El TJUE vuelve a pronunciarse sobre los indefinidos no fijos de la administración: ¿se avecina la conversión de contratos temporales en fijos?

La STJUE n.º C-59/2022, C-110/22 y C-159/22, de 22 de febrero de 2024, ECLI:EU:C:2024:149, ha abordado de nuevo la problemática del abuso de la contratación temporal en el empleo público. La sentencia responde a cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y se centra en la figura del personal laboral indefinido no fijo, sugiriendo que la fijeza podría ser una sanción adecuada para prevenir y sancionar los abusos.

En este caso, el TSJ de Madrid plantea 14 cuestiones prejudiciales (no todas admitidas) que van desde la aplicabilidad del Acuerdo Marco, y en particular de su cláusula 5, a un trabajador que desde el inicio de su relación laboral ha estado vinculado a la Administración Pública por un contrato indefinido no fijo; en segundo lugar, sobre la conformidad del Derecho español correspondiente a este tipo de contrato con esa misma cláusula, y, en tercer lugar, sobre las consecuencias que deben extraerse de la eventual disconformidad de ese Derecho con la citada cláusula. 

En concreto, se pretende que el TJUE analice si las actuaciones para sancionar o reparar el abuso de la temporalidad en el sector público son correctas. Es decir, si la conversión de un contrato de trabajo en un «contrato indefinido no fijo», una posible indemnización, los procesos de estabilización, o los concurso de méritos, constituyen una sanción adecuada para una situación de abuso en la utilización de la contratación temporal.

El TJUE:

- El personal indefinido no fijo está incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 1999/70/CE, y que la utilización sucesiva de contratos temporales puede constituir un abuso: «(...) un trabajador indefinido no fijo debe considerarse un trabajador con contrato de duración determinada, a efectos de dicho Acuerdo Marco, y, por lo tanto, está comprendido en el ámbito de aplicación de este último».

- La sentencia también aborda la interpretación de los principios constitucionales de acceso al empleo público, indicando que la jurisprudencia nacional debe ser conforme al Derecho de la Unión Europea y que, en caso de abuso, se debe sancionar y eliminar las consecuencias del incumplimiento de la Directiva 1999/70/CE.

- Se opone a una normativa nacional que no prevé ninguna medida contemplada en el Acuerdo Marco —ni «medida legal equivalente» alguna—, a efectos de esta, para evitar la utilización abusiva de contratos indefinidos no fijos.

-  La sentencia considera que la indemnización de 20 días por año de servicio no es una medida efectiva contra el abuso de temporalidad. En concreto, El TJUE se «(...) opone a una normativa nacional que establece el pago de una indemnización tasada, igual a veinte días de salario por cada año trabajado, con el límite de una anualidad, a todo trabajador cuyo empleador haya recurrido a una utilización abusiva de contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente, cuando el abono de dicha indemnización por extinción de contrato es independiente de cualquier consideración relativa al carácter legítimo o abusivo de la utilización de dichos contratos».

- Se opone la convocatoria de procesos de consolidación del empleo temporal mediante convocatorias públicas para la cobertura de las plazas ocupadas por trabajadores temporales, «(...) entre ellos los trabajadores indefinidos no fijos, cuando dicha convocatoria es independiente de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la utilización de tales contratos de duración determinada».

- Entiende que la conversión de contratos temporales en fijos podría ser una sanción efectiva. A falta de medidas adecuadas en el Derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar, con arreglo a esta cláusula 5 del Acuerdo Marco, los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos temporales, incluidos los contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente, «(...) la conversión de esos contratos temporales en contratos fijos puede constituir tal medida. Corresponde, en su caso, al tribunal nacional modificar la jurisprudencia nacional consolidada si esta se basa en una interpretación de las disposiciones nacionales, incluso constitucionales, incompatible con los objetivos de la Directiva 1999/70 y, en particular, de dicha cláusula 5».

El trabajador indefinido no fijo de la administración es un trabajador temporal

¿Un trabajador indefinido no fijo tiene un contrato de duración determinada? Para el TJUE sí

En el ámbito del sector público, el concepto de «trabajador indefinido no fijo» constituye una creación jurisprudencial y es una figura distinta al «trabajador fijo».

Como señala el TSJ de Madrid remitente de la cuestión prejudicial analizada, mientras que la extinción del contrato de un trabajador fijo está sujeta a las causas de extinción y a las condiciones generales establecidas en el Estatuto de los Trabajadores, la extinción del contrato de un trabajador indefinido no fijo está sujeta, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, a una causa de extinción específica. Así pues, en caso de conversión de la relación laboral de que se trate en un contrato indefinido no fijo, la Administración de que se trate está obligada a seguir el procedimiento para cubrir la plaza ocupada por el trabajador indefinido no fijo, aplicando los principios constitucionales de publicidad, igualdad, mérito y capacidad. Una vez cubierta la plaza, el contrato del trabajador indefinido no fijo queda extinguido, salvo si el propio trabajador ha participado en el procedimiento y obtenido la adjudicación de la referida plaza.

Según el Tribunal Supremo, un contrato indefinido no fijo, cuya duración está limitada por la producción de un hecho o acontecimiento determinado, a saber, la adjudicación definitiva de la plaza ocupada por el trabajador en cuestión a quien haya superado la oposición que debe convocar la Administración de que se trate para cubrir dicha plaza, debe considerarse como contrato de duración determinada a efectos de la aplicación de la Directiva 1999/70.

Por ende, dada la naturaleza del contrato indefinido no fijo, debe considerarse que los trabajadores indefinidos no fijos de la Administración tienen la condición de «trabajador con contrato de duración determinada», comprendido en el ámbito de aplicación de la cláusula 3, apartado 1, del Acuerdo Marco, y, por lo tanto, están comprendidos en el ámbito de aplicación de este último y debe englobarse en la siguiente definición:

«"trabajador con contrato de duración determinada": el trabajador con un contrato de trabajo o una relación laboral concertados directamente entre un empresario y un trabajador, en los que el final del contrato de trabajo o de la relación laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado».

Esto es importante ya que el mismo Acuerdo Marco (cláusula 4) entiende como discriminatorio tratar «(...) a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada», a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas. También esa norma (cláusula 5), establece una serie de medidas que tienen por objeto prevenir y sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.

El problema de fondo y la falta de solución mediante la normativa actual de convocatorias de empleo público o su consolidación

¿Cuál sería la solución parar terminar con el problema? Convocar en plazo los procesos selectivos para la cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente

Como es obvio, la convocatoria, dentro de los plazos establecidos, de procesos selectivos para la cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales. Así lo contempla también el TJUE al decir: 

«(...) la convocatoria, dentro de los plazos establecidos, de procesos selectivos para la cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales, (...) es adecuada para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de dichos trabajadores, al garantizar que las plazas que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva».

«Por consiguiente, en las situaciones controvertidas en los litigios principales, la convocatoria de tales procesos dentro de los plazos establecidos puede prevenir, en principio, los abusos derivados de la utilización sucesiva de relaciones laborales de duración determinada a la espera de que dichas plazas se cubran de manera definitiva».

¿Cuál es la realidad? Que los plazos para realizar las convocatorias no se respetan por lo que no evitan los abusos en la temporalidad

Precisado el punto anterior, de las peticiones de decisión prejudicial, el TJUE entiende que, «(...) pese a que la normativa aplicable en los litigios principales establece plazos concretos para que la Administración de que se trate convoque tales procesos, en realidad dichos plazos no se respetan y esos procesos son poco frecuentes».

En estas circunstancias, una normativa nacional que prevé la convocatoria de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se convoquen efectivamente, no parece que pueda evitar la utilización abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones laborales de duración determinada.

En consecuencia, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponderá efectuar al tribunal remitente, «(..) no parece que tal normativa constituya una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco y, por lo tanto, no puede calificarse como «medida legal equivalente», a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco».

¿La conversión del contrato en fijo debe dejarse de aplicar por el hecho de que por medio de Ley se establezca la convocatoria de un proceso de consolidación del empleo temporal? ¿La indemnización de 20 días de salario por año trabajado es suficiente si el trabajador sometido a un abuso en la contratación temporal no consolida su plaza? No

El proceso de consolidación es una OPE de plazas que pretende reducir la temporalidad en la administración mediante un sistema de puntos basado en méritos. No obstante, cualquier convocatoria pública para la cobertura de una plaza (ocupada por un trabajador temporal o no) debe respetar «el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad» y, por tanto, el trabajador al que se le han realizado múltiples contratos temporales puede no consolidar su plaza, por ser adjudicada a otra persona («esos procesos, cuyo resultado es además incierto, también están abiertos, en general, a los candidatos que no han sido víctimas de tal abuso» (STJUE, C?103/18 y C?429/18, de 19 de marzo de 2020, ECLI:EU:C:2020:219). En este caso, su contrato se extinguiría con una indemnización calculada a razón de 20 días de salario por año trabajado hasta el límite de una anualidad de salario.

Por lo tanto, dado que la convocatoria de dichos procesos es independiente de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la utilización de contratos de duración determinada, no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de tales relaciones laborales ni para eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión. Así pues, no parece que permita alcanzar la finalidad perseguida por la cláusula 5 del Acuerdo Marco (STJUE,  C?103/18 y C?429/18, de 19 de marzo de 2020, ECLI:EU:C:2020:219).

La indemnización por extinción no sanciona tampoco el abuso de la temporalidad en las contrataciones públicas

Siguiendo con la línea de otros fallos, para el TJUE «(...) el abono de una indemnización por extinción de contrato no permite alcanzar el objetivo perseguido por la cláusula 5 del Acuerdo Marco, consistente en prevenir los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos de duración determinada». 

Por lo tanto, esa medida no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada y eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión y, por consiguiente, no parece constituir, por sí sola, una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco (en este sentido: (STJUE,  C?282/19, de 13 de enero de 2022, ECLI:EU:C:2022:3).

El Tribunal de Justicia aporta precisiones para orientar a los tribunales nacionales en su apreciación

¿Entiende esta sentencia que España debe convertir a todos los interinos y personal laboral en fijos?

El reciente fallo aborda el abuso de la contratación temporal en el empleo público español y analiza prácticamente todas las medidas utilizadas para prevenir y sancionar dicho abuso desde la perspectiva de la Directiva 1999/70/CE y el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada.

En esta ocasión Luxemburgo ha sido especialmente claro al determinar que el personal indefinido no fijo está protegido por la Directiva 1999/70/CE, que la sucesión de contratos temporales puede ser abusiva y que la indemnización de 20 días por año de servicio se considera insuficiente para prevenir el abuso de temporalidad. Como solución, siempre teniendo presente que este fallo ha de aplicarse por los tribunales españoles, sugiere que la conversión de contratos temporales en fijos puede ser una medida efectiva y que el Derecho nacional, incluyendo la jurisprudencia constitucional, debe ser compatible con los objetivos de la Directiva y el Acuerdo Marco.

La sentencia del TJUE tendrá implicaciones significativas para el empleo público, pudiendo requerir cambios en la legislación y prácticas administrativas para cumplir con los estándares europeos y prevenir el abuso de la temporalidad en el empleo público. 

¿Entiende esta sentencia que los procesos de consolidación en marcha son válidos? 

Aunque el TJUE ha cuestionado los procesos de consolidación, no ha declarado su nulidad ni su desajuste a derecho, simplemente entiende que no son una medida adecuada contra la temporalidad.

Cómo debe actuar el interino: ¿participa en el proceso de estabilización?  ¿demanda a la administración para  la conversión de interino a fijo?

Lo recomendable sería utilizar las dos opciones de forma que si mediante el proceso de estabilización no consigue plaza tenga la puerta abierta para la conversión de interino a fijo en aplicación de la nueva doctrina europea.

Primeros pronunciamientos de los juzgados de los social castigando el abuso de la temporalidad en las administraciones pública en base a la STJUE de 22 de febrero de 2024

La SJS - Sevilla, n.º 51/2024, de 27 de febrero de 2024, ha sido de las primeras, sino la primera, en aplicar la nueva doctrina europea. El JS declara improcedente el despido de una trabajadora que prestó servicios durante 14 años bajo un contrato de interinidad por vacante en la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional de la Junta de Andalucía. 

La sentencia concluye que la contratación temporal de la trabajadora fue injustificadamente larga y abusiva, y en consecuencia, no debe ser considerada como indefinida no fija, sino como fija. La Junta de Andalucía no presentó pruebas que justificaran la no cobertura de la plaza durante ese periodo, ni actos administrativos previos a la convocatoria de 2023 que cubrió la vacante.

La figura del trabajador indefinido no fijo, aunque creada por la jurisprudencia española, no se considera una sanción adecuada al abuso de la temporalidad según la Directiva europea sobre trabajo de duración determinada. La jurisprudencia nacional ha intentado abordar el uso abusivo de la temporalidad respetando los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, pero no se ha establecido una medida adecuada que cumpla con lo exigido por la Directiva y los pronunciamientos del TJUE.

El TJUE ha indicado que la fijeza no es la única solución posible, pero en ausencia de otra medida idónea, los tribunales nacionales deben aplicarla con preferencia a las disposiciones internas, incluso de rango constitucional. La falta de una medida adecuada en el Derecho interno, teniendo en cuenta la primacía del Derecho de la Unión Europea, lleva a sancionar el abuso de la temporalidad con el reconocimiento de la relación laboral fija de la trabajadora en el momento de la extinción, calificando su cese como despido improcedente.