Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 067/2023 de 20 de abril de 2023

Cuestión

Anteproyecto de Ley de transición energética y cambio climático.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 67/2023

TÍTULO: Anteproyecto de Ley de transición energética y cambio climático

ANTECEDENTES........................................................................................................................1

DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO......................................................................................6

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN..........................................................................................11

MARCO NORMATIVO...............................................................................................................11

ASPECTOS COMPETENCIALES..............................................................................................17

I En relación con el Estado.....................................................................................17

II En relación con los territorios históricos................................................................24

IIIEn relación con los municipios..............................................................................27

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN....................................................................................28

ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO DE LEY.................................................37

I Observaciones generales del anteproyecto..........................................................37

II Observaciones al articulado..................................................................................48

A) Gobernanza...................................................................................................48

B) Planificación...................................................................................................51

C) Neutralidad climática......................................................................................55

D) Medidas de adaptación al cambio climático...................................................61

E) Instrumentos transversales............................................................................64

F) Parte final.......................................................................................................67

IIITécnica normativa.................................................................................................69

A) Consideraciones comunes a varios preceptos...............................................69

B) Observaciones sobre la exposición de motivos..............................................71

C) Observaciones sobre la parte dispositiva y la final.........................................72

CONCLUSIÓN........................................................................................................................... 76

ANTECEDENTES

1. El 28 de febrero de 2023 ha tenido entrada en la Comisión la Orden del 13 de

enero anterior de la Consejera de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio

Ambiente por la que se solicita a esta Comisión que dictamine el anteproyecto de

Ley de transición energética y cambio climático.

2. Junto con la citada orden de remisión y el texto del anteproyecto sometido a

consulta, en el expediente recibido figuran los documentos relevantes que se

enumeran a continuación:

a) Orden de 29 de enero de 2021 de la Consejera de Desarrollo Económico,

Sostenibilidad y Medio Ambiente por la que se somete a consulta pública

previa la elaboración del anteproyecto de ley.

b) Aportaciones de don JJJ de fecha 5 de febrero de 2021, de don III de fecha

17 de febrero de 2021, a las que adjunta un anexo de la misma fecha, y del

Colegio Oficial de Arquitectos Vasco-Navarro de fecha 16 de marzo de

2021.

c) Orden de 24 de febrero de 2021 de la Consejera de Desarrollo Económico,

Sostenibilidad y Medio Ambiente por la que se inicia el procedimiento de

elaboración del anteproyecto de ley.

d) Memoria justificativa del proyecto, elaborada por la Viceconsejera de

Sostenibilidad Ambiental, fechada el 30 de noviembre de 2021.

e) Memoria económica elaborada por el Director de Patrimonio Natural y

Cambio Climático, con fecha 1 de diciembre de 2021.

f) Orden de 14 de diciembre de 2021 de la Consejera de Desarrollo

Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente por la que se aprueba con

carácter previo el anteproyecto de ley, al que se adjuntan los

correspondientes textos en castellano y en euskera.

g) Informe elaborado por la Asesoría Jurídica del Departamento de

Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente, fechado el 14 de

diciembre de 2021.

h) Informe jurídico de la Dirección de Servicios del órgano proponente, de 13

de junio de 2022.

i) Informe de impacto en función del género de fecha 14 de diciembre de

2021.

j) Resolución de 23 de diciembre de 2021 del Director de Patrimonio Natural

y Cambio Climático por la que somete a trámite de audiencia e información

pública el anteproyecto de ley.

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k) Informe de la Dirección de Atención a la Ciudadanía y Servicios Digitales

de fecha 23 de diciembre de 2021.

l) Resolución de 10 de enero de 2022 del Director de Patrimonio Natural y

Cambio Climático por la que somete a trámite de audiencia e información

pública el anteproyecto de ley.

m) Informe de Emakunde fechado el 19 de enero de 2022.

n) Informe 1/2022, de 2 de febrero, de la Junta Consultiva de Contratación

Pública (en adelante, JCCP).

o) Alegaciones de la Fundación Azti registradas el 3 de febrero de 2022.

p) Aportaciones registradas en Irekia por P, fechadas el 10 y 14 de febrero de

2022.

q) Aportación registrada en Irekia por la Plataforma de Edificación Pasivhaus,

de fecha 14 de febrero de 2022.

r) Escrito de la Directora de Servicios del Departamento de Trabajo y Empleo

de 18 de febrero de 2022 que comunica la no presentación de alegaciones.

s) Alegaciones de la Diputación Foral de Bizkaia fechadas el 18 de febrero de

2022.

t) Alegaciones de la Diputación Foral de Gipuzkoa de 23 de febrero de 2022.

u) Alegaciones de la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje

(FER) de 24 de febrero de 2022.

v) Alegaciones del Colegio Oficial de Arquitectos Vasco-Navarro de fecha 24

de febrero de 2022.

w) Alegaciones de Petróleos del Norte S.A. (PETRONOR) de fecha 24 de

febrero de 2022.

x) Alegaciones de Iberdrola España, S.A., de fecha 24 de febrero de 2022.

y) Alegaciones de AAA de fecha 28 de febrero de 2022.

z) Alegaciones de la Aclima?Cluster de industrias de medio ambiente de

Euskadi, de fecha 28 de febrero de 2022.

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aa) Alegaciones de Mercadona S.A., de fecha 28 de febrero de 2022.

bb) Alegaciones de don HHH y otros, de fecha 28 de febrero de 2022.

cc) Alegaciones del Servicio de Patrimonio Natural de la Viceconsejería de

Sostenibilidad Ambiental, de fecha 28 de febrero de 2022.

dd) Alegaciones de Greenpeace España, de fecha 28 de febrero de 2022.

ee) Alegaciones de Ekologistak Martxan Bizkaia, de fecha 28 de febrero y 2 de

marzo de 2022.

ff) Alegaciones del Sindicato ELA.

gg) Alegaciones del Departamento de Planificación Territorial, Vivienda, y

Transportes, de fecha 1 de marzo de 2022.

hh) Alegaciones de EUDEL, de fecha 11 de marzo de 2022.

ii) Segundo borrador del anteproyecto de ley con fecha de 31 de marzo de

2022.

jj) Alegaciones del Consejo Vasco de la Competencia de fecha 8 de abril de

2022.

kk) Informe de normalización lingüística, de la Dirección de Normalización

Lingüística de las Administraciones Públicas, de fecha 20 de abril de 2022.

ll) Informe de respuesta a las alegaciones remitidas, de fecha 27 de abril de

2022.

mm) Memoria de la Agencia Vasca del Agua (URA) sobre la modificación de la

Ley 1/2006, de 23 de junio, de aguas, de fecha 5 de mayo de 2022.

nn) Tercer borrador del anteproyecto de ley con fecha 15 de junio de 2022.

oo) Informe de respuesta a las alegaciones remitidas, de fecha 27 de junio de

2022.

pp) Informe del Consejo del Agua del País Vasco de fecha 5 de julio de 2022.

qq) Informe de la Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi, de fecha 14 de

julio de 2022.

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rr) Dictamen del Consejo Económico y Social (en adelante, CES), de fecha 27

de julio de 2022.

ss) Certificación de la Secretaría de Landaberri del informe favorable del

anteproyecto, aprobado en la sesión celebrada el 1 de agosto de 2022.

tt) Memoria del procedimiento de elaboración del anteproyecto de 1 de

septiembre de 2022.

uu) Memoria económica de fecha 1 de septiembre de 2022.

vv) Acta de la reunión de la Comisión Bilateral celebrada el 20 de septiembre

de 2022.

ww) Plan de actuación inicial sobre la creación de ente público de derecho

privado Ihobe-Agencia Vasca del Medio Ambiente, de fecha 20 de

septiembre de 2022.

xx) Cuarto borrador del anteproyecto de ley con fecha 5 de octubre de 2022.

yy) Certificación de la Secretaria del Consejo del Agua del País Vasco, de

fecha 13 de octubre de 2022.

zz) Informe de la Dirección de Presupuestos, de fecha 22 de noviembre de

2022,

aaa) Informe 50/2022, de 20 de diciembre, de la Dirección de Función Pública.

bbb) Informe de la Dirección de Administración Tributaria, de fecha 24 de enero

de 2023.

ccc) Memoria complementaria del procedimiento de elaboración del

anteproyecto de ley, de fecha 1 de febrero de 2023.

ddd) Quinto borrador del anteproyecto de ley con fecha 1 de febrero de 2023.

eee) Memoria económica de 1 de febrero de 2023.

fff) Informe de la Oficina de Control Económico (OCE) de fecha 16 de febrero

de 2023.

ggg) Memoria final del procedimiento de elaboración de la norma, de 24 de

febrero de 2023.

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DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO

3. El anteproyecto consta de exposición de motivos, 48 artículos agrupados en seis

capítulos, ocho disposiciones adicionales, una disposición transitoria, cuatro

disposiciones finales y un anexo.

4. La exposición de motivos se estructura en nueve epígrafes. El epígrafe I cita los

principales foros, instrumentos y acuerdos internacionales1 que, en los últimos 6

años, dan cuenta del enorme impacto que sufriría el planeta si se produce un

calentamiento global superior al 1,5º C, así como de la necesidad de que se

produzcan importantes reducciones de CO2 y otras emisiones de gases de

efecto invernadero (en adelante, GEI), en las próximas décadas. El epígrafe II

cita las principales normas e instrumentos elaborados por las distintas

instituciones de la Unión Europea que acogen las estrategias encaminadas a

conseguir el objetivo de neutralidad climática para el 20502 y el compromiso de

reducción de emisiones de un 5 5% respecto al año 1990 en 2030.

5. El epígrafe III se centra en los documentos y normas estatales con relevancia en

este ámbito, como son, la Ley 7/2021, de cambio climático y transición

energética, la Estrategia a Largo plazo para una economía española moderna,

competitiva, y climáticamente neutra en 2050 (ELP 2050), así como el Plan

Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC 2021-2030). El epígrafe IV

enumera las principales acciones llevadas a cabo por la Comunidad Autónoma

de Euskadi (CAE) para unirse al compromiso global de lograr un territorio y una

sociedad neutros en carbono y más resilientes, a partir de julio de 2019, con la

declaración formal de emergencia climática por parte del Gobierno Vasco, con la

adhesión al Pacto Verde Europeo en diciembre de 2019, con la aprobación en

octubre de 2021 de del Plan de Transición Energética y Cambio Climático 2021-

2024 y con el lanzamiento del programa Basque NEtZero Industrial Super

Cluster para ser pioneros en la descarbonización de la industria.

6. El epígrafe V resume los principales hitos que engloban el objetivo de la

transición energética hacia un escenario con cero emisiones netas, entre ellas,

las medidas de ahorro y eficiencia energética, fomento de la energía circular,

1 El Acuerdo de París de 2015, el informe especial del Grupo Intergubernamental de expertos sobre el

cambio climático de las Naciones Unidas del 2018 (IPCC), y la 26ª Conferencia de las Naciones Unidas

sobre el cambio climático de noviembre de 2021, conocida como COP26 Glasgow.

2 La Comunicación de la Comisión Europea de 11 de diciembre de 2019 titulada ?el Pacto Verde

Europeo?, la Legislación europea sobre el clima (REGLAMENTO (UE) 2021/1119 DEL

PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco

para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) nº 401/2009 y (UE) 2018/1999),

un paquete de medidas normativas denominado ?Fit por 55? elaborado por la Comisión Europea en

diciembre de 2020.

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avanzar en la descarbonización haciendo sostenibles sectores como el de la

edificación, la industria y la movilidad. El epígrafe VI constata las consecuencias

inevitables que se esperan del cambio climático y la necesidad de fortalecer el

sistema institucional y económico para aliviar sus efectos y costes en pos de la

resiliencia del territorio.

7. En el epígrafe VII se sostiene que el reto que se presenta exige

transformaciones profundas de las bases de la economía, de los procesos

productivos, del consumo, así como implementar nuevas estrategias

empresariales y modelos de negocio sostenibles y todo ello bajo un criterio de

transición justa. El epígrafe VII señala el amparo legal de la iniciativa normativa y

el contenido por capítulos. Finalmente, el epígrafe IX justifica la necesidad y

eficacia de la norma, su adecuación a los principios de buena regulación, su

coherencia con el resto del ordenamiento estatal, europeo e internacional, así

como el cumplimiento del principio de transparencia en la elaboración de la

norma y de simplificación de las cargas administrativas.

8. La parte dispositiva comienza con el capítulo I (?Disposiciones generales?),

comprensivo de los artículos 1 a 3, en los que identifica el objeto y finalidades de

la norma, (artículo 1), los principios en los que se fundamenta (artículo 2) y las

definiciones de conceptos que usa la norma que el artículo 3 remite al anexo.

9. El capítulo II (?Gobernanza?) comprende los artículos 4 a 9, referidos al modo de

ejercicio de las competencias y funciones de las administraciones públicas

vascas (artículo 4); la creación de las comisiones de transición energética y

cambio climático en el seno de las administraciones vascas con competencias

en la materia y la relación de sus funciones (artículo 5); la asignación de la

coordinación interinstitucional en la materia objeto de la norma al Consejo Vasco

de Políticas Públicas (artículo 6); la creación de la Oficina Vasca de Transición

Energética y Cambio Climático y la asignación de funciones (artículo 7); la

articulación de la participación pública en el diseño y seguimiento de la política

en esta materia a través del Consejo Asesor del Medio Ambiente, así como la

creación de la Asamblea Ciudadana de Transición Energética y Cambio

Climático de Euskadi para impulsar dicha participación (artículo 8); por último, se

configura el principio de cooperación de las administraciones públicas vascas

con competencias en la materia con los distintos órdenes institucionales, países,

regiones, foros y redes internacionales comprometidas con las iniciativas de

transición energética y cambio climático, así como en los planes y programas de

cooperación al desarrollo (artículo 9).

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10. El capítulo III regula la ?Planificación en materia de transición energética y cambio

climático? en los artículos 10 a 14. Los instrumentos de planificación que enuncia

el artículo 10 son la Hoja de Ruta 2050 de transición energética y cambio

climático, que establece el ritmo del proceso de transformación acorde con las

directrices nacionales e internacionales existentes adaptadas al contexto de

Euskadi (artículo 11), las Estrategias de Transición Energética y Cambio

Climático, son el instrumento general de la política en la materia en la CAE que

se aprobarán cada 10 años (artículo 12), y los Planes de Clima y Energía de los

territorios históricos y las entidades locales de más de 5.000 habitantes, que han

de incorporar lo dispuesto en la Ley 4/2019, de 21 de febrero, de sostenibilidad

energética (artículo 13). Por último, el artículo 14 introduce un sistema de

evaluación y seguimiento, que consistirá en elaborar un informe a los 5 años de

elaboración de cada estrategia y uno final al terminar el periodo total de vigencia.

11. El capítulo IV (?Neutralidad climática?) abarca los artículos 15 a 27, divididos en dos

secciones.

12. La sección 1ª, titulada ?Transición energética?, atiende en sus 4 artículos a las

directrices generales que encauzan la transición energética hacia la neutralidad

climática (artículo 15), a las medidas de promoción de la eficiencia energética y

la gestión de la demanda en todos los sectores consumidores de energía y

sectores productivos (artículo 16), regula el objetivo de aumento de producción

de las energías renovables, para lo que aprobará normativa y planes de

ordenación que propicien su uso y, especialmente, se cita el Plan territorial

sectorial de las energías renovables en Euskadi y las comunidades energéticas

(artículo 17) y, por último, incide en el fomento de las medidas dirigidas a una

movilidad más sostenible mediante el uso de vehículos con tecnologías limpias,

los modos de transporte con menos emisiones, la renovación de vehículos, las

infraestructuras de carga y repostaje y las ferro-portuarias, entre otras (artículo

18).

13. La sección 2ª atiende a ?Otras políticas sectoriales y territoriales que contribuyen a la

neutralidad?, que engloba medidas en materia de economía circular (artículo 19),

el impulso de la reducción progresiva de emisiones de GEI en las actividades

industriales (artículo 20), en las actividades de comercio, turismo y otros

servicios (artículo 21), en actividades agrícolas, ganaderas, forestales y

pesqueras (artículo 22), las que inciden en la protección y gestión del patrimonio

natural y la biodiversidad (artículo 23), el desarrollo de los sumideros de carbono

(artículo 24), las vinculadas con la planificación en materia de ordenación del

territorio, planeamiento urbanístico y regeneración urbana (artículo 25), con la

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edificación y la rehabilitación de edificios (artículo 26) y con las infraestructuras y

equipamientos de titularidad pública (artículo 27).

14. El capítulo V regula en los artículos 28 a 37 la ?Resiliencia del territorio: adaptación al

cambio climático?. Un aspecto que integra las medidas que tienen como objetivo

disponer de un modelo territorial y una sociedad adaptada y resiliente al cambio

climático a través de las políticas públicas (artículo 28), como son, mantener las

infraestructuras críticas y sensibles (artículo 29), las que aplican en la

planificación y gestión territorial y urbanística y las intervenciones en el medio

urbano (artículo 30), o las que inciden en la protección del medio acuático

continental, marino y litoral (artículo 31), o en la gestión de los recursos hídricos,

sequías e inundaciones (artículo 32), las dirigidas a proteger el patrimonio

natural (artículo 33), el sector agroforestal, ganadero y pesquero (artículo 34), las

acciones que pretenden garantizar el desarrollo de actividades industriales, de

comercio, turismo y otras en situación de emergencia (artículo 35) y, por último,

los sistemas de salud y de atención de emergencias, protección civil y seguridad

(artículos 36 y 37).

15. El capítulo VI, intitulado ?Instrumentos transversales en relación con la transición

energética y el cambio climático?, comprende en los artículos 38 a 48: la

incorporación a los procedimientos de evaluación ambiental de planes,

programas y proyectos de la perspectiva del cambio climático (artículo 38), el

fomento del conocimiento y la educación en la materia que aumente la

capacitación para avanzar en la consecución de los objetivos propuestos

(artículo 39), también en el ámbito de la investigación, del desarrollo tecnológico

e innovación que impulsen este proceso (artículo 40), en el de la sensibilización

e información pública a través de campañas de concienciación a la ciudadanía

(artículo 41), con la creación del Registro vasco de Iniciativas de transición

energética y cambio climático en el que consten públicamente los compromisos

adoptados por los titulares de actividades públicas y privadas (artículo 42),

mediante acciones que impulsen la digitalización para la descarbonización de la

economía (artículo 43), mediante la introducción en la contratación pública de

obligaciones de disponer de la huella de carbono de los productos o servicios

que se liciten (artículo 44), a través del fomento de técnicas y tecnologías en los

procesos productivos que permitan el control del consumo energético y

cuantifique la reducción de GEI durante el ciclo del producto o proceso (artículo

45), también se promueve la regulación de gravámenes sobre las actuaciones

que aumenten la vulnerabilidad o las GEI e incentivos fiscales para las que

favorezcan su reducción o absorción (artículo 46), la presencia de la perspectiva

energética y climática en el proyecto de ley de presupuestos generales de la

CAE (artículo 47) y, por último, una llamada a la simplificación, agilización y

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transparencia de los procedimientos administrativos que encaucen los proyectos

que sirvan a los objetivos de la norma (artículo 48).

16. En la parte final del anteproyecto se ubican ocho disposiciones adicionales.

17. La disposición adicional primera fija el plazo máximo de 1 año para que el

Gobierno Vasco elabore la Hoja de Ruta 2050.

18. La disposición adicional segunda fija un plazo de un año para que el Gobierno

Vasco elabore la Estrategia Vasca de Transición Energética y Cambio Climático

2030

19. La disposición adicional tercera establece un plazo máximo de 18 meses para

que el Consejo de Gobierno Vasco apruebe tanto la Hoja de Ruta 2050 como la

Estrategia Vasca de Transición Energética y Cambio Climático 2030.

20. La disposición adicional cuarta refiere que las referencias al departamento

competente en materia de transición energética y cambio climático se

entenderán realizadas al departamento o departamentos que resulten de las

reorganizaciones administrativas que procedan.

21. La disposición adicional quinta fija un plazo de 2 años para que se aprueben los

planes del clima y energía de los territorios históricos y las entidades locales.

22. La disposición adicional sexta establece un plazo máximo de 2 años para que los

departamentos competentes elaboren las directrices para identificar y crear las

partidas presupuestarias destinadas al cumplimiento de esta norma.

23. La disposición adicional séptima determina que se tramitarán mediante

comunicación previa determinados proyectos de instalaciones fotovoltaicas, a

efectos de lo previsto en el artículo 207.5 de la Ley 2/2006, de 30 de junio de

suelo y urbanismo.

24. La disposición adicional octava fija un plazo de un año para la aprobación del

reglamento de funcionamiento de la Oficina Vasca de Transición Energética y

Cambio Climático.

25. La disposición transitoria prorroga la vigencia de las estrategias sectoriales de

energía y clima y el Plan de Transición Energética y Cambio Climático

2021/2024 hasta la aprobación de la primera Estrategia de Transición Energética

y Cambio Climático 2030.

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26. La disposición final primera modifica la Ley 1/2006, de 23 de junio, de aguas.

Elimina los apartados h), i) y j) de artículo 12 y da nueva redacción al artículo 59.

27. La disposición final segunda modifica la Ley 9/2021, de 25 de noviembre, de

conservación del patrimonio natural. Da nueva redacción al artículo 58 y al

apartado segundo del artículo 70.

28. La disposición final tercera faculta al Gobierno para que dicte las disposiciones

necesarias para el desarrollo y aplicación de la ley.

29. Para concluir, la disposición final cuarta determina la entrada en vigor de la ley el

día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco, y el anexo

recoge las definiciones de conceptos que se usan en el texto.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

30. El presente dictamen tiene carácter preceptivo y se emite de conformidad con el

artículo 3.1 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, que incluye en su apartado a), dentro del ámbito de la

función consultiva de la Comisión, los ?anteproyectos de Ley cualquiera que sea la

materia y objeto de los mismos?, sin que el que se somete a consulta se encuentre

incluido entre las excepciones de dicho apartado.

MARCO NORMATIVO

31. En la IX Legislatura, el Consejo de Gobierno aprobó un anteproyecto de Ley de

cambio climático que fue objeto de tramitación parlamentaria, que no prosperó

en dicha sede, sobre el que se emitió el Dictamen 100/2011 durante su

elaboración. Como relata el informe jurídico, en la pasada legislatura se tramitó

otro anteproyecto de Ley de cambio climático del País Vasco, iniciado mediante

Orden de 4 de octubre de 2018, del Consejero de Medio Ambiente, Planificación

Territorial y Vivienda del que no constan trámites posteriores a la solicitud de

informe a la OCE, que se cursó el 15 de abril de 2020.

32. Si bien cabe remitirse a dicho Dictamen 100/2011 en los aspectos

competenciales sustanciales que no han variado en lo fundamental y que más

adelante resumiremos también, el tiempo transcurrido aconseja, sin embargo,

actualizar el marco normativo en una materia que tiene un indudable alcance

global/mundial, que progresa con rapidez y que ha propiciado nuevas normas,

instrumentos y pactos/tratados internacionales y europeos, pero también

estatales y autonómicos, para dar respuesta a los nuevos retos que se

presentan.

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33. Se aborda, por tanto, las que consideramos principales fuentes normativas,

aunque no exhaustivamente por ser muy numerosas, en las que se inserta el

anteproyecto para facilitar la comprensión debida de los distintos niveles a los

que responde su encuadre.

34. En el ámbito internacional y global, la creación de la Convención Marco de las

Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), a la que se dotó de

fuerza jurídica obligatoria para las partes firmantes, entró en vigor el 21 de marzo

de 1994 en el seno de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio

Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992,

conocida como Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro. Cabe decir que

constituye el primer hito mundial que marca el inicio decidido de la lucha contra

el cambio climático.

35. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) es

el principal órgano internacional para la evaluación del cambio climático. Fue

creado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

(PNUMA) y la Organización Meteorológica Mundial (OMM) en 1988 para ofrecer

al mundo una visión científica clara del estado actual de los conocimientos sobre

el cambio climático y sus posibles repercusiones medioambientales y

socioeconómicas. Tiene un carácter científico e intergubernamental, y realiza

informes periódicos de evaluación y especiales.

36. Entre sus informes especiales más reconocidos cabe destacar el realizado en

2018, que describe el impacto en el planeta ante un calentamiento global de

entre 1,5º y 2º C que se podría superar durante el siglo XXI a menos que se

produzcan importantes reducciones de CO2 y otros GEI en el futuro más

cercano.

37. También resulta de interés el sexto y último informe de evaluación, que finalizó

en 2021, que alerta ya sobre la práctica imposibilidad de alcanzar el objetivo

menos ambicioso de limitar el calentamiento a 2º C, así como de la mayor

magnitud y cantidad que alcanzarían los cambios sufridos por el planeta.

38. En este escenario, cobra singular fuerza como referente inmediato del

anteproyecto el Acuerdo de París, resultado de la 21.ª Conferencia de las Partes

de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que

tiene naturaleza de tratado internacional legalmente vinculante. Entró en vigor el

4 de noviembre de 2016 y en la actualidad lo han suscrito 194 partes, uno de

ellos la Unión Europea.

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39. En la 24.ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones

Unidas sobre el Cambio Climático celebrada en diciembre de 2018 en Katowice,

se acordaron las reglas que permiten hacer operativo el Acuerdo de París.

40. El acuerdo conocido como ?Chile-Madrid Tiempo de Actuar? de diciembre de 2019,

fruto de la 25.ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las

Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, sienta las bases para que en 2020

los países presenten planes de lucha contra el cambio climático más ambiciosos

que los presentados en 2015 para responder a la emergencia climática.

41. El 25 de septiembre de 2015, la Resolución de la Asamblea General de las

Naciones Unidas adoptó un conjunto de objetivos globales para erradicar la

pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos como parte de

una nueva agenda que se desglosa en 17 objetivos de desarrollo sostenible

(Agenda 2030). El Objetivo 13 exige medidas urgentes para combatir el cambio

climático y sus repercusiones, que está intrínsecamente relacionado con los

otros 16 Objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, para cuya

consecución es necesario llevar a cabo el Acuerdo de París.

42. En este contexto internacional temporal, destacan las iniciativas de la Unión

Europea adoptando un marco jurídico propio, que abarca una serie de

referentes normativos de singular importancia para cumplir el Acuerdo de París.

43. Es preciso recordar que ya el artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la

Unión Europea disponía que ?las exigencias de la protección del medio ambiente

deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión,

en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible?, y, por su parte, el artículo

191.1 venía a señalar entre los objetivos de la Unión en el ámbito del medio

ambiente ?el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los

problemas regionales o mundiales del medio ambiente, y, en particular, a luchar contra el

cambio climático?.

44. Un paradigma reseñable en este sentido es la Comunicación de la Unión

Europea relativa al Pacto Verde Europeo («The European Green Deal») de

diciembre de 2019, que pretende hacer de la Unión Europea el primer continente

neutro climáticamente en el año 2050.

45. Este compromiso político europeo desemboca en la Legislación europea sobre el

clima, Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo y el Consejo, de 30

de junio de 2021 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad

climática y se modifican los Reglamentos (CE) nº 401/2009 y (UE) 2018/1999.

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46. No obstante, la Unión posee ya desde 2014 un marco regulador para alcanzar el

objetivo actual de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero

para 2030, antes de la entrada en vigor del Acuerdo de París. La legislación

adoptada para conseguir dicho objetivo comprende, entre otras, la Directiva

2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece el régimen de

comercio de derechos de emisión (RCDE) de la UE, el Reglamento (UE)

2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, que introdujo objetivos

nacionales de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero para

2030, y el Reglamento (UE) 2018/841 del Parlamento Europeo y del Consejo,

que exige a los estados miembros lograr un equilibrio entre las emisiones y

absorciones de gases de efecto invernadero resultantes del uso de la tierra, el

cambio de uso de la tierra y la silvicultura.

47. Singularmente destacable es el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la

Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, en el que se crean los Planes

Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) y la Estrategia de

Descarbonización a 2050.

48. Dicho reglamento de la UE establece en su artículo 1 que, a más tardar el 31 de

diciembre de 2019 y, posteriormente, a más tardar el 1 de enero de 2029 y a

partir de dicha fecha cada diez años, cada estado miembro debe comunicar a la

Comisión un plan nacional integrado de energía y clima. El primer plan abarcará

el período de 2021 a 2030, teniendo en cuenta la perspectiva a más largo plazo,

y los planes siguientes abarcarán el período decenal inmediatamente siguiente al

final del período abarcado por el plan anterior.

49. España ha remitido, el 31 de marzo de 2020, a la Comisión Europea el Plan

Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, de acuerdo con lo previsto en

el citado Reglamento de Gobernanza, habiendo enviado anteriormente el

borrador, publicado en la página web del Ministerio, fechado en 20 de enero de

2020.

50. En el ámbito estatal se han utilizado en los últimos años diversos instrumentos

planificadores englobados en el Plan Nacional de Adaptación al Cambio

Climático ? PNACC 2021-2030, del que destacamos la Estrategia a Largo Plazo

para una economía española moderna, competitiva y climáticamente neutra en

2050 (ELP 2050) que muestra una línea concordante con la reducción de las

emisiones GEI en un 90 % respecto a 1990 y el 10 % restante mediante

sumideros de carbono.

Dictamen 67/2023 Página 14 de 77

51. Este PNACC 2021-2030 ha impulsado la elaboración de la Ley 7/2021, de 20 de

mayo, de cambio climático y transición energética (en adelante, Ley 7/2021).

52. La Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de

derechos de emisión de gases de efecto invernadero, alcanza una relevancia

considerable en este ámbito en la medida en la que, dentro del Programa

Europeo de Cambio Climático para lograr que la Comunidad y sus Estados

miembros puedan cumplir el compromiso de reducción de emisiones de gases

de efecto invernadero, son objetivos que se asumieron al ratificar el Protocolo de

Kioto en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático el

30 de mayo de 2002, que se ha venido actualizando hasta ahora.3

53. También merece ser citado el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de

diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de prevención y

control integrados de la contaminación, el cual comprende en su seno un haz de

materias que conectan con el control y prevención del medio ambiente con

carácter de legislación básica.

54. La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una

economía circular, contribuye también a los objetivos del cambio climático toda

vez que los residuos suponen una fuente difusa de emisión de gases de efecto

invernadero, principalmente debido al metano emitido en vertederos que

contienen residuos biodegradables que debe reducirse significativamente.

55. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, establece en su artículo

tercero que la acción de los poderes públicos en sus respectivos ámbitos de

competencia estará guiada, entre otros, por los principios de ahorro y eficiencia

energética, que deben contribuir a la sostenibilidad propiciando la reducción de

costes, atenuando la dependencia energética y preservando los recursos

naturales, así como la promoción de las energías limpias, reducción de

emisiones, eficaz tratamiento de residuos y la racionalización de la construcción

residencial

56. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público (en adelante,

LCSP), actúa como parámetro normativo en la medida en la que el artículo

42.5.a) del anteproyecto configura la inscripción en el Registro vasco de

iniciativas de transición energética y cambio climático como medio para acreditar

la solvencia técnica en el ámbito de la contratación pública.

3 Transpone la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003,

por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto

invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE.

Dictamen 67/2023 Página 15 de 77

57. En el ámbito autonómico vasco, Euskadi en el año 2015 aprobó la Estrategia

de Cambio Climático 2050 del País Vasco, Klima 2050. Sus objetivos se

adoptaron en línea con el compromiso adquirido por la Unión Europea: reducción

del 40 % de las emisiones de gases de efecto invernadero para el año 2030 con

respecto a 2005, y del 80 % para el año 2050. Asimismo, en el año 2050 espera

alcanzar un consumo de energía renovable del 40 % sobre el consumo final.

58. Este documento ha sido objeto de una primera evaluación bienal (periodo 2015 y

2017) y, posteriormente, una revisión intermedia que abarca el periodo 2017-

2019, con el objeto de evaluar el grado de avance de los objetivos y sentar los

fundamentos para la redacción del Plan de Transición Energética y Cambio

Climático 2021-2024.

59. Tras unirse en el año 2019 a la declaración mundial de emergencia climática,

Euskadi se adhirió al Pacto Verde Europeo mediante el Basque Green Deal y

aprobó el Plan de Transición Energética y Cambio Climático 2021-2024 para

reducir en un 30 % la emisión de GEI respecto a 2005 y lograr que las

renovables representen el 20 % del consumo final de energía, así como

asegurar la resiliencia del territorio vasco al cambio climático. Se concibió como

un paso previo al abordaje del presente anteproyecto.

60. El Consejo de Gobierno aprobó el 29 de junio de 2021 el Programa Vasco de

Prioridades de la Agenda 2030, y asume entre las cinco prioridades de gobierno

la ?de proteger el planeta contra la degradación, impulsar la gestión razonable de sus

recursos naturales y establecer medidas urgentes para hacer frente al cambio climático de

manera que pueda satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras?.

61. Para consolidar el pilar de la transición energética y transformar nuestro modelo

energético, basado en gran parte en la quema de combustibles fósiles como

responsable, en gran medida, de las emisiones de gases de efecto invernadero

y, en consecuencia, del cambio climático, se aprobó la Ley 4/2019, de 21 de

febrero, de sostenibilidad energética, con la que el anteproyecto interactúa

intensamente.

62. En este ámbito, la Estrategia Energética de Euskadi 2030 es el instrumento de

planificación que recoge los fundamentos de la política energética de Euskadi

generalmente con un horizonte de 10 años. Se renueva así la establecida con

horizonte 2020 para adaptarla a la nueva situación socio-económica de la

sociedad vasca, en especial en lo referido a la industria, la vivienda y el

transporte, hacia un nuevo modelo de menor consumo energético, estando este

consumo centrado en las energías renovables, con la energía eléctrica como

Dictamen 67/2023 Página 16 de 77

principal vector energético. Como objetivos a largo plazo se plantean un

consumo cero de petróleo para usos energéticos en 2050 y un consumo cero de

combustibles fósiles con emisiones netas cero de GEI al final de este siglo, así

como reducir las emisiones de GEI en un 80 % en el año 2050 respecto a 2005.

63. Otra norma destacable en este ámbito es la Ley 9/2021, de 25 de noviembre, de

patrimonio natural, que busca preservar los espacios naturales y la

biodiversidad, alineándose e integrándose en el marco de las políticas

transversales dirigidas a combatir y mitigar el cambio climático.

64. La Ley 10/2021, de 9 de diciembre, de Administración ambiental, que establece

el marco normativo para la protección, conservación y mejora del medio

ambiente en la CAE, conecta con los objetivos comunes del anteproyecto de

manera general al compartir título competencial, pero también en lo particular

cuando enuncia como finalidad (artículo 1.d) la de ?Establecer medidas de reducción

de gases de efecto invernadero ambiciosas para cumplir con el Acuerdo de París y otras

disposiciones respecto a la lucha contra el cambio climático?.

65. La Ley 1/2006, de 23 de junio, de aguas, sirve de parámetro legal en preceptos

como el 31 y 32.

66. Es reseñable la Ley 3/2022, de 12 de mayo, del sector público vasco, cuyos

contenidos atienden a la sistematización del conjunto de normas que disciplinan

la organización del sector público vasco, cuya estructura está afectada por el

anteproyecto en varios preceptos.

67. Van a ser consideradas y citadas, así mismo, otras normas procedentes de

todos los niveles institucionales a lo largo del análisis que efectuamos en este

dictamen.

ASPECTOS COMPETENCIALES

I EN RELACIÓN CON EL ESTADO

68. Para realizar el encuadre material de la competencia es preciso atender al

contenido del anteproyecto, así como al carácter, sentido y finalidad de sus

disposiciones.

69. El objeto que establece la norma al configurar el marco jurídico en torno a la

materia nos sitúa en dos frentes que implican alcanzar ?la neutralidad climática en

Euskadi a más tardar en el año 2050 y aumentar la resiliencia de su territorio al cambio

Dictamen 67/2023 Página 17 de 77

climático, mediante una transición justa y sostenible, social, económica y medioambiental,

que garantice la equidad y la solidaridad?.

70. Como hemos dicho ya, se mantienen invariables los fundamentos

competenciales de la norma proyectada, tal y como se concibieron en el

Dictamen 100/2011, si bien algunos de sus postulados pueden y deben ser

actualizados con doctrina y normas acaecidas en el lapso temporal que separa

estas iniciativas legislativas.

71. En este sentido, cabe centrar los títulos competenciales prevalentes que

habilitan el dictado de la disposición de referencia, como el de desarrollo

legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en ?medio ambiente y

ecología? (art. 149.1.23 CE), recogido en el artículo 11.1.a) del Estatuto de

Autonomía (EAPV), y el de desarrollo legislativo y la ejecución dentro de su

territorio de la legislación básica del Estado en materia de ?régimen energético? (art.

149.1.25 CE), recogida en el artículo 11.2.c) del EAPV.

72. Junto a estos títulos de cabecera, debe ubicarse la competencia exclusiva que

ostenta la CAE para la organización, régimen y funcionamiento de sus

instituciones de autogobierno, recogida en el artículo 10.2 del EAPV.

73. La Comisión tampoco puede ignorar que el anteproyecto desborda ese ámbito al

incluir previsiones que afectan a políticas sectoriales y territoriales muy diversas

sobre las que ostenta competencias exclusivas.

74. Nos referimos a las de montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías

pecuarias y pastos (artículo 10.8 EAPV); agricultura y ganadería (artículo 10.9

EAPV); distribución y transporte de energía (artículo 10.11 EAPV); investigación

científica y técnica (Artículo 10.16 EAPV); sector público propio del País Vasco

(artículo 10.24); promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad

económica del País Vasco (artículo 10.25 EAPV); comercio interior (10.27

EAPV), industria (artículo 10.30 EAPV), ordenación del territorio y del litoral,

urbanismo y vivienda, (artículo 10.31 EAPV); ferrocarriles, transportes terrestres,

marítimos, fluviales y por cable, puertos, helipuertos, aeropuertos (artículo 10.32

EAPV); régimen minero y energético, recursos geotérmicos (artículo 11.2 c); y

enseñanza (artículo 16 EAPV).

75. La legislación del Estado en la materia de cambio climático, principalmente la

Ley 7/2021 y la Ley 1/2005, se dicta conjuntamente al amparo de las

competencias exclusivas del Estado previstas en el artículo 149.1.13.ª de la CE

en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad

Dictamen 67/2023 Página 18 de 77

económica, en el artículo 149.1.23.ª de la CE, de legislación básica sobre

protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las

comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, y en

el artículo 149.1.25.ª de la CE, de bases del régimen minero y energético.

76. Con respecto al artículo 149.1.13 de la CE, la jurisprudencia constitucional ha

admitido que dicho título competencial puede amparar tanto normas estatales

que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores

económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares

indispensables para alcanzar los fines propuestos en la ordenación (STC

77/2004).

77. Recientemente, el Tribunal Constitucional ha reconocido con mayor énfasis la

necesidad de no relegar los títulos competenciales estatales 149.1.13 y

149.1.25, como así se explica en la Sentencia (STC) 87/2019, de 20 de junio, a

propósito de la Ley catalana de cambio climático:

Una jurisprudencia reiterada de este Tribunal ha reconocido la importancia de la

producción y distribución de energía tanto para la vida cotidiana como para el

funcionamiento de la actividad económica, a los efectos de amparar la

regulación de aquella actividad no solo en el título competencial específico que

reserva al Estado el establecimiento de las bases del régimen energético (art.

149.1.25 CE), sino también en el título transversal relativo a las bases y

coordinación de la planificación general de la actividad económica del art.

149.1.13 CE [así, SSTC 69/2018, de 21 de junio, FJ 6 b); 148/2011, de 28 de

septiembre, FJ 6; 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6, y STC 197/1996, de 28 de

noviembre, FJ 4 a)]. A su vez, en relación con este último título competencial

(bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), la

jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado puede a su amparo no

solo «fijar] las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de

sectores económicos concretos» para alcanzar objetivos de política económica

general o sectorial (por todas, STC 139/2013, de 8 de julio, FJ 3, refiriéndose a

actividades de fomento en el mercado inmobiliario «por la evidente conexión de

este sector con la economía nacional»; o STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ

13, sobre la orientación de las políticas públicas hacia la rehabilitación y

regeneración de las ciudades), sino también, y muy principalmente, acometer la

«ordenación general de la economía» (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 5) y

adoptar «medida[s] de política económica general» para atender a supuestos en

los que «para conseguir objetivos de la política económica nacional, se precisa

Dictamen 67/2023 Página 19 de 77

una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado» (por todas, SSTC

79/2017, de 22 de junio, FJ 6, y 89/2017, de 4 de julio, FJ 8, ambas con cita de

otras).

Teniendo en cuenta esta jurisprudencia interpretativa de los títulos de los arts.

149.1.25 y 149.1.13 de la Constitución y el contenido y finalidad de la ley

impugnada, no es posible relegar en este caso los títulos citados (energía y

economía) al papel un tanto secundario o adjetivo, no sustancial, apreciado en

las SSTC 15/2018, 62/2018 y 64/2018. La Ley del cambio climático de Cataluña

no persigue solo la protección del medio ambiente; representa también, al

mismo tiempo, el diseño de un modelo energético y económico alternativo para

todas las actividades productivas de Cataluña y la programación o planificación

de la actividad administrativa necesaria para alcanzar ese objetivo. De modo

que no es posible prescindir de los intereses económicos y energéticos

implicados y de las reglas de distribución de competencias en esas materias, en

concreto en cuanto a su planificación, pues esta es fundamentalmente la técnica

normativa empleada, como más adelante se comprobará. Al efecto, el art.

149.1.13 CE atribuye al Estado competencia sobre las «bases y coordinación de

la planificación general de la actividad económica», mientras que el 152.3 EAC

reserva a la Generalitat la potestad de «establecer una planificación de la

actividad económica en el marco de las directrices que establezca la

planificación general del Estado». Por su parte, el art. 149.1.25 CE reserva al

Estado el establecimiento de las «bases del régimen energético», que incluye la

planificación general del sector [SSTC 69/2018, de 21 de junio, 5 d); 170/2012,

de 4 de octubre, FJ 10; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 19, y 197/1996, de

28 de noviembre, FJ 4], en tanto que el art. 133 EAC regula la competencia

«compartida» (entendido este término de conformidad con la STC 31/2010, de

28 de junio, FJ 60) de la Generalitat en materia de «energía», que incluye, en lo

que a este proceso interesa, la «regulación» de la actividad de «producción» de

energía [apartado primero, letra a)], el «fomento y la gestión de las energías

renovables y de la eficiencia energética» [mismo apartado primero, letra d)] y la

«participación» de la Generalitat «en la regulación y planificación de ámbito

estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña» (apartado

tercero), debiendo entenderse en todo caso que «corresponde al Estado, titular

de la competencia, concretar el alcance y modo de esa participación» (STC

31/2010, FJ 79).

Dictamen 67/2023 Página 20 de 77

78. Si bien nos remitimos a lo ya dicho en el Dictamen 100/2011 sobre el alcance del

reparto competencial en materia de medio ambiente entre el Estado y la

Comunidad Autónoma del País Vasco, cabe afinar más dicha doctrina

constitucional con lo establecido en la mencionada STC 87/2019, de 20 de junio:

La contradicción efectiva e insalvable entre estas normas estatales básicas y los

objetivos concretos y a término señalados en el art. 19, apartados primero,

letras a) y c), y segundo a), de la Ley del cambio climático de Cataluña hacen

que estos no puedan considerarse un ejercicio legítimo de la competencia en

materia de protección del medio ambiente (arts. 149.1.23 CE y 144 EAC). En

primer lugar, porque los preceptos autonómicos citados contradicen

abiertamente, hasta negarlas, esas determinaciones básicas del modelo

energético establecidas por el Estado (admisibilidad de combustibles fósiles y

de energía nuclear). En segundo lugar, porque una ?transición energética? tan

importante, diseñada con el detalle de los preceptos mencionados, excede con

mucho la perspectiva estrictamente medioambiental y aun energética, y no

puede perder de vista las variadas implicaciones que trae consigo la alternativa

al modelo vigente en materia económica, de reestructuración o reconversión

industrial, empleo, cohesión territorial, competitividad de las empresas,

formación de trabajadores, educación, etcétera, intereses todos ellos cuya tutela

encuentra acomodo en otros títulos competenciales de la Constitución y los

estatutos de autonomía que por fuerza deben entenderse igualmente

concernidos e implicados en la decisión. Y finalmente, porque el nivel de

coordinación exigido y de recursos que deben ser movilizados por los poderes

públicos para poder alcanzar o aproximarse a los objetivos señalados, y los

efectos de la transformación pretendida, exceden con mucho el ámbito territorial

y el poder de decisión de una Comunidad Autónoma, o lo que es lo mismo, sus

?intereses? exclusivos (art. 137 CE; esta ?interrelación? entre intereses y

competencias resulta expresamente del citado precepto constitucional y ha sido

reconocida expresamente por la doctrina constitucional: por todas, STC

31/2010, FJ 118).

Por todo lo anterior debe concluirse que no pueden las comunidades autónomas

decidir libre, aislada e individualmente si, y en su caso cómo, afrontan esta

?transición energética?, y la fecha en que debe conseguirse ésta, a modo de dies

ad quem. Solo el Estado se encuentra en la posición y tiene las herramientas

para decidir y planificar esa transformación. No solo por tener encomendadas

las competencias ya señaladas de los núms. 13, 23 y 25 del art. 149.1, con el

Dictamen 67/2023 Página 21 de 77

contenido que resulta de la doctrina constitucional citada en el precedente

fundamento jurídico 4, sino por la necesaria coordinación con los restantes

Estados miembros de la Unión Europea y con la propia Unión, con competencia

en la materia, pues en un espacio sin fronteras interiores y libre circulación de

mercancías, servicios personas y capitales (art. 26.2 del tratado de

funcionamiento de la Unión Europea) solo actuando de manera conjunta puede

afrontarse esa transformación.

79. Sin embargo, también cabe recordar, como dice la STC 100/2020, de 22 de julio,

a propósito de la resolución del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el

Presidente del Gobierno respecto del artículo 23 de la Ley Foral 14/2018, de 18

de junio, de residuos y su fiscalidad:

Desde el punto de vista material, al encontramos en materia de medio ambiente,

lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple (?)

?una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo

caso, pero que pueden permitir que las comunidades autónomas con

competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos? (SSTC

170/1989, de 19 de octubre, FJ 2; 101/2005, de 20 de abril, y 15/2018, de 22 de

febrero, FJ 5, entre otras). Por ello, las medidas previstas en el Real Decreto

293/2018 para reducir el consumo de bolsas de plástico han de respetarse en

todo el territorio nacional. Las comunidades autónomas no pueden rebajar ese

nivel de protección, ya sea retrasando la entrada en vigor de las prohibiciones

del art. 4 del real decreto, ya sea eximiendo de su aplicación alguno de los tipos

de bolsas a los que afecta el real decreto. Esto no obsta, sin embargo, para que

las comunidades autónomas puedan adoptar normas adicionales con niveles

más altos de protección, bien adelantando el calendario o ampliando su ámbito

de aplicación, siempre que tales disposiciones no entren en colisión con otros

valores constitucionales.

80. También la reciente STC 99/2022, de 27 de julio, a propósito de la Ley 4/2021,

de 1 de julio, de caza y gestión de los recursos cinegéticos de Castilla y León,

contempla con mayor detalle el concepto de lo básico en el Fundamento Jurídico

3:

b) Requisitos materiales de lo básico.

El concepto material de norma básica acuñado por la doctrina constitucional se

fundamenta en la necesidad de «procurar que la definición de lo básico no

Dictamen 67/2023 Página 22 de 77

quede a la libre disposición del Estado, en evitación de que puedan dejarse sin

contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas»

(STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5). Desde esta perspectiva, hemos reiterado

que una norma es básica si «garantiza en todo el Estado un común

denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones

de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad

autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades

que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la

materia le asigne su estatuto» (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, seguida de

otras muchas). Al establecer ese común denominador normativo, el Estado «no

puede hacerlo con un grado de detalle y de forma tan acabada o completa que

prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de

políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de

desarrollo legislativo» (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).

En el ámbito medioambiental, este tribunal ha destacado, además, varios

criterios específicos que caracterizan a la legislación básica desde la

perspectiva material. En primer lugar, hemos indicado que, en este contexto, lo

básico «cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han

de respetarse en todo caso, pero que puede permitir que las comunidades

autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección

más altos» (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 2). En segundo lugar, hemos

aceptado que, aunque el legislador estatal está obligado a permitir el desarrollo

legislativo por parte de las comunidades autónomas, tal deber estatal es menor

que en otros ámbitos (STC 102/1995, FJ 8). En consonancia con ello hemos

indicado también que, en esta materia, lo básico «no depende de lo genérico o

lo detallado, de lo abstracto o lo concreto de cada norma, pues el criterio

decisivo para calificar como básica una norma de protección del medio ambiente

es su propia finalidad tuitiva» (por todas, STC 148/2020, de 22 de octubre, FJ

3). En tercer lugar, hemos indicado que es característica de la normativa básica

medioambiental la afectación que esta puede tener sobre las competencias

autonómicas, tanto sobre las relativas al desarrollo y ejecución en la propia

materia de medio ambiente como sobre las sectoriales que se entrecruzan con

la materia medioambiental (entre ellas, por lo que ahora interesa, la caza y la

pesca). Según hemos señalado, esa afectación será conforme con el orden

constitucional de competencias cuando «se traduzca en la imposición de límites

a las actividades sectoriales en razón a la apreciable repercusión negativa que

Dictamen 67/2023 Página 23 de 77

el ejercicio ordinario de la actividad sectorial de que se trate pueda tener»,

mientras que vulnerará dicho orden competencial «cuando la normativa estatal

comporte, más que el establecimiento de limitaciones específicas o puntuales

de las actividades sectoriales, una regulación de mayor alcance, incluso aunque

dicha regulación presente una finalidad de protección ambiental» (STC

194/2004, de 4 de noviembre, FFJJ 8 y 9, seguida de otras muchas). Por último,

hemos indicado que la ordenación básica en materia de medio ambiente no

requiere necesariamente que «el marco básico sea exactamente uniforme e

igual para todas las áreas geográficas del territorio nacional, puesto que la tesis

contraria no se aviene con la lógica de la competencia básica, cuando se ejerce

sobre una materia en la que existan distintas peculiaridades subsectoriales y

espaciales que demanden la adaptación de la ordenación básica a esas

peculiaridades» [SSTC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4 D), y 146/2013, de 11 de

julio, FJ 4].

II EN RELACIÓN CON LOS TERRITORIOS HISTÓRICOS

81. La protección del medio ambiente es en la normativa actual, y a salvo de

concretas especificaciones que no guardan relación con el objeto de este

anteproyecto, competencia de las instituciones comunes de la Comunidad

Autónoma del País Vasco ex artículo 6 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre,

de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los

órganos forales de sus territorios históricos (LTH).

82. Los territorios históricos tienen, por otra parte, importantes competencias en

sectores en los que incide el proyecto, como las que les atribuye el artículo 41

del EAPV en materia tributaria; montes y conservación y mejora de los suelos

agrícolas y forestales (artículo 7.a,9 LTH); reforma y desarrollo agrario (artículo

7.b,1 LTH); producción animal (artículo 7.b,2 LTH); administración de espacios

naturales protegidos (artículo 7.c,3 LTH); defensa contra incendios (artículo 7.c,4

LTH); ordenación territorial y urbanismo (artículo 7.c,5 LTH); actividades

molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (artículo 7.c,6 LTH); y transportes por

carretera (artículo 10 LTH).

83. Sobre el artículo 10.2 del EAPV, y con relación con las competencias de los

territorios históricos sobre la organización, régimen y funcionamiento de sus

propias instituciones, señalamos en nuestro Dictamen 105/2012 ?también en

los dictámenes de la Comisión 120/2014, 128/2015 y 138/2015? que la ley

también puede entrar a ordenar el régimen jurídico que puede considerarse

ordinario de las administraciones forales, porque:

Dictamen 67/2023 Página 24 de 77

? el núcleo intangible de la foralidad ?que reconoce la disposición adicional 1ª

CE, actualiza el artículo 37.3.a) EAPV y tiene reflejo en el artículo 7 a).1 de la

Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes

de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos

(LTH)? es el diseño institucional de los territorios históricos.

Tanto su configuración interna como las normas que ordenan las relaciones

entre sus instituciones de autogobierno ?juntas generales y diputaciones

forales? constituyen un reducto indisponible de su autonomía institucional

constitucionalmente reconocida, límite que resulta infranqueable tanto al

legislador estatal como al autonómico.

En tanto Administración pública, sin embargo, es posible una intervención del

legislador autonómico al servicio de una idea común de la que han de participar

todas las administraciones públicas autonómicas, y que se traduce en principios

y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento aplicables a

todas ellas.

Bajo el prisma del artículo 10.2 EAPV, la autonomía organizativa de los órganos

forales no ha de concebirse como una esfera total y absolutamente resistente a

cualquier mínima incidencia o afectación proveniente del legislador autonómico

en cuanto institución que forma parte de los poderes del País Vasco, siempre

que no cuestione sus rasgos organizativos ni desdibuje la imagen identificable

de sus régimen foral tradicional, encuentre adecuado soporte en preceptos

constitucionales y tenga carácter principial.

84. El primer anteproyecto de Ley de cambio climático fue objeto de la Decisión de la

Comisión Arbitral nº 2/2011, de 8 de noviembre de 2011, relativa a las

cuestiones de competencia planteadas por las Diputaciones Forales de Álava,

Bizkaia y Gipuzkoa, cuyas conclusiones avalan las facultades normativas que

ejercen las instituciones comunes de la CAE:

FD 5º: El haz competencial, de carácter transversal en materia de medio

ambiente y ecología que atribuye a las Instituciones Comunes de la Comunidad

Autónoma la competencia por la vía del artículo 11.1.a EAPV y el artículo 6 LTH,

en cuanto a la formulación de un Plan de Cambio Climático que establezca

objetivos, criterios, pautas y directrices generales a través de unas normas

técnicas a cumplimentar por las Administraciones Públicas de la CAPV,

incluidas los Órganos Forales de los Territorios Históricos, resulta en principio

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adecuado a la distribución competencial interna de la CAPV sin que sea

necesario modificar directa o indirectamente, por vía de una legislación sectorial,

dicha LTH.

Ello no obstante, no es lo mismo fijar a través de normas técnicas, objetivos,

criterios, pautas y directrices en materia de cambio climático, que dictar medidas

en relación a la gestión forestal, el mantenimiento o incremento de bosque

autóctono, técnicas silvícolas u otros que ciertamente corresponden a los

Órganos Forales de los Territorios Históricos, los cuales, como se ha visto, han

proclamado y ejecutado sus competencias exclusivas en esas materias

conexas, como son en este caso los bosques (incardinadas en los montes de

los Territorios Históricos) sin negar la necesaria coordinación en materia medio

ambiental con el resto de las Administraciones Públicas (léase el Gobierno

Vasco, pero también los Municipios), coordinación que pasa, de acuerdo con el

PLCC, por respetar los objetivos, criterios, pautas y directrices que éste

establezca de forma reglamentaria en materia de reducción de GEI del

inventario de gases de la CAPV.

A este respecto, es importante recordar la doctrina constitucional que ya hemos

adelantado, sobre el carácter transversal del título competencial

medioambiental, dada su proyección al conjunto de recursos naturales. Dicha

transversalidad se manifiesta al observar que la materia que nos ocupa ?

montes- es un soporte físico susceptible de servir a distintas actividades y de

constituir el objeto de diversas competencias.

(?)

FD 6º: Es claro, siguiendo la doctrina constitucional de la transversalidad, que

no puede utilizarse la competencia de medio ambiente que corresponde a la

Comunidad Autónoma, para vaciar de contenido las potestades de las que son

titulares los Territorios Históricos. No obstante, si aplicamos los criterios objetivo

y teleológico al caso, llegaremos a la conclusión, ya adelantada, de que se

ajusta a la distribución competencial permitir la aplicación sobre un determinado

espacio físico de medidas necesarias para preservar el medio ambiente.

Efectivamente, la adaptación a los potenciales impactos del cambio climático ?

que constituye la finalidad del PLCC- ha de respetar las competencias forales,

pero éstas, aunque sean exclusivas sobre determinados espacios físicos, como

los montes, han de permitir el ejercicio de la competencia medioambiental para

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lograr los resultados perseguidos. Este es el sentido también de la Resolución

de la Comisión Arbitral 3/2003, que citamos en el Fundamento Jurídico 2º.

Máxime cuando las expresiones utilizadas por el PLCC, relativas a su

aprobación, las necesarias consultas con diferentes organismos en los que

participan los Órganos Forales de los Territorios Históricos y su contenido de

fijación de objetivos y de integración de estrategias y políticas sectoriales es

algo que encaja perfectamente, a tenor de la legislación interna de la CAPV, en

el marco de distribución competencial de la misma.

III EN RELACIÓN CON LOS MUNICIPIOS

85. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL),

dispone en su artículo 25.2, que el municipio ejercerá, en todo caso,

competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades

autónomas, en las siguientes materias de interés a los efectos relacionados con

el proyecto que se informa: ordenación del tráfico de vehículos y transporte

público de viajeros; prevención y extinción de incendios; ordenación y gestión

urbanística; protección del medio ambiente; y alumbrado público y servicio de

recogida y tratamiento de residuos.

86. El artículo 2 de la misma Ley dispone que ?para la efectividad de la autonomía

garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las

Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la

distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias

y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus

intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de

la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de

conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión

administrativa a los ciudadanos?.

87. En cuanto a la suficiencia de medios para el desempeño de las funciones que la

ley les atribuye (artículo 142 CE), como recoge el Tribunal Constitucional en su

STC 104/2000, de 13 abril, ?el principio de autonomía (para «la gestión de sus

respectivos intereses», según el art. 137 CE) que preside la organización territorial del

Estado, configura uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional (STC 32/1981,

de 28 de julio, F. 3),ofreciendo una vertiente económica relevante ya que, aun cuando tenga

un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar

los fines ( STC 135/1992, de 5 de octubre, F. 8). La autonomía de los entes locales va,

entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena

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disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en

toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas (SSTC

179/1985, de 19 de diciembre , F. 3; 63/1986, de 21 de mayo, F. 11; 201/1988, de 27 de

octubre, F. 4; 96/1990, de 24 de mayo, FF. 7 y 14; 13/1992, de 6 de febrero , F. 6; 132/1992,

de 28 de septiembre, F. 8; 237/1992, de 15 de diciembre, F. 6; 331/1993, de 12 de

noviembre, FF. 2 y 3; 68/1996, de 18 de abril, F. 10; 171/1996, de 30 de octubre, F. 5;

166/1998, de 15 de julio, F. 10; y 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22); es decir, para

posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente

reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, F. 7; 331/1993, de

12 de noviembre, F. 2.B; 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22; y ATC 382/1993, de 1 de

diciembre, F. 4)?.

88. Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Ley 2/2016, de 7 de abril,

de instituciones locales de Euskadi (LILE), atribuye a los entes locales vascos

competencias en materia de ordenación complementaria, promoción, gestión,

defensa y protección del medio ambiente y desarrollo sostenible, incluida la

protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas

urbanas (art 17.1.8) de la LILE.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

89. Según la doctrina reiterada de la Comisión (entre otros muchos, dictámenes

182/2022, 17/2022 o 116/2021), toda exigencia procedimental responde a un

requisito o sustrato material. De ahí que al analizar el procedimiento haya de

comprobarse el cumplimiento sustantivo del trámite y no el meramente formal. Si

siempre este es el criterio para valorar la forma de producción de los actos o las

normas, cuando se trata de anteproyectos de ley tal exigencia se intensifica por

la radical diferencia entre la potestad legislativa y la reglamentaria. En ese

sentido, como recuerdan, entre otras, las STC 55/2018 y 209/1987, ?el legislador

no ejecuta la Constitución, sino que crea derecho en libertad dentro del marco que esta

ofrece, en tanto que en el ejercicio de la potestad reglamentaria se opera ?de acuerdo con la

Constitución y las leyes (art. 97 CE)??.

90. Cuando el resultado final del procedimiento va a ser una ley, el camino seguido

por el ejecutivo en la elaboración del anteproyecto se estudia ?salvando

cualificadas excepciones, por todos, Dictamen 17/2022?, no para evitar

defectos que pudieran comprometer su validez, sino para contribuir a que llegue

al Parlamento una regulación racional ?fruto de una decisión meditada? y

razonable ?en sintonía con las pautas axiológicas de nuestro ordenamiento?.

Dictamen 67/2023 Página 28 de 77

91. Esa es la razón para aplicar a los anteproyectos de ley la misma metodología

que la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las

disposiciones de carácter general (LPEDG), establece para elaborar

disposiciones de carácter general. Esa unidad de régimen se mantiene en la Ley

6/2022, de 30 de junio, de procedimiento de elaboración de disposiciones de

carácter general (artículo 3), de aplicación a los procedimientos iniciados con

posterioridad a su entrada en vigor ?el 16 de julio de 2022?.

92. Ese es también el sentido último del examen de la Comisión, que observa el

proceso de elaboración de los anteproyectos de ley para preservar un contenido

procedimental suficiente que permita conformar el juicio jurídico sobre la

iniciativa ?que integra el de adecuación o idoneidad entre los objetivos

perseguidos y el contenido regulador proyectado?.

93. Bajo esa perspectiva material, la Comisión analiza: (I) la fase de elaboración en

el órgano promotor, esto es, las premisas fácticas y jurídicas tomadas en

consideración, la reflexión que ha precedido al texto normativo inicial; (II) la

apertura del procedimiento a la participación de las personas destinatarias y los

sectores afectados ?cuáles han sido su valoración, las propuestas formuladas y

los motivos que han guiado su aceptación o rechazo por el órgano instructor?;

(III) la participación de las administraciones cuya actividad puede verse

concernida por la regulación ?cuál ha sido su valoración?; y (IV) la intervención

de los órganos a los que las normas atribuyen la función de examinar, desde sus

cualificadas perspectivas, el texto normativo.

94. La Comisión comprueba también si durante la elaboración se han sopesado los

factores de los que, en cada caso, dependa la factibilidad de la regulación

proyectada ?si se han estudiado sus posibilidades de aplicación, su

potencialidad real para obtener los efectos perseguidos?. En esta vertiente se

pone especial atención a la forma en que se ha evaluado el impacto económico:

si se ha medido el esfuerzo público que la normativa exigirá a las

administraciones y el esfuerzo privado, si la naturaleza de la regulación lo

requiriese. En palabras del artículo 10.3 in fine de la LPEDG, se evaluará ?el coste

que pueda derivarse de su aplicación para otras administraciones, los particulares y la

económica en general?.

95. Con los criterios señalados pasamos a analizar el procedimiento que ha

desembocado en el texto del anteproyecto de Ley de transición energética y

cambio climático.

Dictamen 67/2023 Página 29 de 77

96. En la fase de elaboración llevada a cabo por el órgano promotor, el expediente

remitido traslada, en primer lugar, que se realizó la consulta previa en los

términos establecidos en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas

(LPAC). Se ha informado de que durante el periodo de consulta se han obtenido

diversas aportaciones ciudadanas.

97. El 24 de febrero de 2021 se dictó la Orden de la Consejera de Desarrollo

Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente, de inicio del procedimiento de

elaboración de la ley, con el contenido predeterminado para esta en el artículo

5.1 de la LPEDG: describe el objeto y finalidad de la norma, su viabilidad jurídica

y material, las repercusiones en el ordenamiento jurídico, su incidencia

económica y presupuestaria, los trámites e informes que se estiman procedentes

para su tramitación y los trámites ante la Unión Europea. En esa orden se

designa, asimismo, a la Viceconsejería de Medio Ambiente como órgano

encargado de la tramitación del procedimiento y se acuerda dar a conocer la

orden en el espacio colaborativo ?Legesarea?, así como en ?Legegunea?.

98. Como consecuencia del trámite de información pública, se registraron

alegaciones del Colegio Oficial de Arquitectos Vasco-Navarro.

99. La memoria de elaboración de la norma da cuenta de un trámite de participación

de la ciudadanía específico previsto en el artículo 16 de la Ley 27/2006, de 18 de

julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación

pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que se desarrolló

desde el día 14 al 18 de junio de 2021.

100. En este intervalo se llevaron a cabo diez sesiones dirigidas a entidades locales

integradas en la red Udalsarea 2030, diputaciones forales, departamentos y

entidades del Gobierno Vasco, asociaciones empresariales, entidades sociales

vinculadas a la protección medioambiental, expertos del ámbito del conocimiento

y empresas del sector energético. Todo lo cual contribuyó a la redacción del

primer borrador de anteproyecto.

101. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6 de la LPEDG, la Viceconsejería

de Sostenibilidad Ambiental ?que asume las funciones de la Viceconsejería de

Medio Ambiente conforme al Decreto 68/2021, de 23 de febrero, de estructura

orgánica y funcional del Departamento de Desarrollo Económico, Sostenibilidad

y Medio Ambiente, que entró en vigor el 6 de marzo de 2021? elabora una

memoria justificativa de la factibilidad de la norma con fecha 30 de noviembre de

2021.

Dictamen 67/2023 Página 30 de 77

102. Además de los aspectos competenciales que facultan al departamento

competente para abordar este proyecto, en dicha memoria se presentan las

principales conclusiones obtenidas por los informes de los expertos de Naciones

Unidas respecto del grave impacto en el planeta de los efectos del calentamiento

global de 1,5º C, que sigue aumentando. Unido a ello se formulan los objetivos

fijados a nivel mundial para reducir y detener dicho calentamiento alcanzando la

neutralidad en las emisiones de GEI a los que Euskadi debe adaptarse. Se

señala que para abordar los retos que se plantean debe configurarse un marco

jurídico estable que avance hacia dicho objetivo y que impulse, a la vez, un

territorio con más resiliencia, creando un entramado de órganos de coordinación

interinstitucional, impulsando la descarbonización de todos los sectores

económicos y fomentando los procesos de transición energética aprovechando

las oportunidades de desarrollo tecnológico y empresarial que ello nos brinda.

103. Se adjunta así mismo una detallada memoria económica que estima el coste de

implantación de la norma, así como los modos de financiación con repercusión

en los presupuestos generales de la CAE.

104. El 14 de diciembre de 2021 se dictó la Orden de la Consejera de Desarrollo

Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente, por la que aprueba con carácter

previo el anteproyecto de Ley de transición energética y cambio climático

(artículo 7.1 LPEDG). De acuerdo con la finalidad del trámite, dicho texto recoge

la posición inicial del órgano competente para elevar la iniciativa al Gobierno

[artículo 18.a), Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno].

105. Se aprecia, por tanto, que con los trámites anteriores se ha llevado a cabo un

adecuado trabajo de elaboración y reflexión inicial en el seno del órgano

promotor sobre las bases fácticas y jurídicas de la regulación proyectada.

106. El 14 de diciembre de 2021 se registra el pertinente informe jurídico a que se

refiere el artículo 7.3 de la LPEDG, emitido por la Asesoría Jurídica del

departamento promotor. Analiza el fundamento objetivo y la adecuación del

proyecto a la ley y al derecho, alcanzando a los aspectos competenciales,

procedimentales y de contenido, y propone una serie de modificaciones

específicas al articulado del proyecto, así como una serie de mejoras de técnica

legislativa. En este informe se incluye el informe de impacto de la disposición

proyectada en la constitución, puesta en marcha y funcionamiento de las

empresas, conforme a lo establecido en el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28 de

junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la pequeña empresa del País

Vasco.

Dictamen 67/2023 Página 31 de 77

107. Con la misma fecha que el informe jurídico se emitió el informe de impacto en

función del género relativo al anteproyecto, previsto en la Ley 4/2005, de 18 de

febrero, para la igualdad de mujeres y hombres y vidas libres de violencia

machista contra las mujeres (LIMH) ?actualmente derogada por el Decreto

Legislativo 1/2023, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de

la Ley para la igualdad de mujeres y hombres y vidas libres de violencia

machista contra las mujeres?, siguiendo las directrices sobre la realización de la

evaluación previa de impacto en función de género y la incorporación de

medidas para eliminar desigualdades y promover la igualdad de mujeres y

hombres, aprobadas por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 21 de agosto de

2012.

108. La Resolución de 23 de diciembre de 2021 del Director de Patrimonio Natural y

Cambio Climático documenta el sometimiento del proyecto al trámite de

información pública previsto en el artículo 8.1 de la LPEDG ?tablón de anuncios

de la Sede electrónica del Gobierno Vasco?, que habrá de llevarse durante un

mes desde la fecha de publicación de la resolución. Un trámite que se torna

esencial en un ámbito en el que esta regulación va a afectar, con carácter

general, tanto al sector público como al privado, pero también es innegable su

incidencia al conjunto de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma del País

Vasco.

109. El 23 de diciembre de 2021 se emite el informe de la Dirección de Atención a la

Ciudadanía y Servicios Digitales, que hace algunas observaciones al articulado.

110. El expediente documenta la fase de apertura del procedimiento a la audiencia y

participación de las entidades ?públicas y privadas? incluidas en el ámbito de

aplicación de la futura norma (artículos 8 y 9 LPEDG), dentro de la cual se

constata la aportación de numerosas alegaciones.

111. En este apartado se han recogido observaciones y propuestas de mejora de los

siguientes agentes e instituciones afectadas: Greenpeace España, Peter, don

Aitor Urresti González, Ekologistak Martxan, ACLIMA/Basque Environment

Cluster, Hipólito Bilbao Intxaurraga y otros, Fundación Azti, Colegio Oficial de

Arquitectos Vasco-Navarro, Sindicato ELA, FER, Diputación Foral de Bizkaia y

de Gipuzkoa, Mercadona S.A., Iberdrola, Dirección de Patrimonio Natural y

Cambio Climático del Gobierno Vasco, Dirección de Servicios del Departamento

de Planificación Territorial, Vivienda y Transportes, Petronor y EUDEL.

112. Dichas alegaciones han sido detalladamente analizadas en un informe de

respuesta suscrito el 27 de abril de 2022, que ha sido trasladado a todos los

Dictamen 67/2023 Página 32 de 77

interesados que han participado en dicha fase, según afirma la memoria sobre el

procedimiento de elaboración de la norma. En este informe se dan a conocer las

razones que explican la admisión de algunas propuestas, y consiguiente

modificación del borrador, y también las que no han sido tomadas en

consideración.

113. Así mismo, se han recabado los necesarios informes preceptivos emitidos por

órganos específicamente cualificados en una materia o sector, en consonancia

con el artículo 11 de la LPEDG, que destacamos a continuación.

114. Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer ha informado conforme a lo previsto en el

artículo 19.6 de la LIMH, para verificar la correcta aplicación de lo dispuesto en el

artículo 19 de esa ley y en las directrices aprobadas por el Acuerdo del Consejo

de Gobierno de 21 de agosto de 2012, así como para realizar propuestas de

mejora en tal sentido.

115. El 2 de febrero de 2022 se emite el informe 1/2022 del Pleno de la Junta

Asesora de Contratación Pública, que incide especialmente en la virtualidad de

las inscripciones realizadas en el nuevo registro vasco de iniciativas de transición

energética y cambio climático en determinados aspectos de la contratación

pública.

116. El Pleno del Consejo Vasco de la Competencia, reunido el 8 de abril de 2022, ha

emitido informe favorable al anteproyecto, aludiendo, particularmente, a la

eficiencia de las medidas basadas en mecanismos de mercado para disminuir

emisiones contaminantes, lo que es considerado como una razón de interés

general suficiente para restringir la actividad económica, atendiendo, eso sí, a los

principios de proporcionalidad y no discriminación.

117. La Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas, del

Departamento de Cultura y Política Lingüística, ha informado el 20 de abril de

2022 desde la doble perspectiva del cumplimiento de la normativa lingüística y

de su incidencia en la normalización del uso del euskera, con arreglo a lo

establecido en el Decreto 233/2012, de 6 de noviembre, por el que se establece

el régimen de inclusión de la perspectiva de normalización del uso del euskera

en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, y en

virtud de la norma organizativa del departamento citado.

118. Se ha aportado informe de la Asesoría Jurídica de URA de 5 de mayo de 2022,

en el que propone y justifica la modificación de la Ley 1/2006, de 23 de junio, de

Dictamen 67/2023 Página 33 de 77

aguas, mediante una disposición adicional, si bien no se registra ninguna

alegación vinculada con el contenido del anteproyecto.

119. Se emite un nuevo informe de valoración de las aportaciones realizadas hasta el

momento con fecha 27 de junio de 2022, que ha supuesto y justificado la

redacción de un nuevo borrador de anteproyecto.

120. Consta aportado al procedimiento de elaboración del anteproyecto el informe del

Consejo del Agua del País Vasco de fecha 5 de julio de 2022, con cuyo

contenido se muestra favorable, y un certificado de 13 de octubre de 2022 de su

secretaría dando cuenta de la adopción de dicha decisión.

121. La Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi ha informado el 14 de julio de

2022, de conformidad con lo indicado en el artículo 90.1 de la LILE, donde

denuncia vulneración o merma de la autonomía local y del principio de

suficiencia financiera de las entidades locales en cuanto se les atribuyen nuevas

competencias propias y obligaciones sin la asignación adecuada de potestades.

Se solicita expresamente la aportación de un anexo específico de dotación de

recursos financieros.

122. El expediente traslada que, tras la emisión del informe de la Comisión de

Gobiernos Locales de Euskadi, el departamento que promueve la iniciativa

convocó la Comisión Bilateral con base en el artículo 90.3 de la LILE, al objeto

de alcanzar un acuerdo entre ambas partes.

123. Dicha Comisión Bilateral se celebró el día 20 de septiembre de 2022 y en ella se

alcanzaron determinados acuerdos, concretamente sobre la redacción de los

artículos 8 y 47, sobre los que pesaban dudas sobre su intromisión en la

autonomía local, como consta en el acta levantada tras dicha reunión. También

se constata una clara discrepancia sobre la asunción de obligaciones nuevas a

los municipios y la ausencia de asignación de financiación que garantice su

implementación, que finaliza con la decisión del órgano promotor de no aportar el

anexo de dotación de recursos.

124. El Consejo Económico y Social Vasco (CES) ha dictaminado el anteproyecto,

con el número 11/22, de 27 de julio, de acuerdo con lo establecido en el artículo

3.1.a) de la Ley 8/2012, de 17 de mayo, del Consejo Económico y Social Vasco.

En él se muestra favorable a las razones y el contenido que justifican la

iniciativa, si bien realiza determinadas propuestas de mejora del texto.

125. La Secretaria de Landaberri certifica que en reunión celebrada el 8 de julio de

2022 se ha informado favorablemente el anteproyecto de ley en ejercicio de las

Dictamen 67/2023 Página 34 de 77

funciones previstas en el artículo 10.1 de la derogada Ley de desarrollo rural

(Ley 10/1998, de 8 de abril).

126. Consta un certificado del secretario del Consejo Asesor de Conservación de la

Naturaleza del País Vasco-Naturzaintza de 14 de octubre de 2022, que certifica

la constitución del Pleno el 15 de marzo de 2022, en el que no se registran

ningún pronunciamiento en contra del anteproyecto, si bien no se procedió a su

votación por encontrarse aún en una fase incipiente.

127. Se adjunta el Plan de actuación inicial elaborado para justificar la creación del

ente público de derecho privado Ihobe-Agencia Vasca de Medio Ambiente. No

obstante, se trata de una regulación que finalmente no se ha llevado a cabo en

este anteproyecto y se explica dicha decisión por la necesidad de abordar el

cumplimiento de los requisitos que exige la Ley 3/2022, de 12 de mayo, del

sector público vasco, aprobada durante la tramitación del anteproyecto.

128. Hemos constatado que se ha aportado el Informe nº 50/22, de 20 de diciembre

de la Dirección de Función Pública del Gobierno Vasco, que analiza

exclusivamente las circunstancias relacionadas con los puestos de trabajo y el

régimen jurídico del personal que preste sus servicios en Ihobe.

129. La Dirección de Presupuestos del Gobierno Vasco ha emitido informe preceptivo

el 22 de noviembre de 2022 (artículo 27.4 del Texto refundido de la Ley de

control económico y contabilidad de la CAE, aprobado por Decreto Legislativo

2/2017, de 19 de octubre), a fin de evaluar el impacto presupuestario y proponer

medidas de ajuste a las iniciativas normativas que tengan un contenido

económico relevante.

130. También la Dirección de Administración Tributaria ha aportado sus alegaciones

al anteproyecto con fecha 24 de enero de 2023, a solicitud de la Oficina de

Control Económico (artículo 4.3 del Texto refundido de la Ley de control

económico y contabilidad de la CAE, aprobado por Decreto Legislativo 2/2017,

de 19 de octubre) toda vez que el texto de la norma integra referencias al ámbito

tributario y la fiscalidad, recogidas principalmente en el capítulo VI del

anteproyecto.

131. Tras la emisión de estos informes, el órgano autor de la iniciativa ha aportado

una nueva memoria económica (1 de febrero de 2023) a efectos del oportuno

informe de la OCE para eliminar el impacto económico derivado de la creación

del ente público de derecho privado Ihobe que, finalmente, ha sido descartado

del último borrador de la norma.

Dictamen 67/2023 Página 35 de 77

132. La OCE ha informado el 16 de febrero de 2023, de conformidad con lo dispuesto

en el Decreto Legislativo 2/2017, de 19 de octubre, por el que se aprueba el

Texto refundido de la Ley de control económico y contabilidad de la Comunidad

Autónoma de Euskadi, y con el Decreto 464/1995, de 31 de octubre, por el que

se desarrolla el ejercicio del control económico interno y la contabilidad en el

ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

133. Sobre las cuestiones tratadas por la OCE, cabe destacar las vinculadas con el

entramado organizativo que conlleva el sostén de la norma y que incide en la

estructura de la Administración de la CAE, compuesto de órganos de nueva

creación, otros ya creados por normas anteriores cuya denominación y funciones

se alteran, así como la creación de un registro nuevo que lleva asociado

importantes beneficios administrativos ?varios de ellos con incidencia en

materias de la hacienda general del País vasco? cuya viabilidad jurídica se

cuestiona. En todo caso, se critica que la memoria económica ?no concreta los

recursos humanos y materiales que para el desarrollo y cumplimiento de las funciones y

cometidos que se les asignan precisarán los distintos órganos que la ley crea o modifica??

ni cuantifica los costes asociados, ni las fuentes de su respectiva financiación?.

134. Obra una extensa memoria final de fecha 24 de febrero de 2023 (artículo 10.2

LPEDG) en la que se describen los antecedentes y justificación, los hitos más

relevantes del procedimiento y, como corolario de las memorias parciales

previas, se agrupan las valoraciones de las alegaciones efectuadas en el trámite

de audiencia y de las observaciones contenidas en los informes emitidos en el

procedimiento.

135. Del expediente se desprende el cumplimiento del principio de transparencia y

publicidad de los documentos del procedimiento de elaboración, según estipula

la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información

pública y buen gobierno, mediante las herramientas habilitadas al efecto en el

espacio colaborativo de conocimiento compartido ?Legesarea? y en ?Legegunea?.

136. Así mismo, cabe señalar que no se menciona en el expediente que el proyecto

haya sido remitido al Parlamento Vasco, de conformidad con lo establecido en el

artículo 56 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno (LG), tras su

modificación por la Ley 8/2016, de 2 de junio, ni se ha dejado constancia

documentada de tal actuación. En relación con este trámite, la opinión de la

Comisión ya ha encontrado su reflejo, entre otros, en el Dictamen 34/2022.

137. Tampoco se ha aportado el correspondiente informe sobre el impacto en la

infancia y la adolescencia que prevé el artículo 22 quinquies de la Ley 26/2015,

Dictamen 67/2023 Página 36 de 77

de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la

adolescencia, y que debe incluirse en la memoria de análisis de impacto

normativo.

138. Un último apunte sobre la disposición adicional séptima y las dos disposiciones

finales que modifican las Leyes 1/2006 y 9/2021 y la justificación de su

incorporación en el cuarto borrador que consta como registrado en el expediente

el 5 de octubre de 2022.

139. Cabe señalar que la Asesoría Jurídica de URA ha presentado un documento que

pretende sustentar la modificación de la Ley 1/2006 con una afección limitada a

sendos aspectos organizativos.

140. Ahora bien, la modificación de la reciente Ley 9/2021 carece de un contenido

mínimo que explique los cambios propuestos cuando, además, proviene de un

órgano integrado en la estructura del departamento promotor. Sólo consta una

reseña en la memoria de elaboración de la norma sobre su incorporación y en la

exposición de motivos, sin otro dato adicional que permita valorar la necesidad y

eficacia de tales cambios.

141. Es también procedente un comentario similar sobre la introducción de la

disposición adicional séptima, que establece una regulación específica acerca

del procedimiento de instalación de placas solares fotovoltaicas sobre cubierta

en edificaciones o en construcciones auxiliares de estas, cuya justificación

también ha sido omitida.

142. En todos estos casos, con introducirse los cambios ya muy adelantado el

procedimiento de elaboración tampoco consta que se haya garantizado una

mínima posibilidad de audiencia, participación y presentación, en su caso, de

alegaciones de las personas y entidades interesadas.

143. En atención a estas circunstancias, debería atenderse a la necesidad de que se

aporte al expediente de elaboración de la norma antes de su aprobación los

documentos pertinentes que contengan la justificación adecuada que permita

conocer el fundamento de los cambios operados.

144. La valoración final de la tramitación seguida, atendidas las circunstancias que

concurren en el texto proyectado, resulta positiva al haberse cumplido de modo

suficiente las exigencias establecidas en la LPEDG.

Dictamen 67/2023 Página 37 de 77

ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO DE LEY

I OBSERVACIONES GENERALES DEL ANTEPROYECTO

145. Antes de iniciar el examen del texto cabe recordar que la Comisión aborda un

análisis de carácter jurídico, por lo que no prejuzga la bondad de las soluciones

acordadas ni de los cauces que la nueva ley establece para facilitar la

consecución de los objetivos que plantea la lucha contra el cambio climático. Se

trata de comprobar que la traslación a la futura norma legal de los objetivos y

fines propuestos resulten factibles.

146. Estamos ante una norma jurídica del más alto nivel dentro del ordenamiento

jurídico autonómico cuyo objeto, dirigido a mitigar el cambio climático, ocupa un

amplísimo espectro de materias, sectores y colectivos de alcance global, toda

vez que comparte las consecuencias que genera con todo el planeta.

147. Ahora bien, la vertiente jurídica que analizamos no debe perder de vista que,

tanto la constatación real del problema y sus consecuencias exponenciales,

como la implementación de las medidas y los objetivos concretos necesarios

para frenar su avance, se asientan sobre bases científicas obtenidas por

expertos de altísimo perfil internacional (p.ej. IPPC) que han contribuido a tomar

conciencia de la amenaza, cuyo seguimiento y traslación a las normas jurídicas

se hace inapelable.

148. Estas evidencias científicas han demostrado que los cambios en los patrones del

tiempo, el aumento del nivel del mar y los fenómenos meteorológicos más

extremos son consecuencia directa de las emisiones de gases de efecto

invernadero causadas por las actividades humanas que no cesan y que

conllevan que tal amenaza siga aumentando, trayendo consigo un impacto

negativo en la economía y, especialmente, en la vida de las personas y en el

entorno natural.

149. Desde el Protocolo de Kioto, que responde a la Conferencia de las Partes de

Naciones Unidas (COP) celebrada en 1997 (en vigor desde 2005 hasta 2012), se

han celebrado numerosas COP ?Johannesburgo, Bali, Copenhague, Durban,

Doha o Varsovia, entre otras?, hasta llegar a la COP21, que culmina con el

Acuerdo de París, punto de partida esencial que ampara la normativa, acuerdos

y planes emanados de todos los niveles institucionales para afrontar este reto y

que rigen en la actualidad.

150. Este Acuerdo de París establece el objetivo de mantener la temperatura media

mundial en este siglo ?muy por debajo? de 2º C respecto a niveles preindustriales,

Dictamen 67/2023 Página 38 de 77

comprometiéndose a realizar todos los esfuerzos necesarios para limitar ese

aumento a 1,5º C. Las principales características del Acuerdo de París son las

siguientes:

Objetivo de limitar el incremento de la temperatura: El pacto establece el

objetivo vinculante de limitar el aumento de la temperatura media mundial muy

por debajo de 2°C con respecto a los niveles preindustriales y proseguir los

esfuerzos para limitar ese incremento a 1,5°C.

Objetivo de emisiones netas: Los países se comprometen a que las emisiones

alcancen su pico tan pronto como sea posible y que se reduzcan de manera

significativa una vez se alcance este máximo. Así, se acuerda la necesidad de

conseguir un equilibrio entre las emisiones y las absorciones de gases de efecto

invernadero en la segunda mitad de siglo (emisiones netas igual a cero).

Capacidad de adaptación: Los países desarrollados y ?otros países? se

comprometen a aumentar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y

reducir la vulnerabilidad al cambio climático. Para ello, se reconoce la

importancia del apoyo y la cooperación internacional en materia de adaptación,

en especial, para los países en desarrollo más vulnerables.

Financiación: Se movilizarán 100.000 millones de dólares anuales desde 2020,

revisables al alza a partir de 2025 para luchar contra el cambio climático. Si bien

se reconoce el liderazgo de los países desarrollados a la hora de conseguir esta

financiación, se amplía el listado de posibles contribuyentes a países en

desarrollo. Además, se destaca la importancia de la movilización de todo tipo de

procedencia de los recursos financieros, más allá de la pública.

Transparencia y revisión de los compromisos: Los países tienen la obligación

de preparar y comunicar cada cinco años las Contribuciones Nacionales (NDC)

que se incluirán en un registro público de las Naciones Unidas (ONU), y las

Partes revisarán al alza sus compromisos de reducción. Este proceso de

revisión debería permitir alinear la previsión de incremento de la temperatura

media según los compromisos nacionales actualmente comunicados (2,7 º C)

con el objetivo de 2º.

151. Una característica fundamental del reto que afrontamos es que requiere que la

comunidad internacional trabaje de forma coordinada y precisa para que los

Dictamen 67/2023 Página 39 de 77

países en desarrollo avancen hacia una economía descarbonizada y neutra en

emisiones GEI.

152. Otro aspecto de gran relevancia es que la acción en materia de cambio climático

es una política necesariamente transversal, característica que abunda en la

acción concertada de todas las administraciones, agentes sociales y

económicos, así como de la propia ciudadanía, y desde todas las esferas: local,

regional, estatal y global.

153. La implementación del Acuerdo de París es, por tanto, esencial para el logro de

los Objetivos de Desarrollo Sostenible ?Agenda 2030? de las Naciones

Unidas, y sirve de hoja de ruta para todas aquellas acciones climáticas dirigidas

a reducir las emisiones y crear resiliencia climática.

154. En este contexto, la UE ha establecido los objetivos clave para 2030, que son los

siguientes (Marco sobre clima y energía para 2030 de la Comisión europea):

- Una reducción de al menos el 40% de las emisiones de gases de efecto

invernadero con respecto a 1990.

- Alcanzar al menos el 32% de cuota de energías renovables.

- Alcanzar al menos el 32,5% de mejora de la eficiencia energética.

155. En el artículo 1 de la Legislación europea sobre el clima, jurídicamente

vinculante para todos los estados miembros, se establece un objetivo principal y

básico de neutralidad climática a 2050:

Las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero reguladas en el

Derecho de la Unión estarán equilibradas dentro de la Unión a más tardar en

2050, por lo que en esa fecha las emisiones netas deben haberse reducido a

cero y, a partir de entonces, la Unión tendrá como objetivo lograr unas

emisiones negativas.

156. Y un objetivo intermedio a 2030, en el apartado 1 del artículo 4:

1. Con el fin de lograr el objetivo de neutralidad climática establecido en el

artículo 2, apartado 1, el objetivo climático vinculante de la Unión para 2030

consistirá en una reducción interna de las emisiones netas de gases de efecto

invernadero (emisiones una vez deducidas las absorciones) de, al menos, un

55 % con respecto a los niveles de 1990, de aquí a 2030.

Dictamen 67/2023 Página 40 de 77

157. Así como un mandato para asegurar el objetivo a 2050, mediante la fijación de

un objetivo climático a 2040, en el apartado 3 del artículo 4:

3. Con el fin de lograr el objetivo de neutralidad climática establecido en el

artículo 2, apartado 1, del presente Reglamento, se fijará un objetivo climático

para 2040 a escala de la Unión. A tal efecto, a más tardar en un plazo de seis

meses a partir del primer balance mundial contemplado en el artículo 14 del

Acuerdo de París, la Comisión presentará, según proceda y sobre la base de

una evaluación de impacto detallada, una propuesta legislativa de modificación

del presente Reglamento con el fin de incluir el objetivo climático de la Unión

para 2040, teniendo en cuenta las conclusiones de las evaluaciones

contempladas en los artículos 6 y 7 del presente Reglamento y los resultados

del balance mundial.

158. La Legislación europea sobre el clima hace de la consecución del objetivo

climático de la UE de reducir las emisiones de la UE en al menos un 55 % de

aquí a 2030 una obligación jurídica ineludible.

159. Una obligación que sólo puede colmarse reformando y actualizando la

legislación de la UE para lograr que sea climáticamente neutra de aquí a 2050.

Esta es la finalidad del denominado paquete de medidas ?Objetivo 55?, que

constituye un conjunto de propuestas encaminadas a crear, revisar y actualizar

numerosas normas de la UE en clave de proporcionar un marco coherente y

equilibrado para alcanzar los objetivos climáticos fijados y, entre los más

importantes, estos:

El reglamento que regula el régimen del comercio de derechos de emisión de la

UE

El Reglamento que establece el mecanismo de ajuste en frontera de carbono

centrado en las importaciones de productos procedentes de industrias

intensivas en carbono

El Reglamento de Reparto del Esfuerzo que establece objetivos anuales

vinculantes en materia de emisiones de gases de efecto invernadero para los

Estados miembros en sectores como el transporte por carretera y el transporte

marítimo nacional, los edificios, la agricultura, los residuos, y la pequeña

industria.

Dictamen 67/2023 Página 41 de 77

El Reglamento sobre el Uso de la Tierra, el Cambio de Uso de la Tierra y la

Silvicultura (UTCUTS) establece un compromiso vinculante para la UE de

reducir las emisiones y aumentar las absorciones en los sectores del uso de la

tierra y la silvicultura.

Normas en materia de emisiones de CO2 de turismos y furgonetas

Reducción de las emisiones de metano en el sector energético.

La propuesta ReFuelEU Aviation tiene el objetivo de reducir la huella ambiental

de la aviación y permitir así que el sector contribuya a la consecución de los

objetivos climáticos de la UE.

El objetivo de la propuesta sobre el uso de combustibles renovables e

hipocarbónicos en el transporte marítimo (FuelEU Maritime) es reducir la

intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero de la energía

utilizada a bordo de los buques.

Propuesta de Reglamento sobre la infraestructura para combustibles

alternativos es garantizar que los ciudadanos y las empresas tengan acceso a

una red suficiente de infraestructuras para recargar o repostar los vehículos de

carretera y los buques con combustibles alternativos.

Crear el Fondo Social para el Clima tiene por objeto tratar los efectos sociales y

distributivos del nuevo régimen de comercio de derechos de emisión para los

edificios y el transporte por carretera.

Revisión de la Directiva sobre Fuentes de Energía Renovables para aumentar,

para 2030, a un mínimo del 40 % el objetivo actual de al menos el 32 % de

fuentes de energía renovables en la combinación energética global.

Revisión de la Directiva de la UE sobre Eficiencia Energética como parte del

paquete de medidas «Objetivo 55». Su principal objetivo es reducir el consumo

de energía final a escala de la UE en un 11,7 % en 2030, en comparación con

las previsiones realizadas en 2020.

Revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios para

obtener los objetivos de que todos los edificios nuevos deben ser edificios de

Dictamen 67/2023 Página 42 de 77

cero emisiones de aquí a 2030 y los edificios ya existentes deben transformarse

en edificios de cero emisiones de aquí a 2050.

Revisión de la Directiva del Consejo sobre la imposición de los Productos

Energéticos y de la Electricidad que tiene por objeto: adecuar la imposición de

los productos energéticos y de la electricidad a las políticas de la UE en materia

de energía, medio ambiente y clima; preservar y mejorar el mercado interior de

la UE mediante la actualización de la lista de productos energéticos y de la

estructura de los tipos impositivos, y mediante la racionalización del uso de las

exenciones y reducciones fiscales por los Estados miembros; mantener la

capacidad de generar ingresos para los presupuestos de los Estados miembros.

160. Este marco comunitario de obligado cumplimiento nos traslada a los

compromisos y medidas asumidas en el ámbito estatal por una norma general

como es la Ley 7/2021, dictada al amparo de tres títulos competenciales básicos,

e interesa, particularmente, reproducir su artículo 1 toda vez que enuncia y

enmarca el objeto general al que se enfoca la norma, para cuyo cumplimiento

hace directamente corresponsables a las comunidades autónomas y a las

entidades locales:

Artículo 1. Objeto de la Ley.

Esta ley tiene por objeto asegurar el cumplimiento, por parte de España, de los

objetivos del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, firmado

por España el 22 de abril de 2016 y publicado en el «Boletín Oficial del Estado»

el 2 de febrero de 2017; facilitar la descarbonización de la economía española,

su transición a un modelo circular, de modo que se garantice el uso racional y

solidario de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio

climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere

empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades.

La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las

Entidades Locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, darán

cumplimiento al objeto de esta ley, y cooperarán y colaborarán para su

consecución.

161. Una responsabilidad que también implica atender a los objetivos más específicos

de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables

Dictamen 67/2023 Página 43 de 77

y eficiencia energética que enuncia el artículo 3, como patrón a cuyo través han

de mirar todas las medidas y actuaciones que la norma propone:

1. Se establecen los siguientes objetivos mínimos nacionales para el año 2030

al objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos y

sin perjuicio de las competencias autonómicas:

a) Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del

conjunto de la economía española en, al menos, un 23 % respecto del año

1990.

b) Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en

el consumo de energía final de, al menos, un 42 %.

c) Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 74 % de

generación a partir de energías de origen renovables.

d) Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria

en, al menos, un 39,5 %, con respecto a la línea de base conforme a normativa

comunitaria.

2. Antes de 2050 y, en todo caso, en el más corto plazo posible, España deberá

alcanzar la neutralidad climática, con el objeto de dar cumplimiento a los

compromisos internacionalmente asumidos y, sin perjuicio de las competencias

autonómicas, el sistema eléctrico deberá estar basado, exclusivamente, en

fuentes de generación de origen renovable.

3.Se autoriza al Consejo de Ministros a revisar al alza los objetivos establecidos

en los apartados 1 y 2 de este artículo con los siguientes fines:

a) Para cumplir con el Acuerdo de París, de acuerdo con las decisiones que

tome la Conferencia de las Partes en su calidad de reunión de las Partes en el

Acuerdo de París.

b) Para cumplir con la normativa de la Unión Europea.

c) Para adaptarlos a la evolución de los avances tecnológicos y del

conocimiento científico.

Dictamen 67/2023 Página 44 de 77

d) Cuando concurran elementos objetivos cuantificables que, motivadamente, lo

aconseje por motivos medioambientales, sociales o económicos.

4. La revisión de los objetivos establecidos en los apartados 1 y 2 solo podrá

contemplar una actualización al alza de las sendas vigentes de reducción de

emisiones de gases de efecto invernadero e incremento de las absorciones por

los sumideros.

5. En cualquier caso, se iniciará en el año 2023 la primera revisión de los

objetivos establecidos en este artículo.

162. Cierto es que los objetivos establecidos en el artículo 3 de la Ley 7/2021 son

menos ambiciosos en reducción de emisiones de gases de efecto invernadero,

pero algo más ambiciosos en lo relativo a energías renovables y eficiencia

energética que los recogidos en el marco europeo recientemente acordado al

que antes se ha hecho referencia. No obstante, su engarce con el reglamento

europeo es perfectamente válido toda vez que ambos se encaminan a alcanzar,

a más tardar en el año 2050, la neutralidad climática y el sistema eléctrico

basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable.

163. Sin embargo, un primer acercamiento a la norma estatal y al panorama

legislativo europeo dan una idea de que tanto los objetivos intermedios como las

medidas necesarias para alcanzarlos tienen una naturaleza extraordinariamente

flexible y mudable, que exige una constante adaptación mediante los

instrumentos normativos de rango inferior y planificadores que se crean a su

servicio.

164. Una característica que, unida a la cada vez más limitada capacidad autonómica

de desarrollo de la legislación básica que se desprende de la doctrina

constitucional ?incluso de la más reciente, por todas, STC 87/2019, de 20 de

junio, ya reproducida en este dictamen?, condicionan sobremanera el contexto

de abordaje de esta norma.

165. Con todo, y con las evidentes e ineludibles metas mundiales, europeas y

estatales que circunscriben nuestro ámbito de actuación, se torna imprescindible

un compromiso a todos los niveles institucionales que las comunidades

autónomas están llamadas a plasmar normativamente como corresponde a su

capacidad de decisión en múltiples ámbitos sectoriales reservados a su

competencia y acción.

Dictamen 67/2023 Página 45 de 77

166. En los últimos 4 años así lo han hecho ya comunidades autónomas como la de

Andalucía, Navarra, Baleares, Canarias, Cataluña y Valencia, así como otras

muchas tienen proyectos en proceso de tramitación.

167. La Comunidad Autónoma del País Vasco responde a esta necesidad de crear un

marco jurídico estable que englobe las principales acciones que corresponde

implementar contra las consecuencias palpables del cambio climático y la

resiliencia del territorio, tiempo después de haber iniciado dicho camino mediante

la Estrategia Vasca Klima 2050 y el Plan de Transición Energética y Cambio

Climático 2021-2024.

168. El planteamiento general que adopta la futura norma es la de no fijar en ella

ningún objetivo intermedio específico ni concreto y que éstos sean establecidos

en los instrumentos de desarrollo como la Hoja de Ruta 2050, las Estrategias y

en los planes forales y municipales. Su objeto se limita a consignar el logro de la

neutralidad climática en 2050 y el aumento de la resiliencia del territorio ?mediante

una transición justa y sostenible, social, económica y medioambiental, que garantice la

equidad y la solidaridad?.

169. El departamento promotor ha repetido constantemente, en respuesta a las

alegaciones de muchos de los que han participado en los trámites de

información pública y audiencia que reclamaban la plasmación de dichos

compromisos en la ley, que esta opción da mayor flexibilidad y permite alcanzar

con mayor éxito el objetivo a 2050, dado que facilita una mejor evaluación del

cumplimiento de los mismos, así como efectuar los ajustes necesarios.

170. La naturaleza cambiante de la materia, que ya hemos trasladado, permite validar

esta opción del legislador, no sin olvidar que cualquier materialización concreta,

sea en una ley o mediante los instrumentos citados, está delimitada por los

establecidos en los reglamentos europeos directamente vinculantes, la Ley

7/2021 y los desarrollos reglamentarios estatales que esta autoriza para revisar

al alza los objetivos de reducción de emisiones de GEI.

171. Y también conviene tener presente, por una parte, la existencia de los Planes

Nacionales Integrados de Energía y Clima (los PNIEC), que constituyen, según

el artículo 4 de la Ley 7/2021, la herramienta de planificación estratégica

nacional que integra la política de energía y clima, y que refleja la contribución de

España a la consecución de los objetivos establecidos en el seno de la Unión

Europea en materia de energía y clima.

Dictamen 67/2023 Página 46 de 77

172. Una delimitación de cariz constitucional que plasma el Tribunal Constitucional en

la Sentencia 87/2019 en términos muy estrictos, como ya hemos transcrito

anteriormente, y que implica que la CAE no pueda regular esta materia al

margen de este marco.

173. Todo lo cual nos conduce a sugerir que la mención en la exposición de motivos

de la Ley 7/2021 debería completarse para reflejar con claridad el carácter con el

que actúa respecto del anteproyecto, toda vez que es un parámetro de primer

orden para efectuar un correcto encuadramiento de la norma autonómica.

174. También ayudaría en este sentido que en la parte dispositiva ?p. e., en el objeto

? se enuncie cuáles son sus fuentes de derecho, al menos de manera genérica,

señalando que los objetivos se marcarán de conformidad con la legislación

europea y estatal que resulte de obligado cumplimiento para lograr el horizonte

marcado por el Acuerdo de París.

175. Otro rasgo que sobresale de la norma proyectada es que recoge la necesidad de

emprender acciones y cambios normativos de diversa naturaleza, concreción e

intensidad en los más diversos sectores económicos, respondiendo a una

vocación expresamente declarada de servir de marco jurídico estable en este

itinerario hacia los objetivos marcados.

176. Ahora bien, la futura norma no aborda ninguno de estos cambios legislativos que

se avecinan ni marca plazos para su aprobación, más allá de los que

corresponden a los instrumentos de gobernanza ?planificación? que crea el

anteproyecto.

177. Todas estas circunstancias consideradas en su conjunto no abundan

precisamente en la configuración de un producto que responda suficientemente

a la consecución de su necesaria y debida factibilidad, tal y como veremos al

analizar más detalladamente el articulado.

178. Destacando la importancia de los principios y fines que inspiran los principales

ejes de actuación de la futura norma, lo verdaderamente relevante es la

articulación de las herramientas necesarias de todo orden que convergen en las

políticas transversales necesarias para la consecución de los objetivos

propuestos en el ámbito que nos corresponde.

179. Ahora bien, podemos clasificar dichas herramientas según el grado de intensidad

con el que se articulan.

Dictamen 67/2023 Página 47 de 77

180. Algunas de ellas se traducen en mandatos, generalmente más precisos, cuando

inciden en implementar medidas de gobernanza o en crear un sistema de

planificación en todos los niveles administrativos de la comunidad autónoma.

Son compromisos más programáticos y menos concisos cuando enuncian

medidas de mejora de la eficiencia energética o de impulso a las energías

renovables y la movilidad sostenible o acciones a implementar a través de

diversas políticas sectoriales o cuando sientan las bases del modelo de

resiliencia del territorio en su camino de adaptación al cambio climático.

181. Cabe poner también el foco en la plasmación de un criterio que se revela

protagonista en la aplicación general de la norma, como es el de que la

transición sea justa4. Intuimos también su carácter vertebrador del modelo que

conlleva este proceso y así lo vemos mencionado en numerosas ocasiones en la

exposición de motivos, en el artículo 1 cuando describe el objeto, como finalidad

de la ley en el apartado 2.g) ?en el texto aparece erróneamente como 3.o)?,

así como atributo asociado a las distintas medidas que deben contener los

planes y los cambios normativos futuribles, cuya definición consta en el anexo.

182. No obstante, se advierte también cierta dispersión en el modo en que se ha

articulado, que podría compensarse, para darle mayor relieve, dedicándole algún

precepto en exclusiva ?quizás en la parte general? que aglutine su descripción

y las principales características que actúan de mínimo común denominador en

su aplicación concreta.

II OBSERVACIONES AL ARTICULADO

A) Gobernanza

183. El enorme reto que preside el objeto de esta norma exige la construcción de un

modelo de gobernanza específico, que aborda en su capítulo II.

184. En primer término, se enuncia la implicación de las administraciones públicas

vascas que el artículo 5 permite identificar con la Administración General de la

Comunidad Autónoma, de los territorios históricos y de las entidades locales.

185. Una tarea que debería realizar el primer artículo de este capítulo (artículo 4)

buscando una sistemática más apropiada o, mucho mejor, añadiendo un artículo

que disponga sobre el ámbito subjetivo en el capítulo I (disposiciones generales).

4Definición anexo anteproyecto: modelo de cambio social y energético vinculado al cambio climático que

tiene en cuenta la equitativa redistribución de los costes y cargas derivadas del mismo, teniendo en cuenta

los niveles y la calidad del empleo

Dictamen 67/2023 Página 48 de 77

186. Habría que cuestionarse si sólo cabe implicar a la Administración General de la

CAE en la medida que no incluye ni la institucional ni las entidades adscritas o

vinculadas a ella como los entes públicos de derecho privado ?p.ej., URA? o

las sociedades públicas, en clara referencia a Ihobe?Sociedad pública de gestión

ambiental (artículos 8 y 9 Ley 3/2022).

187. El anteproyecto articula, en los diferentes niveles institucionales, la organización

que ha de regir la gobernanza en la materia a través de las comisiones de

transición energética y cambio climático, el Consejo Vasco de Políticas Públicas

Locales, la Oficina Vasca de Transición Energética y Cambio Climático, el

Consejo Asesor del Medio Ambiente y la Asamblea Ciudadana de Transición

Energética y Cambio Climático de Euskadi.

188. Esta regulación tiene la particularidad, muy encomiable, por cierto, de

aprovechar la existencia de algunos órganos ya existentes en el ordenamiento

interno para ampliar sus funciones, modificando incluso, en algunos casos, su

composición para adaptarse con mayor especificidad a la materia que nos

ocupa.

189. Ello implica, como veremos también, algunas disfunciones susceptibles de

afectar a la seguridad jurídica cuando sobre una misma materia son aplicables

dos normas del mismo rango que no han sido objeto del correspondiente ajuste.

Estas situaciones llevan al operador jurídico a tener que recurrir a ambas

normas, haciendo compleja la interpretación, en particular cuando las normas

responden a principios o simplemente objetivos no totalmente coincidentes

(Dictamen del Consejo de Estado 204/2020).

190. Este es el caso de las comisiones de transición energética y cambio climático

(artículo 5) que ejercen la coordinación interna en cada Administración, que

sustituyen a las comisiones de sostenibilidad energética o entidades de similares

características que pudieran existir, cambiando su denominación, y que fueron

creadas por el artículo 9 de la Ley 4/2019, a las cuales asigna también un haz de

funciones adicionales. Ha de tenerse en cuenta también, para su modificación

oportuna, que el Decreto 254/2020, de 10 de noviembre, de sostenibilidad

energética de la Comunidad Autónoma Vasca, desarrolló las funciones y

composición, modo de funcionamiento y régimen jurídico de las comisiones de

sostenibilidad energética del Sector Público de la Comunidad Autónoma de

Euskadi.

191. También es el caso del Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales (artículo 6),

al que se encomienda la coordinación interinstitucional en la materia, que fue

Dictamen 67/2023 Página 49 de 77

creado por la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi (en

adelante LILE), en su título VII5 , a la que se encomiendan más funciones

(artículo 86 LILE) y amplía su composición (artículo 85 LILE).

192. Y también es el caso del Consejo Asesor del Medio Ambiente, creado por el

artículo 11 de la Ley 10/2021, de 9 de diciembre, de Administración ambiental, y

al que el artículo 8 implica para asegurar la participación activa de la ciudadanía

en el diseño y seguimiento de las políticas públicas en la materia, asignándole

dos nuevas funciones respecto de esta esta ley, pero también respecto de la ley

9/2021 que le asigna su propio ámbito de actuación.

193. Se observa así una dispersión de las funciones atribuidas a este órgano que

debería cerrarse en esta norma en la que por tercera vez se le adicionan

cometidos a este consejo, compendiando todas ellas en este anteproyecto y

efectuando las modificaciones oportunas en el resto de textos legales

concernidos.

194. La creación de la Oficina Vasca de Transición Energética y Cambio Climático es,

sin embargo, novedosa a pesar de existir un antecedente regulado mediante el

Decreto 77/2009, de 7 de abril, que fue derogado por el Decreto 196/2013, de 9

de abril, de estructura orgánica y funcional del Departamento de Medio Ambiente

y Política Territorial.

195. Se crea como órgano colegiado técnico adscrito al departamento competente en

la materia y, como tal, tiene rasgos similares a las comisiones de transición

energética y cambio climático enclavadas en el seno de la Administración

General de la CAE, por lo que se detecta cierto solapamiento de funciones entre

ambas que sugiere reflexionar sobre la utilidad de su coexistencia. Para ello,

habrá de tenerse en cuenta también que el artículo 15 del Decreto 254/2020, de

10 de noviembre, creó el Grupo Técnico de Trabajo de la Comisión para la

Sostenibilidad Energética del Sector Público de la Comunidad Autónoma de

Euskadi.

5 Artículo 84: 1. El Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales es la estructura institucional de representación y

participación de los municipios en las instituciones de la Comunidad Autónoma que tiene por función garantizar el

pleno respeto de la autonomía local por tales instituciones.

2. El Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales estará adscrito, únicamente a efectos presupuestarios, al

departamento del Gobierno Vasco que tenga atribuidas las competencias en materia de régimen local.

3. Para el ejercicio de sus competencias goza de autonomía orgánica y funcional, y acordará sus normas de

funcionamiento interno en el que se desarrollarán las previsiones recogidas en la presente ley.

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196. En cualquier caso, habrá de estarse a lo que requiere el artículo 18 de la Ley

3/2022 para la creación de órganos colegiados y, en particular, sobre la

justificación de su coste y necesidad.

197. Por último, el anteproyecto configura la Asamblea Ciudadana de Transición

Energética y Cambio Climático (artículo 8.5) para impulsar la participación de la

ciudadanía, cuya regulación es remitida íntegramente al desarrollo

reglamentario.

198. Esta figura proviene de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 7/2021 en el que

se recomienda a las comunidades autónomas y a las entidades locales que

creen asambleas ciudadanas, cuya parca formulación es idéntica a la de la

norma estatal.

199. Razón que no nos impide señalar que acoge una escasa densidad normativa

que precisaría una configuración mínima, y que contrasta con el mayor contenido

con el que se regulan el resto de órganos. En cualquier caso, parece una figura

encuadrable en el artículo 19 de la Ley 3/2022 a cuyas condiciones habría de

responder.

200. El párrafo 6 del artículo 8 describe una función añadida que corresponde

desempeñar a las comisiones de transición energética y cambio climático que

pediría ser integrada en el artículo 5 para una mejor sistematización del texto, sin

perjuicio de las consideraciones que hemos hecho sobre una mejor opción

regulatoria en una disposición final.

201. El artículo 9 atiende de una manera un tanto general al impulso de mecanismos

de cooperación con otros países, comunidades autónomas, así como con redes

internacionales y foros de participación activa en aspectos relativos a la materia

concernida. Nada se dice sobre un mandato de cooperación interadministrativa

obligatorio que instituye el artículo 38 de la Ley 7/20216 para con la Comisión de

Coordinación de Políticas de Cambio Climático creada en la Administración

General del Estado, circunstancia que no implica su incumplimiento, pero cuya

mención en el anteproyecto completaría el mensaje del artículo 9.

6 1. A partir del 31 de diciembre de 2021 las Comunidades Autónomas deberán informar en la Comisión de

Coordinación de Políticas de Cambio Climático de todos sus planes de energía y clima en vigor. Dichos planes

podrán consistir en un documento específico que recoja tanto las medidas adoptadas, como las medidas que prevean

adoptar, en materia de cambio climático y transición energética, coherentes con los objetivos de esta ley.

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B) Planificación

202. El Reglamento (UE) 2018/1999 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y

de la Acción por el Clima7 confiere a determinados instrumentos de planificación,

como las estrategias a largo plazo y, particularmente, a los planes nacionales

integrados de energía y clima, gran peso específico como mecanismos de

gobernanza en materia de energía y clima.

203. Al socaire de la obligación impuesta a los estados miembros por esta legislación

europea, la Ley 7/2021 crea el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima y la

Estrategia de Descarbonización 2050. Unos mecanismos que aglutinan una

capacidad óptima para decidir y planificar esta transformación, en concordancia

con las exigencias de la Unión Europea.

204. En cualquier caso, un anteproyecto en esta materia está llamado a establecer

instrumentos de planificación, aún más cuando el legislador ha optado por no

definir metas precisas en la ley, y en esa tarea diseña tres tipos en el artículo

10.1 : dos que deben ser aprobados por el Gobierno Vasco, la Hoja de Ruta

2050 de Transición Energética y Cambio Climático y las Estrategias de

Transición Energética y Cambio Climático; y los planes de clima y energía que

deben ser aprobados por los territorios históricos y los municipios de más de

5.000 habitantes y, voluntariamente, también los de menos de 5.000 habitantes.

205. La creación de estos instrumentos está directamente vinculada con las

disposiciones adicionales primera, segunda, tercera y quinta, que prevén plazos

máximos para su elaboración y aprobación, adoptando distintas formulaciones

en cada caso que habría que homogeneizar en pos de la mejor intelección de la

norma.

206. Únicamente apuntar ahora que no se entiende bien la virtualidad de contemplar

plazos máximos distintos para la elaboración y la aprobación, como es el caso

de la Hoja de Ruta 2050 y las estrategias, cosa que no se ha hecho para los

planes de energía y clima. Lo que realmente tiene eficacia para el cumplimiento

de la norma es su aprobación, al ser la que da inicio a su vigencia posterior,

mientras que la elaboración sugiere un proceso interno que no precisaría ser

trasladado a la norma por carecer de virtualidad hacia terceros.

7 REGLAMENTO (UE) 2018/1999 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 11 de diciembre de

2018 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, y por el que se modifican los

Reglamentos (CE) nº 663/2009 y (CE) nº 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 94/22/CE,

98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE y 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo

y las Directivas 2009/119/CE y (UE) 2015/652 del Consejo, y se deroga el Reglamento (UE) nº 525/2013 del

Parlamento Europeo y del Consejo

Dictamen 67/2023 Página 52 de 77

207. Se aconseja, por tanto, establecer una única disposición para cada instrumento

de planificación, utilizando una redacción homogénea, en las que se disponga un

único plazo máximo de aprobación para cada una de ellas, y simplificar así los

mandatos de la ley futura.

208. La norma autonómica adopta como instrumento general de la política de

transición energética y cambio climático el de las estrategias a largo plazo que,

como hemos visto, ha denominado Estrategias de Transición Energética y

Cambio Climático, con un diseño que se adapta al de la legislación de la Unión

Europea y con un encaje viable con la Ley 7/2021.

209. Vemos que tanto las estrategias como la hoja de ruta han de ser aprobadas por

el Gobierno Vasco. A este respecto, sería necesario que se especificase con

mayor concreción el tipo de contenido que entrañan en orden a discernir con

mayor claridad si, a pesar de denominarse instrumentos de planificación,

prevalece en ellos su naturaleza reglamentaria.

210. Como es razonable, las estrategias llevan aparejadas en el artículo 14 un

sistema de evaluación y seguimiento compatible con las necesidades de

evaluación de las medidas nacionales que exige la Legislación europea sobre el

clima.

211. En este punto debería aclararse a qué órgano del sistema de gobernanza creado

o del departamento competente le corresponde elaborar y aprobar el informe de

seguimiento quinquenal y el informe final de evaluación de las estrategias y

conforme a qué o quién elabora los indicadores de evaluación, toda vez que no

se deduce de la regulación propuesta.

212. Por su parte, el párrafo 2 del artículo 10 introduce una categoría más genérica

de planes vinculados a cualquier ámbito competencial de las administraciones

implicadas que tiene una lectura poco comprensible en su inciso final ??de

manera que los objetivos climáticos estén interrelacionados con la estrategia de transición

energética y la política industrial relativa a las actividades de los sectores económicos??

que aconsejaría su revisión para facilitar su inteligencia.

213. En cualquier caso, cabría comenzar por subrayarse las dudas de interpretación

que se suscitan en torno a si los planes de actuación energética del artículo 14

de la Ley 4/2019 pasan a denominarse planes de energía y clima, integrando

además los contenidos que les asigna este anteproyecto.

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214. Si es así, como da a entender la redacción del texto, debería conllevar la

modificación de la Ley 4/2019 mediante una disposición final, tal y como ya

hemos planteado anteriormente.

215. Sería aconsejable que se concretaran más ordenadamente los contenidos que

deberían integrar estos planes detallando mejor fórmulas tales como ??la

integración de la variable climática, desde la perspectiva de la mitigación y la adaptación al

cambio climático, alineándose con el objeto y el contenido de la presente Ley?.

216. Ahora bien, la cuestión central de este artículo reside en la obligatoriedad que

impone el artículo 13.2 a los municipios de más de 5.000 habitantes de elaborar

planes de clima y energía, así como de otras múltiples potenciales obligaciones

de adaptación de planes sectoriales de los que son competentes, por la

repercusión económica, no atendida, que esta prescripción tiene en las

competencias locales, tal y como han reclamado tanto EUDEL, como la

Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi.

217. La memoria económica atiende a esta estimación de costes, consignando lo

siguiente:

El articulado del anteproyecto establece mecanismos de coordinación y

gobernanza, directrices en el ámbito de la planificación, directrices para la

transición energética y políticas sectoriales, directrices para mejorar la

adaptación del territorio al cambio climático e instrumentos transversales para la

actuación administrativa. La mayor parte de la redacción establece

orientaciones y objetivos generales a lograr a través de una actuación que

deberá ser concretada en desarrollos posteriores por lo que no se puede

asignar un coste o ahorro directo.

Las administraciones públicas de los territorios históricos y los municipios ya

contaban con representación en el Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales

y las Comisiones de Sostenibilidad Energética (que pasan a denominarse

Comisiones de Transición Energética y Cambio Climático) ya estaban previstas

por la Ley 4/2019, de 21 de febrero, si bien se establecen nuevas funciones

para ambas. No sé prevé un impacto significativo en la dedicación por parte de

las administraciones en estos organismos por las nuevas funciones derivadas

de la presente Ley.

No obstante, pueden requerirse recursos para la elaboración de planes de

acción en cambio climático por parte de los municipios con una población

Dictamen 67/2023 Página 54 de 77

superior a 5.000 habitantes y para las tres diputaciones forales. El coste total de

la elaboración de estos planes de acción municipales puede estimarse en

1.290.000 ? aunque el anteproyecto no establece el plazo para la consecución

de esta actuación, pero es previsible que no se aborden todos los planes a la

vez.

218. La celebración de la Comisión Bilateral tampoco ha llegado a un acuerdo sobre

la suficiencia financiera de los municipios para atender las obligaciones

derivadas de la futura norma, y se rechaza expresamente que su atención

precise la elaboración del anexo previsto en el artículo 18.3 de la LILE.

219. Lo cierto es que, con carácter general, ya es una tarea muy relevante que el

órgano promotor aborde las estimaciones de aquellos aspectos que reclaman

una concreción en términos de gasto, a fin de poder calcular más precisamente

el impacto de la futura norma, así como los aspectos de la misma cuya

justificación debería reforzarse ?en lo que nos afecta, las nuevas estructuras

organizativas, el registro y la actividad planificadora?.

220. Dicho esto, en términos generales, en lo que concierne a los municipios, no se

advierte con la claridad necesaria que se les asigne un incremento significativo

de competencias que no detentaran con anterioridad en aplicación del

ordenamiento jurídico vigente.

221. En cualquier caso, sí vemos plasmada en la memoria económica una estimación

general del coste de acometer los planes de acción municipales para introducir la

perspectiva del cambio climático, que no es incompatible con una mayor

concreción de la financiación en un momento posterior, especialmente si

tenemos en cuenta que el Gobierno Vasco se compromete a elaborar

previamente ?los instrumentos, metodologías y herramientas que podrán emplear los

municipios del País Vasco para elaborar sus planes de energía y clima?.

222. En otro orden de cosas, no puede olvidarse tomar en consideración el artículo 19

4.de la LILE8 en relación con el artículo 13.3 del anteproyecto. Además, este

párrafo es poco preciso sobre el mecanismo que adoptará para asistir a los

municipios en esta labor a través de la fórmula ?propondrá?, debiendo aclararse si

es una guía de instrucciones al modo en el que se hace para los planes de

8 En todo caso, los órganos forales competentes, en los términos establecidos en la legislación básica de régimen local

y en la propia normativa foral, asistirán técnicamente a los municipios de su respectivo territorio histórico para

garantizar la efectividad plena de las competencias municipales atribuidas por las leyes y, en su caso, por las normas

forales.

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actuación energética del párrafo 4 del artículo 14 de la Ley 4/2019, o si es de

otra naturaleza.

C) Neutralidad climática

Eficiencia energética:

223. En este capítulo IV se condensa la regulación del núcleo principal de la ley futura

en la consecución de la neutralidad climática, que separa en dos secciones.

224. Dedica la primera a factores muy relevantes que contribuyen a la transición

energética, pasando por promover y facilitar la eficiencia energética y las

energías renovables, así como la movilidad sostenible, implicando para ello a

buena parte de los sectores económicos y empresariales privados,

administraciones públicas, hogares y consumidores.

225. Si bien no se explicitan los objetivos que persigue el modelo de transición

energética, hasta que se desarrolle la planificación correspondiente como es la

voluntad del legislador, no cabe perder de vista las metas a alcanzar y su

adecuación, con las previsiones al alza que en su caso se desee introducir, y

que se formulan principalmente en la legislación básica (artículo 3.1 de la ley

7/2021)9.

226. Hay que poner de relieve también el Plan de Transición Energética y Cambio

Climático 2021-2024 toda vez que marca el itinerario a seguir en esta legislatura

en el ámbito de la energía y el cambio climático en Euskadi. De su lectura se

extrae su compromiso con los objetivos internacionales y con los nacionales a

través del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) 2021-

2030. En este contexto, los objetivos a 2024 en Euskadi son los siguientes:

Reducir en un 3 0% la emisión de gases de efecto invernadero.

Lograr que la cuota de energías renovables represente el 2 0% del consumo

final de energía.

9 Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía

española en, al menos, un 23 % respecto del año 1990.

Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final

de, al menos, un 42 %.

Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 74 % de generación a partir de energías de

origen renovables.

Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5 %,

con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

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227. La vertiente energética que conduce a los objetivos marcados se completa con la

Ley 4/2019, de 21 de febrero, de sostenibilidad energética de la CAE. Esta ley

atiende a una regulación prácticamente coincidente con la que acoge este

capítulo, que sugiere una razonable tarea de integración en atención a su

carácter de norma especial en materia de energía.

228. Esta interrelación se hace muy evidente en el terreno de la planificación cuando

adopta, como instrumento que garantiza el desarrollo ordenado de las energías

renovables (artículo 17.2 del anteproyecto), el Plan Territorial Sectorial de las

Energías Renovables en Euskadi, cuya elaboración prevé el artículo 7.6 de la

Ley 4/2019 y que el Gobierno Vasco deberá presentar en el plazo de dos años

de acuerdo con la disposición adicional cuarta de dicha ley.

229. También la generación de combustibles alternativos de origen renovable

?proceso de descarbonización? o el fomento de instalaciones renovables

?pequeñas plantas para autoconsumo? son algunos ejemplos de medidas que

confluyen en ambas normas y que deben hacerse compatibles en función del

alcance de los objetivos marcados en cada momento.

230. Otras previsiones, sin embargo, no parecen estar presentes en dicha Ley

4/2019, como son las comunidades energéticas o la implantación de sistemas de

almacenamiento de energía eléctrica y térmica renovable, al menos no tal y

como están formuladas en el anteproyecto.

231. También hemos reparado, a raíz de algunas alegaciones presentadas en el

procedimiento de elaboración, que el apartado e) del artículo 15 cita el gas

natural como energía de transición en aplicaciones como el transporte pesado y

marítimo. Sin embargo, habría de cohonestarse esta directriz con lo dispuesto en

los artículos 13 y 15 de la Ley 7/2021 donde en este proceso hacia la

descarbonización en el ámbito del transporte se potencia el uso de energías

renovables y combustibles alternativos sostenibles, pero no se contempla el gas

natural, extremo que merece una reflexión.

232. No obstante, esta tarea de compatibilización con la legislación básica y la propia

que corresponde a las normas autonómicas que confluyen en este ámbito se

adivina de complicada ejecución en la medida en la que se hace difícil, al menos

para la Comisión, concretar qué modificaciones son necesarias para cohesionar

debidamente el ordenamiento autonómico.

233. Por un lado, se advierte el carácter técnico que acompaña a muchas de las

propuestas que se circunscriben a este ámbito de la energía, en el que las

Dictamen 67/2023 Página 57 de 77

nuevas tecnologías resultan cruciales. Por otro, se constata una redacción del

texto que es eminentemente programática, en el que predominan las

formulaciones genéricas y abstractas ?fomentarán, promoverán facilitarán,

impulsarán, apoyarán, potenciarán, etc??, de las que resulta difícil extraer un

mandato o una obligación jurídica exigible o recomendar una modificación

concreta de otras normas.

234. La movilidad sostenible que recoge el artículo 18 resulta otro eje de considerable

relevancia en el modelo de transición energética que se persigue, a juzgar por el

peso específico que ocupa su abordaje en muchas de las normas y planes

analizados hasta ahora.

235. Cabe señalar que las líneas principales de fomento de la movilidad sostenible

que se exteriorizan en el anteproyecto están presentes en la legislación básica,

por ejemplo, la multimodalidad, las infraestructuras de recarga y repostaje y las

ferro-portuarias, la movilidad activa peatonal y ciclista, utilización de energías

alternativas, criterios de ahorro y eficiencia energética en el transporte público,

entre otras.

236. Nuevamente, la Ley 4/2019 es clave en esta regulación de un sector destacado

en el consumo de energía, en el que ocupa la sección tercera del capítulo II,

donde, por ejemplo, el artículo 24 exige la adopción de planes de movilidad

urbana a municipios de más de 5.000 habitantes, estableciendo los aspectos

mínimos que deben incluir.

237. O donde el artículo 23 de dicha Ley 4/2019 faculta a los municipios para que

prohíban o restrinjan ?el acceso a determinadas zonas de su término municipal a los

vehículos que no utilicen combustibles alternativos o a aquellos que sobrepasen

determinados niveles de emisión, en razón de su tecnología de propulsión?. Unas zonas

acotadas que, por cierto, en la Ley 7/2021 se denominan ?zonas de bajas

emisiones? y que la ley estatal ya configura como contenido obligatorio de los

planes de movilidad urbana, y no potestativo como hace la ley vasca.

238. El nuevo reglamento europeo que está en proceso de aprobación para la

implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos establece

objetivos obligatorios de implantación para las infraestructuras de recarga

eléctrica y repostaje de hidrógeno en el sector del transporte por carretera, para

el suministro de electricidad en puerto en los puertos marítimos y fluviales y para

el suministro de electricidad a las aeronaves estacionadas. Se trata de asegurar

un mínimo de infraestructuras de recarga y repostaje en toda la UE con plena

transparencia de los precios, opciones de pago mínimo comunes e información

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coherente al cliente en toda la Unión Europea, medidas concretas que están en

el horizonte del cambio que se aproxima.

239. Se advierte también que existe un proyecto de ley de movilidad sostenible

aprobado por el Gobierno Vasco, que ya ha sido enviado al Parlamento en abril

de 2022, que todavía no ha culminado su tramitación, cuya mención en el

párrafo 2, in fine, del artículo 18 no creemos apropiada hasta que no esté

vigente. De aprobarse antes que este anteproyecto, correspondería citar su

denominación oficial, hecho que pudiera producirse en alguna fase ulterior.

Otras políticas sectoriales y territoriales:

240. La sección 2º trata un primer aspecto que se apunta como vertebrador de las

políticas sectoriales y territoriales que se lleven a cabo en el contexto de la

transición energética para contribuir al objetivo de la neutralidad, como es el del

enfoque de la economía circular, presente también entre las finalidades que

rigen la aplicación de la futura ley.

241. Se define en el anteproyecto como ?la economía basada en la eficiencia en el uso de

los recursos para lograr el mayor nivel de sostenibilidad, prolongando la vida útil de los

productos y servicios y logrando ?más con menos? mediante el ecodiseño, la prevención y

minimización de la generación de residuos, la reutilización, la remanufactura, la reparación y

el reciclaje de los materiales y productos?.

242. Un aspecto que ya se había revelado como importante a través del Plan

Estratégico de Economía Circular y Bioeconomía de Euskadi 2021-24.

243. Pero, también, al que atiende la legislación básica estatal a través de la reciente

Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una

economía circular. Una ley que transpone la Directiva (UE) 2018/851 del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se

modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos (en adelante, Directiva (UE)

2018/851).

244. Esta ley, dictada principalmente al amparo de la competencia del 149.1.23 de la

CE, acoge los objetivos del cambio climático toda vez que los residuos suponen

una fuente difusa de emisión de gases de efecto invernadero, especialmente

debido al metano emitido en vertederos que contienen residuos biodegradables,

que debe reducirse significativamente.

245. En cualquier caso, el anteproyecto se limita en el artículo 19.1 a enunciar

genéricamente una serie de características a cumplir por las medidas que se

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adopten y que vayan encaminadas a este fin, que aplican fundamentalmente,

aunque no solo, a la gestión de residuos.

246. En tal caso, se ve también implicada la Ley 10/2021, de 9 de diciembre, de

Administración ambiental del País Vasco, en la que la gestión de residuos se

erige en pilar esencial de la política ambiental autonómica, y en la que

correspondería implementar las medidas que cumplan los fines propuestos en el

anteproyecto, atendiendo a lo establecido en la legislación básica citada.

247. Otro extremo que merece una consideración concreta es la relacionada con la

obligación que se impone a determinadas instalaciones, a las que se exige

?calcular su huella de carbono y elaborar un plan dirigido a minimizarla para que la misma sea

cero o negativa, si fuera técnica y económicamente viable.?

248. Esta obligación se hace común en el anteproyecto a las instalaciones de gestión

de residuos y tratamiento de aguas (artículo 19.2), a las instalaciones

industriales (artículo 20.5) y a los establecimientos de comercio, turismo y otros

servicios (artículo 21.5), a las explotaciones ganaderas, y a las actividades

agrícolas, forestales y pesqueras (artículo 22.2).

249. En toda ellas se remite al desarrollo inferior de todos los extremos que afectan a

esta obligación, residiendo en la ley una ínfima densidad normativa que

aconsejaría acometer los contornos básicos necesarios para tal reglamentación.

Tal necesidad se hace especialmente patente en la fórmula que condiciona esta

obligación ??si fuera técnica y económicamente viable?? que se aconsejaría

despejar en la futura ley.

250. En cualquier caso, en esta tarea ha de tenerse presente la disposición final 12ª

de la Ley 7/2021 que autoriza al Gobierno a establecer ?la tipología de empresas con

actividad en el territorio nacional que deberán calcular y publicar su huella de carbono, así

como los términos iniciales a partir de los cuales dicha obligación será exigible, su

periodicidad y cualesquiera otros elementos necesarios para la configuración de la

obligación?, lo que ha de hacer en el plazo de un año, que ya se ha superado,

mediante la modificación del Real Decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que

se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción

de dióxido de carbono.

251. Así mismo, esta sección propone la introducción de medidas o actuaciones que

afectan a otros sectores, como la gestión del patrimonio natural (artículo 23), la

ordenación del territorio, planeamiento urbanístico y regeneración urbana

(artículo 24), la edificación y rehabilitación de edificios (artículo 26) y a la

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evaluación ambiental de planes y proyectos que afecten a grandes

infraestructuras y equipamientos de titularidad pública.

252. Todas ellas constituyen políticas sectoriales que afectan a distintos ámbitos

económicos sometidos a su normativa correspondiente. No obstante, en la línea

que ya hemos planteado, dado que están formulados con un carácter bastante

general, se hace difícil reconocer si el contenido que propone el anteproyecto es

susceptible de influir directamente en la legislación sectorial correspondiente, ni

la manera en la que la aludida influencia habría de traducirse en modificaciones

concretas de dicha legislación.

253. Este alto grado de generalidad se hace singularmente patente en el artículo 21

cuando ya en el título recoge un concepto indefinido de actividades de servicios

mediante la fórmula ?otros servicios? que figura junto a actividades de comercio y

turismo. Una indefinición que se propaga por todo el precepto y que requiere,

dicho con particular firmeza, que el texto legal acoja un mínimo esbozo de la

tipología de actividades a las que se refiere.

254. En lo que respecta al artículo 26, dedicado a la edificación y rehabilitación de

edificios, es un precepto que enuncia medidas un tanto difusas toda vez que

vienen precedidas de fórmulas muy generales ?potenciarán, impulsarán y

promoverán?, y lo hacen en un ámbito de extraordinaria relevancia para la

consecución de las metas sobre eficiencia energética.

255. En este sentido, ha de tenerse presente la Ley 10/2022, de 14 de junio, de

medidas urgentes para impulsar la actividad de rehabilitación edificatoria en el

contexto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuya

exposición de motivos justifica su abordaje ?en el marco de una dinámica europea en

la que se pone de manifiesto la necesidad de afrontar una auténtica oleada de renovación por

parte de todos los Estados de la Unión Europea, en la que la renovación del parque

inmobiliario se considera fundamental tanto para alcanzar el objetivo a medio plazo de la

neutralidad climática de aquí a 2050, como para impulsar a corto plazo el empleo y la

actividad en este contexto de recuperación y crecimiento post pandemia?.

256. Sin olvidar que el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-

2030 establece la meta de alcanzar la rehabilitación energética de 1,2 millones

de viviendas a lo largo del periodo 2021-2030, incrementando el ritmo de

rehabilitación hasta aproximarse a la cifra de 300.000 rehabilitaciones de

vivienda al año.

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257. En este horizonte se prevé la revisión de la Directiva relativa a la eficiencia

energética de los edificios, cuyos objetivos de reducción de emisiones serían:

- A partir de 2028, todos los edificios nuevos deberán ser de cero

emisiones. En el caso de los ocupados o explotados por la Administración

pública, o de su propiedad, el plazo será 2026. A más tardar en 2028,

todos los edificios nuevos deberán estar equipados con tecnología solar

cuando sea factible desde el punto de vista técnico y económico ?en el

caso de los edificios residenciales en los que se hagan reformas de

consideración el plazo se alargará hasta 2032?.

- Los edificios residenciales tendrían que conseguir, como mínimo, la clase

energética E en 2030, y la D en 2033 ?en una escala que va de A a la

G, esta última corresponde al 15 % de edificios menos eficientes del

parque inmobiliario nacional de un estado miembro?. Los edificios no

residenciales y públicos tendrían que conseguirla en 2027 y 2030

respectivamente.

D) Medidas de adaptación al cambio climático

258. Procurar la resiliencia del territorio afectado ya por las consecuencias del cambio

climático, implementando medidas y actuaciones dirigidas a adaptarnos a su

repercusión, es otro de los ejes fundamentales sobre los que pivota el objeto que

anima la elaboración de este anteproyecto.

259. Su anexo define la resiliencia como la ?capacidad de un sistema para resistir, absorber

y recuperarse de los efectos del peligro de manera oportuna y eficiente, conservando o

restableciendo sus estructuras, funciones e identidad básicas esenciales?.

260. El Considerando 31 de la Legislación europea sobre el clima aporta una

justificación inapelable que da una idea de la importancia de considerar este

factor en la normativa y planificación emanada de cualquier nivel institucional

implicado en la lucha frente a este reto:

(31) La adaptación es un componente clave de la respuesta mundial al cambio

climático a largo plazo. Los efectos adversos del cambio climático podrían superar

las capacidades de adaptación de los Estados miembros. Por consiguiente, los

Estados miembros y la Unión deben aumentar su capacidad de adaptación,

fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático, tal como se

establece en el artículo 7 del Acuerdo de París, así como maximizar los beneficios

colaterales con otras políticas y actos legislativos. La Comisión debe adoptar una

estrategia de la Unión sobre la adaptación al cambio climático en consonancia con el

Dictamen 67/2023 Página 62 de 77

Acuerdo de París. Los Estados miembros deben adoptar a escala nacional

estrategias y planes integrales de adaptación basados en análisis sólidos, la

evaluación de los avances realizados e indicadores en materia de cambio climático y

vulnerabilidad, y sobre la base de la mejor información científica disponible y más

reciente. La Unión debe tratar de crear un marco regulador favorable para las

políticas y medidas nacionales aplicadas por los Estados miembros para adaptarse

al cambio climático. Mejorar la resiliencia frente al cambio climático y las

capacidades de adaptación a este requiere un esfuerzo compartido por parte de

todos los sectores de la economía y la sociedad, así como coherencia en toda la

legislación y las políticas pertinentes.

261. La Ley 7/2021 dedica su título V a desgranar las políticas sectoriales que son

específicamente destinatarias de medidas y actuaciones, más o menos

concretas, en este campo, implementando las líneas básicas explicitadas por el

artículo 5 de la Legislación europea sobre el clima. Entre ellas, cabe destacar la

adopción y aplicación de estrategias y planes en sectores especialmente

vulnerables como la agricultura, los sistemas hídricos y alimentarios, así como

de la seguridad alimentaria, la promoción de soluciones basadas en la

naturaleza y una adaptación basada en los ecosistemas.

262. El anteproyecto atiende esta guía de actuación enunciando la adopción de

medidas y la consecución de acciones que integren objetivos con esta finalidad,

detectando otros terrenos adicionales en los que también parece razonable

poner el foco para mitigar los riesgos, como son las infraestructuras críticas y

sensibles operativas en situaciones de emergencia (artículo 29) o los de atención

de emergencias, protección civil y seguridad (artículo37).

263. En este modelo de adaptación territorial que propone el anteproyecto se observa

una redacción que perfila medidas y actuaciones de diversa intensidad y

concreción.

264. En el artículo 30 ?ordenación del territorio, planeamiento urbano y regeneración

urbana?, artículo 31 ?protección de medio acuático continental, marino y litoral

?, artículo 33 ?protección del patrimonio natural?, en el artículo 34 ?sector

agroforestal, ganadero y pesquero?, artículo 35 ?actividades industriales, de

comercio y turismo?, y artículo 36 ?sistemas de salud?, las fórmulas

incorporadas son de carácter difuso, de mero enunciado de objetivos que deben

cumplir las medidas que inciden en la normativa o planificación sectorial que rija

sus actuaciones.

Dictamen 67/2023 Página 63 de 77

265. Sin embargo, el artículo 29 ?infraestructuras críticas y sensibles?, artículo 32

?recursos hídricos y gestión de sequía e inundaciones? y el artículo 37 ?

atención de emergencias, protección civil y seguridad? introducen mandatos

jurídicos más reconocibles que contribuyen a asegurar la factibilidad de la

norma.

266. Reconociendo la difícil tarea que supone esta concreción, sería deseable que

todos los preceptos de similar objeto adoptaran dichas pautas en pos de esta

finalidad.

267. No obstante, alguna consideración adicional merece el artículo 29, que intuimos

de cierta relevancia, con ánimo de mejorar su intelección. Este precepto destaca

en este capítulo por ordenar específicamente la elaboración de planes

vinculados a infraestructuras críticas y sensibles que mitiguen los riesgos del

cambio climático y de que se regule reglamentariamente a qué infraestructuras

afecta, con qué contenido, plazo de redacción y frecuencia de actualización.

268. El Plan de Seguridad Pública de Euskadi 2021-2025 recoge entre sus acciones

contra los riesgos y amenazas que afectan a Euskadi los derivados de la

protección de las infraestructuras críticas. El marco jurídico que rige estas

infraestructuras es el establecido por la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se

establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, y el Real

Decreto 704/2011 de 20 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de

protección de las infraestructuras críticas, y otras normas que lo desarrollan,

?estableciendo obligaciones en materia de seguridad para las empresas, organizaciones o

instituciones clasificadas como operadores críticos, para prevenir y proteger las denominadas

infraestructuras críticas de las amenazas y actos de terrorismo, potenciados en ocasiones, a

través de las tecnologías de la comunicación?.

269. El anteproyecto debería aclarar si se está refiriendo a las infraestructuras

definidas, declaradas y catalogadas mediante los mecanismos que establece

esta ley en los que participa el Gobierno Vasco y que disponen de un régimen de

planificación específico o existen otras infraestructuras en Euskadi no afectadas

por esta normativa que dotan de servicios esenciales a la población y que son

las atendidas por este precepto, como podría deducirse de la definición que

incorpora el anexo10.

270. Dada la relevancia que se otorga a la planificación en este ámbito, debería

habilitarse en la norma un claro encaje entre los instrumentos de planificación

10 Infraestructuras críticas: las infraestructuras estratégicas cuyo funcionamiento es indispensable y no permite

soluciones alternativas, por lo que su perturbación o destrucción tendría un grave impacto sobre los servicios

esenciales.

Dictamen 67/2023 Página 64 de 77

principales que regula el capítulo III. Concretamente, podrían tener cabida dentro

de las Estrategias de Transición Energética y Cambio Climático, toda vez que se

definen como el marco integrado y transversal de los planes, estrategias y

políticas sectoriales e incluye en su contenido, con carácter general, medidas de

adaptación al cambio climático.

E) Instrumentos transversales

271. El capítulo VI y último del anteproyecto congrega contenidos de carácter

heterogéneo en concordancia con el título que adopta.

272. Una parte de los preceptos que lo integran, como son el artículo 38 ?evaluación

ambiental de planes, programas y proyectos?, el artículo 39 ?fomento del

conocimiento y la educación?, artículo 40 ?investigación, desarrollo e

innovación?, artículo 41 ?sensibilización e información pública?, artículo 43?

digitalización para la descarbonización?, artículo 47 ?perspectiva energética y

climática en los presupuestos públicos? y artículo 48 ?tramitaciones

administrativas?, abundan en las formulaciones amplias y genéricas que atañen

a normas y ámbitos materiales que inciden de un modo más transversal en la

sociedad en su conjunto y permiten una mejor permeabilidad de las finalidades

que acuña la futura norma.

273. Siendo este aspecto de la norma muy importante, sin embargo, los párrafos y

enunciados de los preceptos son largos, trabados y, en algunas ocasiones,

repetitivos, lo que disminuye su comprensión y, con ello, la intensidad del

mensaje.

274. El artículo 42 crea el Registro vasco de iniciativas de transición energética y

cambio climático, disponiendo legítimamente de sus competencias autonómicas

para organizar su funcionamiento interno y para establecer medidas de

protección adicionales en materia de medio ambiente.

275. Dicho esto, cabe también realizar varias consideraciones que suscita su

regulación en el anteproyecto.

276. Por un lado, cabría reflexionar sobre el posible incremento de cargas

administrativas que se traslada, principalmente, a los titulares de actividades

privadas que estén obligados a inscribir sus actividades, considerando que ya

existe un registro estatal de similares características regulado mediante el Real

Decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de

carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono, al

amparo de títulos competenciales básicos del 149.1.13 y 149.1.23.

Dictamen 67/2023 Página 65 de 77

277. Cierto es también que la disposición adicional 12ª de la Ley 7/21 establece un

mandato de modificación de este real decreto, todavía no abordado, una vez

aprobada ?la tipología de empresas con actividad en el territorio nacional que deberán

calcular y publicar su huella de carbono, así como los términos iniciales a partir de los cuales

dicha obligación será exigible, su periodicidad y cualesquiera otros elementos necesarios

para la configuración de la obligación?, que prevé el párrafo 1 de dicha disposición

adicional.

278. Por otro lado, la enumeración no exhaustiva de las secciones que podrá tener

este registro resulta un tanto confusa, sin que responda a una sistematicidad

comprensible, mezclando la inscripción voluntaria y la obligatoria, y demasiado

compartimentado para generar seguridad jurídica.

279. Dada la remisión a un reglamento futuro para que regule su régimen y

funcionamiento, y para facilitar tal desarrollo, debería ofrecerse una mayor

claridad en la redacción, para lo que debería servir de parámetro valido las tres

secciones que integra el registro estatal, frente a las 8 que, con carácter de

mínimos, recoge el anteproyecto.

280. El párrafo 5 establece la exigibilidad para los titulares inscritos de obtener

determinados ?beneficios administrativos? en el ámbito de la contratación pública, en

el de las ayudas y subvenciones y en el otorgamiento de reconocimientos

públicos.

281. Una regulación en la que ya han incidido tanto la OCE como la JACP, con las

que nos alineamos, particularmente, en lo que se refiere a su engarce con la

normativa general de subvenciones (artículo 8 LGS) y su consideración como

posible elemento discriminatorio que distorsiona los principios de objetividad,

igualdad y no discriminación.

282. Más concretamente, en lo que respecta a constituir un medio para acreditar la

solvencia técnica de los contratos públicos, se debe cohonestar esta exigencia

genérica con lo dispuesto en la LCSP y, en tal sentido, habrá de estarse a los

artículos 88 y siguientes. Especialmente significativo es el artículo 94 que regula

la acreditación del cumplimiento de las normas de gestión medioambiental, en

las que cabe encuadrar la disposición citada y con el que debe avenirse.

283. Además, debe considerarse que no ayuda a generar seguridad jurídica el hecho

de que, según el artículo 42.1 del anteproyecto, el objeto de la inscripción sean

los compromisos asumidos o proyectos de las personas titulares de actividades

públicas o privadas en relación con la adopción de actuaciones de acción

Dictamen 67/2023 Página 66 de 77

climática ligadas a dicha actividad, y no lo sea la ejecución concreta de dichas

actuaciones o proyectos.

284. Por tanto, cabría aconsejar que se elimine o rebaje el tono de la exigibilidad

implantada o que se condicione a su conformidad con la legislación en la materia

de que se trate.

285. Sobre su incidencia en el otorgamiento de reconocimientos públicos, así

formulado de manera tan genérica, sería razonable que se explicitara con alguna

concreción en la medida en la que tal amplitud no contribuye a reconocer un

contenido seguro ni a facilitar su desarrollo.

286. Este último párrafo 5 guarda directa relación con el apartado segundo del

artículo 44.1 y con el 44.2, precepto que regula la huella de carbono de

productos, servicios y suministros en la compra pública.

287. Atendemos al hecho de que el mandato de inclusión en los pliegos de la compra

pública de la obligación de disponer de huella de carbono puede incardinarse

dentro del reconocimiento y expresa promoción de introducir condiciones

medioambientales que efectúa la LCSP en artículos como el 1.3, 28.2, 126.4,

145.2, 201 y 202, entre otros.

288. Un reconocimiento confirmado por el artículo 31 de la Ley 7/2021, que regula

una obligación similar aunque acotada a los pliegos de prescripciones técnicas

?incorporarán criterios de reducción de emisiones y de huella de carbono

dirigidos específicamente a la lucha contra el cambio climático? para la

Administración General del Estado ?ya expresado también anteriormente en el

artículo 10 del Real Decreto 163/2014?, y que la norma autonómica, en uso de

sus facultades competenciales, dispone con mayor amplitud y generalidad

también en la futura ley.

289. Ciertamente, y según entendemos, este apartado segundo del artículo 44.1

parece que amplía la virtualidad de la inscripción en el registro vasco, que se

circunscribía a la solvencia técnica, a otras fases del procedimiento de licitación,

según como se refleje en los pliegos, y que puede implicar tanto a los criterios de

adjudicación como a las condiciones de ejecución.

290. Si esto es así, valgan las consideraciones que ya se han hecho en apartados

precedentes para la acreditación de la solvencia técnica y que pueden ser aquí

extrapolados, si bien ha de contemplarse, además, que se reclame su

coherencia a la luz de otros preceptos de la LCSP como, por ejemplo, el 145.2

(criterios de adjudicación) o el 202 (condiciones de ejecución).

Dictamen 67/2023 Página 67 de 77

291. En cualquier caso, cabe actuar con ciertas cautelas en este ámbito recordando

que no existe aún la obligatoriedad jurídica para las empresas de calcular y

publicar la huella de carbono de sus productos o servicios, si bien se progresa en

dicha dirección a tenor de lo apuntado en este anteproyecto y de la disposición

final duodécima que ya hemos comentado anteriormente.

F) Parte final

292. No se observa ninguna necesidad de introducir el contenido de la disposición

adicional cuarta que pretende la adaptación de las referencias al departamento

competente en materia de transición energética y cambio climático hechas por

esta norma a lo que resulte de las reorganizaciones administrativas que se

produzcan en el seno del Gobierno Vasco.

293. Dicha adaptación se produce automáticamente, toda vez que se deriva

directamente de la correcta aplicación del ordenamiento jurídico interno, extremo

que es corroborado por el artículo 15.1 y 2 de la Ley 3/2022 en conexión

principal con el artículo 8.c) de la Ley 7/1981, de Gobierno, que atribuye al

Lehendakari la facultad de ?Dictar Decretos que supongan la creación o extinción de

Departamentos, siempre que no supongan aumento del gasto público, así como cualquier

modificación en la denominación o en la distribución de competencias entre los mismos?.

294. Por su parte, la disposición final primera propone la modificación de la Ley

1/2006, de 23 de junio, de aguas, que atañe a varios preceptos de la norma con

un alcance esencialmente organizativo, vinculado con la atribución de

competencias en materia de aprobación de la plantilla de personal de la Agencia

Vasca del Agua (en adelante URA) y con el ejercicio de la potestad sancionadora

de las infracciones muy graves tipificadas en dicha norma sectorial.

295. Como ya hemos dicho en el apartado del procedimiento de elaboración, esta

modificación se introduce en el cuarto borrador del anteproyecto y se soporta

únicamente en la justificación que elabora el informe de la Asesoría Jurídica de

URA el 5 de mayo de 2022 y que se ha aportado al expediente de tramitación.

296. En atención a la naturaleza de esta modificación, la Comisión no estima

necesario entrar en su contenido.

297. La disposición final segunda aborda la modificación de los artículos 58 y 70

de la Ley 9/2021, de 25 de noviembre, de conservación del patrimonio natural de

Euskadi. Una modificación introducida también en uno de los últimos borradores

de la norma proyectada, que, como ya hemos dicho, no acompaña soporte

Dictamen 67/2023 Página 68 de 77

alguno, más allá de que la exposición de motivos indique que se hace para

facilitar la aplicación de la norma.

298. En cualquier caso, no está de más recordar que la ausencia de justificación

conlleva dificultades para efectuar su análisis, lo que exigiría ser revisado y

explicado para conseguir la correcta inteligencia de la norma, aún más cuando

puede decirse que en este caso los cambios propuestos son de cierto calado.

299. Por un lado, el artículo 58 se redacta nuevamente para establecer que tanto la

propuesta inicial de declaración de las Zonas de Especial Protección para las

Aves (ZEPA) como la aprobación final pasa a realizarse mediante orden de la

consejera o consejero competente y no mediante decreto, como está

actualmente establecido.

300. Ello implica que se produce una remisión a la potestad reglamentaria derivada

en la que los consejeros y consejeras pueden dictar disposiciones

administrativas generales en materias propias de su departamento, esto es, en

principio de naturaleza doméstica y sin efectos ad extra ?sin perjuicio de la

posibilidad de desarrollar en tales materias los reglamentos del Gobierno?.

301. No obstante, si bien no existe impedimento de origen legal y de carácter general

que impida configurar esta decisión, en la medida en la que no cabe descartar

un margen de desarrollo de la potestad reglamentaria derivada, esta debe

hacerse sobre aspectos cuya definición está sujeta a razones coyunturales o

técnicas y siempre que se haga razonando debidamente esta opción, así como

dirigiendo o modulando su ejercicio.

302. Por su parte, la modificación del párrafo 2 del artículo 70 encarga a los órganos

forales competentes la ejecución ?aplicación? de los planes de gestión

relativos a las medidas de protección de las especies amenazadas así

catalogadas, cuando en la ley actualmente vigente solo participan en su

elaboración de manera coordinada con el departamento competente del

gobierno vasco.

303. Se plasma aquí lo que parece responder a una concreción expresa de la

competencia ejecutiva que corresponde a los órganos forales en una materia

encuadrable en los títulos que hemos citado en el epígrafe correspondiente, que,

sin embargo, hubiera requerido ser debidamente sopesada por las diputaciones

forales en el procedimiento de elaboración, de lo que no se tiene constancia

alguna.

Dictamen 67/2023 Página 69 de 77

III TÉCNICA NORMATIVA

304. La Comisión considera que el proyecto se ajusta en líneas generales a las

Directrices para la elaboración de proyectos de ley, decretos, órdenes y

resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de

marzo de 1993 ?publicadas por Orden de 6 de abril de 1993, del Consejero de

Presidencia, Régimen Jurídico y Desarrollo?, aplicables en virtud de la

disposición adicional tercera de la LPEDG.

305. Se aprecia una loable labor para conseguir un producto normativo coherente,

ordenado y sistemático. Sin perjuicio de la valoración positiva inicial, se formulan

a continuación una serie de observaciones ?otras se han avanzado ya al

conectar con el examen de los concretos artículos?, con el fin de colaborar en la

obtención de un producto normativo técnicamente más acabado y, por tanto,

más acorde con el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE).

A) Consideraciones comunes a varios preceptos

306. En primer lugar, abordamos de manera conjunta determinadas cuestiones que

afectan de igual manera a varios pasajes de la exposición de motivos y de

algunos preceptos del anteproyecto.

307. En lo que afecta a la identificación de las normas, recordamos que, en defecto

de una mención genérica al objeto de la normativa de referencia (?legislación sobre

la materia??) su cita debe realizarse utilizando su denominación oficial íntegra.

Observamos que esa pauta se ha seguido en general, salvo en la exposición de

motivos cuando se cita a la Legislación europea sobre el clima, cuyo texto fue

aprobado mediante el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo y el

Consejo, de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para lograr la

neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) nº 401/2009 y (UE)

2018/1999.

308. En la remisión a otras normas concretas que se lleva a cabo en varios artículos

del anteproyecto, con el fin de prevenir las consecuencias de su eventual

modificación, resulta útil añadir una puntualización para extender la referencia a

la normativa que tenga conexión con la materia de que se trate, mediante la

expresión ?o norma que lo sustituya? ?u otra semejante?.

309. Respecto al uso de mayúsculas y minúsculas se aprecia que se han respetado,

en general, las normas de la Real Academia (RAE).

Dictamen 67/2023 Página 70 de 77

310. Dicho lo anterior, se detectan a lo largo de la exposición de motivos y del

articulado algunos olvidos en esa manera de proceder. Sucede en las

referencias a la ?ley? cuando va acompañada de algún determinante y no se

especifica su denominación oficial, que requieren la utilización de minúscula (por

ejemplo, la presente ley). También se observa que las referencias genéricas a las

administraciones públicas vascas o a las entidades locales o a los territorios

históricos o las comunidades autónomas deben citarse en minúsculas, salvo

cuando se especifique la denominación oficial completa, por ejemplo, Territorio

Histórico de Álava o Administración General de la Comunidad Autónoma del

País Vasco.

311. De la misma forma, cuando se cita la denominación oficial de un órgano debe

hacerse en mayúsculas, extremo que debería corregirse, por ejemplo, en el

artículo 8.6 al mencionar a las ?Comisiones de Transición Energética y Cambio

Climático? o en el artículo 10.1.c) al mencionar los Planes de Energía y Clima.

312. También observamos que se utilizan diversas locuciones para referirse al

departamento competente en la materia objeto de la norma, aspecto que debería

ser uniforme en todo el texto, utilizando una fórmula como esta o similar:

?departamento del Gobierno Vasco competente en materia de energía (o transición

energética) y cambio climático?. Véanse, por ejemplo, las citas de los artículos 14.1 y

14.2, entre otras.

313. De la misma forma, cabe señalar que debe utilizarse una fórmula única en estas

citas, sin que en unos casos se haga en singular y otros en plural cuando se

refiere ?al departamento o departamentos?, entendiendo que, si cambia la estructura

actual y se separan las competencias en dos o más departamentos, tales

atribuciones diferenciadas operan automáticamente, tal y como se ha explicado

en nuestros comentarios a la disposición adicional cuarta del anteproyecto.

314. Así mismo, es recomendable que se especifique siempre a qué materias nos

estamos refiriendo, evitando la fórmula que omite este dato como, por ejemplo,

en los artículos 5.4 y 6.3, para evitar dudas competenciales.

315. En este sentido, también se aconseja la cita completa de los instrumentos u

órganos que se citen, como sucede, por ejemplo, en el artículo 12.4 cuando

menciona a las ?Estrategias?, y en el 14.1 cuando dice ?cada Estrategia?.

316. Observamos también que no se utiliza una denominación uniforme en la

mención a los ?gases de efecto invernadero?, siendo que en unos casos se citan sus

siglas ?GEI? como propone la exposición de motivos y, en otros, la denominación

Dictamen 67/2023 Página 71 de 77

completa. Nuestra propuesta va en la línea de usar en todo caso la

denominación completa y evitar la utilización de las siglas, para hacer más

comprensible el texto en su conjunto, lo que implica modificar también la

exposición de motivos.

317. También resulta común a varios preceptos la numeración desordenada de

algunos apartados, como sucede en el artículo 1 en la que sus dos párrafos

están erróneamente numerados (2 y 3, en vez de 1 y 2). De la misma forma, el

párrafo 2 que incluye una relación de finalidades de la ley mediante letras que no

están ordenadas alfabéticamente. Lo mismo ocurre en el artículo 7 con sus tres

párrafos y con la relación de funciones mediante letras desordenadas que hace

el párrafo 2. Situación que también se repite en los artículos 35 y 43 a 48 del

anteproyecto, cuya numeración de párrafos debería revisarse.

318. En los artículos 16.4, 22.1.d), 38, 45.4 y disposición final 1ª se utilizan al mismo

tiempo las conjunciones ?y/o?. Como venimos recordando de manera reiterada, el

uso de la combinación de esas dos conjunciones ?y/o? no es admitido

gramaticalmente ya que, de ordinario, el valor que se le pretende atribuir es el de

la conjunción ?o?, por lo que, cuando se quiera indicar que puede ser una cosa u

otra o ambas, se debe usar la conjunción ?o? sola; la conjunción ?y? se empleará

solo cuando abarque los dos términos de la combinación, para indicar que será

una cosa y otra.

319. Efectuadas las anteriores observaciones comunes, a continuación, nos referimos

por separado a la exposición de motivos y a la parte dispositiva, con el fin de

efectuar sugerencias para procurar una adecuada formulación y un mejor

entendimiento de la redacción del anteproyecto, sin ánimo de exhaustividad.

B) Observaciones sobre la exposición de motivos

320. Además de las observaciones que atañen a la exposición de motivos ya tratadas

en el epígrafe anterior, únicamente atenderemos a tres cuestiones.

321. La primera se vincula con la redacción, cronológicamente desordenada, que

presenta el epígrafe I y que resultaría más comprensible si se atuviera a una

descripción de los informes de Naciones Unidas citados bajo un orden temporal

cronológico.

322. Por otro lado, convendría mejorar el inicio de la redacción del párrafo 4 del

epígrafe VIII en lo que respecta a la cita del contenido del capítulo I y capítulo II.

Si se quiere citar el título completo de los capítulos se pondrá entre comas y en

mayúsculas, por ejemplo ?El capítulo, ?Gobernanza?? o también se puede utilizar una

Dictamen 67/2023 Página 72 de 77

fórmula como por ejemplo ?el capítulo I que trata sobre la gobernanza, o que lleva por

título Gobernanza, o intitulado ?Gobernanza?.?.

323. Por último, al igual que ya hemos dicho en la parte común anterior, debería

evitarse la utilización de siglas, como ocurre cuando se cita ?el informe especial del

IPPC? en el epígrafe VI y realizar una identificación lo más completa posible de la

procedencia y data del informe, siempre que se mencione.

C) Observaciones sobre la parte dispositiva y la final

324. En cuanto a la parte dispositiva se formulan las siguientes precisiones y

sugerencias al texto informado.

325. El artículo 4, intitulado ?Competencias y funciones?, no especifica ni relaciona

ninguna de estas, más bien enuncia el respeto a las ya atribuidas a cada una de

las administraciones implicadas (párrafo 1), el mandato de integración de la

finalidad de la norma en el ejercicio de las mismas (párrafo 2) y los principios

generales a los que se somete tal ejercicio (párrafo 3), circunstancia que

implicaría sustituir el título actual por otro más acorde con su contenido, por

ejemplo, ?principios de actuación de las administraciones públicas vascas?.

326. El párrafo 3 del artículo 4 se remite al artículo 3 de la Ley 40/2005, de 1 de

octubre, de régimen jurídico del sector público, al citar los principios de

coordinación, colaboración, eficacia, eficiencia y transparencia, si bien

consideramos que resulta más acorde con el ordenamiento jurídico interno

mencionar como referencia la Ley 3/2022, de 12 de mayo, del sector público

vasco y, más concretamente, si se quiere citar, el artículo 5.

327. El párrafo 4 del artículo 4 se remite a la Ley 4/2005, del 18 de febrero, de

igualdad de mujeres y hombres y vidas libres de violencia machista contra las

mujeres, para exigir una presencia equilibrada de hombres y mujeres en los

órganos de gobernanza creados. Sin embargo, ahora tal remisión debe referirse

al Decreto Legislativo 1/2023, de 16 de marzo, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley para la igualdad de mujeres y hombres y vidas libres de

violencia machista contra las mujeres, publicada en el BOPV el 27 de marzo de

2023 y ya en vigor cuando se apruebe este anteproyecto.

328. En el artículo 5.4.d) sería más preciso citar al Consejo de Gobierno en vez de al

Gobierno toda vez que este sería el órgano colegiado competente receptor de

tales propuestas.

Dictamen 67/2023 Página 73 de 77

329. En el artículo 5.4.e) se ha deslizado un error escribiendo ?de Gobierno Vasco? en

vez de ?del Gobierno Vasco?.

330. En el artículo 7.1 sería más apropiado denominar a ?las entidades públicas en

materia de energía, cambio climático, aguas e industria? como a ?las entidades del sector

público de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de??, tal y como se

denominan en los artículos 8 y siguientes de la Ley 3/2022.

331. En el artículo 8.2 sería más preciso decir ?el Gobierno Vasco? sin que haga falta

especificar de la Comunidad Autónoma del País Vasco. En este mismo párrafo,

la locución ?pacto social? debería ir en minúsculas dado que no se refiere a

ninguna denominación oficial concreta.

332. En el apartado 3 del párrafo 5 del artículo 8, cuando se cita al ?Gobierno? debería

añadirse ?Vasco?.

333. El párrafo 4 del artículo 9 establece un mandato de incorporar la política en

materia de transición energética y cambio climático de manera transversal en los

planes y programas de cooperación al desarrollo, que consideramos desubicado

en este precepto y que estaría mejor integrado en el capítulo VI al abarcar todo

un ámbito sectorial reconocible al que cabría dedicar un artículo independiente.

334. En el artículo 11.2 debería sustituirse ?apartado 1? por ?párrafo 1?, en consonancia

con la manera correcta de identificar la estructura de los artículos de una

disposición general.

335. En este mismo párrafo del artículo 11 debería completarse la identificación de los

órganos de coordinación y cooperación cuyo informe se requiere, en vez de

referirse a ?los señalados en el capítulo II de esta ley?, de la misma forma que se hace

en el artículo 12.2.

336. En el artículo 11.4, cuando se hace referencia a los periodos de planificación del

artículo 13, entendemos que se está refiriendo a los del artículo 12, extremo que

debería revisarse adecuadamente.

337. En el artículo 12.3 falta la preposición ?de? a continuación de ?Las Estrategias?.

338. En el artículo 12.4.c), podría mejorarse la redacción sustituyendo ?medidas al

horizonte? por ?medidas con el horizonte?. En este mismo apartado c), quizás, sería

mejor sustituir los puntos y coma que separan la enumeración de materias por

comas.

Dictamen 67/2023 Página 74 de 77

339. La redacción del párrafo 2 del artículo 13 tiene un contenido que pide ser

separado, al menos, en apartados de un mismo párrafo, dado que confluyen

mensajes razonablemente diferenciables que coinciden con los puntos y seguido

de dicho párrafo, y que mejoraría su lectura.

340. En el artículo 18.2 debería decirse ?Comunidad Autónoma de Euskadi o Comunidad

Autónoma del País Vasco? para citar, como corresponde en un texto legal, la

denominación oficial que establece el artículo 1 del EAPV.

341. Debería revisarse el concepto de infraestructuras ?ferro-portuarias? que introduce

el artículo 18.7 toda vez que es una locución que no recoge la RAE y que

tampoco define el anteproyecto en el anexo. En cualquier caso, tampoco la Ley

7/2021 utiliza este concepto, si bien en su artículo 16 se refiere al ?transporte

ferroviario con origen y destino en puertos?, que parece expresar igual contenido y que

resulta más adecuado para entender el mensaje que se pretende lanzar sin

aumentar el anexo de definiciones.

342. El artículo 23.1.e) y d) introduce un concepto novedoso, que es el de la

?infraestructura verde-azul?, cuya definición debería trasladarse al anexo.

343. En el artículo 29.2 falta una ?n? al final de ?se establecerá? para completar la

concordancia de la oración.

344. La redacción del párrafo 1 del artículo 30 mejoraría si, en vez de ?tendrá como

objetivos los siguientes?, se dice ?tendrá los siguientes objetivos?. Además, no sería

necesario numerar el párrafo dado que sólo tiene uno.

345. Debería uniformizarse la formulación inicial de las palabras que inician las letras

en las que se subdivide un párrafo para evitar lo que sucede, por ejemplo, en el

artículo 32 en el que unas letras empiezan por verbos y otras por sustantivos. En

este caso, parece más apropiado el uso de verbos en atención a la locución que

les da entrada ??se deberá??.

346. Dicha uniformización exige también que en el artículo 33.1.c) se invierta el orden

de la frase para que esta comienza por el verbo ?fomentar?, poniendo al final de la

frase la acotación ?en las áreas adyacentes a los espacios protegidos?.

347. La redacción del párrafo 1 del artículo 35 debería revisarse completamente toda

vez que encontramos una mezcla de conceptos cuando se refiere a las

actividades que engloba que genera cierta confusión en el mensaje y que habría

de ordenar y definir adecuadamente. Revisión que también incluye al título, que

debería hacer más reconocible su contenido.

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348. El párrafo 1 del artículo 38 debería redactarse de nuevo para mejorar su

comprensión, proponiendo, por ejemplo, la siguiente: ?La identificación de los efectos

en materia de cambio climático en los procedimientos de evaluación ambiental de planes,

programas y proyectos que se desarrollen en la Comunidad Autónoma del País Vasco se

realizarán de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable, utilizando la información y

las técnicas más actualizadas que estén disponibles en cada momento?.

349. El párrafo 1 del artículo 40 repite el verbo ?impulsar? en dos formas verbales, por

lo que una de ellas podría ser sustituida por otra del mismo significado.

350. La redacción del párrafo 5 del artículo 40 podría simplificarse sin reiterar

términos iguales, proponiendo la siguiente: ?La investigación, el desarrollo y la

innovación deben integrarse en los programas sectoriales mediante un enfoque de misiones,

respondiendo a retos con dirección clara, medible y temporal, con orientación intersectorial y

ascendente basado en nuevas tecnologías, soluciones sostenibles e innovación disruptiva.?

351. No obstante, es un párrafo que introduce mucha información, muy trabado y que

resulta de difícil intelección, cuya redacción pide ser simplificada. Incorpora

además conceptos novedosos no explicados en el anteproyecto, como son, el

?enfoque de misiones? y la ?innovación disruptiva?, que podrían ser definidos en el

anexo.

352. En el párrafo 2 del artículo 41 sería más preciso decir ?legislación sobre acceso a la

información en materia de medio ambiente?.

353. En el apartado 5.a) del artículo 42 sería más adecuado decir ?Utilización como

medio para acreditar la solvencia técnica en el ámbito de la contratación pública?.

354. En el párrafo 2 del artículo 43 se debería homogeneizar el comienzo de las

frases que responden a un mismo encabezamiento ?las acciones que se adopten

incluirán, entre otras?. En este caso parece más adecuado que comiencen por

sustantivos acompañados de sus correspondientes artículos determinados. Con

el mismo fin, el apartado p) debería reordenarse para que aparezca en primer

término la acción concreta que se pretende, por ejemplo: ?El impulso de las

tecnologías digitales?en los ámbitos de la eficiencia energética...?.

355. Proponemos precisar mejor la redacción del párrafo 1 del artículo 44 con dos

cambios. Por un lado, sustituir ?los demás entes del sector público? por ?las demás

entidades del sector público vasco?, utilizando la terminología de la Ley 3/2022. Por

otro lado, sustituir ?y que sea compatible con el derecho comunitario? por ?y que sea

compatible con los principios informadores de la contratación pública?.

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356. El párrafo 1 del artículo 46 debería sustituir ?administraciones públicas de la

Comunidad Autónoma del País Vasco? por ?administraciones públicas vascas?, tal y como

se viene haciendo con carácter general en el texto.

357. El encabezamiento del párrafo 2 del artículo 46 podría mejorar su redacción

diciendo ?la fiscalidad en materia de transición energética y cambio climático deberá tener,

entre otros, los siguientes objetivos?.

358. El apartado segundo del párrafo 2 del artículo 47 sería más correcto con la

siguiente redacción: ?A los efectos previstos en el apartado anterior??.

359. En el párrafo 4 del artículo 48 falta una ?n? al final de la forma verbal ?coordinará?

para realizar la debida concordancia.

360. En la disposición adicional sexta debería suprimirse la barra / entre los términos

identificación y creación, poniendo la conjunción ?y? correspondiente.

361. La disposición adicional octava contiene una redacción que podría mejorarse y

que aconseja incluir una formulación más acorde con las de su mismo objeto,

que podría ser así o similar: ?El Gobierno Vasco aprobará el reglamento de

funcionamiento de la Oficina Vasca de Transición Energética y Cambio Climático en el plazo

máximo de un año desde la aprobación de esta ley.?

362. En la nueva redacción dada a los preceptos modificados por la disposición final

segunda se observan algunas propuestas de mejora: (I) sustituir en el artículo

58.1 ?la realizará? por ?será realizada?; (II) sustituir ?departamento de la Comunidad

Autónoma del País Vasco? por ?departamento del Gobierno Vasco? que se repite varias

veces; (III) añadir en el artículo 58.3 ?y la orden? cuando se refiere a la aprobación

de los objetivos y medidas de conservación en el caso de los ZEC y ZEPA; (IV)

sustituir el ?punto y coma? del apartado a) del artículo 58.1 por la conjunción ?y?;

(V) procurar la cita completa en todos los párrafos y apartados modificados de

los conceptos que representan las siglas LIC, ZEC y ZEPA, que en unos sitios se

hace y, en otros, no; (VI) por último, utilizar un mismo término cuando se hace

referencia al dictado de una ?orden?, dado que en unos casos se hace referencia

al consejero o consejera del departamento y en otro a la persona titular del

departamento.

CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el

cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su

aprobación el anteproyecto de la Ley de transición energética y cambio climático.

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