cuestionado, no se desprende ninguna de estas dos consideraciones generales, suscitadas por la petición, ahora mismo expuestas. Por una parte, el establecimiento de criterios no es una actividad de ejecución, sino que lo es de regulación (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 3; DCGE 11/2013, de 13 de septiembre, FJ 2). La fijación de líneas o de criterios comunes constituye una tarea normativa, mientras que la competencia ejecutiva, en sentido estricto, es simplemente su aplicación; es decir, en el caso que estamos dictaminando, hacer el diagnóstico, la evaluación, la inspección o el seguimiento. Y, por otra, la colaboración entre administraciones no es una habilitación específica a la estatal para que dirija y coordine el resto de administraciones, las cuales, en virtud de sus competencias pueden establecer políticas propias autónomamente (art. 110.1 EAC).

Ciertamente, en relación con las letras a y d del artículo 18.1 LV, el Estado no dispone de título competencial suficiente para establecer políticas en materia de voluntariado, con base en el artículo 149.1.1 CE, que «sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce» (STC 239/2002, FJ 10), ni criterios comunes de evaluación, de inspección y de seguimiento.

En consecuencia tampoco podrá poner en común «un sistema» con otras administraciones que tenga las finalidades de control previstas, como prescribe el artículo 18.1.g, ya que no tiene título competencial adecuado. La creación del sistema puede partir del principio voluntario de colaboración interadministrativa, pero no puede imponerse la coordinación. El Estado puede colaborar con las comunidades autónomas desde el ejercicio de las competencias sectoriales propias, respetando las competencias de la Generalitat, tanto de carácter general (art. 166.2 EAC) como específicas (en servicios sociales, cultura, deporte?).

En virtud de las competencias propias, las comunidades autónomas pueden fijar directamente las líneas generales de actuación y los criterios de evaluación y de control. Por tanto, deben poder ejercer tanto su competencia ejecutiva como la normativa, sin intervención estatal.

El Estado, pues, por sí solo no puede fijar criterios generales, porque no tiene, sobre el voluntariado, una competencia genérica, transversal u horizontal. En consecuencia, solo podrá regular incidentalmente, dentro de una materia concreta, sobre la que tenga título competencial suficiente, cuestiones relativas al tipo de voluntariado que interviene en el ámbito material de la competencia estatal, por razón de las particularidades del sector concreto donde se desarrolla la actividad voluntaria.

Consiguientemente, las letras a, d y g del artículo 18.1 LV vulneran las competencias exclusivas de la Generalitat previstas en el artículo 166.2 EAC y no están amparadas por el artículo 149.1.1 CE.

5. Dentro de las medidas de fomento del voluntariado, el apartado 1 del artículo 20 LV establece que la AGE puede conceder subvenciones o establecer convenios con las entidades del voluntariado de conformidad con la legislación general de subvenciones, la propia Ley 45/2015 y los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

Según la petición, la habilitación para conceder subvenciones o establecer convenios «no se limita a dotar económicamente las subvenciones, sino que comprende su concesión». Singularmente, el artículo 20 LV «no hace ninguna mención de la ejecución autonómica de las subvenciones estatales en materia de voluntariado, sino que habilita su concesión por parte de la Administración general del Estado».

Sobre esta cuestión, en particular sobre la actividad subvencionadora estatal, nos hemos pronunciado recientemente, refiriéndonos a la doctrina jurisprudencial y consultiva consolidada. Efectivamente, en el DCGE 21/2015 (FJ 2.4), a partir de la STC 13/1992, hemos afirmado que:

«la potestad subvencional del Estado no constituye un título competencial independiente, ni tampoco comporta un poder libre desvinculado del sistema de distribución de competencias que se deriva de la Constitución y de los estatutos de autonomía. Por lo tanto, ?las diversas instancias territoriales ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tengan atribuidas?, de forma que es necesario ?incardinar las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate según la distribución competencial existente en la materia (STC 129/2010, de 29 de noviembre, FJ 3, con cita de la STC 65/2010, de 18 de octubre, FJ 5)?.»

El Estatuto, en el artículo 114 EAC, establece, en sintonía con la jurisprudencia constitucional sobre el tema, los diferentes grados de intervención estatal y de la Generalitat en función de la competencia material ejercida.

En el ámbito de las competencias exclusivas, como es el caso del artículo 166.2 EAC, sobre el voluntariado, es de aplicación el segundo apartado del artículo 114 EAC, según el cual:

«2. Corresponde a la Generalitat, en las materias de competencia exclusiva, la especificación de los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables así como la regulación de las condiciones de otorgamiento y la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión.»

Por tanto, en este caso:

«el Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como transferencias corrientes o de capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.» (STC 13/1992, FJ 8)

Esta jurisprudencia ha sido reiterada recientemente en una pluralidad de sentencias sobre asistencia social, en particular sobre ayudas en este sector material, algunas respecto a subvenciones dirigidas a financiar programas de voluntariado social. Entre estas últimas, podemos mencionar la STC 178/2011, de 8 de noviembre (FJ 5), la 21/2013, de 31 de enero (FJ 4-6) y la 70/2013, de 10 de abril (FJ 4 y 6). Además, la incidencia supraautonómica de las ayudas tampoco constituye «en sí misma un criterio que justifique la centralización de su tramitación y gestión» (STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 7), ya que, como hemos dicho y afirma el Tribunal Constitucional, la supraterritorialidad no es un título competencial (STC 178/2011, FJ 5).

La promoción del voluntariado en general se puede efectuar a través de diversidad de medidas de fomento, como por ejemplo impulsando campañas de información y de reconocimiento público de las actividades de voluntariado, organizando cursos de formación, prestando tareas de apoyo administrativo y legal, creando centros de documentación o, incluso, subvencionando actividades tanto de carácter general como específicas. De todas estas acciones, nos interesan particularmente las subvencionales al voluntariado, de carácter genérico; esto es, las que promuevan el reconocimiento de la actividad voluntaria, que propongan mejoras o una nueva orientación, para que puedan dar respuesta a las demandas y necesidades cívicas y sociales que se plantean en la realidad más inmediata, sin que necesariamente sea una subvención directa a un sector material concreto.

En cambio, en el caso de que la actividad subvencional se manifieste en un sector específico, en el que se justifique una política de fomento singular, con el fin de promover especialmente el sector y no tanto la tarea del voluntariado en sí misma, vista la competencia sobre la que se proyecta, deberá acudirse al régimen competencial concreto sobre la materia. Así, por ejemplo, en el supuesto de voluntariado en servicios sociales, cuando la actividad de fomento social es la predominante, acudiríamos al artículo 166.1 EAC, donde también se trata de una competencia de la Generalitat de carácter exclusivo, por lo que no variaría el régimen competencial, ni tampoco el criterio de territorializar las subvenciones estatales (DCGE 14/2012, FJ 2), dejando un amplio margen de regulación a la Generalitat (por todas, STC 70/2013, FJ 3, 4 y 6).

De acuerdo con el Tribunal Constitucional la Administración estatal «tiene capacidad para poner su poder de gasto al servicio de una política de asistencia social», a la vez que rechaza que la regulación de las ayudas «pueda relacionarse con el título competencial ex art. 149.1.1 CE» y que «corresponda a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia social» (STC 21/2013, FJ 5).

Ahora bien, esta capacidad de fomentar no significa que el Estado pueda «conceder» subvenciones, sobreentendiendo que pueda realizar toda la tramitación, tanto normativa como ejecutiva. No hay prevista constitucionalmente ninguna competencia estatal sobre el voluntariado en general, ni tampoco sobre la mayoría de los ámbitos materiales sobre los que este actúa, que sea suficiente para desplegar un poder de gasto completamente autónomo de la distribución competencial. Así, el Estado solo puede establecer un programa de fomento del voluntariado al solo efecto de territorializarlo, lo que no es estrictamente «conceder» subvenciones. La literalidad del artículo 20 LV utiliza, pues, un término que va más allá de las competencias estatales de las que dispone constitucionalmente. De esta forma, este precepto invade las competencias normativas y ejecutivas de la Generalitat ex artículo 166.2 EAC, de acuerdo con las cuales le corresponde establecer los objetivos de las subvenciones, la regulación de las condiciones de otorgamiento, así como su completa tramitación, hasta su concesión, de acuerdo con el artículo 114.2 EAC, vista la proyección de la actividad subvencional en materia de voluntariado.

En consecuencia, el artículo 20.1 LV vulnera competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.2 EAC, en relación con el artículo 114.2 EAC.

6. Por último, debemos pronunciarnos respecto de la disposición final cuarta LV, en cuanto que da cobertura competencial a toda la Ley. De conformidad con lo que se ha expuesto, en el punto primero de este fundamento jurídico, en relación con el artículo 149.1.1 CE, no procede su invocación competencial, ya que la jurisprudencia constitucional mencionada en este Dictamen no habilita competencialmente al legislador estatal para dictar la Ley 45/2015. Por lo tanto, por conexión con los artículos solicitados, la disposición final cuarta LV es contraria a la Constitución.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 2 y las letras a, d y g del artículo 18.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado vulneran las competencias del artículo 166.2 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 20.1 de la Ley 45/2015 vulnera el artículo 166.2 EAC, así como el artículo 114.2 EAC, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. La disposición final cuarta de la Ley 45/2015 vulnera el artículo 149.1.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El artículo 17 de la Ley 45/2015 no vulnera las competencias de la Generalitat de Catalunya.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 17 de diciembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones

DICTAMEN 25/2015, de 17 de diciembre, sobre la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado (BOE núm. 247, de 15 de octubre de 2015).

ANTECEDENTES

1. El día 18 de noviembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 17 de noviembre (Reg. núm. 5043), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 17 de noviembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 2; 17.1; 18.1.a .d y .g, y 20.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado.

El órgano solicitante pide a este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acuerde interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 19 de noviembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Jaume Vernet Llobet.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 24 de noviembre de 2015, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de 23 de noviembre (Reg. núm. 5051), que adjuntaba, como documentación complementaria, una nota sobre la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado, elaborada el 6 de noviembre de 2015 por la Asesoría Jurídica del Departamento de Bienestar Social y Familia.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 17 de diciembre de 2015.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

De acuerdo con lo indicado en los antecedentes, se solicita de este Consell que emita Dictamen sobre los artículos 2, 17.1, las letras a, d y g del artículo 18.1 y el artículo 20.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado (en adelante, Ley 45/2015 o LV), sobre su adecuación a la Constitución y al Estatuto.

Con el fin de delimitar el objeto del Dictamen, expondremos de forma sucinta el contenido y la finalidad de la Ley 45/2015, así como su contexto normativo, en el ámbito estatal, catalán y europeo. Acto seguido, nos referiremos brevemente a los motivos generales que fundamentan las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad del Gobierno y, finalmente, señalaremos la estructura que adoptará el Dictamen para dar cumplimiento a las cuestiones sometidas a nuestra opinión consultiva.

1. La Ley objeto de dictamen tiene como objeto, de acuerdo con su preámbulo, establecer un nuevo marco jurídico del voluntariado con el fin de reconocer la tarea de las personas que invierten su esfuerzo, dedicación y capacidades para consolidar la acción voluntaria, con independencia de las diferentes motivaciones o creencias que la provoquen, como, singularmente, es el caso de los misioneros. Se trata de reforzar y de actualizar la anterior normativa estatal sobre voluntariado, regulando nuevos ámbitos de las acciones de voluntariado, más allá del tercer sector. La Ley reconoce que la existencia de nuevas formas de voluntariado, el impacto de las nuevas tecnologías en su tarea y las mutaciones de los programas que lo acogen justifican una nueva regulación que actualice la configuración básica de la figura del voluntariado y de las entidades que lo vehiculan.

Tal como se recoge en la exposición de motivos, el nuevo marco jurídico que se establece pretende abarcar todo tipo de organizaciones, sin importar dimensiones, origen y ámbito de actuación, así como todos los voluntarios, con independencia de su motivación y el alcance de su compromiso, siempre y cuando actúen dentro de una entidad. Así, el nuevo marco quiere reforzar el núcleo esencial del comportamiento voluntario, basado en la solidaridad, la voluntariedad, la libertad, la gratuidad y la vinculación a una organización y a un programa, para adaptarlo a las nuevas realidades mencionadas en el cambio de siglo.

Más concretamente, en su parte dispositiva, la norma objeto de dictamen se estructura en un título preliminar y seis títulos, que contienen un conjunto de veinticuatro artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una derogatoria y siete disposiciones finales. El título preliminar incluye los artículos 1 y 2, relativos al objeto y al ámbito de aplicación de la ley, respectivamente.

El título I engloba los artículos 3 a 7 y regula el concepto de voluntariado (art. 3), los límites a la acción voluntaria (art. 4), los valores, principios y dimensiones de la acción voluntaria (art. 5), los ámbitos de actuación del voluntariado (art. 6) y los programas de voluntariado (art. 7). El título II se dedica específicamente a los voluntarios y se establece una definición y los requisitos para tener esta condición (art. 8), la compatibilidad y las relaciones con la vida laboral (art. 9), sus derechos y deberes (arts. 10 y 11, respectivamente) y finaliza con los principios que deben regir las relaciones entre voluntarios y entidades (art. 12). El título III regula las entidades de voluntariado y establece los requisitos que deben cumplir (art. 13), así como su régimen jurídico, incluyendo derechos y deberes (art. 14). El título IV se ocupa de las personas destinatarias de la acción voluntaria, las define (art. 15) y establece sus derechos y deberes (art. 16). El título V se refiere a las administraciones públicas y se inicia su regulación con la necesidad de coordinación, información recíproca y acción conjunta entre administraciones competentes (art. 17), y, más específicamente, establece las funciones de la Administración general del Estado (art. 18) y la colaboración de las entidades locales (art. 19). El articulado de la Ley finaliza con el título VI, sobre el fomento y reconocimiento de la acción voluntaria. Se establecen medidas de fomento del voluntariado (art. 20), de la promoción del voluntariado desde las empresas y universidades (arts. 21 y 22, respectivamente) y acaba con las medidas de reconocimiento y la valoración social del voluntariado y su acreditación (arts. 23 y 24, respectivamente).

Como hemos dicho, la Ley también incluye una serie de disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. Más concretamente, las disposiciones adicionales establecen el carácter supletorio de la Ley respecto del voluntariado en el ámbito de la protección civil (disp. ad. primera), la creación por vía de reglamento de la Comisión Interministerial de Voluntariado y del Observatorio Estatal de Voluntariado (disp. ad. segunda), así como las condiciones de autorización para la participación de personal del Sistema Nacional de Salud en emergencias humanitarias (disp. ad. tercera). La disposición transitoria única establece un plazo de adaptación de un año para las entidades de voluntariado a la nueva normativa. Finalmente, la Ley contiene siete disposiciones finales. La primera modifica el artículo 31 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud; la segunda recoge una cláusula de respeto al ámbito competencial de las comunidades autónomas; la tercera reconduce la remisión del Real decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación a las actividades de interés general a la actual normativa de voluntariado; la disposición final cuarta establece que la Ley se dicta al amparo del artículo 149.1.1 CE; la quinta garantiza el no incremento del gasto público; la sexta habilita al Gobierno para dictar reglamentos y, finalmente, la séptima prevé la entrada en vigor de la Ley.

2. La regulación del voluntariado, que se establece en esta Ley, deroga la anterior normativa estatal sobre la materia, específicamente, la Ley 6/1996, de 15 de enero, del voluntariado. La Ley ya derogada incorporaba por primera vez al ordenamiento jurídico estatal, con pretensiones de generalidad, la ordenación de las actuaciones de los ciudadanos que se agrupan para satisfacer los intereses generales, no solo sociales, de forma compartida entre Estado y sociedad.

Con anterioridad, como precedente en el ámbito estatal, se había creado una partida presupuestaria mediante el IRPF para financiar proyectos de voluntariado dentro de actividades de interés social (Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de los presupuestos generales del Estado para 1988) o se había incidido específicamente en algunos tipos de voluntariado. Entre estos hubo una primera referencia aislada a la promoción del voluntariado colaborador de las personas con discapacidad (Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos).

Después de 1996 cabe destacar, en especial, unas prescripciones concretas en dos leyes estatales.

Por una parte, el artículo 37 de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de cooperación internacional para el desarrollo, que efectúa una escasa regulación del voluntariado al servicio de dicha cooperación internacional. Este artículo básicamente hace referencia a aspectos relativos a la información que los voluntarios deben recibir en relación con los objetivos de su actuación y el contexto legal del país de destino, así como al carácter no laboral de su contrato y a algunas cuestiones de índole fiscal. El apartado 5 de este precepto afirma que, para las cuestiones no previstas, se acudirá a la Ley del voluntariado estatal, «sin perjuicio de la aplicación de las normas autonómicas cuando corresponda, de acuerdo con las competencias de las Comunidades Autónomas en este ámbito».

Por otra, hay que hacer mención del artículo 7 quáter de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que reconoce que el voluntariado podrá colaborar en la gestión de las emergencias y que las actividades se llevarán a cabo de acuerdo con la normativa propia del voluntariado. Además, la disposición adicional primera prevé la promoción de la participación y la formación de los voluntarios que dan apoyo al mencionado Sistema estatal de Protección Civil.

No obstante estas referencias singulares a determinados tipos de voluntariado, la Ley 6/1996 fue de aplicación a los voluntarios y organizaciones que participaban en programas de ámbito estatal o supraautonómico o de competencia exclusivamente estatal. La finalidad de la incorporación, en la definición legal de voluntariado, de la existencia de un programa tiene mucho que ver con el sistema estatal de subvenciones y el propósito de fomentar la acción voluntaria, que se ha inspirado en el sistema norteamericano de programas (National and Communnity Service Act, de 1993). Así pues, hasta mediados de los años noventa, no se había incidido, por parte del Estado, en la materia del voluntariado. Antes, el marco jurídico del voluntariado se encontraba disperso y regulado indirectamente por otra normativa conexa en materia de servicios sociales y, sobre todo, por la legislación, general o específica, de las comunidades autónomas.

En todo caso, las principales diferencias de la Ley de 1996 con la actual, por lo que interesa en este Dictamen, las encontramos en el hecho de que en la Ley vigente se amplían y reconocen con más profundidad las entidades articuladoras del voluntariado, se perfilan con más precisión los derechos y los deberes, tanto de las organizaciones como de los voluntarios y, además, como novedad, de las personas destinatarias o beneficiarias de la acción voluntaria. Asimismo, se amplían las medidas de fomento, finalidad destacada de ambas leyes. Por otro lado, la derogada Ley de 1996 no citaba ningún título competencial específico para su aprobación y tampoco preveía mecanismos de colaboración entre las diferentes administraciones públicas, estatales y autonómicas.

A pesar de esta primera regulación general de ámbito estatal del año 1996, cabe decir que la materia de voluntariado fue objeto de regulación pionera en el Estado por la Ley catalana 25/1991, de 13 de diciembre, por la que se crea el Instituto Catalán del Voluntariado, adscrito al Departamento de Bienestar Social. Esta norma desarrolló el artículo 17, sobre el voluntariado, de la Ley 26/1985, de 27 de diciembre, de servicios sociales, y se dictó, por tanto, en relación con la materia de asistencia social, aunque en el preámbulo ya se mencionaban, dentro de su campo de actuación, ámbitos diferentes de la acción social, como por ejemplo la dinamización cultural, el medio ambiente o el deporte, donde se manifestaba la presencia del voluntariado, que la Ley 25/1991, de 13 de diciembre, pretendía promocionar con la creación del mencionado Instituto.

A partir de este momento, muchas otras comunidades autónomas aprobaron, antes de la Ley estatal de 1996, de forma más o menos directa y omnicomprensiva, normativa reguladora del voluntariado (Aragón, Madrid y Castilla-La Mancha). Esta actividad legisladora autonómica siguió después (Extremadura, Navarra, la Rioja, Islas Canarias, Islas Baleares, País Vasco, Galicia, Comunidad Valenciana, Andalucía, Asturias, Murcia y Castilla y León, esta última ya en el 2006, si bien la mayoría de las anteriores fue en torno al cambio de siglo). El motivo principal de esta ordenación era organizar el fomento de esta actividad espontánea, fundamentalmente complementaria de la acción pública de bienestar social, aparte de establecer garantías para el funcionamiento libre y participativo.

La primera Ley catalana fue derogada por la Ley 7/2004, de 16 de julio, de medidas fiscales y administrativas, que a la vez ha sido derogada por la vigente Ley catalana 25/2015, de 30 de julio, del voluntariado y de fomento del asociacionismo.

Respecto a esta Ley 25/2015, al definir el modelo catalán de voluntariado, pone el énfasis en que la finalidad de la Ley es dar apoyo a la acción voluntaria, en la medida en que el voluntariado y el asociacionismo son agentes de transformación social (art. 1). Esta Ley se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 166.2 EAC y regula la figura del voluntario y su régimen jurídico, así como las relaciones entre voluntarios, organizaciones y administraciones públicas. También se recogen en ella aspectos como el Plan nacional del asociacionismo y el voluntariado, el Consejo del Asociacionismo y el Voluntariado de Cataluña, así como los instrumentos de fomento y planificación dirigidos a voluntarios, organizaciones y programas.

Los voluntarios, de acuerdo con la mencionada Ley catalana, participan en proyectos de interés general que abarcan un amplio abanico de sectores (art. 5). La Ley excluye de su ámbito de aplicación al voluntariado en protección civil y al que actúa en materia de prevención, extinción de incendios y salvamentos, y se aplica sin perjuicio de la legislación sobre cooperación al desarrollo y la solidaridad internacional. En estos casos, la Ley catalana se aplicará solo supletoriamente a la normativa específica (disp. ad., párrs. 1, 4 y 5). La Ley catalana 25/2015 se circunscribe, tal como se establece en su preámbulo, a las actividades que se desempeñan en Cataluña y, específicamente, a las actividades de interés general que se llevan a cabo exclusivamente en el territorio de Cataluña, según se recoge en su artículo segundo.

Cabe decir, en este punto, que toda la normativa genérica sobre el voluntariado y que ha convivido en los diferentes momentos y ámbitos normativos nunca ha sido impugnada ante el Tribunal Constitucional, y que, en general, la regulación del voluntariado ha sido materia pacífica desde un punto de vista de la litigiosidad constitucional.

Además de estas normas catalanas con espíritu generalista, ha habido también una normación de carácter sectorial. A modo de ejemplo, los artículos 54 a 56 de la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña; el artículo 32 de la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperación al desarrollo; el artículo 14 de la Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia; la disposición adicional tercera de la Ley 22/2003, de 4 de julio, de protección de los animales; aparte de las dos leyes sobre servicios sociales (art. 17 Ley 26/1985 y arts. 69.2 y 77.3 Ley 12/2007, de 11 de octubre), centradas específicamente en el campo social.

Al margen de una serie de estudios preliminares, también existe una normativa reciente, de ámbito europeo, que integra una primera regulación sectorial y particular del voluntariado a nivel europeo. Concretamente, se trata del Reglamento núm. 375/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, por el que se crea el Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria («Iniciativa voluntarios de ayuda de la UE»), desarrollado por el Reglamento de ejecución (UE) núm. 1244/2014, de la Comisión, de 20 de noviembre, por el que se establecen las normas de aplicación del mencionado Reglamento. Toda esta normativa constituye, fundamentalmente, un Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria para las contribuciones conjuntas de los voluntarios europeos al apoyo y complemento de las operaciones de ayuda humanitaria en terceros países. En el marco internacional europeo destaca la preocupación del Consejo de Europa, a partir de la Carta social europea para una ciudadanía activa, mediante el voluntariado. Estas previsiones se inscriben dentro de la preocupación internacional para que los gobiernos reconozcan, definan y promuevan el voluntariado.

3. El Gobierno de la Generalitat centra su solicitud en cuatro artículos y, en algunos casos, solo en algunos párrafos de sus apartados, cuya descripción precisa se efectúa en el fundamento jurídico siguiente. De forma sucinta, los motivos del Gobierno que se formulan en la solicitud, y que fundamentan las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad, pueden dividirse entre motivos de cariz general y otros más específicos.

Del mismo modo que hemos efectuado respecto de la descripción detallada de los artículos objeto de dictamen, los argumentos de carácter más específico de la petición se tratan más adelante, en el fundamento jurídico segundo, cuando se examinan a fondo los distintos preceptos solicitados. Así, de forma global, la solicitud considera que la norma está marcada por la existencia de una voluntad reguladora y coordinadora del Estado en un ámbito material donde no tiene constitucionalmente ninguna reserva específica, ya que el artículo 149.1.1 CE, que fundamenta la competencia del Estado para dictar la norma, no se lo permite. Según la solicitud, el Estado no dispone de una competencia genérica en materia de voluntariado, ni puede reconstruirla a partir de la proyección que la acción voluntaria tiene en varios sectores materiales. En este sentido, la petición admite que se reconocen formalmente las competencias autonómicas, pero asegura que, sin embargo, no se respetan los artículos 114, 115.2, 118.3 y 166.2 EAC.

4. Para dar cumplida respuesta a la solicitud, en el fundamento jurídico siguiente examinaremos primeramente el marco constitucional y estatutario del voluntariado, y después analizaremos los diferentes preceptos cuestionados, de conformidad con el canon que se expone en el mismo.

Segundo. El marco constitucional y estatutario relativo al voluntariado y su aplicación a los preceptos solicitados

1. Respecto a la descripción del parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad, primeramente enmarcaremos la Ley 45/2015 dentro de las materias competenciales, para a continuación hacer el análisis del régimen competencial aplicable en la materia que corresponda.

El precedente de la Ley de voluntariado, como hemos dicho, es la homónima Ley 6/1996. Según el preámbulo de la Ley que dictaminamos, la precitada Ley reguló por primera vez en el ámbito estatal el voluntariado, y fue un hito importante en su reconocimiento y fomento. El artículo 1 LV afirma que su objeto es promover y facilitar la participación solidaria de la ciudadanía, aparte de fijar los requisitos que deben reunir los voluntarios y el régimen jurídico de sus relaciones con las entidades correspondientes y las personas destinatarias de las actuaciones de voluntariado, además de describir la cooperación entre administraciones y de determinar las funciones de la Administración general del Estado (en adelante, AGE).

El artículo 3.1 LV define el voluntariado, a efectos de la Ley estatal, como el conjunto de actividades de interés general desarrolladas por personas físicas. Estas acciones se caracterizan por ser solidarias, realizadas voluntaria y libremente, sin causa en una obligación personal o deber jurídico, que no tengan una contraprestación económica o material, y que se desarrollen a través de entidades de voluntariado con arreglo a unos determinados programas. Las actividades de interés general son aquellas que contribuyen a mejorar la calidad de vida de las personas y de la sociedad en general, así como a proteger y conservar el entorno (art. 3.2 LV).

La nueva Ley, según el preámbulo, favorece que la acción voluntaria se realice no solo en el tercer sector, sino también en las empresas, universidades y otras administraciones públicas, pudiéndose desarrollar en un conjunto de sectores de actuación como por ejemplo el social, el internacional de cooperación para el desarrollo, el ambiental, el cultural, el deportivo, el educativo, el socio-sanitario, el de ocio y tiempo libre, el comunitario y el de protección civil (art. 6 LV, ampliando el anterior art. 4 Ley 6/1996).

En efecto, la acción voluntaria se ha materializado en una pluralidad de ámbitos, en los que el hilo conductor ha sido el objetivo de servir al interés general o cívico, predominantemente aun de carácter social. Esta finalidad, junto con el carácter instrumental del voluntariado, ha construido una materia compleja, donde el elemento principal es coadyuvar a los servicios públicos, especialmente los más afectados por las insuficiencias del estado social.

Por lo tanto, es en el ámbito de la ayuda social donde debemos situar el grueso material de la regulación del voluntariado, visto que es una actividad que dispone del apoyo de los poderes públicos, en la medida en que el voluntariado presta un servicio complementario a la iniciativa pública cívico-social.

La asistencia social, en la denominación del artículo 148.1.20 CE, constituía una materia que podía ser asumida competencialmente por las comunidades autónomas. El Estatuto vigente la ha llamado «servicios sociales», en el artículo 166 EAC, y ha establecido para la misma un régimen competencial de exclusividad. La hemos definido en el DCGE 21/2015, de 3 de diciembre, sobre la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del tercer sector de acción social, como «un mecanismo público o privado de protección de situaciones de necesidad específicas, dirigido a grupos de la población a los que no llega el sistema de Seguridad Social y que opera con técnicas diferentes o complementarias de las que son propias de esta última» (FJ 2.1). De acuerdo con el mismo Dictamen, entre sus caracteres típicos se encuentran, «de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o de una colaboración económica previa por parte de los destinatarios o beneficiarios y, de otra, su dispensación corresponde generalmente a entes públicos o a organismos dependientes de entes públicos» (de conformidad con la STC 70/2013, de 14 de marzo, FJ 3, y el DCGE 13/2012, de 13 de septiembre, FJ 2).

El marco competencial se describe en los dictámenes mencionados y solo hemos de añadir que, por lo que afecta específicamente al voluntariado, en el Estatuto de 2006, se asume como competencia exclusiva, ya que la Constitución no prevé esta materia entre las que el artículo 149 CE reserva al Estado. En la norma estatutaria se presenta como un sector autónomo después de los servicios sociales y previamente a los menores y a la promoción de las familias, en el artículo 166 EAC, que le dedica su apartado segundo.

Así, el artículo 166.2 EAC afirma que:

«2. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de voluntariado, que incluye, en todo caso, la definición de la actividad y la regulación y la promoción de las actuaciones destinadas a la solidaridad y a la acción voluntaria que se ejecuten individualmente o a través de instituciones públicas o privadas.»

De momento dejaremos de lado, para más adelante, cuando examinemos el artículo 20 LV, el análisis de la actividad de fomento en el sector del voluntariado, en torno a la cual giran gran parte de las previsiones de la Ley objeto de dictamen. Por ello, a continuación completamos en primer lugar el marco competencial con los títulos que aduce el Estado.

La disposición final cuarta de la Ley 45/2015 la ampara de forma general en el artículo 149.1.1 CE, que atribuye al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. En el preámbulo (parte V), se dice que la Ley 6/1996 no tenía carácter básico y que la actual Ley 45/2015 tampoco pretende alterar la distribución competencial, sino que reclama un marco de cooperación.

Resumiendo lo que hemos recordado en el DCGE 21/2015 (FJ 2.3), con cita de la jurisprudencia y la doctrina consultiva correspondientes, la regulación estatal fundamentada en el artículo 149.1.1 CE debería sujetarse a dos condiciones: por un lado, que solo afectara al contenido primario del derecho constitucional (su posición jurídica fundamental) y, por otro, que fuera imprescindible para garantizar la igualdad.

Respecto a la regulación del voluntariado, no puede considerarse que tenga por objeto la normación de un derecho constitucional, ni singularmente su contenido primario. Por lo tanto, la doctrina jurisprudencial no permite constitucionalmente una regulación general de esta herramienta de acción social a partir del artículo 149.1.1 CE (entre otras, STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9, y STC 239/2002, de 11 de diciembre). En consecuencia, este título no puede amparar el contenido normativo de los preceptos solicitados, del mismo modo que hemos considerado en el reciente DCGE 21/2015.

En este sentido, cabe hacer notar que la Ley 45/2015 hace mención, en su disposición final segunda, de que esta Ley se aplica sin perjuicio de las competencias atribuidas a las comunidades autónomas, en materia de voluntariado, por sus estatutos de autonomía, así como por su legislación específica. Esta disposición reconoce la existencia de competencias autonómicas, vista su asunción en los estatutos de autonomía respectivos, con lo que prevé eventuales problemas de carácter competencial.

Además de los títulos competenciales autonómicos, tanto genéricos como específicos, debemos determinar si puede haber otros títulos llamados a afectar a la acción del voluntariado. Ya hemos puesto de relieve que tanto tradicional como cuantitativamente la afectación principal de esta actividad es social. Por eso, precisamente, el artículo 166 EAC hace referencia explícita a ello al lado de los servicios sociales, como hemos indicado.

Sin embargo, un recordatorio a la legislación catalana, descrita brevemente en el fundamento jurídico primero de este Dictamen, nos hace dar cuenta de que el voluntariado ha sido regulado puntualmente también con ocasión de otras materias más o menos próximas a la asistencia social, además de la directamente relacionada con los servicios sociales, cuando la acción de los voluntarios incide en estas o se fomenta su actividad.

Ahora bien, la reciente Ley catalana 25/2015, que explícitamente hace mención en su intitulación al voluntariado, es de ámbito general y ofrece, lógicamente, una regulación más exhaustiva.

Por lo que concierne al Estado, como hemos indicado en el precedente fundamento jurídico, la legislación sobre el voluntariado ha sido menos intensa que la autonómica y generalmente referida a determinados ámbitos, como el de la protección civil o el de la cooperación internacional, donde la finalidad de la regulación no ha sido la de ordenar el voluntariado, sino garantizar determinados aspectos dentro de la competencia estatal.

Vista la doble dimensión, autónoma e instrumental, del voluntariado y la finalidad legal de fomentarlo, es plausible que esta actividad se pueda desplegar, además de en sectores de configuración autonómica, en ámbitos competenciales concretos del Estado o que les afecten tangencialmente, por ejemplo, las cuestiones fiscales a que nos hemos referido antes. En cuanto a la confluencia de normaciones, estatales y autonómicas, sobre la base de títulos competenciales diferentes, hemos afirmado (por todos, el DCGE 7/2012, de 8 de junio) que «en los supuestos de concurrencia, debe determinarse cuál es en cada caso el título competencial prevalente, teniendo en cuenta la razón o la finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado» (FJ 2). En abstracto, sin predeterminar a qué actuación concreta de voluntariedad nos referimos, no es posible saber con qué alcance el Estado podrá incidir en la misma, ya que deberá determinarse el régimen competencial aplicable.

Para efectuar esta delimitación habrá que diferenciar los aspectos sectoriales, correspondientes a los ámbitos concretos donde se inscribe la actividad del voluntariado, de los más generales, que tienen como objetivo potenciar la implicación y participación solidaria de los ciudadanos, así como la difusión de sus valores.

La competencia más específica y predominante es indudablemente la del voluntariado en apoyo de los servicios sociales (art. 166.2 EAC), donde es un instrumento claro de acción social, con independencia de la presencia concreta de otros títulos, que habrá que examinar caso por caso. Así, podemos referirnos al voluntariado que desarrolla su actividad en el ámbito cultural o en el de la sanidad, el deporte o el ocio, entre otros. En todos estos ámbitos, además del social, la regulación del voluntariado se efectúa para potenciarlo. La finalidad es, así pues, el fomento del voluntariado, en cuanto que actividad de interés cívico y social, que fortalece los sectores donde la actuación de los servicios públicos no se da con plenitud.

Finalmente, previo a realizar el examen de constitucionalidad y estatutariedad de los preceptos solicitados, debemos prevenir al Gobierno, dentro de nuestra función consultiva, de que el artículo 149.1.1 CE, por las razones antes expuestas, no puede dar cobertura global a una ley como la que dictaminamos, ya que la Ley 45/2015 pretende establecer una ordenación general del voluntariado, sin que esta regulación apruebe unas condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de un derecho constitucional o en el cumplimiento de un deber constitucional, dado que el voluntariado no se ha previsto constitucionalmente ni como derecho ni como deber constitucionales. Aparte de que la regulación de la materia es completa, lo que tampoco puede efectuarse con base en el artículo 149.1.1 CE y que afectará a la disposición final cuarta de la Ley 45/2015, como se dirá más adelante. Sin embargo, por razón de nuestra función de asesoramiento, entraremos a examinar los preceptos solicitados de forma individualizada, sin perjuicio de una mayor profundización en los apartados siguientes del precitado título competencial de carácter horizontal.

2. El artículo 2 LV, sobre el ámbito de aplicación, distingue en dos apartados cuando la regulación prevista en la Ley se aplica, por un lado, a los voluntarios, destinatarios y entidades de voluntariado que tienen que ver con los programas de voluntariado, y, por otro, a los mencionados programas. Aunque los somete al mismo régimen.

Respecto a los primeros, a las personas físicas y jurídicas, diferencia nuevamente entre la actuación dentro de programas de carácter autonómico, que trascienden su territorio, y aquella en la que el Estado es competente.

En cuanto al segundo apartado, dedicado directamente a los programas, vuelve a diferenciar entre los que son de competencia estatal y los autonómicos que se ejecuten sobrepasando el territorio de la respectiva comunidad autónoma.

La redacción es más alambicada que la precedente, prevista en el artículo 2 de la Ley estatal 6/1996, que únicamente se refería a parte del ámbito subjetivo de aplicación, a los voluntarios y a las organizaciones que desarrollan los programas (no a los beneficiarios), aun separando los programas de alcance superior a una comunidad autónoma y los de competencia exclusiva estatal. El legislador estatal ha vuelto a tener en cuenta en la definición del ámbito de aplicación tanto un criterio territorial como material, lo que generó una cierta superposición con la actividad normativa y de fomento autonómica.

En lo sustancial, la nueva Ley 45/2015, que ahora dictaminamos, parte del reconocimiento de una competencia estatal de carácter general para regular la materia (art. 149.1.1 CE), de unas competencias estatales específicas no pronunciadas y del carácter supraautonómico en el ejercicio de la competencia autonómica.

La petición pone de relieve que el Estado se apodera de la competencia exclusiva autonómica en materia de voluntariado, bien cuando aparece una dimensión territorial supraautonómica, bien cuando el Estado actúa desde el ejercicio de competencias sectoriales propias. Además, añade que el Estado «no solo impone con carácter uniforme la regulación de esta Ley» a los sujetos que tienen relación con los programas de alcance superior a Cataluña, sino que igualmente «podrá intervenir en la ejecución en el ámbito de Cataluña de estos programas», por lo que el artículo 2 LV puede invadir las competencias previstas en los artículos 166.2 y 115.2 EAC.

De la solicitud se entrevé un reconocimiento de competencias estatales sectoriales a partir de la proyección de la acción del voluntariado en determinados ámbitos, como por ejemplo la protección civil en emergencias estatales. De esta manera niega tanto que se trate de una competencia «general» estatal, como que pueda atribuirse al Estado cuando, tratándose de un ámbito material que corresponde a la Generalitat, conforme a la asunción de competencias estatutaria, la dimensión territorial del programa de voluntariado supere el ámbito de Cataluña.

Por tanto, debemos resolver tres cuestiones: si hay una competencia «general» de voluntariado atribuible al Estado; si, cuando se supera el ámbito territorial catalán, la competencia autonómica se desplaza al Estado, y finalmente si hay sectores materiales reservados al Estado sobre los que se proyecta la acción voluntaria, de forma que la competencia sobre el voluntariado la ejerce directamente el Estado.

Respecto de la primera cuestión, ya hemos negado que el artículo 149.1.1 CE permita al Estado regular con carácter uniforme y general la materia del voluntariado, porque no cumple las condiciones construidas por las doctrinas jurisprudencial y consultiva citadas anteriormente. Según el Tribunal Constitucional, el artículo 149.1.1 CE no es título suficiente para amparar una legislación estatal, que regule un régimen completo de una materia. Este precepto permite «al Estado una ?regulación? [de un derecho constitucional], aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico» (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7).

En cuanto al segundo cuestionamiento, el artículo 2 LV utiliza la expresión «ámbito estatal o supraautonómico», en el apartado 1, mientras que, en el apartado 2, opta por «exceda del territorio de una comunidad autónoma». Ambas expresiones, a nuestros efectos, son intercambiables, de la misma manera que los calificativos «estatal» y «supraautonómico» (art. 2.1 LV) también son sinónimos, respecto a la relación con las competencias autonómicas. Así lo interpretábamos en el DCGE 14/2012, de 18 de septiembre, donde entendíamos que «el ámbito estatal y la dimensión supraterritorial» eran expresiones equivalentes, siendo la diferencia meramente formal (FJ 2.2.D), sinonimia que sirve para ese caso y también para el que nos incumbe.

El Estatuto de 2006 prevé la competencia exclusiva de la Generalitat en la materia del voluntariado (art. 166.2 EAC), en el marco amplio de los servicios sociales, pero no solo en este sector. El mismo Estatuto prevé que la supraterritorialidad (tanto si afecta a dos o más comunidades autónomas, o incluso a todo el territorio estatal) no implica per se el desapoderamiento competencial de las competencias de la Generalitat, sino que deben aplicarse las reglas jurisprudenciales incorporadas en el artículo 115 EAC (DCGE 8/2015, de 4 de junio, FJ 3). Teóricamente, la competencia exclusiva en servicios sociales y voluntariado, de acuerdo con el artículo 166 EAC, se proyecta y mantiene más allá del territorio de Cataluña, si bien deben ponerse en acción los mecanismos de colaboración voluntaria, algunos de los cuales previstos en la sección primera, del capítulo primero del título quinto del mismo Estatuto (arts. 175 a 178). Estas técnicas de colaboración son consustanciales a la estructura compuesta del Estado, como decíamos en el DCGE 19/2010, de 19 de julio (FJ 3), y tienen como límite el debido respeto a las áreas de competencia de los entes públicos afectados, como recogíamos en el DCGE 6/2014, de 14 de febrero (FJ 3.2), reiterando doctrina constitucional consolidada (por todas, STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9).

Finalmente, con referencia a la tercera cuestión, no se citan expresamente en la Ley estatal otros títulos sectoriales estatales que puedan confluir con el voluntariado. Se da por supuesta su existencia, pero no se mencionan ni se demuestra su afectación competencial. A modo de ejemplo, podemos recordar la Ley estatal 23/1998, de cooperación internacional para el desarrollo, que incidía en aspectos fiscales de las personas que ejercen el voluntariado internacional, aspecto que está fuera de la competencia de la Generalitat. Y también la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil que, respetando las competencias autonómicas, preveía la colaboración del voluntariado con las tareas de emergencia, sin regular el régimen jurídico del voluntariado ni la relación voluntaria con la Administración actuante, evitando que dicha actividad pudiera comportar una relación de carácter ocupacional (art. 7 quáter.1).

Consiguientemente, puede haber aspectos concretos que, por razón de la materia afectada, sean de competencia estatal, pero esta afectación puntual no se extiende a toda la regulación del voluntariado, que permanece dentro de la exclusividad del título competencial previsto en el artículo 166.2 EAC.

En este sentido, el Estado no puede crear de nuevo un título competencial ni sobredimensionar sus competencias para sustraerlas a las comunidades autónomas, sino que debe actuar teniéndolas en cuenta. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha afirmado que el Estado no es respetuoso con el reparto competencial de la Constitución y los estatutos, cuando actúa «mediante la creación de competencias concurrentes o ?paralelas?» (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 4).

En consecuencia, hemos de tener en cuenta, según nuestra opinión, el carácter indistinto, genérico y exhaustivo de la previsión legal cuestionada, sobre el ámbito de aplicación de la Ley 45/2015. Este precepto fija erróneamente como competencia meramente estatal tanto los programas de voluntariado supraterritoriales de ámbito («estatal o supraautonómico, ya se desarrollen dentro o fuera de España», art. 2.1 LV) como en los que concurra una competencia estatal de carácter general o sectorial (el Estado «tenga reconocida constitucionalmente» su competencia o intervención, según el art. 2.1 o 2.2 LV, respectivamente).

Por lo tanto, consideramos que el artículo 2 LV es contrario a las competencias de la Generalitat del artículo 166.2 EAC y a las previsiones del artículo 115.2 EAC, y además no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 CE.

3. El artículo 17.1 LV relativo a las administraciones públicas con competencia en materia de voluntariado, las cuales proveerán lo que sea «necesario para fijar los medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la cooperación técnica y la acción conjunta» en el ejercicio de sus competencias, con el fin «de integrar» sus actuaciones.

A partir de la doctrina expuesta en la STC 32/1983, de 28 de abril (FJ 2), reiterada posteriormente, el artículo 17.1 LV recoge el deber de colaboración entre administraciones, inherente a la estructura compuesta del Estado, el cual, reconoce la solicitud, «no confiere expresamente al Estado la capacidad de coordinar las Comunidades Autónomas». Sin embargo la petición entiende que la Ley estatal pretende fijar el régimen jurídico del sector, sin habilitación constitucional.

El artículo 17.1 LV cita distintas formas de colaboración, sin mencionar ningún tipo de capacidad coordinadora del Estado. La expresión «con el fin de integrar» las actuaciones de las distintas administraciones descansa en la voluntad colaboradora genérica de estas administraciones (principio inherente al Estado autonómico, según la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, y la doctrina consultiva señalada antes) y no impone un comportamiento común o uniforme, más allá de propiciar la colaboración. La cooperación es voluntaria (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20), de modo que las comunidades autónomas pueden buscar lugares de encuentro y debate, a fin de examinar sus normativas y establecer líneas de actuación de común acuerdo. Por lo tanto, no puede haber, en el campo del voluntariado, coordinación, porque esta opera normalmente en conexión con competencias estatales normativas, implica un cierto poder de dirección y parte del ejercicio de competencias estatales reconocidas constitucionalmente (STC 194/2004, FJ 8), circunstancias que no se dan en el supuesto que estamos dictaminando, sin perjuicio de la aplicación de otros mecanismos voluntarios de colaboración.

En este sentido, «integrar» sus actuaciones significa exclusivamente unir las distintas acciones de las administraciones en un todo, sin determinar la forma en que se obtiene esta acción conjunta. Consiguientemente, la integración no implica necesariamente que se haga bajo la dirección del Estado y, en consecuencia, este no actúa como coordinador de las comunidades autónomas con competencias sobre el voluntariado. El principio de cooperación y el de coordinación son distintos (entre otras, STC 194/2004, FJ 9) y no deben confundirse.

Por otra parte, el artículo 17 LV parte de la base que tanto el Estado como las comunidades autónomas disponen de los medios y sistemas de relación que pueden ponerse en común. Como hemos señalado antes, sobre determinados sectores materiales, el Estado puede tener competencia o intervención concreta, lo que justifica la cooperación con las comunidades autónomas, pero no la coordinación de estas por parte del Estado. Por otro lado, como hemos dicho anteriormente, las actuaciones de la AGE no están amparadas competencialmente por el artículo 149.1.1 CE, en la medida en que este artículo no puede ser el cobijo competencial de la Ley 45/2015.

Por consiguiente, el artículo 17 LV no vulnera las competencias de la Generalitat.

4. Igualmente, se solicita nuestra opinión sobre las letras a, d y g del artículo 18.1 LV. El apartado primero del artículo 18 está dedicado a las funciones de la AGE. Este precepto establece, en primer lugar, una cláusula genérica de respeto de las competencias de las comunidades autónomas, de las entidades locales y de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que no puede ser solo retórica, y posteriormente enumera toda una serie de funciones que corresponden a la AGE.

Del conjunto de funciones, se nos solicita concretamente: la letra a, relativa a la fijación por parte de la AGE de «las líneas generales de las políticas públicas en materia de voluntariado», de acuerdo con las otras administraciones públicas, y de las competencias respectivas, con consulta previa a las entidades de voluntariado o federaciones de entidades de voluntariado más representativas en cada uno de los ámbitos de actuación del voluntariado; la letra d, que atribuye a la AGE la fijación, «de acuerdo con las demás Administraciones públicas con competencia en la materia», de criterios comunes de evaluación, inspección y seguimiento de los programas de voluntariado subvencionados por las administraciones públicas, y la letra g, que habilita a la AGE para cooperar con las comunidades autónomas en la creación de un sistema de información común que, como herramienta compartida, permita fijar criterios comunes de diagnóstico, seguimiento y evaluación sobre los aspectos relacionados con el voluntariado.

La solicitud entiende que estas funciones son «ejecutivas» y que dotan a la AGE de una facultad de coordinación sobre el resto de administraciones.

Además, respecto del artículo 18.1.a LV, la petición dice que «el Estado no dispone de un título competencial que le habilite para imponer criterios de política pública en materia de voluntariado». Respecto al artículo 18.1.d LV, advierte que el artículo 149.1.1 CE, invocado por el Estado en la Ley cuestionada, no permite que el Estado fije tales criterios. Y finalmente, en relación con el artículo 18.1.g LV, el Gobierno de la Generalitat también duda de que el Estado tenga competencia para crear un sistema de información común, que establezca ciertos criterios de control.

Del texto del artículo cuestionado, no se desprende ninguna de estas dos consideraciones generales, suscitadas por la petición, ahora mismo expuestas. Por una parte, el establecimiento de criterios no es una actividad de ejecución, sino que lo es de regulación (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 3; DCGE 11/2013, de 13 de septiembre, FJ 2). La fijación de líneas o de criterios comunes constituye una tarea normativa, mientras que la competencia ejecutiva, en sentido estricto, es simplemente su aplicación; es decir, en el caso que estamos dictaminando, hacer el diagnóstico, la evaluación, la inspección o el seguimiento. Y, por otra, la colaboración entre administraciones no es una habilitación específica a la estatal para que dirija y coordine el resto de administraciones, las cuales, en virtud de sus competencias pueden establecer políticas propias autónomamente (art. 110.1 EAC).

Ciertamente, en relación con las letras a y d del artículo 18.1 LV, el Estado no dispone de título competencial suficiente para establecer políticas en materia de voluntariado, con base en el artículo 149.1.1 CE, que «sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce» (STC 239/2002, FJ 10), ni criterios comunes de evaluación, de inspección y de seguimiento.

En consecuencia tampoco podrá poner en común «un sistema» con otras administraciones que tenga las finalidades de control previstas, como prescribe el artículo 18.1.g, ya que no tiene título competencial adecuado. La creación del sistema puede partir del principio voluntario de colaboración interadministrativa, pero no puede imponerse la coordinación. El Estado puede colaborar con las comunidades autónomas desde el ejercicio de las competencias sectoriales propias, respetando las competencias de la Generalitat, tanto de carácter general (art. 166.2 EAC) como específicas (en servicios sociales, cultura, deporte?).

En virtud de las competencias propias, las comunidades autónomas pueden fijar directamente las líneas generales de actuación y los criterios de evaluación y de control. Por tanto, deben poder ejercer tanto su competencia ejecutiva como la normativa, sin intervención estatal.

El Estado, pues, por sí solo no puede fijar criterios generales, porque no tiene, sobre el voluntariado, una competencia genérica, transversal u horizontal. En consecuencia, solo podrá regular incidentalmente, dentro de una materia concreta, sobre la que tenga título competencial suficiente, cuestiones relativas al tipo de voluntariado que interviene en el ámbito material de la competencia estatal, por razón de las particularidades del sector concreto donde se desarrolla la actividad voluntaria.

Consiguientemente, las letras a, d y g del artículo 18.1 LV vulneran las competencias exclusivas de la Generalitat previstas en el artículo 166.2 EAC y no están amparadas por el artículo 149.1.1 CE.

5. Dentro de las medidas de fomento del voluntariado, el apartado 1 del artículo 20 LV establece que la AGE puede conceder subvenciones o establecer convenios con las entidades del voluntariado de conformidad con la legislación general de subvenciones, la propia Ley 45/2015 y los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

Según la petición, la habilitación para conceder subvenciones o establecer convenios «no se limita a dotar económicamente las subvenciones, sino que comprende su concesión». Singularmente, el artículo 20 LV «no hace ninguna mención de la ejecución autonómica de las subvenciones estatales en materia de voluntariado, sino que habilita su concesión por parte de la Administración general del Estado».

Sobre esta cuestión, en particular sobre la actividad subvencionadora estatal, nos hemos pronunciado recientemente, refiriéndonos a la doctrina jurisprudencial y consultiva consolidada. Efectivamente, en el DCGE 21/2015 (FJ 2.4), a partir de la STC 13/1992, hemos afirmado que:

«la potestad subvencional del Estado no constituye un título competencial independiente, ni tampoco comporta un poder libre desvinculado del sistema de distribución de competencias que se deriva de la Constitución y de los estatutos de autonomía. Por lo tanto, ?las diversas instancias territoriales ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tengan atribuidas?, de forma que es necesario ?incardinar las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate según la distribución competencial existente en la materia (STC 129/2010, de 29 de noviembre, FJ 3, con cita de la STC 65/2010, de 18 de octubre, FJ 5)?.»

El Estatuto, en el artículo 114 EAC, establece, en sintonía con la jurisprudencia constitucional sobre el tema, los diferentes grados de intervención estatal y de la Generalitat en función de la competencia material ejercida.

En el ámbito de las competencias exclusivas, como es el caso del artículo 166.2 EAC, sobre el voluntariado, es de aplicación el segundo apartado del artículo 114 EAC, según el cual:

«2. Corresponde a la Generalitat, en las materias de competencia exclusiva, la especificación de los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables así como la regulación de las condiciones de otorgamiento y la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión.»

Por tanto, en este caso:

«el Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como transferencias corrientes o de capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.» (STC 13/1992, FJ 8)

Esta jurisprudencia ha sido reiterada recientemente en una pluralidad de sentencias sobre asistencia social, en particular sobre ayudas en este sector material, algunas respecto a subvenciones dirigidas a financiar programas de voluntariado social. Entre estas últimas, podemos mencionar la STC 178/2011, de 8 de noviembre (FJ 5), la 21/2013, de 31 de enero (FJ 4-6) y la 70/2013, de 10 de abril (FJ 4 y 6). Además, la incidencia supraautonómica de las ayudas tampoco constituye «en sí misma un criterio que justifique la centralización de su tramitación y gestión» (STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 7), ya que, como hemos dicho y afirma el Tribunal Constitucional, la supraterritorialidad no es un título competencial (STC 178/2011, FJ 5).

La promoción del voluntariado en general se puede efectuar a través de diversidad de medidas de fomento, como por ejemplo impulsando campañas de información y de reconocimiento público de las actividades de voluntariado, organizando cursos de formación, prestando tareas de apoyo administrativo y legal, creando centros de documentación o, incluso, subvencionando actividades tanto de carácter general como específicas. De todas estas acciones, nos interesan particularmente las subvencionales al voluntariado, de carácter genérico; esto es, las que promuevan el reconocimiento de la actividad voluntaria, que propongan mejoras o una nueva orientación, para que puedan dar respuesta a las demandas y necesidades cívicas y sociales que se plantean en la realidad más inmediata, sin que necesariamente sea una subvención directa a un sector material concreto.

En cambio, en el caso de que la actividad subvencional se manifieste en un sector específico, en el que se justifique una política de fomento singular, con el fin de promover especialmente el sector y no tanto la tarea del voluntariado en sí misma, vista la competencia sobre la que se proyecta, deberá acudirse al régimen competencial concreto sobre la materia. Así, por ejemplo, en el supuesto de voluntariado en servicios sociales, cuando la actividad de fomento social es la predominante, acudiríamos al artículo 166.1 EAC, donde también se trata de una competencia de la Generalitat de carácter exclusivo, por lo que no variaría el régimen competencial, ni tampoco el criterio de territorializar las subvenciones estatales (DCGE 14/2012, FJ 2), dejando un amplio margen de regulación a la Generalitat (por todas, STC 70/2013, FJ 3, 4 y 6).

De acuerdo con el Tribunal Constitucional la Administración estatal «tiene capacidad para poner su poder de gasto al servicio de una política de asistencia social», a la vez que rechaza que la regulación de las ayudas «pueda relacionarse con el título competencial ex art. 149.1.1 CE» y que «corresponda a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia social» (STC 21/2013, FJ 5).

Ahora bien, esta capacidad de fomentar no significa que el Estado pueda «conceder» subvenciones, sobreentendiendo que pueda realizar toda la tramitación, tanto normativa como ejecutiva. No hay prevista constitucionalmente ninguna competencia estatal sobre el voluntariado en general, ni tampoco sobre la mayoría de los ámbitos materiales sobre los que este actúa, que sea suficiente para desplegar un poder de gasto completamente autónomo de la distribución competencial. Así, el Estado solo puede establecer un programa de fomento del voluntariado al solo efecto de territorializarlo, lo que no es estrictamente «conceder» subvenciones. La literalidad del artículo 20 LV utiliza, pues, un término que va más allá de las competencias estatales de las que dispone constitucionalmente. De esta forma, este precepto invade las competencias normativas y ejecutivas de la Generalitat ex artículo 166.2 EAC, de acuerdo con las cuales le corresponde establecer los objetivos de las subvenciones, la regulación de las condiciones de otorgamiento, así como su completa tramitación, hasta su concesión, de acuerdo con el artículo 114.2 EAC, vista la proyección de la actividad subvencional en materia de voluntariado.

En consecuencia, el artículo 20.1 LV vulnera competencias de la Generalitat previstas en el artículo 166.2 EAC, en relación con el artículo 114.2 EAC.

6. Por último, debemos pronunciarnos respecto de la disposición final cuarta LV, en cuanto que da cobertura competencial a toda la Ley. De conformidad con lo que se ha expuesto, en el punto primero de este fundamento jurídico, en relación con el artículo 149.1.1 CE, no procede su invocación competencial, ya que la jurisprudencia constitucional mencionada en este Dictamen no habilita competencialmente al legislador estatal para dictar la Ley 45/2015. Por lo tanto, por conexión con los artículos solicitados, la disposición final cuarta LV es contraria a la Constitución.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 2 y las letras a, d y g del artículo 18.1 de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado vulneran las competencias del artículo 166.2 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 20.1 de la Ley 45/2015 vulnera el artículo 166.2 EAC, así como el artículo 114.2 EAC, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. La disposición final cuarta de la Ley 45/2015 vulnera el artículo 149.1.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El artículo 17 de la Ley 45/2015 no vulnera las competencias de la Generalitat de Catalunya.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 17 de diciembre de 2015

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario en funciones

Joan Egea Fernàndez

Presidente en funciones