Procedimiento para la revisión de una incapacidad permanente

La revisión de una incapacidad permanente

Corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, a través de los órganos que reglamentariamente se establezcan y en todas las fases del procedimiento, declarar la situación de incapacidad permanente, a los efectos de reconocimiento de las prestaciones económicas por incapacidad permanente.

La revisión de la incapacidad, puede llevarse a cabo por cualquiera de las siguientes causas (art. 200 de la LGSS):

1. Agravación.
2. Mejoría.
3. Error de diagnóstico.
4. Realización de trabajos por cuenta ajena o propia del pensionista.

Sujetos legitimados para solicitar la revisión de las prestaciones por invalidez permanente

Al igual que en el procedimiento para el reconocimiento inicial de una prestación contributiva por incapacidad permanente, estarán legitimados para instar un procedimiento de revisión (art. 4 del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio):

a) De oficio, por propia iniciativa de la Entidad gestora, o como consecuencia de petición razonada de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social o del Servicio de Salud competente para gestionar la asistencia sanitaria de la Seguridad Social.

b) La persona trabajadora o su representación legal.

c) Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social o de las empresas colaboradoras, en aquellos asuntos que les afecten directamente.

No obstante, y como peculiaridad de este proceso, estarán legitimados para instar revisión del grado de incapacidad reconocido, además de las personas y entidades referidas en el apartado anterior, los empresarios responsables de las prestaciones y, en su caso, quienes de forma subsidiaria o solidaria sean también responsables de las mismas.

A TENER EN CUENTA. Ha de entenderse como procedimiento de revisión la rebaja del grado de incapacidad o elevación, la declaración de supresión de IP, o la revisión de la prestación reconocida inicialmente reconocida. Del mismo modo, esta vía permitiría la revisión de una LPNI, de esta forma, la STS, de 18 de noviembre de 2008, siguiendo doctrina previa (SSTS de 4 de mayo de 2006 y 30 de junio de 2008, referidas a supuestos de lesiones permanentes no invalidantes), reitera que un trabajador declarado en situación de invalidez permanente parcial y que se halla trabajando puede instar la revisión del grado de incapacidad permanente por agravación antes de la fecha fijada para ello en la resolución administrativa que le declaró afecto de aquella incapacidad permanente, porque, tomando en consideración el contenido del artículo 143.2 de la Ley General de la Seguridad Social, nada impide que una situación de incapacidad permanente parcial sea susceptible de empeoramiento ni que, en consecuencia, exista la posibilidad de realizar una revisión del grado de incapacidad permanente en el plazo que razonablemente estimara procedente.

Plazos de revisión de la incapacidad permanente

Toda resolución, inicial o de revisión, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de incapacidad permanente, en cualquiera de sus grados, o se confirme el grado reconocido previamente, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante profesional, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida para acceder al derecho a la pensión de jubilación. Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promover la revisión.

Atendiendo a la interpretación literal del art. 200.2 de la LGSS, sólo podrán fijar plazos para instar la revisión, o lo que es igual, para presentar nuevas solicitudes, las resoluciones administrativas siguientes: (STS n.º 355/2016, de 28 de abril de 2016, ECLI:ES:TS:2016:2240)

• Las que reconozcan el derecho a prestaciones de invalidez.
• Las que modifiquen el grado de invalidez reconocido por apreciar mejoría o agravación del estado invalidante.
• Las que confirmen el grado ya reconocido.

Del mismo, conviene matizar la competencia del INSS para dictar resolución fijando el plazo para instar la revisión de la incapacidad, sin perjuicio de su posible ulterior control jurisdiccional, con independencia de que un fallo judicial que conceda la prestación por discapacidad fije o no plazo alguno. (STS, rec. 960/2014, de 26 de noviembre de 2014, ECLI:ES:TS:2014:5416).

En síntesis, el art. 200.2 de la LGSS establece que las resoluciones, iniciales o de revisión, dictadas por el Instituto Nacional de Seguridad Social en las que se reconozca el derecho a prestaciones de incapacidad permanente en cualquiera de sus grados, o se confirme el grado reconocido previamente, han de hacer constar el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión, por agravación o mejoría del estado invalidante. Añade que dicho plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan instar la revisión, estableciendo, adicionalmente, dos únicas excepciones: las revisiones por error de diagnóstico que podrán llevarse a cabo en cualquier momento y los supuestos en los que el beneficiario esté realizando cualquier trabajo, por cuenta propia o ajena, en cuyo caso se podrá instar la revisión, aunque no haya transcurrido el plazo. (La reciente STS, rec. 220/2024, de 6 de febrero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:564).

A TENER EN CUENTA. El plazo fijado actúa como dies a quo, de forma que, no antes, sino sólo a partir del momento fijado se puede instar de oficio la revisión.

Ver: Procedimiento para el reconocimiento de una prestación contributiva por incapacidad permanente

a) Revisión ante tempus en caso de agravación o mejoría

No obstante lo anterior, en tanto el interesado no haya cumplido la edad para acceder a la pensión de jubilación, sería posible instar la revisión con anterioridad al plazo previsto en dos supuestos:

a) si el pensionista por incapacidad permanente estuviera ejerciendo cualquier trabajo, por cuenta ajena o propia, el Instituto Nacional de la Seguridad Social podrá, de oficio o a instancia del propio interesado, promover la revisión, con independencia de que haya o no transcurrido el plazo señalado en la resolución.

b) en cualquier momento, ante un error de diagnóstico.

En este punto, merece la pena destacar la STS, rec. 543/2008, de 18 de noviembre de 2008 ECLI:ES:TS:2008:6577, donde analizando la posibilidad de revisión del grado de incapacidad permanente por agravación en una incapacidad permanente parcial, se discute si un trabajador declarado en situación de IPP y que se halla trabajando puede o no instar la revisión del grado de incapacidad permanente por agravación antes de la fecha fijada para ello en la resolución administrativa que le declaró afecto de aquella incapacidad permanente. El Tribunal Supremo, en base a doctrina previa, contesta afirmativamente, ya que, nada impide que una situación de IPP sea susceptible de empeoramiento ni que, en consecuencia, exista la posibilidad de realizar una revisión del grado de incapacidad permanente en el plazo que razonablemente estimara procedente.

CUESTIONES

1. Mejoría de un IP, ¿cuándo se produce?

Ni la normativa, ni la doctrina o jurisprudencia han estandarizado qué se considera mejoría de un IP a efectos de instar revisión de oficio por parte del INSS. Lo que añadido a la posibilidad de desempeñar actividad laboral en compatibilidad con determinadas pensiones en los términos reglamentariamente establecidos (Orden de 15 de abril de 1969 y Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio), han llevado al TS (en un supuesto de compatibilidad de la pensión por IPT con la nueva y distinta profesión realizada) a fijar que el procedimiento de revisión por mejoría no podrá instarse únicamente con base al desempeño de una actividad, sino que esta mejoría ha de ser efectivamente acredita.

2. ¿El INSS puede iniciar de oficio la revisión por mejoría de una incapacidad permanente antes del plazo fijado en la resolución administrativa que lo estableció?

Interpretando el art. 200.2 de la LGSS, la STS n.º 355/2016, de 28 de abril, ECLI:ES:TS:2016:2240, «(...) el plazo establecido en la resolución del INSS para proceder a la revisión del grado de incapacidad permanente es vinculante y no permite (a la entidad gestora) entrar a valorar el estado del pensionista hasta que dicho plazo se haya cumplido».

3. ¿Se produce la suspensión de la prestación de IP durante el proceso de revisión?

Como hemos desarrollado, la Entidad Gestora se encuentra autorizada a promover de oficio la revisión de sus propias resoluciones sobre reconocimiento de cualquier grado de invalidez, y sin sujeción a plazo, cuando la revisión se basa en un error de diagnóstico o el beneficiario esté realizando algún trabajo por cuenta propia o ajena (previos los trámites y con sujeción al procedimiento previstos en el Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio); pero de ello no deriva ninguna autorización al INSS para suspender la prestación por invalidez previamente reconocida mientras dure el procedimiento de revisión.

4. ¿Si la solicitud de revisión de realiza por el interesado/a puede concederse un grado menor al inicialmente reconocido?

En base a los arts. 13 Orden de 18 de enero de 1996 y 6 Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, los Directores provinciales del INSS no se encuentran vinculados por las peticiones concretas de los interesados, por lo que podrán reconocer las prestaciones que correspondan a las lesiones existentes o a la situación de incapacidad padecida, ya sean superiores o inferiores a las que se deriven de las indicadas peticiones.

JURISPRUDENCIA

STS, rec. 1651/2001 de 28 de enero de 2002, ECLI:ES:TS:2002:9395

«Dejar permanentemente abierta una resolución declarativa de I.P.T para efectuar un análisis indefinido en el tiempo entre lesiones y futuras profesiones, es crear una inseguridad jurídica y extender fuera de su ámbito una resolución administrativa.

La única incapacidad permanente que exige un examen completo de toda la capacidad funcional y laboral de una persona es la absoluta -y por supuesto, la gran invalidez-; el resto esto es la parcial y la total, exige un análisis concreto de unas determinadas lesiones en comparación con una determinada profesión. A lo que no autoriza la ley es a comparar unas determinadas lesiones con las profesiones que pueda ejercitar en el futuro una persona, sino es con fines revisorios. Declaración de incapacidad para una concreta profesión que, en consecuencia, no cabe extender en sus efectos jurídicos a otras, en modo alguno analizadas a la hora de realizar esa calificación».

STSJ de Cataluña n.º 5755/2014, de 3 de septiembre de 2014, ECLI:ES:TSJCAT:2014:9032

Revisión de la incapacidad permanente derivada de enfermedad profesional. Con arreglo al art. 143.2 de la LGSS, toda resolución, inicial o de revisión, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de incapacidad permanente en cualquiera de sus grados, o se confirme el grado reconocido previamente, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante profesional, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida en el art. 205 de la LGSS, para acceder al derecho a la pensión de jubilación y que este plazo será vinculante para todos los sujetos que pudieran promover la revisión.

STSJ de la Castilla y León n.º 56/2017, de 9 de febrero de 2017, ECLI:ES:TSJCL:2017:516

«(...) podrá revisarse el grado de incapacidad permanente y la prestación inicialmente reconocida, aunque el beneficiario tenga cumplida la edad establecida para acceder a la pensión de jubilación, si dicha incapacidad deriva de enfermedad profesional.

Cuando en la resolución inicial de reconocimiento de la incapacidad permanente, se haga constar un plazo, igual o inferior a dos años, para poder instar la revisión por previsible mejoría del estado invalidante, el trabajador tendrá derecho a la reserva de su puesto de trabajo, durante un período de dos años, a contar desde la fecha de la resolución por la que se declare la incapacidad permanente.

El referido plazo de revisión es vinculante para todos los sujetos que puedan promoverla, de modo que no podrá instarse con anterioridad al cumplimiento de ese plazo, salvo en los supuestos siguientes:

a) Realización, por parte del pensionista de incapacidad permanente, de cualquier trabajo, ya sea por cuenta ajena o propia. El Instituto Nacional de la Seguridad Social podrá, de oficio o a instancia del propio interesado, promover la revisión, con independencia de que haya transcurrido o no el plazo señalado en la resolución.

b) Error de diagnóstico. La revisión puede llevarse a cabo en cualquier momento, en tanto que el interesado no haya cumplido la edad establecida para acceder a la pensión de jubilación.

c) Si concurren nuevas dolencias.

Las restantes resoluciones y, en especial, las denegatorias de las solicitudes de revisión no podrán establecer ningún plazo, pudiendo instarse una nueva revisión en cualquier momento».

STS, rec. 2943/2002, 13 de marzo de 2003, ECLI:ES:TS:2003:1721

«No existe, por lo tanto, previsión normativa de rango alguno que permita al INSS, de oficio, acordar la suspensión de una prestación previamente reconocida cuando ésta es de incapacidad permanente total para su profesión habitual, lo cual es, por otra parte, razonable, pues como ya dijo esta Sala en su STS de 28-1-2002 (Rec.- 1651/01) contemplando un supuesto semejante al aquí planteado "dejar permanentemente abierta una resolución declarativa de IPT para efectuar un análisis indefinido en el tiempo entre lesiones y futuras profesiones es crear una inseguridad jurídica y extender fuera de su ámbito una resolución administrativa"; tanto más cuanto que el art. 141.1 de la LGSS prevé con carácter general la compatibilidad de "la pensión vitalicia correspondiente... con el salario que pueda percibir el trabajador en la misma empresa o en otra distinta", lo que reitera, aunque con una perspectiva muy específica el art. 24.3 de la OM de 15 de abril de 1969».

b) Reincorporación al puesto de trabajo: supuestos de declaración de invalidez permanente con reserva de puesto de trabajo

En el supuesto de incapacidad temporal, producida la extinción de esta situación con declaración de invalidez permanente en los grados de incapacidad permanente total para la profesión habitual, absoluta para todo trabajo o gran invalidez, cuando, a juicio del órgano de calificación, la situación de incapacidad del trabajador vaya a ser previsiblemente objeto de revisión por mejoría que permita su reincorporación al puesto de trabajo, subsistirá la suspensión de la relación laboral, con reserva del puesto de trabajo, durante un período de dos años a contar desde la fecha de la resolución por la que se declare la invalidez permanente (art. 48.3 del ET). (STS, rec. 3645/2000, de 17 de julio de 2001, ECLI:ES:TS:2001:6276).

La subsistencia de la suspensión de la relación laboral con reserva del puesto de trabajo prevista en el art. 48 del ET está, indisolublemente vinculada, a que el órgano de calificación estime que la situación de invalidez vaya a ser previsiblemente objeto de revisión por mejoría, tanto si estima que puede ser objeto de mejoría, como si de modo expreso o implícito estima lo contrario. La misma conclusión de vinculación del derecho a la reserva del puesto de trabajo a la declaración inicial de invalidez, se obtiene al interpretar el art. 7 del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio.

En este supuesto, se dará traslado al empresario afectado de la resolución dictada al efecto por la correspondiente Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Instrucción del procedimiento de revisión

Promovida la revisión por agravación, mejoría o error de diagnóstico del estado invalidante por las personas legitimadas, la instrucción del procedimiento coincide con la fijada para el reconocimiento inicial de una prestación contributiva por incapacidad permanente, previa la apertura de un período de prueba por plazo de quince días, para presentar las alegaciones que estimen pertinentes quienes han instado la revisión (art. 18 del Orden de 18 de enero de 1996).

Igual período de prueba tendrá lugar cuando la iniciación del expediente se haya practicado de oficio por la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Al historial clínico o informe médico del Servicio Público de Salud se acompañarán los documentos fundamentales del expediente —del mismo modo que para el reconocimiento inicial—:

• a) Historial clínico remitido por el Servicio Público de Salud competente, previo consentimiento del interesado o de su representante legal, o, en su defecto, informe de la inspección médica de dicho Servicio, acompañado, en su caso, de la correspondiente alta médica de asistencia sanitaria cuando el procedimiento se inicie a petición razonada del indicado Servicio.
• b) Formulación del dictamen-propuesta por el equipo de valoración de incapacidades, que estará acompañado de un informe médico consolidado en forma de síntesis, comprensivo de todo lo referido o acreditado en el expediente, y de un informe de antecedentes profesionales.
• c) Cumplimentación del informe de cotización, elaborado por la entidad gestora, que tendrá por objeto acreditar los períodos de cotización del causante a la Seguridad Social, las bases de cálculo de las prestaciones y, en su caso, los períodos en descubierto en que pudiera estar incurso el trabajador.
• d) En las solicitudes de declaración de responsabilidad empresarial por falta de medidas de seguridad e higiene, se requerirá de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social el informe correspondiente sobre los hechos y circunstancias concurrentes, sobre la disposición infringida, y sobre la causa concreta (art. 164.1 de la LGSS), que motive el aumento de la cuantía de las prestaciones y el porcentaje de éste que se considere procedente. Dicho informe deberá expresar si también consta la iniciación de un procedimiento judicial en vía penal referido a los mismos hechos.
• e) Cualquier otro de carácter médico que pueda tener incidencia en orden a la revisión.

En los supuestos en que el procedimiento se haya iniciado de oficio, la remisión del historial clínico requerirá el consentimiento del interesado o de su representante legal.

Efectos de la revisión

1. Confirmación del grado de incapacidad.

2. Modificación del grado de incapacidad y, en consecuencia, de la prestación.

3. Extinción de la incapacidad y, en consecuencia, de la pensión.

La STS, rec. 2300/2015, de 25 de octubre de 2016, ECLI:ES:TS:2016:4926, establece que «(...) la fecha inicial del devengo de la pensión reconocida a consecuencia de la revisión del grado de incapacidad es el día siguiente a la fecha en que se dicta la resolución administrativa definitiva, esto es, aquella resolución que pone fin al procedimiento de revisión».

Resolución

Los Directores provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social, y dentro del plazo de 135 días a partir de la fecha del acuerdo de iniciación en los procedimientos de oficio o de la recepción de la solicitud en la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social competente (art. 14 de la Orden de 18 de enero de 1996), deberán dictar resolución expresa en todos los procedimientos incoados para revisar el grado de invalidez anteriormente reconocido (art. 19 de la Orden de 18 de enero de 1996).

Cuando en la resolución se mantenga el derecho a las prestaciones de invalidez permanente, en cualquiera de sus grados, se hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la siguiente revisión del grado de invalidez por agravación o mejoría.

La resolución por revisión ha de seguir los mismos parámetros que la resolución inicial en relación a la motivación por tratarse de acto administrativo sujeto al art. 45 de la LPAC.

Procedimiento para la revisión de una incapacidad permanente y posible cambio de contingencia de la misma

Ya la STS, rec. 82/2002 de 28 de octubre de 2002, ECLI:ES:TS:2002:7126, validó en su momento la posibilidad de que un procedimiento de revisión por agravación por nuevas dolencias pudiera implicar el cambio de contingencia de la IP analizada. Es decir, durante el proceso de revisión, podrá decidirse se las dolencias estudiadas tienen la calificación recibida inicialmente (común o profesional), o si las mismas suponen secuelas derivadas de otra contingencia.

Las razones en las que se apoya tal doctrina, en la misma línea que las SSTS, rec. 362/2009, de 3 de diciembre de 2009, ECLI:ES:TS:2009:8515, y rec. 1888/2011, de 12 de junio de 2012, ECLI:ES:TS:2012:4696, son las siguientes:

1) entender lo contrario obligaría al beneficiario a seguir un nuevo procedimiento cuando con el de revisión se puede constatar igualmente la nueva situación invalidante;

2) ambos procedimientos, el de declaración y el de revisión, atienden a una misma finalidad, que es la valoración de las capacidades residuales de trabajo de una persona en donde se discute necesariamente la contingencia o razón determinante y, en su caso, su naturaleza y origen;

3) en el momento de iniciación del expediente el beneficiario desconoce si el resultado de la evaluación de su capacidad laboral, va a ser la revisión de la invalidez por secuelas ya apreciadas o por secuelas de contingencia distinta;

4) esta conclusión, tiene amparo normativo en los preceptos 1.1.a) y 6.1 del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, en cuanto recogen el procedimiento de la revisión de los grados de la invalidez, que atribuyen al Instituto Nacional de la Seguridad Social, cualquiera que sea la Entidad gestora o colaboradora que cubra la contingencia de que se trate la evaluación, revisión y reconocimiento de la incapacidad y del derecho a las prestaciones económicas contributivas de la Seguridad Social por invalidez permanente, en sus distintos grados, así como determinar las contingencias causantes de la misma.

Todo lo anterior, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada caso, pues, es preciso advertir que, como dice la sentencia citada de 2 de junio de 2012, rec. 1888/2011, ECLI:ES:TS:2012:4696, "(...) normalmente en estos casos se trata de situaciones complejas en las que no es posible establecer una regla única, ni aplicar una solución unitaria válida para todos los supuestos. Por el contrario, para llegar a una solución correcta en cada caso es preciso tener en cuenta las particularidades y circunstancias que en él concurren, entre las que podrá resultar relevante el grado inicial de incapacidad reconocido, pues no es lo mimo, por ejemplo, a efectos de exigir que se reúnan los requisitos del artículo 124 de la LGSS/1994 para acceder a la nueva prestación por agravación que se parta de una incapacidad parcial o que se haga, como en este caso, desde una total". (STS, rec. 208/2005, de 12 de junio de 2006, ECLI:ES:TS:2006:4206).

Normativa

• Arts. 193-203 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
• Orden de 18 de enero de 1996 para la aplicación y desarrollo del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, sobre incapacidades laborales del sistema de la Seguridad Social.
• Orden de 15 de abril de 1969 por la que se establecen normas para la aplicación y desarrollo de las prestaciones por invalidez en el Régimen General de la Seguridad Social.
• Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla, en materia de incapacidades laborales del sistema de la Seguridad Social, la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
• Art. 48.2 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.